미국에서의 낙후지역개발 성공모델

WP 2005­1

미국에서의 낙후지역개발 성공모델

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박양호 국토연구원 선임연구위원

WP 2005-1 ․ 미국에서의 낙후지역개발 성공모델

: 아팔라치아 지역개발 사례를 중심으로

글쓴이․박양호 / 발행자․최병선 / 발행처․국토연구원

출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 12월 20일 / 발행․2005년 12월 31일 주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)

전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2005, 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

차 례

제1장 미국의 낙후지역과 정책추이 개관 ··· 5

제2장 낙후지역개발을 위한 연방정부 - 주정부 간 지역위원회의 활동 ··· 8

제3장 아팔라치아 지역개발을 위한 ARC 모델의 구조와 성공요인 ··· 11

1. ARC의 역사 및 구조와 운영 ··· 11

2. ARC 모델의 구체적 성과 ··· 15

3. ARC 모델의 성공요인 ··· 17

4. ARC 모델의 미국 내에서의 벤치마킹과 향후의 과제 ··· 20

제4장 ARC 모델과 한국의 낙후지역정책: 시사점 ··· 24

참고문헌 ··· 27

그림 차례 <그림 1> 미국에서의 낙후지역(도시와 농촌 전체)：최저 빈곤 카운티를 기준 ··· 5

<그림 2> 미국에서의 낙후지역(농촌)：최저 빈곤 카운티를 기준 ··· 7

<그림 3> 미국의 아팔라치아 지역에 소속된 13개주 ··· 12

<그림 4> 미국에서의 연방정부-주정부 간 지역위원회(6개) 구성현황 ··· 21

제1장 미국의 낙후지역과 정책추이 개관

미국의 낙후지역은 역대 정권에서 중요한 이슈가 되어 왔다. 미국의 대표적인 낙후지역은 상대적으로 높은 실업률과 빈곤률, 그리고 상대적으로 낮은 일인당 소득수준을 나타낸다. 이들 지역은 대체로 아팔라치아 지역과 미시시피 델타지 역, 북부 그레이트 플레인즈 지역, 남서부 접경지역, 남동부 회랑지역, 그리고 알 라스카 농촌지역이 주로 포함되고 있다. <그림 1>은 미국의 500대 최저빈곤 지역 의 위치를 도시와 농촌을 포함하여 나타내고 있다. 이들 지역은 <그림 2>에서 볼 수 있듯이 거의 모두가 농촌지역임을 알 수 있다.

<그림 1> 미국에서의 낙후지역(도시와 농촌 전체): 최저 빈곤 카운티를 기준

자료: NADO(2003)

미국의 낙후지역 문제가 농촌지역문제와 직결되어 있는 것은 이 때문이다. 이 들 낙후지역은 산업구조가 취약한데, 주로 석탄, 농산물 등 자연자원에 의존하고 섬유산업 등 전통산업에 치중하고 있음이 특징이다.

미국에서 이러한 낙후지역 문제를 체계화된 정책으로 본격적으로 다루기 시 작한 것은 1930년대 경제대공황 시기부터였다. 1933년에 탄생한 테네시강 유역개 발기구인 TVA는 낙후지역관점에서 생겨난 최초의 독립적 연방기구였다. 그 당시 의 정책에서는 지역계획에 반드시 근거한 지역개발정책이 중요한 요소로 부각되 었다. 이때부터 미국 대부분의 주정부에서는 계획기구를 만들었으며, 이윽고 각 지방정부에서도 나름대로 해당지역의 도시 및 농촌지역계획을 수립하여 추진하 였다.

1950년대부터는 여러 주에 걸치는 낙후지역을 개발하기 위해 관련 주끼리 광 역조직체를 만들어 경제개발과 교통망구축 등에 역점을 두었다. 아이젠하워 대통 령은 미국전역을 대상으로 지역 간 간선교통망 건설을 야심적으로 추진하였고, 낙후지역개발을 위한 법률제정을 독려했다.

