자립적 지역발전을 위한 잠재력 분석 연구(Ⅱ)
- 지역의 제도적 역량 및 조직화 능력을 중심으로 -
The Evaluation of Local Capacity
for the Self-sustaining Development in Korea(Ⅱ)
- Focusing on Local Institutional Capacity -
국토연 2005-30 ․ 자립적 지역발전을 위한 잠재력 분석 연구(Ⅱ)
글쓴이․류승한, 김태환, 김광익, 변필성, 황승미 외 / 발행자․최병선 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 12월 20일 / 발행․2005년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474
값․7,000원 / ISBN․89-8182-360-x http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2005, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 200530
자립적 지역발전을 위한 잠재력 분석 연구(Ⅱ) - 지역의 제도적 역량 및 조직화 능력을 중심으로 -
The Evaluation of Local Capacity
for the Self-sustaining Development in Korea(Ⅱ) - Focusing on Local Institutional Capacity -
•
류승한․김태환․김광익․변필성․황승미 외
연 구 진 연구책임 류승한 책임연구원
김태환 연구위원 연 구 반 김광익 연구위원
변필성 책임연구원 황승미 연구원
협동연구 김진석 전북발전연구원 연구위원 정성훈 강원대학교 교수
조영국 협성대학교 교수
연구심의위원 진영환 부원장(주심) 박재길 지역도시연구실장 이동우 연구위원 김창현 연구위원
김경욱 건설교통부 수도권정책팀장 주성재 경희대학교 교수
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
지난 반세기 동안 우리나라는 강력한 중앙집권 체제를 바탕으로 불균형 성장 전략과 투입위주의 성장전략을 통하여 짧은 기간 동안 괄목할만한 산업화를 이 룩하였다. 그러나 이러한 성장과정에서 수도권으로의 인구 및 산업집중이 가속 화되면서 지역간 불균형이 심화되고 대부분의 지역은 심한 인구유출로 인하여 지역경제가 침체하는 상황으로 나타나고 있다.
이와 같이 우리나라는 전통적으로 중앙정부가 주도하는 지역개발정책이 지역 발전 패러다임의 핵심적 요소로 작용해 왔지만, 다양성과 창의성이 중시되는 세 계화와 지방화시대를 맞이하여 전통적인 지역발전 전략의 효용성은 크게 줄어들 고 있다. 대신에 지방이 스스로 생각하고 행동하는 지역발전 전략의 중요성이 커 지고 있으며, 지역의 중요한 현안들을 지자체, 주민, 기업 등이 자율적으로 상호 협력을 통하여 해결하는 방식이 확산되고 있다.
21세기에 들어서면서 지방의 경쟁력이 국가경쟁력을 좌우하고 국민의 삶의 질 을 견인하는 역할이 증대됨에 따라, 지역발전전략이 중앙정부 주도에서 지방의 지방에 의한 지방을 위한 발전전략으로 전환되고 있다. 특히 참여정부의 출범과 더불어 지역에 대한 인식이 매우 달라지고 있는데, 국가정책의 주요 목표로 지역 균형발전이 중요한 정책과제가 되면서 지역발전을 위한 패러다임이 크게 변하고 있다. 지역은 지역 스스로 내생적인 발전체계의 구축을 통하여 지역의 자립적인
발전을 추구하고 있다. 이러한 상황 하에서 자립적인 발전을 위한 어떤 지역잠재 력이 있으며, 지역이 보유하고 있는 잠재력을 어떻게 활용하여 지역의 발전역량 을 극대화할 수 있는가가 중요한 주제로 등장하고 있다.
이 연구는 지역의 내생적인 자립적 발전을 도모할 수 있는 길을 모색하기 위하 여 수행한 것으로 2개년에 걸쳐 추진되었다. 2004년의 1차년도 연구에서는 우선 적으로 지역의 발전잠재력이 무엇인가에 대한 최근의 논의들을 다양한 측면에서 정리하였다. 또한 정량적․정성적으로 지역의 발전잠재력을 측정할 수 있는 다 양한 지표들을 제시해 보았다. 그리고 측정가능한 객관적인 지표를 통하여 지역 발전 잠재력을 다양한 측면에서 분석해 보려고 노력하였다.
그리고 올해 2차년도 연구에서는 사례지역을 중심으로 심층적인 분석을 통하 여 지역발전 잠재력을 살펴보았다. 사례지역의 잠재력 분석은 지역의 전략산업 을 중심으로 발전과정과 위상, 클러스터 형성과 특성, 발전을 위한 제도적 역량 을 중심으로 분석해 보았다. 1차년도의 지표를 통한 지역발전 잠재력 분석과 더 불어 2차년도의 제도적 역량을 중심으로 한 지역발전 잠재력 분석을 통하여, 부 분적으로 지역의 자립적 발전을 위한 전략들을 모색할 수 있을 것이다.
끝으로 본 연구과정에서 도움을 주신 강원대학교 정성훈 교수, 협성대학교 조 영국 교수, 전북발전연구원 김진석 연구위원 등 외부 전문가에게 감사를 드리며, 사례지역 연구에 도움을 주신 여주군청, 춘천시청, 보령시청, 전주시청, 고창군 청, 보성군청 관계자 여러분들에게도 깊은 감사를 드린다. 또한 이 연구를 성실 하게 수행한 연구진의 노고에 감사드린다.
2005년 12월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
본 연구는 국토연구원에서 2004년부터 수행해 온 “자립적 지역발전을 위한 잠 재력 분석 연구”의 2차년도 과제로서, 지역이 발전을 위해 비전 및 전략을 구축 하거나 관련 사업을 추진하는 과정에서 지역의 자원을 어떻게 활용하는가에 초 점을 맞추고 있다. 특히, 그러한 과정에서 나타나는 지역의 제도적 역량 및 조직 화 능력을 중점적으로 고찰함으로써, 잠재력에 기반을 둔 자립적 지역발전을 위 한 과제와 시사점을 제시하고자 하였다.
1차년도(2004년도) 과제에서는 정량적 자료를 통해, 보유하고 있는 자원의 측 면에서 전국 지자체의 상대적 위상을 확인하였다. 하지만, 지역발전에 있어서는 지역이 어떤 자원을 보유하고 있는가보다는 그러한 자원을 지역이 어떻게 활용 하는가가 더욱 중요할 수 있다. 이러한 문제의식을 바탕으로 2차년도 과제인 이 연구가 수행되었다.
이 연구는 심층면담에 의한 사례조사를 중심으로 추진하였다. 사례연구는 전 주시의 영상산업, 춘천시의 애니메이션산업, 여주군의 도자기산업, 보령시의 머 드산업, 보성군의 녹차산업, 고창군의 복분자산업 등을 대상으로 이루어졌다. 주 요 조사 내용은 지역별 주력산업의 발전과정, 현황과 위상, 클러스터의 특성, 지 역발전의 특징과 주요 요인, 향후 과제와 다른 지역의 발전 노력에 대한 시사점 등이다.
사례분석의 결과 우리나라의 지역발전에 있어서도 지역자원 못지않게 지역의 제도적 역량이 중요한 역할을 하는 것으로 나타났다. 특히, 구성원간 비전의 공 유, 집단 리더십, 협력네트워크 등이 지역발전에 있어 큰 의미를 지니는 것으로 밝혀지고 있다.
이 연구는 지역의 제도적 역량이 자립적 지역발전에 미치는 영향과 중요성에 대한 일종의 시론적 연구라고 할 수 있다. 따라서 이 연구의 결과만을 근거로 지 역잠재력과 자립적 지역발전간의 관계에 대해 단언하기는 어려울 것이다. 이러 한 한계를 극복하기 위해서는 지역발전과 지역자원 및 제도적 역량 간의 상호관 계와 상호작용 메커니즘에 대한 체계적이고도 광범위한 연구가 필요할 것이다.
2005년 12월 류승한 책임연구원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 서 론
서론에서는 연구의 배경 및 필요성, 그리고 연구의 목적, 범위, 방법을 소개하 고 있으며, 특히 2004년도에 수행된 1차년도 과제의 내용을 정리하고 본 연구와 의 차별성 및 연계성을 제시하였다.
지식기반사회의 도래는 정치․경제․사회․문화의 급격한 변화를 불러일으키 고 있으며, 이러한 변화로 지역의 중요성이 제고되고 있다. 우리나라 현 정부는 지역 중심의 발전체계를 구축하기 위해 지방분권과 지역균형발전을 주요 과제로 서 추진하고 있으며, 각 지역의 고유한 특성에 기반한 자립적인 발전이 특히 강 조되고 있다.
2004년 1차년도 과제에서는 지역이 보유한 자원에 대한 정량적 자료를 기초로 전국의 지방자치단체를 유형 분류하고 각 지자체의 위상을 확인하였다. 그러나 실제의 지역발전에 있어서는 지역이 얼마나 뛰어난 자원을 보유하고 있는가(지 역의 비교우위)보다는 지역이 자원을 ‘어떻게’ 활용하는가(지역의 경쟁우위)가 더욱 중요하다.
