선진적 국토관리를 위한 용도지역제 개선과 손익조정제도 도입방안 연구( ) Ⅰ
The Transfer System of Floor-Area-Ratio
: A New Approach to Advanced Territorial Management
in South Korea( ) Ⅰ
국토연 2009-18 선진적 국토관리를 위한 용도지역제 개선과 손익조정제도 도입방안 연구(I)․
지은이 채미옥 진정수 손학기 송하승 권태정 구형수 안영아 이은미 심재헌․ . . . . . . . . 펴낸이 박양호 펴낸곳 국토연구원
/ ․ / ․
출판등록 제․ 2-22호 /인쇄․2009년12월 20일 /발행․2009년 12월 31일 주소 경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)․
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) /팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN 978-89-8182-645-1․
한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 B170900․ http://www.krihs.re.kr
국토연구원 2009,
Ⓒ
이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서
＊
정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2009-18
선진적 국토관리를 위한 용도지역제 개선과 손익조정제도 도입방안 연구( )Ⅰ The Transfer System of Floor-Area-Ratio
: A New Approach to Advanced Terrirorial Management in South Korea( )Ⅰ
•
채미옥손학기송하승구형수안영아․ ․ ․ ․
연 구 진
연구책임 채미옥 선임연구위원 연구반 진정수 선임연구위원
손학기 책임연구원 송하승 책임연구원 권태정 책임연구원 구형수 연구원 안영아 연구원 이은미 연구원 심재헌 연구원
연구심의위원 내부( ) 김영표 부원장 주심( )
손경환 주택토지건설경제연구본부 본부장 정희남 토지전략센터 센터장
민범식 도시재생전략 센터장 정석희 선임연구위원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
우리나라 토지문제의 근간은 개발이익의 사유화와 그로 인한 지가상승과 만성 적인 토지투기에 있다고 할 수 있다 때문에 개발이익환수는 토지정책의 핵심이. 라고 할 수 있으나 아직까지 개발이익을 효율적으로 환수하지 못하고 있다, .
이 연구는 토지시장 기능을 정상화하기 위하여 용적률거래제를 통해 개발이익 과 개발손실을 상호조정하는 방안을 발전시킨 연구이다 그 동안 미국식 개발권. 양도제 도입방안을 검토한 기존 연구의 한계를 벗어나 우리나라 실정에 맞는 대, 안을 개발해서 발전시켰다는 점에서 제도도입의 실천성과 가능성을 높인 것으로 평가된다.
특히 이 과제에서는 개발이익과 개발손실의 개념을 재정립하여 지가상승과 개 발이익의 차이를 규명하였다 지리학적 분석방법을 지가분석에 적용하여 규제받. 고 있는 지역의 공간적 지가분포 특성을 분석하여 시각화함으로써 개발이익 환 수와 개발손실 조정의 필요성을 부각시켰다 또한 새로이 정립된 개발이익과 개. 발손실 개념을 기초로 용적률을 화폐가치로 산정하여 개발이익과 개발손실을 합 리적으로 산정해낼 수 있는 기반을 마련하였다는 점에서 그 의의가 크다.
인구저성장 시대를 맞아 향후의 국토관리의 중요 정책과제는 개발 년대의 무 분별한 난개발로 훼손된 국토를 회복하는 일이다 이 연구에서 제시된 용적률거. 래제와 시간적 지역제를 연계하는 방안은 이러한 국토회복 문제를 지원하는 중
ii
요한 정책수단이 될 것으로 판단된다 앞으로 용적률거래제를 기초로 오랜 숙제. 로 남아있는 개발이익 환수 및 손실보상 문제를 해결하여 토지투기와 난개발에, 발목 잡혀있는 토지정책을 한 단계 발전시키는 계기가 되기를 기대한다 그 동안. 이 과제를 발굴하고 성실히 수행한 채미옥 문화국토전략센터장 진정수 주거복, 지센터장 송하승 손학기 책임연구원 구형수 안영아 이은미 심재헌 연구원의 열, , 정과 노고에 심심한 감사를 표한다.
년 월 2009 12 국토연구원장 박양호
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
서 문
개발이익환수와 난개발 문제는 산업화 이후 현재까지 토지정책의 핵심적인 정 책과제이나 근본적인 해결을 하지 못한 숙제로 남아있다 토지이용규제가 너무, . 강하다는 비난에도 불구하고 난개발을 방지하지 못하여 국토 전반이 난개발의 홍역을 치르고 있고 대규모 개발의 징조만 보여도 지가가 급등하는 투기상황이, 반복되고 있다.
개발권양도제(TDR)은 그 제도가 갖는 매력 때문에 모두가 한번 씩 접근했다가 우리나라에는 도입이 불가능하다고 결론을 내리고 포기한 제도이다 이 연구는. 난개발과 토지투기의 근본적인 대안을 마련하기 위하여 대부분의 전문가가 불, 가능하다고 결론 내린 개발권양도제를 재검토하여 한국 실정에 맞게 개선하고 보완시킨 제도이다. 2007년도 연구에 이어 금년도 연구에서는 기본개념부터 방, 법론 검토 모의 분석에 이르기까지 용적률거래제 도입에 필요한 구체적인 타당, 성을 확보하기 위해 실증자료를 기초로 다양한 사항을 심층적으로 연구 검토하 였다 이를 통해 개발권양도제가 우리나라에 도입되지 못했던 주요 장애요인의. 상당부분을 해소하였다.
개발이익환수제도와 개발손실보상제도의 성패를 좌우하는 핵심은 개발이익과 개발손실을 합리적으로 산정해내는 데에 있다 이 연구에서는 다양한 방법론 검.
iv
토를 통해 용적률가치 산정방법에 대한 이론적 타당성을 확보하였고 이를 기초, 로 용적률가치를 화폐가치로 산정해내어 개발이익 산정을 합리화하였다 용적률. 을 양도할 수 있는 지역을 문화재보호구역과 특별보존지구로 한정하고 용적률, 을 매입하는 지역도 미개발지와 같은 택지개발사업과 재개발 재건축 지역으로․ 한정하여 제도 도입 가능성을 제고시키고자 하였다.
그럼에도 불구하고 이 연구는 분석 대상지역이 일부 지역에 불과하여 더 많 은 지역에 대한 사례검토를 통해 일반화된 기준을 도출할 필요가 있고 거래 대, 상지역 범위 등에서 좀 더 심층적인 연구가 필요하다 무엇보다 용적률거래제에. 대한 일반인과 전문가들의 합의를 충분히 이끌어내지 못한 한계가 있다 앞으로. 지속적인 후속 연구와 논의의 장을 개설하여 일반인과 전문가의 합의를 이끌어 낼 필요가 있다 이를 통해 용적률거래제가 토지시장기능을 정상화하고 국토의. 개발과 보존을 조화시키는 중요한 정책수단으로 활용될 수 있기를 기대한다.
년 월 2009 12 채미옥 선임연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
이 연구는 다음과 같이 구성된다 제 장은 서론으로 연구의 배경과 목적 연구. 1 , 의 범위 및 방법 그리고 관련 선행연구를 고찰한다 제 장은 공적규제지역을 개, . 2 관하고 그 중 강력한 규제가 반영구적으로 이루어지는 문화재보호구역의 현황을 살펴본다 아울러 지리학적 분석방법을 동원하여 공적규제지역 주변 지가의 공. 간적 분포특성을 보고 용적률거래제 도입의 필요성을 도출한다 제 장은 용적률, . 3 거래제의 개념과 관련 이론 및 제도를 검토하여 연구의 이론적 기반을 다지고, 용적률거래제 도입의 법리적 측면을 검토한다 제 장은 용적률거래제의 운용기. 4 준으로서 용적률가치를 계량적으로 산정하는 방법론을 검토하고 용적률을 화폐, 가치로 산정하는 용적률거래기준을 제시한다 그리고 이를 기초로 용적률 거래. 방법 및 관리방안을 검토하여 제도화를 위한 기초로 활용한다 제 장은 모의분석. 5 을 통해 용적률가치 산정방법의 타당성과 용적률거래제의 시행가능성을 검토한 다 제 장은 용적률거래제 도입을 위해 필요한 용도지역제의 패라다임 변화의 필. 6 요성과 장기적인 관점에서 용도지역제의 개편방향을 제시한다 제 장은 용적률. 7 거래제의 의의와 이 연구에서 제시한 정책대안의 효과 이 연구의 특징과 한계를, 정리한다.
