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미국 소수집단의
Transportation Equity 제고를 위한 정책동향
추상호｜홍익대학교 도시공학과 교수
지난 반세기 동안 미국의 교통정책은 자동차 통행 위주의 고속도로 건설에 집중 되어 왔으며, 이로 인해 저밀도의 교외도시팽창(suburban sprawl) 현상이 가속화 되어온 반면 1990년대에 접어들면서 지속가능성 측면에서 대중교통에 대한 투자 가 확대되고 있다. 특히 1960년대 연방정부나 주정부들은 빈민가 청산(slum clearance) 및 도시 재개발(urban renewal)이라는 정책명목하에 지가가 저렴한 저소득계층 및 소수집단(minority)의 거주지역에 대규모 고속도로사업을 추진하 게 되었으며, 이로 인해 이들 지역사회는 붕괴되거나 공간적으로 격리되었다 (Sanches et al, 2003). 이같은 도시화 과정 속에서 저소득계층 및 소수집단들은 교통시설 및 교통서비스의 부족을 겪게 되었고 사회적・경제적 불균형 현상1)은 더욱 가중되어 왔다.
미국 교통 형평성(transportation equity)2)의 역사를 살펴보면, 1896년 루지애 나주에서 열차이용 시 흑인좌석과 백인좌석의 분리를 인정한‘Plesssy v.
Ferguson’이 대법원 판결(‘separate but equal’독트린으로 널리 알려짐)로 인해 교통시설의 인종차별을 인정하는 첫 제도적 사례가 되었다. 이후 교통부문의 사 회적 불공평에 대한 인식이 확산되어 1960년대 공민권운동(civil rights movement)으로 전개되었다.3)1965년 로스앤젤레스의 McCone Commission은
회 적 형 평 성 제 고 를 위 한 교 통 정 책
1) 소수집단은 교통시설공급의 불균형으로 주거지의 공간적 분리는 물론 대중교통의 접근성 부족으로 중심도시에서 의 고용 기회를 갖지 못하고 있다.
2) 교통 형성성은 보다 넓은 의미에서 사회적(social)・경제적(economic) 기회에 대한 공평한 접근(equal access) 이며 사회적 배제(social exclusion)와 유사하다고 할 수 있다.
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도시 내 흑인사회의 실업률을 증가시키는 원인 중의 하나로 교통문제를 제기하였 으며, 1968년에는 연방정부 차원에서 National Advisory Commission on Civil Disorder로 하여금 미국 도시들에서 발생하는 폭동의 원인을 분석하고 보고서를 작성하게 했는데, 이 보고서는 중심도시(central city) 거주자의 고용기회를 높이 기 위해 도시빈민가와 교외지역의 일자리를 연결하는 교통시설의 설치를 권고하 였다. 이 보고서가 정부 차원에서 교통 형평성을 언급한 제도의 시초라 할 수 있 다. 또한 같은 해 마틴 루터킹 목사는 흑인들의 일자리에 대한 접근성 제고 측면 에서 도시의 대중교통을 미국시민의 가장 기본적인 권리 중의 하나라고 주장한 바 있다.4)
일반적으로 교통 형평성은 접근성(access), 기회(opportunity), 공평성 (fairness)에 관한 것이며, 오랜 기간 교통서비스의 제공은 시민의 기본권리의 하 나로 여겨져 왔다. 최근 이러한 형평성이 사회적 및 경제적인 정의 측면에서 다시 제기되기 시작하여 관심을 모으게 되었다(Bullard. 2000). 본 글에서는 미국의 교 통 형평성의 정의를 알아보고 관련 법・제도 및 정책방향을 간략하게 소개하고자 한다.
교통 형평성의 정의5)
Litman(2010)의 정의에 의하면 교통 형평성은 크게 평등주의(egalitarianism), 수평적 형평성(horizontal equity 또는 fairness), 소득과 사회계층에 대한 수직적 형평성(vertical equity 또는 social justice), 이동성(mobility) 요구(need)와 능 력(ability)에 대한 수직적 형평성의 네 가지 형태로 구분할 수 있다.