본 연구는 지역의 발전 잠재력 분석에 관한 2차년도 연구 과제로서, 지역이 발 전 비전 및 전략 구축 또는 사업수행 과정에서 자원을 어떻게 활용하고 지역발전 을 추진해나가는가에 대해 분석하는 것을 목적으로 한다. 특히 그 추진과정에서 나타나는 지역의 제도적 역량 및 조직화 능력을 중점적으로 고찰함으로써, 지역 의 잠재력에 기반을 둔 자립적 발전을 위한 과제와 시사점을 도출하였다.
본 연구는 정성적으로 접근하였으며, 구체적 사례와 관련된 관계자 면담을 기 초로 하고 있다. 제도적 역량은 자원과 지역발전 사이에 존재하는 매개요소이지 만, 정량적 지표로는 파악하기 힘들기 때문이다. 1차년도 연구에서 전국 166개 지방자치단체를 대상으로 정량적 자료를 분석하여 다섯 개 유형(유형1에서 5)으 로 분류하였으며, 이 중 네 개의 유형(유형2에서 5)에서 1개 또는 2개의 사례지역 을 선정하여 조사하였다.
연구방법은 문헌연구와 사례지역 면담조사를 포함한다. 자립적 지역발전에 대 한 이론과 정책동향, 지역경쟁우위론, 제도적 역량과 지역발전 등에 대한 기존 연구를 고찰하였다. 사례지역에 대해서는 지역별로 이해관계자를 대상으로 면담 조사를 수행하였다.
제2장 지역잠재력에 관한 이론 연구 및 분석틀
제2장에서는 제도적 역량을 중심으로 자립적 지역발전에 대한 최근의 이론적 성과를 검토하였다. 주요한 지역발전 요인 파악을 위해서 기존 문헌에서 다루어 진 우리나라 지역발전 사례를 살펴보았다. 이를 통해 자립적 지역발전을 위한 잠 재력 분석에 대한 시사점을 도출하고, 사례연구를 위한 분석틀을 제시하였다.
최근 지역 경쟁력에 대한 관심이 증가함에 따라 전통적인 방식의 지역발전론 에서 벗어나 지역의 경쟁력 향상이라는 새로운 방향이 재조명되고 있다. 전통적 인 지역발전 이론 및 지역정책들은 크게 세 가지 측면에서 비판을 받고 있다. 첫째, 전통적인 지역발전은 인센티브나 재정지원을 통한 투입비용의 절감을 지향하고 있기 때문에 선진 경제에 적용하기에는 부적절하다.
둘째, 대부분 개발 위주의 정책이므로, 획일적․일방적인 계획에 의해 이루어 지는 경우가 많다.
셋째, 지역 내 쇠퇴하고 있는 산업부문에 대한 직접 지원은 쇠퇴산업의 재생효 과보다는 이들 산업의 적응을 지연시키는 역효과를 야기하므로, 장기적으로는 지역경제를 더욱 악화시킬 수 있다.
특히 전통적 지역발전 이론 및 정책은 지역발전이 지역의 자원에 달려있다고 가정하고 있다는 데에 근본적인 한계가 있다. 이러한 가정은 지역이 보유한 자원 을 효과적으로 활용하기 위한 역량을 강화하기 보다는 단순히 외부 기업 및 투자 유치를 통해 지역이 보유하고 있는 바를 증가시키고자 하게 된다.
신지역발전론은 이러한 전통적인 지역발전이론의 한계를 극복하기 위해, 1980 년대 이후 축적된 신지역주의 이론들의 연구 성과를 바탕으로 하고 있다. 신지역 발전론은 지역발전 동인으로서 기술혁신과 지식을 강조하고, 국가 및 지역내 자 원의 부존보다는 활용 역량을 강조하며, 경제발전을 단선적 결과가 아닌 상호작 용의 결과로 본다. 또한 지역단위 경쟁의 중요성 및 지역주도의 내생적 발전을 강조한다.
지역이 보유하고 있는 자원은 상대적인 개념으로서, 어떻게 활용하느냐에 따 라 그 의미와 활용효과가 달라진다. 따라서 지역발전은 지역의 자원과 그것을 활 용하는 역량(capacity)이라는 두 가지 요인의 상호작용결과로 나타난다. 지역적 차원에서의 역량강화에 대한 논의는 1980년대부터 이루어지기 시작하였다. 이들 논의 중 특히 지역정책적 측면에서 의미가 부각되고 있는 것은 경쟁우위, 사회자 본, 리더십, 제도적 역량 등에 관한 논의이다.
경쟁우위론은 마이클 포터(M. Porter)를 중심으로 제시되었는데, 지역의 번영 을 제고하기 위한 중심과제는 지속가능한 생산성의 향상이 가능한 조건을 창출 해내야 한다는 것이 경쟁우위론의 요지이다. 경쟁우위론의 핵심명제는 무엇을 가지고 있는가가 아니라 어떻게 활용(또는 경쟁)하는가에 따라 지역의 생산성과 경쟁력 및 발전이 결정된다는 것이다. 또한 Porter는 지역경쟁력을 결정하는 요인 으로서 투입요소조건, 수요조건, 경쟁여건, 관련․지원산업 등 네 가지를 제시하 고 다이아몬드 모형을 통해 설명한다. 또한 지역경쟁력에 영향을 미치는 외부요 인으로서, 정부의 역할, 제도 및 기구, 이해관계자들의 경제적 규범과 태도를 제 시한다.
자립적 지역발전을 위한 잠재력으로서 제도적 역량이란, 지역이 보유하고 있 는 자원을 지역발전에 효과적으로 활용하기 위해 지역의 이해관계자를 조직화시
키는 역량이라고 할 수 있다. 제도적 역량은 사회자본 또는 집단 리더십 등의 용 어와 유사한 개념으로 사용되기도 하지만, 제도적 역량은 공식화된 제도적 장치 나 비전 설정․공유노력 등을 포함하는 포괄적 개념이라는 점에서 다르다. 제도 적 역량은 지역발전을 성공적으로 추진하기 위해, 추진주체로서 지역의 다양한 구성원이 지역발전 노력에 적극적․지속적으로 참여․협력하도록 유도할 수 있 는 조직화 능력이라고 볼 수 있다.
지역발전에 대한 최근의 연구들은 지역 잠재력 분석의 중요성을 재확인시켜주 고 있다. 지역발전을 위해서는 지역이 보유한 자원보다 그 자원을 활용하는 방법 과 과정에 집중해야 하며, 그 전략적 과정 및 지역발전의 리더를 중심으로 한 제 도적 역량이 중요하다.
지역경제 발전에 있어서 지역자원과 지방자치단체 역량의 중요성이 강조되기 시작한 것은 1990년대에 들어서면서부터이며, 지역산업 특히 지역제조업 육성을 중심으로 나타났다. 이러한 움직임은 참여정부에 들어 더욱 본격화되는데, 참여 정부는 국가 균형발전의 패러다임을 기존의 물적 기반구축에서 지역의 성장 역 량 강화로 전환하고, 지역의 내생적 성장 역량을 강화하는데 주안점을 둔 정책을 추진하기 시작했다. 지역의 자립적인 성장 역량 강화를 위한 노력은 농촌 등 낙 후지역으로도 확대 적용되었지만, 지역경제 발전이라는 궁극적 목표 하에 지역 의 내부적 성장 역량 강화 추진이 본격적으로 추진된 것은 2000년 이후부터라고 할 수 있다.
우리나라 지방자치단체의 자립적 지역발전 시책은 크게 신지식기반산업 등 제 조업 육성을 기초로 하는 사업과 농업자원이나 농촌 어메너티 등 향토자원을 활 용하는 사업으로 구분할 수 있다. 현재까지는 지역에서의 사업이 지역경제 전반 의 자립적 발전으로 연결되는 사례를 찾기 어렵지만, 향토자원을 활용한 신산업 도입을 통해 낙후지역의 지역경제 활성화 성과를 거두고 있는 지역들이 나타나 고 있다. 이들 성공사례를 분석한 연구들의 결과에 의하면, 지역의 자립적 발전 을 위해서는 지자체의 리더십과 육성의지, 추진체계의 구축, 중장기 비전 제시 등이 중요하며, 특히 성공적인 지역의 경우 지방자치단체의 리더십과 역량이 중
요한 역할을 하는 것으로 나타나고 있다.
사례연구는 전주시의 영상산업, 춘천시의 애니메이션 산업, 여주군의 도자기 산업, 보령시의 머드산업, 보성군의 녹차산업, 고창군의 복분자산업 등을 대상으 로 하고 있다. 사례지역 선정은 크게 두 가지 단계를 거쳐 이루어졌다. 첫째, 1차 년도 과제(2004년)에서 수행한 5가지 유형분류 중에서 지역발전 수준이 비교적 높은 유형1을 제외한 나머지 네 개 유형에 속하는 지역을 대상으로 하였다. 둘째, 4개 유형에 속하는 지역 중에서 특징적인 지역발전 성과를 보이거나 정책적으로 중요한 의미를 지니는 지역을 선별하였다.