vi
제 장 연구의 개요1
이 연구는 현행 토지이용규제제도에 의해 발생하는 개발지역과 보존지역의 자 산 가치 격차 심화로 국가 공익적 차원에서 보존이 필요한 지역도 보존지구로 지정하기 어려울 뿐만 아니라 기 지정된 지역도 규제철폐 요구로 지속적인 보존 이 어려운 문제 인식에서 출발하였다 특히 문화재보호구역은 주변이 사유지로. 구성되어 있는 경우가 대부분이어서 고층 고밀개발을 방지하기 어렵고 문화․ , 재가 고층건물로 위요(圍繞)되어 역사문화자산의 가치가 크게 훼손되는 문제가 야기되고 있다 국가 의 품격과 경쟁력을 높이기 위해서는 개발이 필요한 곳은. ‘ ’ 쉽게 개발할 수 있도록 하되 보존이 필요한 곳은 주변지역까지 연계해서 관리하, 도록 하여 국토 의 품격을 높일 필요가 있다‘ ’ .
이 연구는 개발이익과 개발손실을 상호 조정할 수 있는 용적률거래제의 제도 화 방안을 검토하여 국토의 개발과 보전을 체계적으로 관리하는 기본 틀을 마련 하는 데 그 목적이 있다.
이 연구는 년2 (2009.1 ~ 2010.12)에 걸친 연속과제로2007년도 연구결과를 구 체화하여 제도화하는 방안을 검토하였다 차년도에는 문화재보호구역과 도시정. 1 비구역을 대상으로 하여 용적률거래제를 적용하는 방안을 모색하였다 연구방법. 으로는 첫째 제도 및 문헌 연구를 통해 토지소유권에 대한 법리적 검토를 기초, 로 개발이익과 개발손실의 개념을 종합적으로 검토하여 용적률거래제를 실시하, 는 데 필요한 개발이익과 개발손실 개념을 재정립한다 둘째 지리학적 공간분석. 방법을 동원하여 공적규제지역과 지가의 공간적 분포를 연계하여 개발이익과 개 발손실지역의 공간적 분포형태를 분석하였다 셋째 전통적 회귀모형 공간회귀. , , 모형 상호작용모형 등의 계량분석방법을 통해 지가평가모형을 구축하고 이를, 기초로 용적률의 가치를 분석하였다 넷째 문화재보호구역 주변에 지정되는 문. , 화재영향검토구역에 대한 경관분석방법을 활용하여 적정 완충공간의 범위와 주 변건물 높이에 대한 기준을 검토하였다 이를 도식화하면 아래와 같다. .
연구방법 및 연구의 틀
< >
금년도 연구는2007년도에 제시된 용적률거래제의 도입가능성을 높일 수 있도 록 문화재보호구역과 그 인근 영향검토구역을 대상으로 용적률거래제를 구체화 하여 제도화하는 연구이다 아울러 보존지역의 보존효과를 높일 수 있도록 보존. 지역의 범위를 확대하는 방안을 검토하고 보존지역 확대에 따른 시장충격을 줄, 일 수 있도록 시간적지역제와 함께 용적률 매입 및 거래제를 결합하여 운용하는 방안을 검토 제시하는 연구로서 기존의 연구와 차별화된다.
제 장 개발 보존의 경합과 지가의 공간적 분포2 ․
제 장에서는 우리나라의 용도지역제가 안고 있는 문제 중의 하나로 개발과 보2 존의 용도경합으로 인한 갈등 문제에 대해서 살펴보고 이러한 현상이 가장 두드, 러지게 나타나는 보존용도지역을 개관하였다 이 중에서 풍납토성 종묘 선릉 등. , ,
viii
문화재보호구역 주변지역에 대해서는 지리학적 공간분석기법을 이용하여 문화 재보호구역 등 보존용도지역이 지정됨으로 인해 하락하는 지가의 수준을 파악한 후 이에 대한 해결책을 모색하였다.
일반적으로 토지는 다용도성의 특성을 가지고 있으며 이로 인해 다양한 용도, 간의 경합이 발생한다 특히 도시 재개발 등으로 개발압력이 높아지는 지역 주. , 변에 보존의 필요성이 높은 구역 또는 지역이 지정되어있는 경우 개발과 보존의 갈등이 발생한다 대표적인 토지이용 간의 경합과 갈등이 발생하는 지역은 문화. 재보호구역 주변의 영향검토구역 장기미집행 도시계획시설용지 습지보호구역, , , 백두대간보호지역 등 광역적인 보전이 필요한 보존 목적의 용도지역 지구 구․ ․ 역이다.
이들 지역은 공익적 목적을 달성하기 위해서 지정되었지만 사유재산권 침해 시비로 지구의 관리 및 지정 등에 어려움을 겪고 있는데 이는 보존용도지역으로, 지정된 토지가 주변지역에 비해 지가하락이 크다는 인식이 퍼져있기 때문이다.
특히 세계문화유산 등 중요한 문화재가 위치한 곳은 보전의 필요성이 높지만 도, 시지역 즉 사람들의 주요 생활 기반에 가까운 곳에 지정되는 경우가 많아 개발, 과 보존의 첨예한 갈등이 발생하고 있다.
따라서 이들 지역을 대상으로 지가등고선 지가골격선 핫 콜드스팟분석 그, , ․ , 리고 지가단면분석 등의 지리학적 분석방법을 이용하여 지가 분포를 살펴보았 다 그 결과 시간이 지남에 따라 문화재보호구역과 주변지역간의 상대적인 지가. 격차가 확대되는 것으로 나타났다 문화재보호구역의 경계에서 멀어질수록 지가. 상승폭이 커짐을 확인할 수 있었고 일반주거지역에 비해 상업지역의 지가 상승, 폭이 커서 문화재보호구역과 주변지역간의 지가 차이가 크게 벌어지는 것을 알 수 있었다 이러한 특징은 종묘주변 선릉 풍납토성을 대상으로 수행한 지가의. , , 공간분석에서도 동일하게 발견할 수 있었다.
종묘 100m
100m100m100m100m
창덕궁 구간 거리
1,600
1,400 1,300 1,200 1,100 1,000 900 800
200 300 400 500 600 700 1,500 지가 (만원 )
종묘 주변의 지가 단면도
< >
이는 개발요구와 보존의 필요성을 둘러싼 갈등이 문화재보호구역 및 영향검토 구역 적용지역에 집중될 것임을 시사한다 이와같이 개발과 보전 갈등문제를 해. 소하기 위해서는 용도지역의 지정 또는 변경으로 인해 발생하는 이익과 손실을 합리적으로 조정할 수 있는 손익조정장치를 도입하여 상대적인 자산격차심화 문 제를 줄여나갈 필요가 있다.
제 장 개발이익과 손실 조정을 위한 용적률거래제의 법리적 타당성 확보3
제 장에서는 앞서 언급한 손익조정장치의 하나로 용적률거래제를 소개하고3 , 이를 도입하기 위한 기초적 이론을 검토하였다 이에 앞서 우선 개발이익과 개발. 손실에 대한 개념을 정립하였으며 관련 제도를 검토하였다, .
지가는 개인의 노력 공공투자 계획변경 사회 경제적 요인에 의해 형성되는, , , ․ 데 여기서 토지이용계획의 결정 변경 또는 공공사업의 시행으로 인한 지가 상, , 승분은 개발이익이며 하락분은 개발손실이다, .
x
구분 개발 이익 개발 손실
최 협 의
공공투자로 인한 유형적 개발행위에 -
따른 지가상승
도시계획사업, 택지개발사업, 신도
․
시 건설 등
공공계획에 의한 유형적 행위에 따 -
른 지가하락
쓰레기 소각장 등 혐오시설 설치
․
협의
용도지역 변경 등 무형적 개발행위 -
에 따른 지가상승 용도지역 종 상향 조정
․
도시계획사업 공고
․
도시개발사업허가 등
․
용도지역 변경 등 무형적 개발행위 -
에 따른 지가하락 용도지역 종 하향 조정
․
광의 - 사회 경제적 요인에 의해 발생하는․ 지가상승
사회 경제적 요인에 의해 발생하는 - ․
지가하락 개발이익과 개발손실의 개념
< >
우리나라 헌법은 개인의 사유재산권을 보장하고 있지만 공익을 위해서는 사, 유재산권의 일부를 제한할 수 있도록 규정하고 있다 이러한 공적규제는 개발손. 실과 연계되어 있으며 공적규제의 정도가 개인의 수인한도를 초과하는 경우는, 보상을 하도록 되어있다.