먼저 평등주의는 모든 사람을 동일하게 대하는 것을 의미한다. 즉, 모든 사람 이 똑같은 수준의 서비스를 제공받고 똑같은 요금을 내며 똑같은 비용을 감수하 는 것이다. 예를 들면 평등주의는 모든 통행자에게 통행거리에 관계없이 똑같은 요금을 부과하고, 각각의 교통수단 이용자가 소득과 요구에 관계없이 똑같은 보
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3) 1954년 교육부문의 인종차별을 최초로 철폐하는 대법원 판결(‘Brown v. Board of Education of Tepeka’)과 1955~1956년 알라바마주 몽고메리시에서 일어난 인종차별을 한 시내버스들에 대한 대대적인 승차거부 운동 (Bus Boycott) 등이 1960년대 공민권운동에 영향을 미친 것으로 알려져 있다.
4) “…… because the layout of rapid-transit systems determines the accessibility of jobs to the African- American community. If transportation systems in American cities could be laid out so as to provide an opportunity for poor people to get meaningful employment, then they could begin to move into the mainstream of American life.”(Sanches et al. 2003: p3)
5) Litman(2010)의 내용을 정리하였음.
같은 평등주의가 정당하고 공평하게 보일 수 있 으나, 오히려 불공평한 경우가 많을 것이다.
수평적 형평성은 능력과 요구가 비슷한 개인 과 집단 사이의 영향배분(impact allocation)의 공정성을 의미한다. 이 정의에 따르면, 특별하게 보조금이 정당화되지 않는다면 동등한 개인과 집단은 동일한 자원의 몫을 받고 동일한 비용을 감수해야 한다. 즉, 동일하게 취급되는 것을 의 미한다. 특히 공공정책은 한 개인이나 집단을 다 른 개인이나 집단에 비해 편파적으로 대하는 것 을 피해야 할 것이다. 이는 지역사회들이 주 또 는 연방정부의 교통재정 지원에 대해 경쟁할 때 인용되는 논리이기도 하다.
소득과 사회적 지위를 고려한 수직적 형평성 은 소득과 사회적 계층 간의 비용배분의 형평성 을 의미한다. 이 정의에 따르면, 사회적 약자집단 에게 최소의 비용으로 최대의 편익을 제공하고 모든 사회적 불공평에 대해 보상한다면 교통 형 평성은 극대가 된다는 것이다. 예를 들면, 고소득 가구에 비해 저소득가구에서는 일정한 세금이나 요금 등이 연간가계지출액의 큰 부분을 차지하기 때문에 고소득 가구와의 형평성에 어긋나는 반 면, 저소득가구들에게 이를 할인해준다면 공평해 진다는 것이다. 결국 사회・경제적 약자 집단을 위한 할인 및 특별 서비스를 제공하여 이들에게 지나친 외부 비용(공해, 사고, 경제적 비용 등)을 부담하지 않도록 하는 것이다.
이동성 요구와 능력을 고려한 수직적 형평성 은 지역사회 내에서 개인의 교통요구가 다른 사 람들과 비교하여 얼마나 잘 충족되는가에 관한
조금을 지원하자는 것이다. 다시 말해서 모든 사 람들에게 기본적인 접근성을 제공하자는 것을 의미한다. 따라서 장애인들을 위해 별도의 접근 성을 보장해주고 대중교통과 특별한 이동수단 등의 서비스 지원을 해야 하는 것이다.