1960년대는 낙후지역을 체계적이고 야심적으로 개발하기 위한 연방정부의 노 력이 최고조에 달한 시기였다. 민주당의 케네디와 존슨 대통령은 낙후지역을 지원 하기 위한 법률을 제정하고 이를 전담하기 위해 경제개발청(EDA: Economic Development Administration)과 지역재개발청(ARA: Area Redevelopment Admin- istration)을 만들었다. 1965년에는 미국의 대표적인 낙후지역인 아팔라치아 지역개 발을 연방정부와 주정부 등의 지방정부가 협력하여 추진할 수 있도록 파트너십 형태의 아팔라치아 지역위원회, 즉 본 논문의 연구대상이 되고 있는 ARC (Appalachian Regional Commission)를 구성하여 추진하였다.

1970년대 이후 오늘날까지 연방정부는 낙후지역개발에 대한 국가적 의지와 지원정도를 달리했을 뿐 낙후지역문제를 해결하기 위해 나름대로 노력을 해 온 것이 사실이다. 닉슨과 레이건 정부에서는 낙후지역문제 극복을 위해 자유시장경 제 논리를 중시하여 낙후지역에 대한 예산지원규모를 축소함으로써 관련 연방정

부기구와 관련 위원회 활동이 어느 정도 위축되기도 했다. 그러나 낙후지역 문제 해결을 위한 예산지원은 비록 규모의 기복은 있었지만 꾸준히 이루어졌고, 관련 법률 제정과 수많은 청문회가 의회에서 추진되기도 하였다.

1990년대에는 클린턴 정부가 낙후지역 문제에 중점을 두면서 ‘주민과 지역 사회의 권능강화 이론’(Theory of Empowerment of people and Places)에 기초하 여 새로운 낙후지역 활성화를 위한 정책을 추진하여 주목을 받았다. 1990년대 후 반부터는 후술하듯이 아팔라치아 지역위원회(ARA)의 성공사례를 벤치마킹하여 낙후지역개발을 전략적으로 추진하기 위해 낙후지역별 특성에 맞추어 연방정부- 주정부 간 공동의 지역위원회가 결성되고 있다.

<그림 2> 미국에서의 낙후지역(농촌): 최저빈곤 카운티를 기준

자료: NADO(2003)

제2장 낙후지역개발을 위한 연방정부 -주정부 간 지역위원회의 활동

만성적인 낙후지역을 개발하기 위한 미국의 선택은 지리적 개념에서 출발한 다. 이는 무엇보다도 미국에서의 낙후지역이 여러 주에 걸치는 광범위한 동질적 인 공간으로서 사회ㆍ경제적 공통점을 갖고 구성되기 때문이었다.

낙후지역 활성화를 위한 여러 정책시도가 있은 후에 결국, 연방정부와 지방정 부는 여러 주에 걸치는 낙후지역문제를 연방정부와 지방정부, 특히 주정부가 공 동으로 협력하여 공동 협의체를 구성하고 파트너십 방식으로 극복해나갈 때 성공 할 수 있다는 교훈을 얻게 되었다. 이는 후술하듯이 아팔라치아 사례에서 잘 드러 나고 있다. 그 결과 연방정부와 주정부 간 공동으로 위원회를 구축하여 낙후지역 문제를 협력하여 해결하려는 정책프로그램과 프로젝트 추진방식이 주목을 받게 된 것이다.