이와 같은 제도를 보완할 수 있는 방법으로 미국의 개발권양도제가 대안이 될 수 있으나 아직까지 우리나라에 도입되지 못하고 있다 그동안 개발권양도제 도. 입과 관련하여 가장 큰 걸림돌 중의 하나는 소유권 에서 개발권 을 분리하고자‘ ’ ‘ ’ 할 때 발생하는 법리적 쟁점이었다 이러한 한계를 극복하기 위해 개발권 분리에. 대한 법률적 의의를 사법과 공법, 2가지 측면에서 살펴보았으며 찬반 견해를 검, 토한 후 개발권 분리의 법리적 정당성을 도출하였다.
찬성 견해는 개발제한구역에 대한 헌법불합치 결정을 근거로 공익목적으로 토 지소유권에서 개발권을 분리하는 것이 토지소유권의 본질을 침해하지 않는다고 본다 반대 견해는 소유권에서 개발권을 분리하는 것은 토지소유권의 본질적 내. 용을 침해하는 문제로 귀착되기 때문에 위헌이라고 본다 이러한. 개발권 분리에 관한 정당성 문제를 법적으로 보면 헌법은 재산권의 구체적 내용에 대하여 입법 자에 의해 헌법적 한계 내에서 자유롭게 형성될 수 있는 가능성을 열어놓고 있고, 재산권 행사를 공공복리와 공공필요에 의해 법률로 재산권을 제한할 수 있도록
규정하고 있다 이와같이 소유권에서 개발권을 분리하는 것은 법리적으로 타당성. 을 인정받을 수 있음에도 불구하고 찬반논쟁이 계속되고 있다.
이러한 법리 논쟁과 국민정서 상의 거부감을 벗어나기 위한 대안으로 용적률거 래제를 검토할 필요가 있다 용도지역제는 용도지역별로 용적률 건폐율 과 이용. ( ) 용도를 규제하는 제도로서 헌법에서 정한 소유권 제한의 범주에 드는 것이다.
용적률거래제는 규제지역의 자산가치 손실을 개발지역의 개발이익으로 보전하 여 손익조정을 도모한다는 측면에서 개발권양도제와 유사하나 개발권이 아닌 용 적률을 거래시킨다는 점에서 차이를 보인다 즉 공공이 토지이용규제 등을 완화. , 하거나 계획을 변경하여 일정 밀도 이상으로 개발이 가능한 지역에서 개발을 할 경우 보존지구로 규제를 받고 있는 지역에서 개발이 필요한 만큼의 용적률을 사, 오도록 하는 방법이다 용적률거래제의 구조는 공공의 계획 수립 및 변경과 함께. 시행되는 제도이므로 공공이 계획을 변경하지 않은 경우에는 개인이 용적률을, 많이 확보했다고 해도 개발이 허용되지 않는다.
개발이익과 개발손실을 외부불경제의 문제로 바라볼 때 용적률거래제는 코즈 이론과 연계할 수 있다 이에 따르면 법적으로 보장하고 있는 한도를 초과하는. 용적률을 일종의 공공재라고 할 때 이를 이용할 수 있는 권리 즉 용적이용권을, 규제지역에 부여하고 개발을 하려는 자가 이를 구매하도록 하면 당사자 간의 자 발적인 협상에 의해 개발이익과 손실의 효율적인 조정이 가능해진다.
용적률거래제의 개념
< > <코즈이론을 적용한 용적률거래제 개념도>
xii
제 장 용적률의 거래제의 운영 및 관리방안4
제 장에서 검토한 용적률거래제를 실질적으로 활용하기 위해서는 용적률거래3 제가 시행될 지역에서 매입 또는 매수하게 되는 용적률의 거래기준을 마련하는 것이 필요하다 이를 위해 제 장에서는 용적률가치를 분석하고 거래가액을 산정. 4 하는 방법을 검토하였으며 그 절차는 다음과 같다, .
용적률거래가액의 산정 과정
< >
먼저 적합한 용적률가치 추정모형을 선정하기 위해 전통적 회귀모형 공간회, , 귀모형 상호작용모형을 비교 검토하였으며 최종적으로 전통적 회귀모형을 선, ․ , 택하였다 이를 이용하여 경주시와 서울시를 대상으로 단위면적당. 1%의 용적률 가치를 분석하였는데 그 결과 경주시는 약, 450 ,원 서울시는 약 5100원 정도로 나왔다.
용적률가치를 분석하는 기본적인 공간단위는 시 군 단위로 하는 것이 원칙이․ 나 공간적 이질성을 반영하기 위해 유사지가권역을 구분하여 권역별로 용적률 가치를 추정할 수도 있다 이를 위해 서울시와 경주시를 대상으로. K-평균 군집분 석을 이용하여 유사지가권역을 구분해 본 결과 서울시는 개 권역 경주시는 개4 , 5 권역으로 구분되었으며 용적률가치의 경우 서울시는 약, 1800원에서 약5700원
까지 경주시는 약, 220원에서 620원까지 다양하게 나타났다.
용적률가치는 토지의 이용상황이나 도로조건과 같은 입지특성에 따라 달라진 다 서울시와 경주시를 대상으로 용적률가치배율표를 작성해보면 다음과 같다. . 용적률가치배율표의 의미는 경주시의 경우 세로이하의 도로조건을 가진 전․ 답 임야의 용적률가치를 로 볼 때 소로에 접한 주거용토지의 용적률․ 1 1% 가치 는5.7 ,배 광대로변의 상업업무용은14.9배라는 것을 의미한다 입지특성별 용적. 률가치배율은 다음의 경주시와 서울시 배율표에서 보듯 지역에 따라 다르게 나 타난다 이처럼 용적률가치배율표는 해당 지역의 용적률가치 형성 구조를 쉽게. 파악할 수 있게 해준다.
경주시 전체
토지이용상황
서울시 전체
토지이용상황 전답․
․임야 주거용 주상 복합
상업 업무용
전 답․
․임야 주거용 주상 복합
상업 업무용 도
로 접 면
세로
이하 1.0 3.9 5.1 5.8 도 로 접 면
세로
이하 1.0 3.3 4.1 5.4 소로 1.5 5.7 7.5 8.5 소로 1.2 3.9 4.9 6.4 중로 1.7 6.6 8.7 9.8 중로 1.3 4.4 5.4 7.2 광대로 2.6 10.0 13.1 14.9 광대로 1.5 4.9 6.0 8.0
용적률가치배율표
< >
주 :세로이하는 맹지 포함.
지역별 용적률가치와 용적률가치배율표를 기초로 용적률가치기준표를 작성해 보면 서울시는 소로에 접한 주거용 필지의 용적률, 1%가치는1,9164 ,원 광대로 에 접한 상업용 필지는3,8684원임에 반해 경주시는 소로에 접한 주거용 필지의 용적률1%가치는2543 ,원 광대로에 접한 상업용 필지는6651원밖에 되지 않았 다 용적률가치기준표는 특수한 경우에만 한정적으로 적용할 수 있는 용적률가. 치를 일반화해서 토지이용상황 및 도로조건에 따라 달라지는 용적률가치를 파악 할 수 있게 해주는 장점이 있다 이는 용적률양도지역과 매입지역을. 1:1로 한정 하지 않고 여러지역으로 연계시킬 수 있는 기반이 된다.
xiv
경주시 전체
토지이용상황
서울시 전체
토지이용상황 전답․
․임야 주거용 주상 복합
상업 업무용
전 답․
․임야 주거용 주상 복합
상업 업무용 도
로 접 면
세로
이하 446 1738 2280 2587 도 로 접 면
세로
이하 4861 1,6014 1,9849 2,6155 소로 652 2543 3335 3786 소로 5818 1,9164 2,3754 3,1301 중로 755 2943 3860 4381 중로 6476 2,1333 2,6442 3,4842 광대로 1145 4468 5859 6651 광대로 7190 2,3685 2,9358 3,8684
용적률가치기준표
< >
단위 원 ( : /% )․㎡
주 :세로이하는 맹지 포함.