위에서 살펴본 다양한 정의와 같이, 어떠한 관점에서 형평성을 다루느냐에 따라 교통정책 이나 사업의 평가가 달라질 것이다. 또한 이 같 은 형평성의 평가는 어떻게 사람들을 집단화하 느냐에 따라서도 달라진다. 이러한 집단분류의 기준은 소득계층, 교통수단, 성별 및 연령, 운전 능력과 운전자 유형, 지리적 위치, 육체적 능력, 통행욕구(고용여부, 자녀여부 등), 비용부담자 등이 있다. 요약컨데 교통정책의 방향도 형평성 의 종류에 따라 달라질 수 있으므로 지역사회의 현실에 적합한 형평성 정의를 통해 정책의 효과 를 극대화시켜야 할 것으로 판단된다.
교통 형평성을 위한 법・제도 현황
교통 형평성에 관한 제도의 기원은 1964년의 US Civil Rights Act라 할 수 있다. 이 법에서 시민의 기본권 중 하나로 교통을 언급하였으며 미국의 교통 형평성 정책에 영향을 미쳤다. 그러 나 시민권의 교통정책에 관한 언급에도 불구하 고 1990년대까지는 대체적으로 무시되어왔다.
특히 새롭게 건설된 고속도로들이 저소득 및 소 수집단(minority) 지역을 통과하고 있어 이들 지역사회에 해를 끼치는 결과를 초래하고 있으 며 도시철도에 대한 집중적인 투자로 저소득계
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층의 주요 교통수단인 버스에 대한 투자가 상대적으로 줄어들어 교통시설의 형평 성 문제가 제기되기도 하였다(Sanchez et al. 2003; Gordon. 2010). 흥미로운 사 실은 교통 관련 투자가 교통시설에 집중적으로 할당되고 있는데, 이는 연방정부 가 주정부의 고속도로 투자액의 약 4배에 해당되는 매칭펀드(matching fund)를 지원하는 방식으로 고속도로 건설에 주력하고 있기 때문이다.
이후 1990년대에 재정된 ISTEA(Intermodal Surface Transportation Efficiency Act)는 형평성에 관한 내용을 구체적으로 언급하지는 않았지만 교통 정책에 지역사회에 대한 저소득과 소수집단의 사회적 영향을 고려하도록 하고 있 다. 또한 교통투자에 있어 공공참여(public participation)의 방식을 강화하고 MPO(Metropolitan Planning Organization)들에게 교통재원을 배분하고 계획하는 권 한을 부여하여 대도시권의 교통사업의 방식을 변화시켰다. 이 법의 주요 목표 중 하나인 효율적인 교통서비스 제공으로 시민의 삶의 질 향상과 환경보호 및 대기 의 질적 개선을 낳았고 이것이 지역사회의 교통투자를 증가시킴으로써 저소득계 층과 소수집단이 교통서비스의 혜택을 받을 수 있도록 하였다. 또한 대량 대중교 통체계(mass transit)에 대한 투자를 강화하였다. 한편, 장애인들을 위한 ADA(Americans with Disabilities Act)가 1990년에 제정되어 고용, 공공서비 스, 공공시설 및 통신의 제공에 있어서 장애인들이 차별받지 않도록 규정하고 있 다. 이에 미 교통부는 공공 및 민간 교통서비스 제공자들에게 장애인들을 위한 차 량과 교통서비스를 제공하게 하였다. 1994년 대통령 12898호(Federal Actions to Address Environmental Justice in Minority Populations and Low-Income Populations)에서 좀 더 구체적으로 저소득층과 소수계층에 대한 보건과 환경의 효과를 각종 프로그램이나 정책 등에서 고려할 것을 규정하였다.