최근 아팔라치아 사례를 벤치마킹하여 연방정부-주정부 간 지역위원회 (Federal - State Regional Commission)가 적극적으로 결성된 주된 이유는 무엇보 다도 만성적인 낙후지역의 개발을 위해서는 추가적인 지원자원(Resources)이 필 요할 뿐만 아니라 정부의 적극적인 관심(Attentions and Commitments)이 요구되 기 때문이었다. 낙후지역을 괴롭히고 있는 지리적 고립성과 경제침체 현상을 극 복하기 위한 전략적인 방법으로 연방정부와 주정부 간에 공동으로 일정 낙후지역 을 관장하는 협력위원회의 구성과 정책의 개발, 지역특성에 맞는 적절한 조처가 요구되었다. 낙후지역의 경쟁력을 강화하며 산업구조의 개선을 위해서는 시간이 필요하고 연방정부와 주정부 나아가 하급 카운티 간의 긴밀한 협력에 의한 종합 적 계획과 적극적인 정책집행이 필수라는 인식이 연방정부-주정부 간 공동위원 회의 구성과 운영에 결정적 영향을 미쳤다고 할 수 있다.

낙후지역개발을 위해 관련 법률에 의거 구성되는 연방정부-주정부 간 지역위 원회는 낙후지역을 지원하기 위해 유연하고도 종합적인 정책패키지를 동원한다.

가령 도로, 상하수도 등의 기초 인프라 건설지원사업, 직업기술훈련사업, 지역리 더십개발사업, 주민자조역량강화사업, 기업창업 및 소규모기업경영지원사업, 그 리고 보건의료시스템 지원사업 등을 낙후지역별 특성에 맞추어 종합적ㆍ체계적 으로 추진한다.

낙후지역 개발을 위한 연방정부-주정부 간 지역공동위원회는 낙후지역 활성화 에 중점을 둔 다른 연방기구의 정책과 중복되거나 이를 대체하는 정책을 추진하지 는 않는다. 반면에 다른 연방기구와 파트너 관계를 유지하면서 타기관의 낙후지역 정책에 보완적인 정책을 추진한다. 예를 들면 미국 낙후지역 정책을 전담하는 기구 중의 하나인 연방정부의 경제개발청(EDA: Economic Development Administration) 의 정책과 중복되지 않는 정책을 추진하고, 오히려 기존의 연방기구의 정책 프로그 램으로부터 정책수혜 기준요건 미비 등의 이유로 정책대상으로 부터 소외된 특정낙 후지역의 개발을 우선 촉진한다. 따라서 기존의 타 연방조직체의 낙후지역 관련 정책과는 보완관계를 유지하는 성격을 나타낸다고 할 수 있다.

그런데 중요한 사실은 미국의 낙후지역을 효과적으로 개발하기 위해 결성된 연방-주정부 공동위윈회는 반드시 광범위한 하급의 지방정부 간 조직체와 파트 너십 체제로 활동하고 있다는 사실이다. 즉 다수의 카운티 간(Multy-Counties)에 형성되는 지방개발조직체인 LDD(Local Development Districts)와 네트워크 형태 로 긴밀한 협력체제로 활동하고 있다는 사실이 중요하다. 낙후지역 개발과정에서 연방정부, 주정부와 공동전선체계로 활동하는 지방정부 간 조직체인 LDD는 오늘 날 다수의 카운티 간에 매우 다양한 명칭과 형태로서 활동하는 경향이 있다.

이러한 다양한 형태를 예로 들어보면, 정부 간 위원회(COG: Councils of Governments), 경제개발위원회(EDD: Economic Development Districts), 지역계획 위원회(RPC: Regional Planning Commissions), 계획개발위원회(PDD: Planning and Development Districts), 광역개발위원회(ADD: Area Development Districts), 지역계

획개발위원회(RPDB: Regional Planning and Development Boards) 등의 명칭으로 활동한다.

이들 지역 간 공동조직체인 LDD는 주로 1965년에서 1975년 사이에 주로 생겨 났다. 그 명칭과 형태가 어떻든 간에 분명한 사실은 LDD가 지역 간 협력에 의한 계획과 개발 정책을 수립하고 집행하며, 관련 지방정부에 적절한 지원을 담당하 는 역할을 수행하는 동시에 ARC와 같은 연방-주정부 공동위원회와 파트너십을 구축하여 긴밀하게 활동한다는 것이다. 오늘날 미국 전역에 약 320개의 LDD가 약 8,200만 명의 지역주민을 위해 활동 중이다. 따라서 ARC 같은 연방-주정부 공동 위원회는 엄밀히 말하면 연방정부-주정부-지방정부 간의 연계 공동위원회라고 할 수 있다.