그리고 용적률 양도가액과 매입가액을 산정하는 방법을 검토하였는데 용적률, 가치기준표에서 해당지역의 입지특성에 해당하는 단위면적당 용적률1%가치를 추출한 후 여기에 대지면적과 용적률 증가분을 곱해주면 용적률 매입가액이 되, 고 규제받는 지역의 입지특성에 해당하는 단위면적당, 1%가치를 추출한 후 여, 기에 대지면적과 규제받는 용적률을 곱해주면 용적률 양도가액이 된다 용적률. 가치기준표의 수정 및 갱신 방법은 년 단위로 모형을 새로 구축하되 용적률 가5 , 치를 산정하지 않는 중간년도에는 지가변동률을 활용하여 보정해줄 수 있다.
아울러 용적률거래제를 적용함으로 인해 모든 규제지역에서 손실보상을 요구 하는 부작용이 발생하지 않도록 용적률을 양도할 수 있는 지역과 매수할 수 있는 지역을 선정하는 원칙이 정립되어 있어야 한다 용적률을 양도할 수 있는 지역은. 우선 규제의 강도에 있어 사인의 수인한도를 초과하여 사회적 제약을 넘는 규제 여야 하고 국가적 공공재보존 및 공급을 위한 규제여야 하고 규제가 일시적이, , 지 않고 반영구적으로 지속되는 것이어야 하고 개발압력이 높은 지역에 지정되, 어 규제로 인한 상대적인 자산격차가 커야 한다.
개발권양도제는 개발권 매입수요가 발생할 수 있도록 토지이용규제를 강화해 야하기 때문에 우리나라에 도입하기 어렵다는 것이 일반적인 주장이었다 용적. 률거래제는 토지이용규제를 강화하는 것이 아니라 공공이 규제를 완화하여 용, 적률을 높여주는 지역을 대상으로 한다 즉 용적률을 매입해야하는 지역은 미개. ,
발지로서 장기적으로 개발이 예정된 지역이나 용적률을 상향시켜주는 재개발, ․ 재건축지역을 우선 적용 대상지역으로 한다 추후 용적률거래제가 정착되고 나. 면 단계적으로 용적률 매입지역을 확대하고 이와 동시에 토지이용규제를 점차, 강화하여 용적률거래권에 대한 수요를 활성화시킬 수 있을 것이다.
용적률거래제의 단계별 도입
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양도지역과 매입지역을 연계시키는 방법으로서 미국의 개발권양도제는 개발 권 송출지역과 수용지역을1:1로 한정해서 거래시킴으로 인해 서로 조건이 맞는 송출지역과 수용지역을 찾기가 쉽지 않은 문제가 있었다 용적률거래제에서는. 용적률 양도지역과 매입지역의 종류는 명확히 규정하지만 지리적 위치는 한정하, 지 않고 개방시킨다 시군별 용적률가치기준표가 작성되어있어 하나의 양도지역. 에서 다수의 매입지역으로 용적률을 이전하거나 반대로 하나의 매입지역이 다수 의 양도지역으로부터 용적률을 매입할 수도 있다 여러 지역에서 용적률을 사고. 팔 수 있으므로 시장 군수는 대상 지역에 대한 용적률거래제 운영계획을 수립, ․ 할 수도 있다 효과적인 제도 운영 및 관리를 위해. 지자체별로 용적률거래제 시행 계획도면을 작성하는 것도 한 방법이다.
용적률거래제의 조기 시행 가능성을 좌우하는 중요 관건 중 하나는 용적률의
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거래비용을 줄이는 데 있다 따라서 용적률거래제 도입 초기에는 계획권한과 허. 가권한을 가지는 지자체가 용적률거래제를 관리하여 개발 허가 시 추가로 매입, 해야 하는 용적률에 대한 비용을 개발자에게 부과하여 용적률 양도자에게 주는, 방법을 활용한다 이후 용적률거래권 관리기구를 설립하여 점차적으로 사인간의. 거래 및 유통을 가능하도록 한다.
이때 경기변동에 따라 용적률거래에 대한 수요가 유동적일 수 있으므로 용적, 률거래제만이 아니라 용적률매입제를 활용하여 공공이 원하는 형태의 개발을 유 도하고 보전하는 방안이 검토될 필요가 있다 용적률매입제를 활용하면 소유권. 전체를 매입하는 것보다 적은 재원으로 공공의 보전목적을 달성할 수 있으며 토, 지소유자의 입장에서도 자신의 소유권을 보장받고 일정 기준이하로의 이용 개․ 발이 가능하다는 장점이 있다.
이를 위해서는 용적률을 비축할 수 있는 용적률 은행을 만들어 수요와 공급을 조정할 필요가 있다 용적률은행은 별도의 기관을 설치할 수도 있겠으나 금융기. , 관이나 공공기관이 그 역할을 할 수도 있다 지자체는 용적률거래대장을 작성하. 고 용적률 양도대상지역과 용적률을 사고 판 지역은 토지이용계획확인서에 등, 재하여 누구나 용적률거래 여부를 확인할 수 있도록 한다.
용적률 거래형태
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끝으로 용적률 매입 및 거래제를 도입하기 위해서는 법적 근거를 마련해야한, 다 법제화는 가지 방안을 고려할 수 있다 첫 번째는 국토의 계획 및 이용에. 4 . ｢ 관한 법률 에 용적률거래에 관한 사항을 규정하는 것으로 이는 체계정당성의 원｣ , 칙에 가장 부합하는 방안이다 두 번째는 문화재보호법 등 토지이용제한을 하. ｢ ｣ 는 개별법률에 규정하는 방법이다 용적률거래제가 아닌 용적률매입제는 비교적. 쉽게 개별법률에서 규정하여 운용할 수 있다 이는 정책 추진과정에서 주무부처. 간 긴밀한 협조를 필요로 한다 세 번째는 별도의 개별법을 제정하는 것으로 용. 적률거래제의 신속한 도입에 적절한 방안이다 네 번째는 도시재정비촉진법 과. ｢ ｣ 도시 및 주거환경정비법 의 결합개발제도 관련 규정에서 인센티브 용적률 산정
｢ ｣
방식만 용적률가치에 기초한 방식으로 수정하여 시범적으로 운영하는 방안이다.
이러한 법적 기초를 다지는 것과 더불어 제도의 정착을 위해서는 개발이익환수 를 목적으로 하는 개발부담금 등 기타 정책수단과의 조정이 수반되어야 한다.
특히 공공사업 시 보상가 수준에 대한 이견으로 협의가 이루어지지 않는 경우, 가 많은 것처럼 용적률 양도를 꺼릴 가능성에 대비책도 마련할 필요가 있다 용. 적률 양도나 매입을 촉진할 수 있도록 용적률 양도자와 매입자에 대한 인센티브 부여 방안도 강구될 필요가 있다 예를들면 문화재보호구역에서 용적률을 양도. 한 사람에게는 양도소득세와 상속세의 일부 감면과 같은 조세혜택과 함께 문화, 재 주변의 역사문화환경 보전에 협력한 사람으로서 자부심을 가질 수 있도록 문 화재 등을 무료로 관람할 수 있는 권리 각종 문화관련 행사에 참여할 수 있는, 권리 등을 부여하고 매입자에게는 용적률을 매입해서 추가적으로 개발하는 부, 분에 대한 개발부담금 등의 감면 사업절차 간소화 등의 혜택을 부여하는 방안을, 고려할 수 있다.
제 장 용적률거래제 모의분석5
제 장에서는 이 연구에서 제시하는 용적률가치 산정방법의 타당성을 검토하5 고 용적률거래제의 시행 가능성을 모의분석 하였으며 그 절차는 다음과 같다, , .