사례연구의 구체적 대상은 지역의 발전을 위해 리더 및 엘리트를 비롯한 이해 관계자들이 추진하는 주력산업 육성 및 활성화 노력과 그 과정이 고찰 가능한 지역 및 해당 산업 등이다. 사례지역 분석을 위해 M. Porter et al(2001)의 지역클 러스터 경쟁력 구성 모형을 원용하였으나, 본 연구는 관련 주체들간의 협력 촉진 을 위한 제도와 지방정부의 역할 등에 중점을 두고 있기 때문에 다이아몬드모형 을 구성하는 4가지 요소에 대해서는 현황 분석을 위해 개략적으로만 파악하고 있다. 따라서 사례연구는 선정된 지역 각각에서 고찰 가능한 주력 산업 육성 및 활성화 과정, 그리고 그러한 과정을 추동하고 이끌어 나가는 제도적 역량의 구체 적 특성을 살펴볼 것이다. 사례연구의 분석틀은 사례로 선정된 지역과 그 주력 산업에 초점을 맞추어, 해당산업의 발전과정, 현황과 현재의 위상, 클러스터의 구 성과 특성, 발전의 특징 그리고 제도적 역량 차원에서 본 발전의 요인, 향후 과제 와 다른 지역의 발전 노력에 대한 시사점(특히 제도적 역량의 측면) 등으로 구성 된다.
제3장 지역잠재력 분석을 위한 사례연구
제3장은 사례연구로 구성되며, 전주시의 영상산업, 춘천시의 애니메이션산업, 여주군의 도자기산업, 보령시의 머드산업, 보성군의 녹차산업, 고창군의 복분자 산업 등을 대상으로 제2장에서 제시된 분석틀을 적용한다.
전주시의 영상산업은 1994년 국가과학기술자문회의에서 전주시의 특성화 산 업으로 영상산업을 제시하면서 육성되기 시작하였으며, 정책방향의 수정을 거듭 하면서 현재에 이르고 있다. 전주시의 영상산업은 디지털기술에 기반한 영상산 업 육성을 목표로 하고 있으며, 디지털영화 방송 및 애니메이션을 중심으로 하는 소프트웨어산업을 중심으로 추진되고 있다. 전주시의 특화산업으로서 영상산업 이 추진된 지 10여년이 지났지만 아직 지역경제에 중요한 공헌을 할 수 있는 산 업으로 성장한 것은 아니며 발전 전망 또한 불투명하다. 그러나 산업현실을 반영 한 전주시 영상산업 육성전략, 과거 정책추진 경험의 축적, 지역내 사회자본의 형성 등은 전주시 영산산업이 가지는 내생적 산업발전으로서의 가능성을 높여주 고 있다.
춘천시는 1990년대 중반이후 만화산업과 영상산업을 결합한 애니메이션산업 을 집중육성하기 시작하였다. 국민의 정부 시절 벤처기업 육성정책의 모범사례 로 평가받는 등 일정 성과를 거두었으나, 2000년 들어 사업환경의 변화와 지자체 정책방향 전환 등으로 인해 정체상태에 빠져있는 상태이다. 춘천시의 애니메이 션산업은 본 연구의 사례연구 중에서 리더의 역할이 가지는 중요성을 보여주는 대표적인 경우로서, 시장 한사람의 리더에 과중하게 의존한 발전정책의 한계를 드러내고 있으며, 관주도의 클러스터 육성 실패 사례로 간주하는 의견도 있다.
그러나 춘천시가 애니메이션산업을 육성한 기간은 10년도 안 되는 짧은 기간일 뿐만 아니라, 외환위기 및 세계 애니메이션산업 구조의 변화기가 포함되어 있어 춘천시의 애니메이션산업이 실패했다고 결론내리는 것은 성급할 수 있다.
춘천시의 애니메이션산업이 과거와 같은 활력을 찾아 발전하기 위해서는 첫 째, 비전제시자의 중요성을 제고할 필요가 있다. 둘째, 클러스터를 구성하는 각 주체들의 상호신뢰 및 참여를 촉진해야 할 것이다. 셋째, 현재 춘천시 애니메이 션산업이 열위에 있다는 현실을 직시하고 경쟁보다는 화합과 융화전략을 선택하 여 자원을 집중할 필요가 있으며, 여기에는 인력 양성 기관, 사업 진흥 기관, 업체 간 유대관계 형성 등이 해당된다. 넷째, 안정적 고부가가치 산업구조 구축을 위 한 전략적 접근 방안을 마련하여, 단순 노동 위주의 저가형 애니메이션 제작 구
조에서 탈피해야 한다.
여주군은 도자기제작을 위한 흙 원료가 풍부하여 원료의 집산지로서 기능해왔 으며, 풍부한 물 공급이 가능한 점, 사옹원 분원이었던 오랜 전통 등에 의해 도자 기산업 집적지가 형성되었다. 여주군의 도자기산업은 생산자들을 중심으로 자생 적으로 발전해왔고 1980년대 후반부터 하나의 산업집적지로서의 성격을 다져왔 으나, 최근 들어 인건비 상승, 수요 감소 및 저가 수입품 증가 등 불리한 외부환 경의 변화가 나타나고 있다. 또한 생산자들 간에도 도자기산업에 대해 일치된 발 전방향을 갖지 못하고 있다. 현재 도자기 생산자들은 산업적 관점에서 접근하는 주체들과 예술적 관점에서 접근하는 주체들로 양분되어, 장기적인 발전 방향뿐 만 아니라 각종 현안에 있어서도 대립하고 있다. 그러나 여주군은 매년 개최하고 있는 도자기 박람회와 격년으로 열리는 도자기엑스포 사업에만 중점을 둘 뿐 도 자기산업 자체의 육성을 위해서는 비교적 낮은 관심을 나타내고 있다.
여주군 도자기산업 사례는 지역의 자원을 지역발전에 효과적으로 활용하는데 있어서 제도적 역량이 중요함을 보여주고 있다. 여주군의 경우 도자기산업이 단 지 집적되어 있을 뿐, 지역혁신을 이룰 만한 클러스터로 발전하지는 못하고 있으 며, 그에 따라 도자기산업과 관련된 내․외부 환경의 변화에 유연하게 대처하지 못하고 있다.
보성군은 전국 최대의 차산지로서, 녹차산업 육성을 통해 지역경제 활성화를 추진하고 있다. 보성의 녹차재배 기원은 삼국시대까지 거슬러 올라가지만 지역 경제의 핵심산업으로 성장한 것은 1990년대 이후부터이며, 당시 지방자치단체와 녹차재배 농민 및 생산자 단체의 유기적 협력이 결정적 역할을 한 것으로 알려져 있다. 보성군 녹차산업 발전의 주요 요인으로는 현 군수의 리더십과 지리적 표 시제 도입이 제시되고 있지만, 그 외에도 타지역과 차별성을 보이는 중요한 요인 은 선도적 농업인의 역할, 당시 군수와 지방자치단체의 역할, 그리고 지방자치단 체와 선도적 농업인 및 생산자 단체 상호간의 협력적 관계이다. 특히 지역발전 주체들간의 협력적 네트워크의 중요성이 크다고 볼 수 있는데, 이는 오랜 경험을 통해 축적된 공동체의식, 각 주체들의 리더십과 신뢰 및 역할분담과 합의 등을
통해 형성된 것으로 분석된다. 그러나 녹차산업의 급격한 성장에도 불구하고 그 경제적 효과를 완전히 흡수하지 못하고 있다. 증가하는 관광수요에 맞는 관광기 반시설 확충이 되지 못하고 있으며, 심해져 가는 지역간 경쟁에 대한 대책마련도 시급하다. 또한 녹차산업의 발전 효과를 지역 산업 전반으로 확장시키는 노력이 필요하며, 녹차라는 단일 클러스터 중심의 지역발전전략의 위험에 대비해야 한 다. 보성군의 사례는 지역발전에 있어서 리더십의 중요성뿐만 아니라 각 주체의 적절한 역할분담이 중요함을 보이고 있으며, 또한 지역이미지의 효과가 매우 큼 을 나타내고 있다.
고창군의 복분자산업은 농가의 새로운 소득원 발굴을 위한 방안의 하나로 1980년대부터 재배되기 시작하여 현재 전국적인 이미지를 확립하는 등 급성장하 였다. 고창군은 이제 복분자를 지역경제 전반의 활성화를 위한 대표적인 작물의 하나로 간주하고, 복분자라는 1차산업을 중심으로 2차산업(가공)과 3차산업(관 광)이 결합된 지역산업클러스터의 육성을 추진하고 있다. 고창군의 복분자산업 성장은 고창 복분자주에 대한 이미지 제고가 큰 역할을 하였다. 각종 행사에서 복분자주가 공식주로 선정되고, 건강식품으로서 복분자의 이미지가 확립됨에 따 라 급성장할 수 있었다. 이뿐만 아니라 더욱 중요한 것은 지역의 행정기관과 생 산자의 주도적 역할에 의해 이루어졌다는 것이다. 지방자치단체와 군 농업기술 센터의 적극적인 지원과 기술 및 경영지도는 고창복분자산업의 성장에 주요한 기여를 한 것으로 나타난다. 또한 복분자와 관련된 브랜드 및 이미지를 조기에 확립했다는 점이 중요하다고 볼 수 있는데, 이는 주민들이 소량으로 재배하던 복 분자를 농업기술센터에서 체계화함으로써 가능했다.