제3장 아팔라치아 지역개발을 위한 ARC 모델의 구조와 성공요인

1. ARC의 역사 및 구조와 운영

연방-주정부 간 공동의 협력에 의한 지역위원회의 전형이자 낙후지역 활성화 를 위한 성공케이스로 손꼽히고 있는 지역위원회는 1965년에 만들어진 ARC (Appalachian Regional Commission) 즉, 아팔라치아 지역위원회이다. ARC의 주된 임무는 간단히 요약하면 미국의 대표적인 낙후지역인 아팔라치아 지역의 지속적 인 경제 활성화와 해당지역 주민의 삶의 질을 개선하는 일이다.

아팔라치아 지역을 개발하기 위해 연방정부와 주정부 간 공동위원회라는 파 트너십 형태로 출범한 ARC는 1965년 3월 9일에 아팔라치아 지역개발법 (ARDA:

Appalachian Regional Development Act)에 의거하여 만들어졌다. 1960년대 중반 민주당의 케네디 대통령과 존슨 대통령의 발의에 의해 연방의회는 아팔라치아 지 역의 만성적인 빈곤과 경제침체문제를 극복하기 위해 상기의 법률을 제정하였다.

미국의 대표적인 낙후지역인 아팔라치아 지역은 웨스트 버지니아의 전체 주 를 포함하여 모두 13개 주를 포함하고 있다. 웨스터 버지니아를 제외한 12개 주는 각기 주의 일부가 아팔라치아 지역에 속해 있다. 이들 주는 알라바마주, 조지아주, 켄터키주, 메릴랜드주, 미시시피주, 뉴욕주, 오하이오주, 펜실베니이주, 노스 캘로 라이나주, 사우스 캘로라이나주, 테네시주, 그리고 버지니아주 등이다(<그림 3>참 조).

오늘날 아팔라치아 지역에 소속된 13개 주 중에서 100개 정도의 카운티가 일 정한 객관적 지표에 의거 낙후지역으로 분류되고 있다. 대체로 ARC가 낙후지역 으로 분류하는 카운티는 다음의 지표를 모두 충족해야 한다.

전국 평균 빈곤률을 1.5배 상회하는 카운티

전국 평균 일인당 소득수준의 67%에 미달하는 카운티 3년을 평균하여 전국 평균 실업률을 1.5배 상회하는 카운티

전국 평균 빈곤률의 2배를 상회하는 동시에 상기 실업률 기준과 일인당 소 득기준 중 한 가지를 충족하는 카운티

<그림 3> 미국의 아팔라치아 지역에 소속된 13개주

1950년대와 60년대의 아팔라치아 지역 주민은 지역의 고립과 낙후로 인해 큰 고통을 받고 있었다. 그 당시 아팔라치아 지역 주민 3명당 1명꼴로 빈곤자로 분류 되었으며 지역주민 일인당 소득 수준은 미국 전체 평균치보다 23%가 낮았다. 만 성적인 높은 실업률과 열악한 생활환경 때문에 아팔라치아 지역에서는 1950년대 에 200만 명 이상의 주민이 다른 지역으로 일자리를 찾아 이주할 정도로 낙후되 어 있었다.

1960년에 아팔라치아 지역을 구성하는 주의 지사들이 연합체를 결성하여 이 지역개발을 도모하고자 노력하기도 하였다. 1961년에 해당 주지사들은 당시 새로 취임한 케네디 대통령에게 아팔라치아 지역의 활성화 정책을 추진할 것을 건의했 다. 이때는 마침 케네디 대통령이 대통령 선거 캠페인 여행 중 방문한 웨스터 버지 니아의 침체되고 빈곤한 모습을 보고 크게 동요하여 낙후지역 개발을 위한 연방정 부 차원의 정책의지를 품고 있던 때였다.