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먼저 용적률가치 산정방법의 타당성을 검토하기 위하여 서울시 일부 재건축, 단지를 대상으로 현행 재건축초과이익 개념에 기초한 개발이익을 산정한 후 이, 를 용적률가치에 기초하여 산정한 개발이익과 비교하였다 그 결과 두 가지 방식. 에 의해 산정된 값이 유사하게 나옴으로 인해 이 연구에서 제시하는 용적률가치 산정방법의 타당성을 입증할 수 있었다.
다음으로 앞서 검토한 내용을 바탕으로 서울시의 재건축 및 재정비촉진사업, 지역과 서울시의 일부 문화재보호구역 일대를 대상으로 용적률거래가액의 규모 를 추정하여 두 지역 간의 용적률거래제 시행가능성을 모의분석 하였다 용적률, . 매입지역으로는 계획변경을 통해 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 상 상한용｢ ｣ 적률까지 개발이 가능하도록 허용할 수 있는42개 재건축지역과 재정비촉진지구 를 선정하였으며 용적률 양도지역으로는 문화재보호구역으로 지정되어 있으면, 서 그 중요성 때문에 주변의 영향검토구역을 확대할 필요성이 있는 지역 중에서 현재 개발압력을 심하게 받고 있는 종묘와 풍납토성 일대를 선정하였다 그리고. 사례지역을 대상으로 용적률가치 상승분과 용적률가치 하락분을 가상적인 시나 리오 의해 산정한 후 이를 연계할 수 있는 방안을 검토하였다 그 결과 서울시의, . 재건축지역과 재정비촉진지구에서 용적률을 매입하는 수요가 형성될 수 있는 여 지가 충분함을 확인할 수 있었다.
용적률거래제 시행계획 예시
< ( )>
제 장 용적률거래제 도입을 위한 용도지역제 개선방향6
제 장에서는 지금까지 검토한 용적률거래제의 도입을 위해 용도지역제의 패6 러다임 전환이 필요하다는 측면에서 용도지역제의 장기적인 개편방향을 제시하 였다 이를 기초로 용적률거래 및 매입제의 적용 가능성이 가장 높은 문화재보호. 구역과 영향검토구역의 개선방향을 제시하였다.
우선 장기적으로 우리나라의 국토관리체계는 용도지역제 중심에서 용도지역, 제와 계획허가제의 장점을 결합시킨 절충형 계획허가제로 개편하는 것이 필요하 다 이는 용도지역제를 통해 난개발 방지 효과를 거두면서 동시에 용적률거래제. , 와 같은 손익조정장치가 구동될 수 있는 시장기반을 형성시키는 효과를 거둘 수 있다 하지만 이와같은 절충형 계획허가제는 전 용도지역을 대상으로 일시에 실. , 시할 수 없으므로 규제 강화에 따른 인센티브 내지는 손실을 보상하면서 단계적 으로 서서히 추진해야 한다 더군다나 한번 결정되면 용도 변경이 쉽지 않은 용. 도지역제의 특성상 시장의 충격을 줄이기 위해서는 시간적지역제의 도입을 검토 할 필요가 있다.
xx
시간적 지역제 개념도
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시간적지역제는 이미 결정된 토지이용행위와 용도지역을 변경하기 어려운 기 존 용도지역제의 한계를 극복하기 위한 것으로 최종 관리목표를 설정하고 점진, 적으로 규제를 강화시키면서 이에 비례하여 인센티브를 증가시킴으로써 바람직, 한 개발의 형태를 유도하는 것을 기본개념으로 한다 이러한 시간적지역제가 적. 용되는 지역에서는 목표로 하는 건물높이 등의 기준을 설정하고 이러한 목표를, 달성하는 기간을 설정한다 목표 기간까지 목표한 높이 등으로 건축하는 것을 유. 도하기 위해 목표시점보다 빨리 건물높이를 낮추는 경우 용적률을 매입해주는 것 외에 추가적인 인센티브를 부여하고 목표 시점에 가까울수록 인센티브 양을, 축소함으로서 목표 달성을 촉진할 수 있다.
특히 보존목적의 용도지역 중에서 가장 강력한 규제를 하는 문화재보호구역, 과 그 주변의 문화재영향검토구역의 문제점을 해결하기 위해서는 이와같은 시간 적지역제와 용적률거래 및 매입제와 연계하는 방안이 검토되어야 한다 우선 문. 화재보호구역 설정 방식의 문제점을 살펴보면 현행의 문화재보호구역은 특정, 지점을 기준으로 한 일괄 거리를 정하고 있어 보존가치의 위계 문화적 특성에, 대한 배려가 미흡하다 따라서 문화재의 중요도 보존가치 유형 등을 기준으로. , , 보호구역과 영향검토구역을 조정할 필요가 있다.
이와 더불어 그 주변의 영향검토구역에 대해서도 개선이 필요하다 우선 현행. 의 앙각에 따른 문화재 주변지역의 일률적인 높이규제 방식을 조망점을 고려한 방식으로 개선할 필요가 있다 또한 주변 지역을 아울러 문맥적 측면에서 보호. , 해야할 필요가 있는 지역에서는 문화재영향검토구역의 범위를 주 조망권까지 확 대하고 단일 문화재의 보호로 충분하거나 등급이 낮은 문화재에 대해서는 주변, 구역을 축소하도록 개선될 필요가 있다.
영향검토구역은 문화재보호구역과 성격이 크게 달라서 강력한 규제를 하기가 쉽지 않지만 영향검토구역의 확대 또한 필요한 정책방향이므로 세계문화유산과 같이 중요도가 높은 유산은 영향검토구역을 문화재보호구역의 일부로 포함시키 는 방안을 강구할 필요가 있다 그 방안으로는 기존의 문화재보호구역은 제 종. 1 문화재보호구역으로 지정하고 영향검토구역 중 절대적인 높이를 크게 낮추어야, 하는 지역은 제 종 문화재보호구역으로 지정하여 전이구역으로서 역할을 수행2 하도록 한다 그 밖 지역은 역사문화환경관리구역으로 설정하는 방안 등이 강구. 될 수 있을 것이다 이때 기존의 용도지역에 비해 규제가 크게 강화되는 종 문화. 2 재보호구역은 많은 민원과 반발이 제기될 가능성이 높으므로 용적률매입제 또는 용적률거래제를 적용하고 시장의 충격을 줄일 수 있도록 구역개편과 함께 시간 적지역제를 연계하는 방안이 검토되어야 할 것이다.
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현행 개선 안( )
주거 상업 공업지역에 적용․ ․ 세계문화유산에 적용 조망권 지역으로 확대
( )
영향검토구역 개선 방안
< >
제 장 결론 및 정책건의7
이 연구의 결론인 제 장에서는 용적률거래제의 의의와 효과를 정리하고 여러7 , 정책대안의 효과를 기술하였다 먼저 용적률거래제의 의의는 다음 가지로 요약. , 4 할 수 있다 첫째 용적률거래제는 시장친화적인 방법으로 개발이익과 손실을 조. , 정함으로써 왜곡된 토지시장기능을 바로잡는데 기여할 수 있다 둘째 용적률거. , 래제는 국토의 품격을 높이는 수단으로 활용될 수 있다 용적률거래제를 통해 개. 발지역과 보존지역의 격차를 줄이고 개발이익으로 보존재원의 일부를 확보함으, 로써 국가적으로 지속적 보존이 필요한 지역을 보존하거나 확대할 수 있다 이를. 통해 국토의 문화생태적 가치를 높이는 데 기여할 수 있다 셋째 객관적인 산정. , 기준에 의해 개발이익과 개발손실 규모를 추정하여 개발이익환수와 개발손실 보 상의 합리적 틀을 마련할 수 있다 넷째 규제완화에 따른 개발이익을 통해 손실. , 보상비용을 충당함으로써 국가재정소요를 줄일 수 있다.