그러나 복분자는 전국적으로 재배가 가능한 작물이기 때문에 앞으로 더욱 심 해질 경쟁을 극복할 수 있도록 고유브랜드화를 강화하는 등 새로운 전략이 필요 하다. 고창군내의 각 주체별로 나타나고 있는 신뢰부족 및 협력네트워크 미흡 등 의 문제를 해결하는 것도 지방자치단체를 위시한 각 주체들에게 주어진 중요한 과제이다.
보령시의 머드산업은 지방자치단체가 직접 지역발전을 위해 향토자원을 상품
화시킨 사례이다. 보령시의 머드산업은 머드를 기초로 한 화장품 및 그 원료를 생산․판매하는 사업과 여름철 머드 체험관광을 중심으로 한 머드축제가 핵심사 업이다. 보령시 머드산업의 특징은 단기간에 다수 혹은 대규모의 사업을 추진한 것이 아니라 하나의 사업에서 시작해서 점차 확장해나갔다는 것이다. 즉 머드화 장품 사업을 시작으로 해서 2년 후에는 화장품 판매 촉진을 위해 머드체험을 위 주로 한 지역관광축제를 실시하였고, 최근에는 사계절 체험관광을 위한 시설 및 프로그램이 개발되고 있다.
이러한 보령시 머드산업의 발전 요인은 사업 초기부터 지역과 지역외부와의 협력 네트워크가 구축되어 왔다는 것, 지방자치단체장의 교체에도 불구하고 관 계자들의 지지와 협력 속에 사업이 지속적으로 육성되었다는 것 등이다. 보령시 의 사례는 지자체가 지역발전을 위해 특화산업을 육성하는 경우에는 지자체가 가질 수밖에 없는 상품개발 및 사업추진상의 한계를 보완하기 위해 지역 외부의 학계 및 기업과의 협력네트워크가 중요함을 보여준다.
또한 지자체의 사업추진에 지방의회 등 지역엘리트와 지자체 공무원의 협력 및 신뢰가 중요하며, 머드를 이용한 화장품 생산과 축제 및 체험시설과 각종 프 로그램 등 사업의 다각화 전략이 단계적․점진적으로 이루어질 필요가 있음을 시사한다. 그러나 지자체가 추진하는 수익사업이 가질 수 있는 한계를 극복하기 위한 노력이 지속적으로 이루어져야 하며, 사업의 확장에 따라 새로운 사업방식 을 강구하는 노력이 필요하다.
제4장 자립적 발전을 위한 지역잠재력 제고 과제
제4장에서는 각 지역사례에서 나타난 중요한 시사점과 공통점을 바탕으로 자 립적 지역발전을 위해 어떠한 관점에서 지역잠재력에 접근해야 할 것인가에 대 해 논의한다.
최근의 연구들은 지역경제 발전의 두 가지 요인, 즉 유무형의 자원(비교우위) 과 이를 활용하는 지역의 제도적 역량(경쟁우위) 중에서 경쟁우위를 강조하는 경
향이 있다. 최근 우리나라의 지역경제활성화 시책들 역시 이러한 경쟁우위 및 역 량의 강화를 강조하고 있다. 그러나 제도적 역량이 모든 것을 결정하는 것은 아 니다. 지역의 제도적 역량 또는 그 핵심구성요소로서 사회자본은 타 자본과의 관 계 속에서만 의미를 지니는 촉진(또는 제약)요인이지 그 자체가 발전을 결정하는 요인은 아니다.
본 연구의 사례는 자원은 주어지는 것이 아니라 만들어지는 것임을 보여준다. 최근 일본에서 활발히 이루어지고 있는 미이용 자원 논의는 우리나라 지역발전 정책에 시사하는 점이 크다. 미이용 자원이란 시장에서 비교우위가 없어 활용되 지 못하고 방치되는 지역자원을 말하며, 이를 활용하여 지역발전을 추진하는 사 례가 증가하고 있는 추세로 보령시의 머드가 대표적인 사례라고 할 수 있다.
지역의 발전을 이끌어내기 위해서는 ‘무엇’이 아니라 ‘어떻게’라는 관점에서 접근하는 것이 중요하며, 이는 지역의 제도적 역량과 밀접한 관련이 있다. 지역 의 제도적 역량이란 자신들의 목표를 평가하고 달성하기 위해 그 자원을 구축하 고 활용할 수 있는 지역의 능력을 의미하며, 지역의 자원 외의 모든 것이 포함될 수 있다. 그 중에서 특히 중요한 것은 비전의 공유와 협력적 네트워크 형성이다.
지역발전에 있어 비전의 문제는 공유할 수 있는 비전을 제시하는 것 그리고 관계자들을 그러한 비전으로 끌어들일 수 있는 비전제시자(vision provider)의 문 제이다. 비전제시자의 리더십은 단순한 개인적 역량에 의존해서는 안되며, 협력 네트워크와 경험 및 역사 등 집단적 역량의 총화로 이루어져야 한다는 것을 사례 들은 보여주고 있다. 역량있는 리더를 가지기 위해서는 이들을 발굴하고 육성하 기 위한 노력이 필요하다.
협력적 네트워크 구축은 지역자원의 효과적 활용을 가능하게 한다. 그러나 본 연구의 여섯 개 사례지역은 대부분 구성원간의 신뢰관계가 비교적 약한 것으로 나타나고 있는데, 이는 해당지역의 문화의 문제라기보다는 발전역사와 경험의 문제에 더 가깝다. 협력적 네트워크의 구축은 사회적 자본이 축적될 경우 보다 용이하게 이루어진다. 그러나 이는 제도에 의해 촉진될 수도 있다. 제도적 장치 를 통해 기회주의적 행동의 가능성을 차단함으로써 협력적 네트워크의 형성을
촉진할 수도 있는 것이다.
한편 지역발전을 위한 지역자원의 발굴과 그 활용을 위한 협력적 네트워크의 형성은 결국 지방자치단체에 의해 주도될 수 밖에 없다. 이러한 점에서 지방정부 의 인적 역량 강화는 자립적 지역발전을 위한 또 다른 중요한 과제가 된다. 이를 위해서는 첫째, 지역발전의 핵심주체인 지방정부가 보유한 역량을 강화하기 위 한 교육훈련이 필요하다. 즉, 공무원을 대상으로 한 기초학문 교육, 경영기법과 특정분야에 대한 전문 능력 훈련 및 가치관과 태도 훈련이다. 둘째, 지역경제 발 전 과정을 이해하고 전략적으로 행동할 수 있는 능력 그 자체가 지역의 역량이라 는 점을 인식해야 한다. 셋째, 지역역량 강화 사업의 일환으로 현재 정부에서는 성공지역을 벤치마킹 사례로 제시하고 있는데, 그 결과물 보다는 지역내에 존재 하는 다양한 자원을 조직화하는 일련의 과정에 집중하는 것이 필요하다. 정부는 각 지역으로부터 정보를 축적하고 보급함으로써 수많은 지방자치단체들로 하여 금 시행착오를 줄일 수 있도록 지원해야 할 것이다.
제5장 결 론
본 연구는 지역의 발전 잠재력 분석에 관한 연구의 2차년도 과제로서, 특히 지 역발전에 미치는 지역의 제도적 역량 및 조직화 능력을 중점적으로 고찰하였다. 연구의 주요 결과는 다음과 같다.
첫째, 지역잠재력은 크게 지역자원과 제도적 역량으로 구성된다. 둘째, 자원은 지역에 항상 내재해 있지만, 자원이 만들어지는 것은 그 지역 내에서라는 것이며 어떻게 발굴하고 가치를 부여하는가에 달려있다. 셋째, 많은 경우 지역발전은 우 연한 계기로 이루어지지만, 그 우연 내부에는 그러한 계기가 제도화․체계화과 정을 거쳐 지역발전으로 연결되는 과정이 숨어있으며 이를 파악해야 한다. 넷째, 지역발전의 계기는 대부분 역량 있는 개인에 의해 선도되지만, 지역의 발전으로 이루어지기 위해서는 구성원간에 비전과 전략의 공유가 수평적 네트워크를 통해 이루어질 때에만 가능하다. 다섯째, 지역발전은 지역구성원간의 신뢰로 이루어
진 협력적 네트워크에 의해 촉진된다. 여섯째, 지역자원의 가치 증진은 그 자원 에 확립된 지역 브랜드 및 이미지로부터 큰 영향을 받는다.