이후 ISTEA의 후속법으로 TEA-21(the Transportation Equity Act for the 21st Century)이 제정되었으며 1998년부터 2003년까지 6년간의 교통부문 투자우선순 위 및 방법, 정책방향, 형평성 관련 프로그램 등에 관하여 규정하고 있다. 이 법은 주와 지역 단위의 교통계획에 대한 공공의 관여를 높이고, 저소득 계층이 필요로 하는 교통을 제공하기 위한 보조금 프로그램(예: Job Access and Reverse Commute grant program)을 수립하였다. 이 프로그램은 교외지역에 있는 저소득 계층 또는 소수집단 사람들이 도심지역의 일자리와 서비스를 제공받을 수 있도록 교통서비스를 신설 또는 증대하는 기금을 조성하는 것이다. 따라서 TEA-21법은 소수집단과 저소득계층이 겪고 있는 지속적인 불공평함을 다루는 적극적인 방안 을 제시하였다고 할 수 있다.
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Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users)법을 제정하였으며 교통안전(예, Highway Safety Improvement Program)과 교 통환경 관련 투자를 강조하고 있다. 이 법에서는 도로신탁기금(Highway Trust Fund) 기여도와 관련한 형평성을 제시한다. 각 주가 고속도로신 탁기금에 대한 기여도(휘발유세와 기타 고속도 로 통행료)의 비율에 따라 교통시설과 대중교통 개선에 우선적으로 투자하도록 하는 것이다(김 창모. 2009). <표 1>은 미국의 형평성 관련 법에 관한 주요 내용을 요약 정리한 것이다.
한편 미연방도로국(FHWA)은 교통투자가
서(quick reference guide)6)와 부정적인 영향을 완화하는 사례연구들을 제시하였다. 이 지침서 의 내용은 사업대상지구 선정, 지역사회특성, 교 통사업의 영향분석 방법(사회적, 환경적, 토지이 용, 안전, 공공서비스 측면 분석), 해결방안 모 색, 공공참여 등으로 이루어져 있다. 특히 해결 방안은 교통사업에 대해 4가지 등급(avoidance, minimization, mitigation, enhancement)으로 나누어 제시하고 있다. 해결방안의 예를 보면, 지역사회를 단절하는 도로의 노선 변경, 인터체 인지 수 제한, 소음방안 강구, 보행 및 자전거시 설의 고가・지하도로 또는 전용도로 건설, 보상
6) http://www.ciatrans.net/CIA_Quick_Reference/Purpose.html
<표 1> 미국의 교통 형평성 관련 법 관련 법(기간)
ISTEA (1991~1997)
TEA-21 (1998~2003)
SAFETEA-LU (2003~2009)
주요 내용 육상부문의 효율적 투자를 위해 제정
•공공참여 확대
•MPO에 교통투자 기능 부여
•대중교통 투자 증대 및 복합운송 연계 강화
•장기 지역교통계획 및 단기교통개선사업 수행
•교통 서비스 관련 정보기술 투자 확대
•총 1,553억 달러 투자
교통부문 투자 우선순위 및 방법 규정
•ISTEA법의 연장
•교통계획의 공공참여 증대
•연방보조고속도로자금은 지역 간 적정 분할
•도로신탁기금 지출 내용의 고속도로 수입과 연계
•저소득 및 소수집단을 위한 보조 프로그램 시행
•통합 토지이용 및 교통계획 장려
•총 2,179억 달러 투자 교통안전 및 환경 관련 투자 증대
•TEA-21법의 연장
•교통안전성 증대-혁신적인 자금의 운용(일반 기업의 참여 유도)
•도로의 효율성 향상-환경 유지 및 보호
•교통시설 관리와 이용자의 형평성 증대
•도로신탁기금(휘발유세+고속도로 이용료)을 교통시설과 대중교통 개선에 우선 투자 가능
•총 1,930억 달러 투자
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특 집 사회 적 형 평 성 제 고 를 위 한 교 통 정 책
성의 공원용지 조성, 식재 및 교통시설의 미적수준 제고 등이 있다. 이같은 지침 서의 제공은 지역사회의 교통 형평성을 위한 보다 적극적인 정책방안의 사례라 할 수 있다.