이 연구에서 용적률거래제를 도입하기 위해 제시한 여러 가지 정책대안의 의 의 및 효과를 서술하면 다음과 같다 첫째 통상적으로 개발이익 관련 제도에서. , 동일시해오던 지가상승과 개발이익 지가하락과 개발손실의 차이를 명확히 하였, 다 이는 개발이익 용어와 개념의 혼란을 줄이고 개발이익환수의 형평성과 중복. , 성 문제를 최소화하는 효과를 가져 올 수 있다 둘째 개발이익환수 및 손실보상. , 대상을 용적률 증가 및 감소의 화폐가치로 명확화하여 개발이익환수 및 개발손 실보상의 논리적 정당성을 확보하였다 셋째 규제받고 있는 용적률을 기초로. , 용적이용권 개념을 정립하여 용적률거래의 법리적 타당성을 정립하였다 넷째. , 용적률가치를 화폐가치로 산정하여 개발이익 산정방법의 합리성 제도운영의 투, 명성 및 간편성을 제고했으며 용적률가치기준표를 개발하여 감정평가와 같은, 전문적인 평가절차를 거치지 않더라도 개발이익 및 개발손실금액을 간편하게 산 정할 수 있도록 하였다 다섯째 보존지역의 규제 목적 규제 강도 규제의 지속. , , , 성 규제지역의 입지성 측면에서 용적률 양도지역의 선정원칙을 명확히 함으로, 써 용적률거래제 도입에 따라 경찰권에 기초한 토지이용규제체계의 혼란 유발, 가능성을 차단하였다 여섯째 제도도입 초기에는 지자체가 용적률을 매입하고. , 양도하는 형태 즉 용적률거래제와 매입제를 결합시킨 형태의 거래방법을 제시, 하여 용적률거래를 관리하는 기구 설립 및 용적률거래에 따른 혼란 방지를 도모 하였다 일곱째 개발수요가 감소하여 용적률 거래시장이 형성되지 않을 경우의. , 대안으로서 용적률매입제도를 제시하였다 용적률매입제가 도입되면 공공은 동. 일한 예산으로 더 넓은 지역을 보전하고 관리할 수 있는 장점이 있고 토지소유, 자는 자기의 소유권을 유지하고 현재 상태로 이용할 수 있으면서 추가적인 개발 을 못하는 데에 대한 보상을 받게 되는 장점이 있다 끝으로 인구 저성장시대의. , 국토관리는 개발연대를 거치면서 훼손된 국토를 회복시키는 것이 주요 정책과제 가 될 것이다 시간적 지역제 용적률거래 및 매입제는 국가적으로 보존이 필요. , 하나 난개발로 훼손된 지역을 회복시키는 중요 수단으로 활용될 수 있을 것이다.
따라서 용적률거래 및 매입제와 시간적지역제를 도입하여 생태 문화적 가치를․ 높이고 국토의 품격을 높이는 틀을 갖춰나가는 작업이 추진되어야 할 것이다, .
xxiv
하지만 이 연구에서 제시한 용적률거래제는 좀 더 다양한 사례검토를 통해 일, 반화된 기준을 도출하고 용적률을 거래할 수 있는 지역범위를 시군 행정구내로, 한정하지 않고 광역시도 단위 전국 단위로 확대하는 방안이 검토될 필요가 있, , 다 또한 이 제도는 용적률을 인센티브로 제공하는 지구단위계획제도와 상충되. , 는 부분이 있으므로 이에 대한 조정 방안의 추가적인 검토도 요구된다.
￭ 색인어 개발권양도제 용적률거래제 용적률매입제 개발이익 개발손실 손익조정_ , , , , , ,
시간적지역제 문화재보호구역,
￭ 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 _ B170900
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ
제 장 연구의 개요1
연구배경 및 목적
1. ··· 1 연구배경
1) ··· 1 연구목적
2) ··· 3 연구범위 및 방법
2. ··· 4 연구범위
1) ··· 4 연구방법
2) ··· 6 선행연구 검토
3. ··· 10 개발권양도제 관련 선행연구
1) ··· 10 주요 선행연구와의 차별성
2) ··· 11
제 장 개발보존의 경합과 지가의 공간적 분포2 ․
개발 보존의 경합과 용도지역제
1. ․ ··· 13 토지의 다용도성과 토지이용의 외부효과 관리
1) ··· 13
개발압력 증대 지역의 토지이용
2) ··· 14 보존 필요성 증대 지역의 토지이용
3) ··· 15 개발과 보존용도의 경합지역
4) ··· 20 용도지역과 지가의 공간적 분포 분석
2. ··· 22 분석 개요
1) ··· 23 서울시 지가의 공간적 분포 분석
2) ··· 23 문화재보호구역 주변의 지가분포 분석
3) ··· 29 문화재보호구역과 주변지역 지가의 시계열 분석
4) ··· 40
시사점
3. ··· 43
제 장 개발이익과 손실 조정을 위한 용적률거래제의 법리적 타당성 확보3
개발이익 개발손실의 개념과 관련 제도
1. · ··· 45 개발이익의 개념과 관련 제도
1) ··· 45 개발손실과 손실보상제도
2) ··· 53 용적률거래제 도입을 위한 개발손실과 개발이익의 개념 정립
2. ··· 57
용적률거래제의 법리적 타당성 확보
3. ··· 60 소유권과 개발권 분리의 법적 검토
1) ··· 60 용적이용권의 형성과 용적률거래제의 구조
2) ··· 68 코즈 이론을 적용한 용적률거래제의 구조
4. ··· 71 피구세와 코즈 이론
1) ··· 71 코즈 이론과 용적률거래제
2) ··· 72 유사제도의 검토
5. ··· 74 개발권양도제
1) ··· 74 결합개발제도
2) ··· 82
제 장 용적률거래제의 운영 및 관리방안4
용적률거래기준 작성
1. ··· 85 거래기준 작성 개요
1) ··· 85 용적률가치의 추정방법
2) ··· 89
용적률가치배율표와 용적률가치기준표 작성
3) ··· 103 용적률 양도가액과 매입가격의 산정
4) ··· 107 용적률가치기준표의 수정 및 갱신
5) ··· 109 용적률거래제의 단계별 도입방법
2. ··· 109 용적률거래제 적용의 기본원칙
1) ··· 109 용적률거래제의 단계별 운용방법
2) ··· 117 용적률매입제 도입과 용적률은행 운영
3) ··· 119 용적률 거래 활성화 방안
4) ··· 121 용적률 거래권의 관리
5) ··· 122 제도화 방안
3. ··· 124 법적 근거마련
1) ··· 124 부담금 등의 기타 정책수단과의 조정
2) ··· 129
제 장 용적률거래제 모의분석5
모의분석 개요
1. ··· 133 용적률가치 산정방법의 타당성 검토
2. ··· 134 용적률거래제의 시행가능성 검토
3. ··· 136 사례지역의 선정
1) ··· 136 용적률 완화에 따른 용적률가치 상승 규모 추정
2) ··· 138
용적률 규제에 따른 용적률가치 하락규모 추정
3) ··· 142
용적률 양도 및 매입지역 연계 가능성 검토
4) ··· 144 시사점
4. ··· 147
제 장 용적률거래제 도입을 위한 용도지역제 개선방향6
용적률거래제와 연계한 용도지역제 개선 방향
1. ··· 149 필요성
1) ··· 149 개선방향
2) ··· 150 시간적지역제 도입
2. ··· 154 필요성
1) ··· 154
시간적지역제의 개념 및 운용방법
2) ··· 155 시간적지역제 적용지역의 관리
3) ··· 157 용적률거래제와 연계한 문화재보호구역의 개선과제
3. ··· 157
문화재보호구역의 현황과 문제점
1) ··· 158 해외의 역사문화경관 보존사례
2) ··· 166 개선과제
3) ··· 169
제 장 결론 및 정책건의7
용적률거래제의 의의 및 정책대안의 효과
1. ··· 181 용적률거래제의 의의 및 효과
1) ··· 181 정책대안의 의의 및 효과
2) ··· 182 연구의 특징과 한계
2. ··· 186 연구의 특징
1) ··· 186 연구의 한계
2) ··· 187 맺는말
3. ··· 188
참고문헌 ··· 191 SUMMARY ··· 195
부록 Ⅰ. 지리학적 분석방법··· 201 문화재 주변의 경관분석 방법
.
Ⅱ ··· 211 외국의 유연적 용도지역제
.