본 연구의 한계 및 향후 과제는 다음과 같다. 첫째, 지역의 제도적 역량을 고찰 하기에는 사례연구가 더욱 심층적으로 이루어져야 할 필요가 있다. 사례연구는 주로 면담조사를 통해 이루어졌는데, 주요한 면담대상을 각 지역의 산업과 관련 된 공무원과 단체 담당자에 의존함으로써 주민 등 다양한 이해관계자들의 견해 를 반영하지 못하는 결과를 낳았다. 둘째, 사례지역이 6개소에 불과하여, 다양한 지역 특성을 반영할 수 있는 광범위한 연구가 이루어지지 못하였다. 자립적 발전 이라는 목표 하에서 지역자원을 효과적으로 활용하기 위해 어떻게 이해관계자들 을 조직화시켜 지속적인 참여와 협력을 유도해나가는가에 대한 체계화되고 규범 화된 지식 및 정보를 각 지역에 제공하기에는 부족했다고 볼 수 있다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 1 장 서 론
1. 연구의 배경 및 필요성 ··· 1
2. 연구의 목적 ··· 3
3. 연구의 범위 및 방법 ··· 4
제 2장 지역잠재력에 관한 이론 연구 및 분석틀 1. 지역잠재력과 자립적 지역발전에 대한 이론적 논의 ··· 9
1) 전통 지역발전론의 한계와 신지역발전론의 대두 ··· 9
2) 지역의 경쟁역량과 지역발전 ··· 12
3) 이론적 논의의 시사점 ··· 21
2. 우리나라의 자립적 지역발전 정책 동향과 사례 ··· 22
1) 우리나라의 자립적 지역발전 정책 동향 ··· 22
2) 자립적 지역발전 추진 사례와 활성화 요인 ··· 25
3) 자립적 지역발전 추진정책 및 활성화 요인분석의 시사점 ··· 27
3. 사례지역 선정 및 사례분석 틀 ··· 28
1) 사례지역 선정 기준 및 사례지역 개관 ··· 28
2) 사례연구의 분석틀 ··· 32
제 3 장 지역잠재력 분석을 위한 사례연구
1. 전주시의 지역발전과 영상산업 ··· 35 2. 춘천시의 지역발전과 애니메이션산업 ··· 62 3. 여주군의 지역발전과 도자기산업 ··· 79 4. 보성군의 지역발전과 녹차산업 ··· 101 5. 고창군의 지역발전과 복분자산업 ··· 120 6. 보령시의 지역발전과 머드산업 ··· 139
제 4 장 자립적 발전을 위한 지역잠재력 제고 과제
1. 지역 잠재력의 발굴과 활용상 과제 ··· 157 1) 지역자원과 역량에 대한 객관적 평가 ··· 157 2) 지역 및 지역자원의 브랜드 이미지 강화 ··· 161 2. 지역의 제도적 역량 강화 과제 ··· 162 1) 비전의 공유와 리더십의 함양 ··· 162 2) 협력적 네트워크의 구축 ··· 164 3) 지방정부의 인적 역량 강화 ··· 169
제5 장 결 론
1. 지역잠재력으로서 제도적 역량 분석의 의의 ··· 171 2. 연구의 특징과 한계 ··· 173 3. 정책적 시사점과 향후 과제 ··· 174
참고문헌 ··· 177 SUMMARY ··· 187 부 록 ··· 191
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 국가 균형발전 패러다임의 변화 ··· 23
<표 2-2> 사례지역 지역산업클러스터의 일반 특징 ··· 31
<표 3-1> 전주시 영상산업 육성정책 추진 현황 ··· 38
<표 3-2> 전북 영상산업 업체 현황 ··· 40
<표 3-3> 전주영상위원회의 영화제작 지원 현황 ··· 42
<표 3-4> 전주의 영화제 현황 ··· 43
<표 3-5> 전라북도 내 대학별 영화관련 전공학과 현황 ··· 44
<표 3-6> 전라북도 내 영화아카데미 과정 ··· 44
<표 3-7> 지역경제에서 영상산업의 위상 ··· 46
<표 3-8> 전주시 모바일 콘텐츠업체의 주요 사업 분야 및 거래처 ··· 49
<표 3-9> 전주정보영상진흥원의 사업 목적 및 주요사업내용 ··· 58
<표 3-10> 소프트웨어산업 및 영화‧비디오 제작업 현황 ··· 67
<표 3-11> 소프트웨어산업 및 영화‧비디오 제작업 현황 ··· 68
<표 3-12> 춘천시 영화 및 비디오 제작업의 업종구성 변화 ··· 69
<표 3-13> 춘천시 애니메이션 및 게임 관련 학과 ··· 72
<표 3-14> 여주군 및 이천시의 일반도자기 제조업체 수 추이 ··· 83
<표 3-15> 세계도자기엑스포재단 주요 활동 내용 ··· 86
<표 3-16> 여주군 도자기 업체에서 외부 용역을 주는 공정 ··· 93
<표 3-17> 도자기 제조업체의 생산형태 구분 ··· 94
<표 3-18> 도자기 업체가 활용하는 국내 유통망* ··· 95
<표 3-19> 도자기업체가 자체적으로 기획한 생산품의 비중 ··· 96
<표 3-20> 여주군 지역경제과 도예팀 업무 분장사항 ··· 100
<표 3-21> 보성 녹차산업이 지역경제에 미친 영향 ··· 110
<표 3-22> 보성녹차를 활용 제품 현황 ··· 112
<표 3-23> 고창군 복분자산업의 발전 연혁 ··· 123
<표 3-24> 고창 복분자산업특구내의 규제 완화 사항 ··· 124
<표 3-25> 고창군 복분자 재배 현황 추이 ··· 126
<표 3-26> 고창군 복분자 시험장의 기능과 역할 ··· 129
<표 3-27> 고창군의 복분자 관련 특허실용 출원 현황 ··· 130
<표 3-28> 머드화장품 사업 추진 및 발전 과정 ··· 142
<표 3-29> 보령시 머드화장품 생산 관련 업체 ··· 148
<표 3-30> 보령시 머드화장품 판매소 현황 ··· 149
<표 4-1> 미이용 지역자원의 세 가지 유형 ··· 159
<표 4-2> 지역 특성화전략 계획 수립에 소요된 기간 ··· 160
<부표 1> 잠재력 구성요소와 측정지표 ··· 192
<부표 2> 사례지역의 종합 잠재력 지수와 구성요소별 잠재력 지수 ··· 193
<부표 3> 사례지역의 지역발전 변수 ··· 196
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 본 연구와 1차년도(2004년) 연구 간의 관계 ··· 4
<그림 1-2> 연구흐름도 ··· 7
<그림 2-1> 지역 생산성 결정요인 ··· 14
<그림 2-2> 자본유형별 구성요소와 그 이동 가능성 ··· 16
<그림 2-3> 지역자원, 제도적 역량, 지역발전 ··· 21
<그림 2-4> 잠재력 특성에 따른 지역 유형구분 ··· 29
<그림 2-5> 포터의 지역클러스터 경쟁력 구성 모형 ··· 32
<그림 2-6> 사례분석의 틀 ··· 33
<그림 3-1> 전주시의 영상산업 육성 정책 ··· 39
<그림 3-2> 영상산업 클러스터 구조 ··· 47
<그림 3-3> 전주시 영상산업 클러스터 구성요소 ··· 48
<그림 3-4> 전주 정보영상진흥원의 협력네트워크 현황 ··· 51
<그림 3-5> 춘천시 애니메이션 산업 지원 네트워크 모형 ··· 66
<그림 3-6> 문화컨텐츠 산업의 연관산업 체계 ··· 70
<그림 3-7> 춘천시 ICT산업의 구성체계와 관련 주체 ··· 71
<그림 3-8> 춘천시 ICT산업의 네트워크 및 연계기관 ··· 74
<그림 3-9> 여주 도자기산업의 클러스터 ··· 84
<그림 3-10> 보성군 녹차산업의 발전 과정 ··· 105
<그림 3-11> 보성군 관광객 수 추이 ··· 107
<그림 3-12> 보성군의 차 재배 면적 및 생산량 추이 ··· 109
<그림 3-13> 보성 녹차산업 클러스터의 구성체계 ··· 111
<그림 3-14> 고창 복분자 산업클러스터의 구성체계 ··· 127
<그림 3-15> 보령 머드산업과 ‘보령 머드’ 브랜드 ··· 139
<그림 3-16> 보령시 머드산업조직 ··· 147
<그림 3-17> 보령시 머드파우더와 비누 생산과정 ··· 147
<그림 3-18> 보령시 머드화장품 생산과정 ··· 148
<그림 4-1> 지역잠재력과 지역발전 ··· 167
<부그림 1> 사례지역의 종합 잠재력 지수와 전국 평균 ··· 193
<부그림 2> 사례지역의 혁신기반 잠재력 지수와 전국 평균 ··· 194
<부그림 3> 사례지역의 경제 잠재력 지수와 전국 평균 ··· 194
<부그림 4> 사례지역의 사회문화 잠재력 지수와 전국 평균 ··· 195
<부그림 5> 사례지역의 생활환경 잠재력 지수와 전국 평균 ··· 195
<부그림 6> 사례지역의 연평균 인구성장률과 전국 평균 ··· 197
<부그림 7> 사례지역의 1인당 소득세할 주민세와 전국 평균 ··· 197
<부그림 8> 춘천과 전주의 유형 내에서의 잠재력 평가(1) ··· 198
<부그림 9> 춘천과 전주의 유형 내에서의 잠재력 평가(2) ··· 199
<부그림 10> 여주의 유형 내에서의 잠재력 평가(1) ··· 199
<부그림 11> 여주의 유형 내에서의 잠재력 평가(2) ··· 200
<부그림 12> 보령의 유형 내에서의 잠재력 평가(1) ··· 200
<부그림 13> 보령의 유형 내에서의 잠재력 평가(2) ··· 201
<부그림 14> 고창과 보성의 유형 내에서의 잠재력 평가(1) ··· 201
<부그림 15> 고창과 보성의 유형 내에서의 잠재력 평가(2) ··· 202
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1서 론
제1장은 본 연구의 서론으로서 연구의 배경 및 필요성, 그리고 연구의 목적, 범위, 방 법을 제시한다. 특히, 제1장에서는 2004년도에 수행된 1차년도 과제와 2005년에 수행 되고 있는 본 연구와의 차별성을 강조한다. 즉, 2004년 연구가 지역이 발전을 위해 어 떠한 자원을 보유하고 있는가에 초점을 맞춘 반면, 본 연구는 그러한 자원을 어떻게 효율적으로 활용해서 지역발전을 추진해나가고 있는가에 초점을 맞추고 있다.