마침내 1963년, 아팔라치아 지역개발을 위해 연방정부와 주정부 간 공동위원회 를 구성했는데 이것이 PARC(President's Appalchian Regional Commission)이다. 케 네디는 이 위원회로 하여금 아팔라치아 지역의 경제개발을 위한 종합 프로그램을 수립할 것을 지시했다. 그 결과 1964년에 관련 정책보고서가 만들어졌으며 이 보고 서는 연방정부와 관련 주정부에 의해 공식적으로 채택되었다. 이어 등장한 존슨 대통령은 민주당과 공화당 양당으로부터 PARC보고서에 대한 지지를 이끌어내어 관련 입법자료로 활용토록 하는 데 기여했다. 1964년에 관련 입법안이 의회에 제출 되고, 1965년에는 아팔라치아 지역개발법률인 ARDA(Appalachian Regional Development Act)가 탄생하였다.

ARC의 운영구조를 보면 특이한 구조로 되어 있음을 알 수 있다. 가장 중요한 특성은 연방정부와 주정부 간에 파트너십 형태로 구성되어 있다는 점이다, ARC 는 14명의 위원회 멤버로 구성된다. 이 중 1명은 연방정부를 대표하는 인사이며, 이 위원회의 공동 의장을 맡는다. 이 연방정부의 대표이자 공동위원장을 맡게 되 는 인사는 대통령이 지명하고 연방상원의 인준을 받아 정식 임명된다. 나머지 위

원회 멤버 13명은 각기 아팔라치아 지역에 속하는 13개 주의 주지사들이다. 이들 중 1명은 관련 주지사들에 의해 연방정부 대표와 함께 위원회의 공동의장으로 선 출된다. 주정부를 대표한 공동의장은 13개 주지사가 1년씩 돌아가며 맡고 있다.

각각의 주지사는 해당 주와 관련되는 ARC프로그램을 관장할 대리인을 한 명씩 지명한다.

ARC의 사무소는 연방정부가 위치한 워싱턴 D.C에 소재하며 이곳에는 관련 주에서 파견된 주재관이 상주하며, 연방정부와 연방의회의 관련 업무를 주정부를 대신하여 모니터링하고 해당지역의 정책프로그램과 관련된 연방지원을 얻기 위 해 다방면으로 노력한다. ARC의 실무 스텝진은 모두 50명으로 구성되어 있으며 1명의 기관장이 그들을 관장한다. 그들 대부분은 전문가들로서 주로 재정분석가 와 정책개발 관련 전문인력 등으로 구성된다. 이들은 연방정부-주정부 파트너들 에 의해 결정된 정책 프로그램을 집행하는 일을 담당한다. ARC기관 운영비는 연 방정부와 관련 주정부가 동등하게 분담한다.

또한 ARC는 아팔라치아 지역 내의 여러 카운티로 구성되는 지역개발협력조 직체, 이른바 LDD (Local Development Districts)를 통하여 광범위한 주민참여채 널을 활용한다. 이 지역개발협력조직체에는 주로 관련 지방정부 단체장, 기업인, 그리고 지방의회 의원 등 지역리더 들이 참여한다. ARC활동에 핵심 역할을 담당 하는 LDD는 다양한 기능을 수행하면서 낙후된 지역사회 개발을 위해 기여한다.

LDD는 먼저 연방정부와 주정부에 지역의 의견을 투입(Local Inputs)하는 기능을 한다. 또한 지역개발에 필요한 연구, 계획수립, 모니터링 등을 지원하는 역할도 하며, 각종 민간자본을 유치하는 기능도 수행하는가 하면 낙후지역 개발에 필요 한 정보와 재정조달의 중개자역할도 담당한다. 특히 여러 카운티에 걸친 지역 간 협력체이기 때문에 소규모단위 지역개발에서 확보하기 힘든‘규모의 경제’를 실현하기 위해 지역 간 협력을 증진시키는 일에도 역점을 두고 있다.