Ⅲ ··· 214 문화재보호구역 지정기준 및 현황
.
Ⅳ ··· 224
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
표 보전목적의 용도지역
< 2-1> ··· 17
표 보존지역별 행위제한 내용
< 2-2> ··· 18
표 보존지역별 보상 또는 지원여부
< 2-3> ··· 19
표 년 용도지역별 지가 통계
< 2-4> 2007 ··· 24
표 기존 제도 및 일반적 개발이익 개념
< 3-1> ··· 48
표 개발이익환수제도의 유형
< 3-2> ··· 49
표 주민지원사업법과 그 대상지역
< 3-3> ··· 57
표 개발이익과 개발손실의 개념
< 3-4> ··· 58
표 미국의 개발권양도제 활용 사례
< 3-5> ··· 76
표 프로그램 사례
< 3-6> TDR ··· 77
표 거래기준 산정방법별 장 단점 비교
< 4-1> ․ ··· 87
표 전통적 회귀모형과 공간오차모형의 추정결과 비교
< 4-2> ··· 93
표 상호작용모형의 추정결과 비교
< 4-3> ··· 94
표 용적률가치 추정모형별 장단점
< 4-4> ··· 95
표 서울시의 용적률가치 추정모형 결과
< 4-5> ··· 97
표 서울시의 구별 용적률가치 추정결과
< 4-6> ··· 98
표 평균지가를 토대로 한 서울시 유사지가권역
< 4-7> ··· 100
표 서울시 권역별 선형 회귀모형 추정결과
< 4-8> ··· 100
표 평균지가를 토대로 한 경주시 유사지가권역
< 4-9> ··· 101
표 경주시 권역별 선형 회귀모형 추정결과
< 4-10> ··· 102
표 경주시 비선형 회귀모형 추정결과
< 4-11> ··· 104
표 서울시 비선형 회귀모형 추정결과
< 4-12> ··· 104
표 용적률가치배율표
< 4-13> ··· 105
표 용적률가치기준표
< 4-14> ··· 106
표 용적률 양도지역 지정원칙
< 4-15> ··· 111
표 단계별 용적률거래제 도입방법
< 4-16> ··· 113
표 용적률 거래형태 구분
< 4-17> ··· 119
표 용적률 거래 촉진 방안
< 4-18> ··· 122
표 결합개발제도와 용적률거래제의 비교
< 4-19> ··· 128
표 각종 부담금 현황
< 4-20> ··· 130
표 재건축초과이익 산정기준
< 5-1> ··· 135
표 현행과 개선안의 개발이익 추정규모 비교
< 5-2> ··· 136
표 용적률가치 증가규모 추정
< 5-3> ··· 139
표 시나리오별 풍납토성 일대 용적률가치 하락규모 추정
< 5-4> ··· 145
표 용도지역별 용적률 체계의 개선방안
< 6-1> ··· 153
표 전국 문화재보호구역의 소유 구분
< 6-2> ··· 160
표 앙각개념의 비교
< 6-3> ··· 165
표 국내 및 세계 각국의 문화재 주변지역 관리 방식 비교
< 6-4> ··· 169
표 현행과 개선안의 용적률가치 하락 규모 비교
< 6-5> ··· 173
표 현행과 개선안의 용적률가치 하락 규모 비교
< 6-6> ··· 175
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
그림 개발압력에 노출된 고도 지역
< 1-1> (古都) ··· 2
그림 연구의 필요성
< 1-2> ··· 4
그림 연구의 범위
< 1-3> ··· 5
그림 연구방법 및 연구의 틀
< 1-4> ··· 6
그림 지가단계구분도와 지가등고선
< 1-5> ··· 8
그림 지가 골격선의 예시
< 1-6> ··· 8
그림 신두리 해안사구 생태경관보호지역의 개발지와 이격거리 분석
< 2-1> ·· 20
그림 서울시 년 지가 분포
< 2-2> 2007 ··· 24
그림 서울시 지가분포 년
< 2-3> (2007 ) ··· 25
그림 서울시 지가등고선 년
< 2-4> (2007 ) ··· 26
그림 서울시의 용도지역별 평균 지가등고선
< 2-5> ··· 26
그림 서울시 지가골격선과 위계 분석
< 2-6> ··· 28
그림 서울시 지가골격선과 위계 분석
< 2-7> ··· 28
그림 종묘 주변의 지가 분포도
< 2-8> ··· 30
그림 종묘 주변 차원 지가 분포도
< 2-9> 3 ··· 30
그림 종묘 주변의 지가공간구조
< 2-10> ··· 31
그림 종묘 주변의 지가 단면도
< 2-11> ··· 32
그림 선릉 주변의 건축물 및 지가분포
< 2-12> ··· 33
그림 선릉주변 지역의 지가 단면 위치도
< 2-13> ··· 34
그림 선릉지역의 지가 단면도
< 2-14> ··· 34
그림 선릉 주변 차원 지가 분포도
< 2-15> 3 ··· 35
그림 선릉주변의 핫스팟과 콜드스팟
< 2-16> ··· 36
그림 풍납토성 주변 지가 및 건축물 분포
< 2-17> ··· 37
그림 풍납토성 주변의 차원 지가 분포도
< 2-18> 3 ··· 38
그림 풍납토성 주변의 지가 단면 위치도
< 2-19> ··· 39
그림 풍납토성 주변의 지가 단면도
< 2-20> ··· 39
그림 풍납토성 주변의 핫 콜드스팟과 지가골격선
< 2-21> · ··· 40
그림 선릉 주변지역의 지가변화
< 2-22> ··· 41
그림 풍납토성 주변지역의 지가변화
< 2-23> ··· 41
그림 선릉 및 풍납토성 주변 용도지역별 지가변화
< 2-24> ··· 42
그림 지가 상승 및 하락 요인
< 3-1> ··· 59
그림 용적률거래제 도입을 위한 개발손실과 개발이익 개념도
< 3-2> ··· 59
그림 용적이용권의 발생과 매입의무 개념도
< 3-3> ··· 70
그림 용적률 양도지역과 매입지역
< 3-4> ··· 70
그림 코즈 이론을 적용한 용적률 거래제의 개념도
< 3-5> ··· 74
그림 개발권양도제의 기본원리
< 3-6> ··· 75
그림 개발권 양도의 개념
< 3-7> ··· 77
그림 개발권양도제 도입의 장애요인
< 3-8> ··· 82
그림 결합개발제도의 개념도
< 3-9> ··· 84
그림 용적률 거래기준 작성 개념도
< 4-1> ··· 87
그림 용적률가치 추정원리
< 4-2> ··· 88
그림 용적률양도 및 매입가액 산정절차
< 4-3> ··· 88
그림 용적률가치 추정모형 검토
< 4-4> ··· 92
그림 경주시의 시내권 도시지역 행정구역
< 4-5> ․ ․ ··· 97
그림 평균지가를 토대로 한 서울시 유사지가권역
< 4-6> ··· 99
그림 평균지가를 토대로 한 경주시 유사지가권역
< 4-7> ··· 101
그림 용적률거래가액의 산정
< 4-8> ··· 107
그림 용적률거래제의 단계별 도입
< 4-9> ··· 114
그림 용적률 배분 개념도
< 4-10> ··· 115
그림 용적률 배분 적용도
< 4-11> ··· 115
그림 용적률거래제 시행계획 도면
< 4-12> ··· 116
그림 용적률 거래형태
< 4-13> ··· 118
그림 용적률거래제 및 매입제의 기대효과
< 4-14> ··· 120
그림 모의분석 절차도
< 5-1> ··· 134
그림 모의분석 사례지역
< 5-2> ··· 137
그림 용적률 매입 범위 개념도
< 5-3> ··· 139
그림 종묘 일대 미실현 용적률의 분포
< 5-4> ··· 143
그림 풍납토성 일대 건축가능고도 및 미실현 용적률의 분포
< 5-5> ··· 143
그림 규제강화에 따른 용적률 매입규모 변화 시뮬레이션
< 5-6> ··· 145
그림 용적률거래제 시행계획
< 5-7> ··· 147
그림 문화국토의 개념도
< 6-1> ··· 150
그림 용도지역별 행위제한 방법의 기본 패러다임 전환
< 6-2> ··· 152
그림 시간적 지역제 개념도
< 6-3> ··· 155
그림 목표기간 단축을 위한 동기부여 개념도
< 6-4> ··· 157
그림 지역별 문화재보호구역의 소유형태 분포
< 6-5> ··· 160
그림 시 감영 주변의 용도지역 현황
< 6-6> A ··· 162
그림 시 패총 주변 용도지역 현황도
< 6-7> P ··· 163
그림 보호구역 인접지역에서의 다양한 사선규제 방법
< 6-8> ··· 171
그림 현행 기준과 개선 기준에 의한 검토구역의 차이
< 6-9> ··· 172
그림 앙각기준 개선을 통한 문화재영향검토구역 확대 예시
< 6-10> ( ) ··· 172
그림 영향검토구역 확대에 따른 용적률 감소 추정도
< 6-11> ··· 173
그림 현행 기준과 개선 기준에 의한 검토구역의 차이
< 6-12> ··· 174
그림
< 6-13> 영향검토구역 확대에 따른 건축가능고도 및 용적률 감소 예상도 174
그림 영향검토구역 개선 방안
< 6-14> ··· 178
그림 문화재보호구역과 도시계획의 정합성 제고 개념
< 6-15> ··· 179
그림 용적률거래제의 시행가능성 제고 방안
< 7-1> ··· 182
제1 장 연구의 개요∙ 1
1 연구의 개요
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1공익적 차원에서 보존이 필요한 지역의 경우 지속적인 규제로 손실이 발생하는 한편, 규제완화가 이루어지는 개발지역에서는 지가가 급상승하여 개발지역과 보존지역의
자산가치 격차가 심화되고 있다 이 연구는 개발이익과 개발손실을 상호 조정하는 방.