1. 연구의 배경 및 필요성
최근 OECD는 지역경제 발전에 관한 일련의 흥미로운 보고서들을 발간하고 있다(OECD, 2003a; 2003b; 2004; 2005a; 2005b). 지역정책이나 농촌지역 발전 정 책 등에 대해 다루고 있는 이 연구들이 우리에게 제시하는 바는 다음과 같이 요 약될 수 있다. 첫째, 세계화의 진전, 지식기반시대의 도래 등과 같은 사회적 경제 적 여건의 변화에 따라 국가경제 발전의 원천으로서 지역의 중요성이 재조명되 고 있다. 둘째, 지역의 발전은 내부의 미이용되고 있는 자원의 효과적 활용에 의 존하며, 이는 결국 지역의 역량에 의해 결정된다. 즉, 지역의 경제적 발전은 미이 용 자원과 이를 활용할 수 있는 지역의 제도적 역량이라는 관점에서 분석해야 한다. 셋째, 따라서 지역발전 정책은 지역이 보유한 자원이라는 측면과 더불어 이를 활용할 수 있는 지역의 역량이라는 관점을 강조할 필요가 있다.
OECD가 발간한 일련의 연구들이 우리에게 제시하는 이 결론은 새로운 것이 아니며, 1980년대 이후 축적된 소위 “신지역주의”에 관한 많은 연구들에 의해 이
미 지속적으로 주장된 것이다. 다만, 이들은 다양한 국가의 사례를 통해 그러한 주장이 이론에 그치지 않고 실세계 내에서 활발히 나타나고 있음을 보여주는 것 이다.
1990년대 이후 세계 각국의 지역발전 정책은 지역의 내부적 성장 역량 강화라 는 측면을 강조하고 있다. 이러한 흐름 속에서 우리나라도 지역 중심의 발전체계 를 구축하기 위해 지방분권과 지역균형발전을 주요 과제로서 추진하고 있다. 지 방분권의 전개와 더불어, 지역발전에 관련된 지역의 다양한 주체의 참여와 지역 의 자율권에 대한 요구도 커지고 있다. 이에 따라 지역의 자립적인 발전에 대한 중요성이 높아질 것이며, 각 지역이 자체적으로 가지고 있는 자원 및 역량 분석 에 대한 요구도 더욱 높아질 것으로 예상된다.
따라서 향후 지역발전은 각 지역의 고유한 특성을 살려서 자율적으로 성장전 략을 모색할 수 있는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 이를 위해서는 각 지역이 보유한 경쟁력과 잠재력을 체계적으로 분석할 수 있는 틀의 설정이 필요하며, 이 에 기초한 지역 중심의 발전전략 개발이 중요한 과제로 등장하고 있다.
이러한 배경 하에서, 국토연구원에서는 지역이 보유한 자원에 대한 정량적 자 료를 기초로 전국의 지방자치단체를 유형 분류하고 각 지자체의 상대적 위상을 확인하는 연구를 수행한 바 있다(김태환 외, 2004). 지역이 보유한 자원의 확인과 발굴, 발전 전략 수립, 자원을 활용한 사업 추진 등을 총체적인 ‘지역발전 과정’
이라고 볼 때, 이 연구는 지역이 보유한 자원과 그에 따른 지역의 상대적 위상분 석에 주관심을 두고 있다.
그러나 실제 지역발전에 있어서는 지역이 얼마나 뛰어난 자원을 보유하고 있 는가, 즉 지역의 비교우위가 무엇인가보다는 지역이 자원을 ‘어떻게’ 활용하는가 라고 하는 경쟁우위가 더욱 중요하다. 또한 김태환 외(2004)의 연구결과에서 확 인된 바와 같이, 객관적으로 잠재력이 취약하지만, 비슷한 수준의 잠재력을 지닌 지역들보다 발전 수준이 높은 지역이 있었던 반면, 그 반대의 경우도 다수 발견 되었다.
함평의 나비축제, 보령의 머드산업, 태백의 탄광관련 관광산업 등의 사례에서
볼 수 있듯이 해당지역이 가진 자원의 우수성에 못지않게 그 활용방식이 중요한 요인으로 작용한다. 함평의 나비는 지역자원으로서의 영역성과 차별성을 지니지 못한 자원임에도 불구하고 뛰어난 활용전략으로 성공한 사례이다. 보령 머드와 태백의 탄광은 미활용 자원 그리고 ‘폐(廢)자원’ 및 ‘부(負) 자원’을 활용한 경우 이다.
자립적 발전의 목표 하에서 지역의 자원을 효과적으로 활용하는 방안을 마련 하기 위해서는 자원에 대한 정량적 지표에 근거한 지역의 위상 및 여건 분석만으 로는 한계가 있다. 사실 김태환 외(2004)의 연구는 지역발전 잠재력 분석을 위한 다양한 지표 도출, 그러한 지표에 입각한 전국 지자체의 잠재력 평가 및 유형 분 류, 잠재력과 지역발전수준을 통해서 본 지자체의 유형 내에서의 위상에 초점을 맞추었다. 따라서 잠재력에 기초한 자립적 지역발전의 정책 방향을 보다 적절하 게 제시하기 위해서는, 지역이 자원을 활용해 나가는 과정, 즉 지역의 비전 및 발전 전략 또는 관련 사업을 추진해 나가는 과정에 대한 심도 있는 연구가 필요 할 것이다.
2. 연구의 목적
본 연구는 김태환 외(2004)에 의해 수행된 지역의 발전 잠재력 분석에 관한 연 구의 2차년도 과제로서, 지역이 발전 비전 및 전략 또는 관련 사업 수행 과정에서 자원을 어떻게 활용하고 지역발전을 추진해 나가는가에 대해 분석하고자 한다.
특히 그 과정에서 고찰할 수 있는 지역의 제도적 역량 및 조직화 능력을 중점적 으로 고찰하고자 한다. 그럼으로써 지역의 잠재력에 기반을 둔 자립적 발전을 위 한 과제와 시사점을 도출하고자 한다.
1차년도 연구에서 정의된 자립적 지역발전은 지역의 장기적, 구조적, 질적인 변화로서 긍정적 측면에 한정되며 그러한 긍정적 변화가 지속가능해야 함을 내 포한다(김태환 외, 2004). 동시에 해당 지역이 발전의 추진 주체가 되고 발전 동 인이 지역 내부에 있으며 발전의 성과가 지역에 귀속된다는 특징을 가진다. 그리
고 이러한 자립적 지역발전에 대한 정의 하에서 지역 잠재력도 정의되었는데, 잠 재력이란 자립적 지역발전을 추진하기 위해 활용 가능한 유․무형의 요소들의 총체라는 것이다(김태환 외, 2004).
본 연구에서는 이러한 지역잠재력을 ‘자원(regional endowment/assets)’과 ‘제도 적 역량(institutional capacity)’으로 구분하고자 한다. 전자에는 지역이 보유한 자 연자원(예: 광물, 경관 등), 산업, 기반시설 및 공공서비스, 인적 자원, 연구개발 활동, 역사․문화자원(예: 문화재, 축제 등), 지역의 입지적 여건 등이 포함된다.