교통 형평성을 위한 교통정책 방향
앞에서 살펴본 바와 같이 미국의 교통 형평성을 위한 법・제도들은 주로 저소득 계층과 소수집단의 접근성 및 이동성 향상을 위한 교통시설 투자에 대한 재원 마 련에 중점을 두고 있으며 구체적인 교통정책 및 전략들은 언급하지 않고 있다. 따 라서 교통 형평성 차원에서 해당 지역사회별로 교통여건에 따른 필요한 교통시설 공급이나 서비스를 제공하는 형태로 교통정책이 추진된다고 볼 수 있다.
한편 다양한 입법활동을 하는 단체들에서 분석・제시한 미국의 교통 형평성을 위한 교통정책의 방향들을 살펴보면 다음과 같다(Rubin. 2009; T4A. 2009). 첫 째, 교통체계는 지불가능(affordable)하며 신뢰성(reliable) 있는 선택대안들을 제공하여 모든 사람들에게 적합한 교통선택 기회를 제공해야 한다. 둘째, 교통사 업은 근로자들(특히 저소득 계층)을 위한 경제적 고용기회와 연결되도록 계획 및 실행되어야 한다. 셋째, 교통투자는 기존의 거주자와 새로운 이주민에게 해택이 갈 수 있도록 도시의 팽창을 억제하고 중심도시지역에 대한 재투자를 증진시켜야 할 것이다. 또한 도시나 교외지역의 사람들에게 양질의 대중교통서비스를 제공하 며, 대중교통 주변의 구입가능한 주택에 거주할 기회를 부여한다. 넷째, 교통시설 은 주로 항구, 철도, 고속도로 인근에 위치한 저소득계층에 상대적으로 공중보건 상 부정적인 영향을 미치게 해서는 안 된다. 다섯째, 교통정책의 어젠다는 건강과 도 일치하며 대기오염을 저감하고 보건서비스와의 연계를 위해 보다 나은 대중교 통의 제공은 물론 건강한 삶을 위해 도보, 자전거, 기타 교통수단 선택의 기회를 제공한다. 마지막으로 저소득 및 소수집단은 공해와 지속가능하지 않은 자원의 사용에 대해 불공평하다. 따라서 교통정책은 온실가스를 저감하고 에너지 보존과 자원의 소비를 줄임으로써 환경적으로 지속가능성을 높여야 한다. 이러한 목표를 달성하기 위한 구체적인 정책방안 들을 살펴보면 다음과 같다.
•대중교통역 주변에 다양한 소득계층이 공존할 수 있는 TOD(Transit-Oriented Development) 개발에 대한 지원과 인센티브 제공
•주택 및 경제개발을 위해 교통투자와 토지이용 계획을 연계한 종합적인 계획을
교통의 이동성과 접근성을 개선
•저소득 계층, 장애인, 고령자들이 도시나 농촌 지역에서 잘살 수 있도록 지속적인 투자재원 을 확보
•대규모 및 소규모 대중교통공급자들을 위해 일 부 운영비용을 연방정부에서 지원
•환경영향을 최소화하도록 사업 개선
•연방정부의 환경정의(environmental justice) 기준에 적합한 저소득 및 소수집단의 대중교 통서비스의 수준 제고
•교통환경영향평가에 건강영향평가(health impact assessment)를 포함
•기존 제도상의 대중교통 투자계획의 장애를 줄여 대중교통체계, 보행 및 자전거 시설에 대 한 투자를 증대하여 다수단(multimodal) 교 통수단의 접근성 강화
맺음말
지금까지 살펴본 바와 같이 미국의 교통투자정 책은 과거에 중산층이나 부유층을 중심으로 한 고속도로 투자 중심으로 이루어져왔으며, 이로 인해 저소득계층과 소수집단들의 교통시설이나 서비스 측면의 불균형 현상을 초래하여 형평성 의 논란을 야기시켜 왔다. 즉, 미국에서 제기되 는 형평성의 문제는 주로 교통투자에 있어 소득 계층과 소수인종에 대한 차별이 지속되어 왔다 는 점에서 사회적 형평성 문제가 주를 이루고 있 음을 알 수 있다. 또한 교통투자 관련 법・제도 들도 교통혼잡, 교통안전, 환경 등의 측면을 강