법으로서 한국형 개발권양도제라고 할 수 있는 용적률거래제의 제도화 방안을 검토하
기 위해 추진되었다 이 장에서는 용적률거래제를 연구하는 배경과 목적 및 범위를.
밝히고 구체적 연구 방법론에 대해 기술한다.
연구배경 및 목적 1.
연구배경 1)
토지이용규제제도는 토지이용의 부정적인 외부효과를 최소화하여 국토관리의 합리성을 높이는 기능을 한다. 1934년 조선시가지계획령에 의해 용도지역제가 도입된 이후 용도지역제는 우리나라 토지이용규제제도의 근간을 이루어 왔다, . 하지만 수십년에 걸쳐 이루어진 일련의 규제완화 조치로 인해 현행의 용도지역 제는 대부분의 용도지역에서 행위제한 내용이 느슨하여 난개발 가능성이 열려있 다 이는 투기적 기대심리에 의해 지가를 상승시킴으로써 도시용지 공급을 차단. 하고 다른 한편으론 개발이익환수 및 개발손실 보상장치가 미흡하여 개발지역, 과 보존지역의 자산 가치 격차를 심화시키는 요인이 되고 있다.
이로 인해 공익적 차원에서 보존이 필요한 지역도 보존지구로 지정하기 어려 울 뿐만 아니라 기 지정된 지역도 규제철폐 요구로 지속적인 보존이 어려운 경, 우가 빈번히 발생하고 있다 특히 문화재 또는 문화재보호구역은 주변. 100m～
까지 현상변경허가를 받도록 하고 있으나 문화재주변이 대부분 사유지로
500m ,
구성되어 있어 고층 고밀개발을 방지하기 어렵고 문화재가 고층건물로 위요․ , 되어 역사문화환경이 크게 훼손되는 문제가 야기되고 있다 이는 국토의
(圍繞) .
가치 품격을 떨어드리는 요인이 되고 있다.
그림
< 1-1 개발압력에 노출된 고도> (古都)지역 예( )
과세대상필지를 기초로 문화재보호구역의 분포를 분석해보면 문화재보호구, 역 중5.9%가 주거 상업 공업지역에 지정되어 있으며 관리지역과 자연녹지지, , , 역 생산녹지 포함 에( ) 31.3%가 분포되어 있다.1) 개발압력이 높은 용도지역에 지정 된 문화재보호구역은 그 자체만이 아니라 문화재와 조화되는 역사문화환경을 조 성하기 위하여 문화재보호구역 주변에 적용되는 영향검토구역의 관리에 많은 어 려움을 야기시킨다. 이는 문화재보호구역이 완충구역 없이 개발압력에 노출되어 있는 경우가 많다는 것을 의미한다.2)
또한 습지보호지역 및 습지주변지역 관리지역 습지개선지역 등도 제도적으, , 로는 미리 지정하여 훼손된 생태계나 습지를 개선하고 복원시킬 수 있도록 되어 있다 그러나 습지주변지역 관리지역은 사유지 소유자들의 동의를 구하기 어려. 워 지정하지 못하고 있다 이로 인해 습지주변지역에 대한 적정한 보존조치를 취.
1) 세부 내용은 제 장 참조6
2) 채미옥. 2009a. “문화국토를 위한 고도(古都)육성 방안 문화국토 심포지엄 국토연구원”. . . p6.
제1 장 연구의 개요∙ 3
하기 어려워 보존가치가 높은 생태계나 습지의 훼손을 방지하기 어렵다.
세기 문화의 시대로 진입하면서 과거 급격한 개발연대에 난개발로 훼손된 21
국토를 회복하는 것이 국토관리의 주요 과제가 될 것으로 판단된다 훼손된 국토. 를 회복하여 국토의 품격을 높이기 위해서는 개발이 필요한 곳은 쉽게 개발할 수 있도록 하되 보존이 필요한 곳은 주변지역까지 연계해서 관리할 수 있어야, 한다 이를 통해 국토전반의 역사문화가치가 살아있고 자연생태가 잘 보전되어. , 일상생활과 조화를 이루는 문화국토가 조성되어야 한다.3)
이를 위해서는 개발이익을 환수하고 개발손실을 보상하는 제도의 도입이 필요 하다 용적률거래제는 개발이익을 환수하고 개발손실을 보상하는 수단의 하나로. 서 시장친화적으로 손익을 조정하는 수단의 하나이다 이 연구에서는 개발이익, . 환수와 개발손실을 보상하는 방안으로서, 2007년도에 제시된 한국형 개발권양도 제라 할 수 있는 용적률거래제의 제도화 방안을 검토하고자 한다.
연구목적 2)
이 연구는 국토관리의 틀과 토지시장 기능의 선진화를 도모하기 위하여 개발 이익과 개발손실을 상호 조정할 수 있는 용적률거래제의 제도화 방안을 검토하 고 개발손실을 발생시키는 보존용도지역의 개선방안을 검토하는데 목적이 있다, . 이를 위해 이 연구에서는,
첫째 용적률거래제의 이론적 법리적 타당성을 검토하고 용적률을 기초로 개, , , 발이익과 개발손실을 산정하는 방법론을 정립하여 용적률 매입 및 거래제 도입 방안을 구체화하는데 그 목적이 있고,
둘째 국가적으로 보존이 필요하여 지정되는 보존용도지역 중에서 문화재보호,
3) 문화국토란 각 지역의 문화가 그것의 장소성과 고유성을 가지고 상호 조화를 이루는 국토이며 한, 지역 문화가 다른 지역 문화로 동화되어 유사해지는 것이 아니라 자기 지역의 고유성을 발전시켜, 나가는 국토이다 그리하여 각양각색의 다양한 지역문화가 자기의 개성을 발휘하는 국토이며 역사. , 문화자산만이 잘 보존된 국토가 아니라 경제활동 공간 자연환경 역사문화공간이 조화되어 진화해, , , 나가는 국토이다 채미옥( . 2009a. 전게서. p4.).
구역과 영향검토구역을 중심으로 용적률거래 및 매입제도를 적용하여 보존환경 을 점진적으로 개선시킬 수 있는 용도지역제 개선방안을 검토하는 데 그 목적이 있다.
그림
< 1-2 연구의 필요성>
연구범위 및 방법 2.
연구범위 1)
이 연구는 차년도와 차년도로 구분하여 개년에 걸쳐 진행되는 연구이다1 2 2 .