요컨대 지역의 자원이란 지역의 소득을 증대시키고 일자리를 공급하며 생활환경 의 질적 수준을 높일 수 있는 유․무형의 요소를 의미한다. 후자는 지역발전을 성공적으로 추진하기 위해, 구체적으로는 자원을 지역발전에 효과적으로 활용하 기 위해, 추진주체로서 다양한 구성원 및 이해관계자가 지역발전 노력에 적극적 으로 그리고 지속적으로 참여하고 협력하도록 유도할 수 있는, 지역의 조직화 능 력이라고 볼 수 있다.
요컨대 본 연구의 1차년도 과제는 지역이 어떠한 자원을 보유하고 있는지, 그 리고 보유 자원의 정량적 측면에서 보았을 때, 각 지역의 상대적 위상은 어떠한 가에 중점을 두었다면, 2차년도 연구는 지역이 발전을 위해 어떠한 방식으로 자 원을 조직적으로 활용해 나가는가에 중점을 두었다고 볼 수 있다(그림 1-1 참조).
3. 연구의 범위 및 방법
본 연구는 정성적 접근을 활용한다. 구체적으로 사례를 대상으로 면담조사를 수행한다. 이것은 본 연구에서 초점을 두고 있는 제도적 역량이 자원과 지역발전 사이에 존재하는 매개요소이지만, 정량적 지표로는 파악하기 힘들기 때문이다.
그런데 본 연구가 논의하고자 하는 것은 제도적 역량과 지역발전 수준 간의 상관 관계가 아니다. 그 상관관계는 이미 많은 연구들을 통해 상당히 입증된 상태이 다. 오히려 본 연구는 사례 지역에서 전개되고 있는 지역발전 노력(예: 지역의 발 전 비전 및 전략 수립, 사업 추진 등) 및 그 과정을 이끌어 나가는 제도적 역량의
구체적인 특성을 논의함으로써 다른 지역에 시사점을 주고자 한다. 따라서 사례 연구를 위해, 성공적이라고 평가받고 있는 사례만을 선정하지는 않았다.
구체적으로 1차년도 연구에서 지역잠재력에 대한 전국 166개 지방자치단체를 대상으로 정량적 자료를 가지고 분류한 다섯 개 유형(유형 1에서 5까지) 중 네 개의 유형(유형 2에서 5까지) 각각에서 1개 또는 2개의 사례지역을 선정하였다1). 그리고 제도적 역량은 지역발전을 위한 전략 및 관련 사업 추진 과정에서 접근할 수 있다는 점을 고려해서, 구체적으로 지역발전을 위해 리더 및 엘리트를 비롯한 이해관계자들의 주력산업 육성 및 활성화 노력과 그 과정이 고찰 가능한 지역과 그 산업을 사례로 선정하였다.
사례연구는 전주시의 영상산업, 춘천시의 애니메이션 산업(이상 유형 2), 여주 군의 도자기산업(유형 3), 보령시의 머드산업(유형 4), 보성군의 녹차산업, 고창군
1) 1차년도 과제에서 166개 지방자치단체를 대상으로 이루어진 유형 분류 결과는 제2장 후반부를 참조.
1차년도 분석결과를 토대로 살펴본 본 연구(2차년도 연구)의 사례지역 잠재력 현황은 부록을 참조.
<그림 1-1> 본 연구와 1차년도(2004년) 연구 간의 관계
지역 자원 (Endowment/Assets)
: 1차년도 연구
지역의 제도적 역량 (Institutional Capacity)
: 2차년도 연구
지역발전을 위한 비전, 전략, 계획, 사업
: 2차년도 연구
자립적 지역발전
의 복분자산업(이상 유형 5)에 대해 수행하고자 한다. 유형 1에서 사례지역을 선 정하지 않은 것은, 유형 1에 해당되는 14개 지역들이 7대 특별시 및 광역시이거 나 서울의 대도시권화로 성장해온 주변 도시, 또는 지방중심도시로서 그 특성상 잠재력이 우수하고 지역발전 수준도 높아 잠재력과 발전수준이 비교적 낮은 다 른 시군에게 지역발전의 정책적 시사점을 줄 수 있는 사례로서는 적절하지 않다 고 판단하였기 때문이다.
연구방법은 문헌연구와 사례지역 면담조사로 이루어진다. 먼저, 자립적 지역 발전에 대한 이론과 정책 동향, 그리고 지역경쟁우위론, 제도적 역량과 지역발전 에 대한 기존 문헌을 고찰하였고, 이로부터 본 연구에 대한 시사점을 도출하였 다. 그 시사점을 토대로 본 연구의 핵심적인 부분인 사례연구의 분석틀을 구성하 였다. 사례연구를 위해 지역별 이해관계자에 대한 면담조사를 수행하였다. 구체 적으로 면담조사는 각 지역의 장기발전전략 및 주력산업 육성 담당 공무원, 관련 산업부문 이해관계자 등을 대상으로 하였다. 그리고 면담조사의 내용은 다음과 같은 사항에 초점을 맞추었다. 각 지역에서 지역자원을 활용한 주력산업의 육성 또는 발전 과정이 어떠했는가, 그 과정에서 지방자치단체장 및 공무원, 해당 산 업부문 리더, 기타 이해관계자 등이 어떠한 역할을 수행해왔는가, 그러한 주체들 간의 파트너십 및 네트워크가 형성되었는가, 그리고 그러한 파트너십과 네트워 크가 주력산업 육성에서 어떠한 기능을 수행해왔는가 등이다.
이상을 정리한 본 연구의 연구흐름도는 <그림 1-2>와 같다.
<그림 1-2> 연구흐름도
연구의 배경, 목적, 방법 (제1장)
자립적 지역발전을 위한 잠재력 제고방안과 과제(제4장)
전주의 영상 춘천의 애니메이션
여주의 도자기 보성의 녹차 고창의 복분자
보령의 머드
지역잠재력 분석을 위한 사례연구(3장) 향토자원 활용 신산업 육성
지역발전 잠재력에 관한 이론적 논의와 사례연구의 분석틀(제2장)
결론 및 과제(제5장)
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2지역잠재력에 관한 이론 연구 및 분석틀
제2장은 지역잠재력 분석을 위한 이론적 논의를 검토하고, 최근 우리나라의 자립적 지역발전 정책 동향 및 사례를 분석한다. 자립적 지역발전에 대한 최근의 이론적 성과 검토는 지역발전을 위한 제도적 역량을 중심으로 고찰하고 있으며, 우리나라의 사례 연구는 기존 문헌연구를 통해 자립적 지역발전에 있어 중요한 요인을 구체적으로 파 악하는데 목적을 두고 있다. 그럼으로써 우리나라에서의 자립적 지역발전을 위한 잠 재력 분석의 시사점을 제시하고, 이를 바탕으로, 사례연구를 위한 분석틀을 구성‧제시 하고 있다.
1. 지역잠재력과 자립적 지역발전에 대한 이론적 논의
1) 전통 지역발전론의 한계와 신지역발전론의 대두
(1) 전통 지역발전론의 한계
최근 지역의 경쟁력에 대한 관심이 증가하고 있으며, 이에 따라 지역정책 역시 전통적인 접근방법에서 벗어나 지역의 경쟁력 향상이라는 방향으로 재조정되고 있다. 과거 1950년대와 1960년대 선진국의 지역정책은 형평성을 강조하여 왔으 며, 그 결과 재정정책을 통한 부의 재분배 등이 주요한 수단으로 사용되었다. 그 리고 1970년대와 1980년대의 연속된 세계적인 경제위기와 변화의 물결은 실업의 특정지역에의 집중 등과 같은 현상을 유발하였으며, 그것에 대응해서 지역정책
역시 소득이나 기반시설 등의 측면에서 나타나는 불균형 완화 및 해소를 강조하 기 시작하였고, 아울러 고용창출을 위한 많은 시책들이 나오기 시작하였다.
이러한 일련의 정책은 인센티브나 재정적 지원을 통해 생산요소비용을 절감시 킬 수 있고, 이는 결국 기업의 입지이전 및 유치를 촉진할 수 있을 것이라는 생각 에 바탕을 두고 있다. 전체적으로 볼 때 이러한 정책들의 효과는 그리 만족스럽 지 못하였다. 지역불균형의 괄목할만한 완화 및 해소는 나타나지 않았다. 지역 수준에서 볼 때 역시 이러한 정책이 지역경제의 구조를 재편하는 효과 역시 한정 적이었다. 투자유치 정책을 통해 유치된 기업의 지역경제에 대한 영향은 기대에 미치지 못하였으며, 일각에서는 분공장 경제의 문제점을 노출하기도 하였다. 소 위 스코틀랜드 Silicon Glen의 경험은 이의 좋은 사례가 될 것이다(OECD, 2005).
이러한 맥락에서 전통적인 지역발전 이론 및 지역정책들은 크게 세 가지 측면 에서 비판을 받게 되었다. 첫째는 지역의 경쟁력 제고 노력은 투입비용의 저하를 지향하고 있으며, 따라서 선진 경제에 적용하기에는 부적절하다는 비판이다. 전 통적 정책은 임금의 인하, 세금감면, 재정 인센티브를 이용한 신규기업 유치 등 비용적 측면을 강조하고 있다. 그러나 선진 경제에서 이러한 비용중심의 접근은 통용되기 어려우며, 궁극적으로는 장기발전 동력을 저해시킬 가능성이 높다.