최근 오바마 미국 대통령이 경제위기를 극복 하는 방안으로 교통시설의 유지관리 및 건설에 약 8천억 달러의 재원을 조달하는 법안에 서명 을 했으며, 최근 국회에서도 2009년에 만료된 SAFETEA-LU의 법안을 올해 9월까지로 연장 하였다. 또한 정부의 전반적인 교통투자정책 방향도 크게 세 가지를 강조하면서 변화를 시 도하고 있다. 첫째는 사회적 형평성의 달성으 로 이는 주로 지역사회의 저소득 및 소수집단 에 대한 교통의 이동성 및 접근성을 개선하는 것이다. 둘째는 경제성장을 위한 일자리의 창 출로 교통시설 투자는 일자리를 창출하여 소외 계층에게 고용의 기회는 물론 직업훈련의 기회 를 갖도록 하는 것이다. 마지막으로 환경적으 로 지속가능한 투자는 대중교통 및 보행・자전 거 관련 시설을 확대하여 지역사회 주민들의 건강증진은 물론 환경오염(주로 대기 오염 및 온실가스)을 저감하고 에너지 사용을 줄여 지 속가능한 사회를 구축하자는 것이다. 이 같은 정책방향은 향후 미국 교통정책의 흐름이 사회 적・경제적・환경적 측면에서 지속가능하고 균 등한 교통투자 전략을 추진하는 것으로 전환되 고 있음을 시사한다.
현재 우리나라 교통투자의 방향은 주로 저탄 소 녹색성장 중심으로 전개되고 있으며 사회적 형평성 부문은 상대적으로 크게 부각되지 않고 있다. 단지 사회적 형평성이 고령자나 장애인 등 의 교통약자를 위한 정책으로만 여겨지고 있어 소득간의 형평성을 고려한 이동성과 접근성의 향상, 지역사회의 특성을 반영한 지역교통투자,
사회적 비용유발에 따른 적정한 요금정책 등에 대한 고려는 사실 미흡한 실정이 다. 특히 다문화가정이 점차 늘어가는 최근의 상황을 감안하면 사회적 형평성 문 제는 앞으로 더욱 가중될 전망이다. 따라서 우리나라의 교통정책도 사회적 형평 성을 고려한 지역사회 중심으로의 교통투자 방안을 심각하게 고려해야 할 시기가 도래한 것 같다.
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참고문헌
김창모. 2009. 미국 SAFETEA-LU법의 시행 효과와 차기계획. 월간 교통 12월호. pp100-104.
Bullard, R.D. 2000, “Transportation Equity in the 21st Century”. Transportation Equity vol.1, no.1, The Environmental Justice Resource Center. pp1-15.
Gordon, C. 2010. “Varieties of Transportation Justice: US Transportation Equity Policy and the Civil Rights Movement”. Proceedings of TRB 2010 Annual Meeting. Transportation Research Board.
Litman, T. 2010. Evaluating Transportation Equity : Guidance for Incorporating Distributional Impact in Transportation Planning. Victoria Transportation Policy Institute.
Rubin, V. 2009. All Abroad! Making Equity and Inclusion Central to Federal Transportation Policy.
PolicyLink.
Sanchez, T.W., Stolz, R. and Ma, J.S. 2003. Moving to Equity : Addressing Inequitable Effects of Transportation Policies on Minorities. Cambridge, MA: The Civil Right Project at Harvard University.
T4A. 2009. Policy Webinar: Transportation + Social Equity: Opportunity Follows Mobility, Transportation for America, Access to http://t4america.org/policybriefs/t4_ policybrief_equity.pdf.