둘째는 대부분 개발 위주의 정책으로, 획일적‧일방적인 계획에 의해 이루어지 는 경우가 많다는 비판이다. 가령, 낙후지역에 대한 구체적인 특성(특히, 잠재력) 에 대한 고찰 없이 단일 사업에 대해 과도하게 투자함으로써, 지역경제의 발전 및 주민의 삶의 질 향상이라는 중요한 목표들을 달성함에 있어 한계와 위험성을 갖는다는 지적이 그것이다.
셋째는 지역 내 쇠퇴하고 있는 산업부문에 대한 직접 지원은 쇠퇴산업의 재생 효과보다는 이들 산업의 적응을 지연시키는 역효과를 야기하므로, 장기적인 관 점에서 볼 때 지역경제를 더욱 악화시킬 수 있다는 비판이다.
무엇보다도 전통적 지역발전 이론 및 정책의 한계는 지역발전이 지역이 보유 한 자원에 달려 있다고 암묵적으로 가정하고 있다는 것이다. 그러므로 전통적 지 역발전 이론 및 정책은 지역이 주도적으로 내부에 소재하고 있는 자원을 발굴해
서 그것을 효과적으로 활용하는 역량의 강화보다는 단순히 외부의 기업 및 투자 유치를 통해 지역이 보유하고 있는 자원의 부가가치를 증가시키려는 것에 주안 점을 두고 있다.
(2) 신지역발전론의 일반적 특징
신지역발전론은 이러한 전통적인 지역발전이론의 한계를 극복하기 위한 것으 로 1980년대 이후 축적된 신지역주의 이론들의 연구 성과를 바탕으로 하고 있다.
신지역발전론은 전통이론과는 다른 특징을 지닌다. 지역발전의 동인으로서 기술 혁신과 지식을 강조하며, 국가 및 지역 내 자원의 부존보다는 활용 역량을 강조 한다. 또 경제발전을 단선적 결과가 아니라 상호작용의 결과로 간주하며, 지역단 위 경쟁의 중요성 및 지역주도의 내생적 발전을 강조한다. 특히 이들은 경제발전 에 있어 사회‧문화적 요인의 중요성을 강조하고 있다.
신지역발전론에서 나타나는 다양한 특징의 배경에는 지역의 발전은 지역이 보 유한 자원(resource endowment)에 의해서만 이루어지는 것이 아니라는 인식이 있 었다. 전통이론들은 특정지역에 속한 지역발전의 자원이 타 지역으로 이전할 경 우 종전 지역에서와 동등한 효과를 유발하는 것으로 간주하고 있다. 그러나 신 지역이론은 지역은 물리적으로 분리할 수 없는 고유한 속성을 지니고 있으며, 이 는 지역의 자연적 환경은 물론 사회적, 역사․문화적 구조와 밀접한 관련을 지니 고 있다고 간주한다. 지역이 보유한 유‧무형의 자원은 지역의 사회적‧문화적 구 조의 틀 내에서 그 활용이 결정된다. 그러므로 지역이 보유하고 있는 자원이란 절대적인 것이 아니라 상대적인 개념이며, 활용구조에 따라 그 효과는 상이한 것 이다.
어떻게 활용하느냐에 따라 자원의 의미와 그 활용효과가 달라지기 때문에, 지 역발전은 지역의 자원과 그것을 활용하는 역량(capacity)이라는 두 가지 요인의 상호작용결과로 간주된다. 역량의 강화는 후진국에 대한 국제사회의 지원과 관 련하여 제기된 문제이다. 즉 경제원조가 효과를 발휘하기 위해서는 해당국가의 역량 강화가 우선되어야 한다는 인식에 바탕을 두고 이루어졌다. 지역적 차원에
서 역량강화에 대한 논의는 1980년대부터 이루어지기 시작하였다. 소위 제3이태 리 지역의 사례에서 출발한 산업지구 연구에서 출발하여 혁신환경, 사회자본과 경제발전간의 관계, 지역산업클러스터, 학습지역(learning region)과 지역혁신체계 등은 공히 지역이 보유한 유‧무형의 자원과 그것을 활용하는 역량을 강조하고 있다. 이러한 논의들 중 특히 지역 정책적 측면에서 많은 관심을 끌고 있는 것이 경쟁우위, 사회자본, 리더십, 제도적 역량에 관한 논의이다. 아래에서는 그러한 논의에 대해 간략히 살펴보고자 한다.
2) 지역의 경쟁역량과 지역발전
(1) 지역의 경쟁우위론
① 경쟁우위론 개요
M. Porter를 필두로 하여 제시된 지역의 경쟁우위론은 지역의 부(富)는 다른 지 역에 비해 투입요소를 보다 생산적으로 활용할 수 있는 능력으로부터 발생한다 는 인식을 전제로 한다. 따라서 저렴한 임금은 경쟁력 향상을 위한 근본적 대책 이 될 수 없으며, 오히려 지역주민의 삶의 질을 저하시킬 수 있다고 간주한다.
그리고 지역의 지속가능한 번영은 높은 생산성을 지원할 수 있도록 지역의 기업 환경을 개선하고 기업의 역량을 강화하는 것을 유일한 방법으로 간주하고 있다. 따라서 지역의 번영을 제고하기 위한 중심과제는 지속가능한 생산성의 향상이 가능한 조건을 창출함에 있다는 것이 경쟁우위론의 요지이다.
지역발전이나 지역 정책적 측면에서 볼 때 경쟁우위론의 가장 큰 특징은 지역 발전은 지역이 무슨 산업을 가지고 경쟁하는가에 의해서 결정되지 않고 어떻게 경쟁하는가에 따라 결정된다는 것이다. 처음부터 생산성이 높고, 지역의 부를 창 출하는 산업은 존재하지 않는다. 가령 이태리 북부지역의 구두산업은 고임금 일 자리와 이익을 창출하고 있는데, 이는 제품의 디자인이나 소재, 브랜드 가치, 유 통망 등의 이유로 소비자들이 그 제품에 높은 가치를 부여하기 때문이다. 즉 소
비자의 선호도 및 신뢰도를 극대화시키는 방식으로 투입요소를 생산적으로 활용 했기 때문이다. 따라서 지역은 유망산업이나 기업을 선발하려고 시도하거나 기 반이 없는 새로운 산업을 육성하고자 노력하기보다는 지역 내 기업의 생산성을 어떻게 제고시킬 것인가에 관심을 둘 필요가 있다.
지역발전의 원천은 본질적으로 주어진 경쟁우위에 달려 있지 않고, 만들어지 는 것이다. 번영을 창출함에 있어 풍부한 천연자원, 지리적 위치, 저렴한 노동력 의 공급 등과 같은 주어진 경쟁우위의 중요성은 점차적으로 감소하고 있다. 세계 화로 인해 천연자원의 공급이 점점 용이해지고 있으며, 기술발달로 인한 대체재 의 보급 역시 확산되고 있을 뿐만 아니라 지리적 거리의 극복 또한 점차 쉬워지 고 있다. 즉, 지역의 번영은 지역에 내재된 생산요소 그 자체에 의해 결정되는 것이 아니라 지역 내 기업이 투입요소를 생산적으로 활용할 수 있도록 하는 여건 의 창출에 의해 결정되는 것이다. 가령 지금도 텍사스에서 원유를 생산하고 있으 나 세계 시장에서 볼 때 그 규모는 극소량에 지나지 않는다. 그럼에도 불구하고 휴스턴은 석유 및 가스 시굴과 생산 기술의 세계 중심지로 자리 잡고 있는데, 이 는 투입요소를 생산적으로 활용할 수 있는 여건이 이 지역 내에 뿌리내리고 있기 때문이라는 것이 경쟁우위론자들의 주장이다.
② 지역 경쟁력의 결정요인
경쟁우위론의 핵심명제는 무엇을 가지고 있는가가 아니라 어떻게 활용(또는 경쟁)하는가에 따라 지역 생산성 제고 및 경쟁력 확보, 그리고 지역경제 발전이 가능하다는 것이다. 그러나 실제 Porter(1998)의 연구에서 많은 관심을 끈 것은 무엇이 지역경쟁력을 결정하는가에 대한 것이다. 그는 산업클러스터의 개념 및 다이아몬드 모형을 통해 지역경쟁력을 설명하고 있다. Porter(1998)는 지역경쟁력 을 결정하는 기업환경으로 크게 투입요소 조건, 수요 조건, 경쟁여건, 관련∙지원 산업 등 네 가지를 제시하고 있다.
투입요소조건은 전문 인력이나 응용기술, 기반시설, 특정기업이 필요로 하는 자원 등을 생산에 직접 투입하는 자원의 확보가능성을 말한다. 수요조건은 지역