ARC는 13개 주의 의견을 수렴하여 지역개발계획을 작성하고 의회로부터의 예산지원을 받아 낙후지역 정책프로그램을 추진한다. 관련 정책 프로그램은 대체

로 아팔라치아 지역의 인적, 물적 인프라 개발을 지원하여 지역경제를 활성화시 키고 지역 산업구조를 다양화하여 신규 일자리를 창출하는 목표달성에 중점을 둔 다. ARC정책 프로그램은 지역 간 양질의 교통시스템개발, 교육, 직업훈련, 상하수 도개발, 창업 및 소기업자금지원, 지역리더십개발, 지역주민 역량강화, 주택개발 등 다양한 부문에 대한 종합적 투자프로젝트를 포함한다.

이들 종합정책 프로그램의 추진을 위해 매년 연방의회는 ARC가 아팔라치아 지역 내의 13개주에 배분할 예산을 배정한다. ARC는 일정 기준에 따라 지원자금 을 역내 카운티에 배분하는데, 이 경우 카운티별 낙후성, 변화정도, 경쟁력, 성취 도 등을 고려한다. 자금이 해당지역으로 지원된 후에는 정책의 성과를 ARC가 계 속 모니터링하여 낙후지역으로 부터의 졸업 및 낙후지역으로의 재지정 등을 위한 기초자료로 활용한다. 낙후지역으로 분류되는 카운티 숫자가 줄어들 경우 정책의 성과가 일부 나타났다고 간주한다.

2. ARC 모델의 구체적 성과

ARC의 효율적인 활동은 2,200만 명에 이르는 아팔라치아 지역주민의 삶의 질 과 경제기회를 크게 개선해놓았다. 실로 아팔라치아 지역은 지난 35년 동안에 괄 목할 만한 성과를 이루었다. 비록 아팔라치아 지역이 많은 핵심 경제지표에 있어 서 전국 평균치보다는 아직도 뒤처지는 위치에 있으나 ARC가 출범하기 전에 비 하면 지역여건이 크게 개선되었다. 많은 연구에 의하면 아팔라치아 농촌 낙후지 역은 다른 농촌 낙후지역에 비해 더욱 빠른 성장을 시현한 것으로 나타나고 있다.

대체로 아팔라치아 지역의 경우 유사한 다른 낙후지역에 비해 약 34% 정도 더욱 빠른 성장을 보인 것으로 나타나고 있다.

아팔라치아 지역의 개발을 위한 ARC의 성과에 관련된 몇 가지의 구체적인 사 례를 들어보자. 2000년 센서스 자료에 의하면 경제적으로 낙후되었다고 분류되는 카운티의 수가 100개 정도로 나타났는데, 이는 ARC가 출범할 당시인 1965년의

223개 카운티에 비하면 그 수치가 절반이하로 감소된 것이다. 향후 5년 내로 낙후 지역으로 분류되는 카운티 수는 90개 이하로 줄어들 전망이다.

그리고 아팔라치아 지역의 전반적인 빈곤률도 크게 줄어들었다. 1960년에는 이 지역의 빈곤률이 31.1%에 이르렀으나 2000년에는 13.6%로 획기적으로 줄어들 었다. 동시에 전국 평균 빈곤률과 아팔라치아 지역의 그것과의 격차도 2% 포인트 로 줄어들었다.

아팔라치아 지역의 교육수준도 크게 개선되었다. 고등학교 교육을 받는 성인 의 비율이 아팔라치아 지역에서는 1966년에는 32%에 불과했으나 1990년에는 68%로 증가 되었다. 오늘날 아팔라치아 지역 학생 중 고등학교를 졸업하는 비율 이 전국 평균치인 78%를 약간 넘어서는 성과를 거두었다.

아팔라치아 지역의 일인당 주민소득도 크게 향상되었다. 이 지역의 일인당 주 민소득수준과 전국 평균과의 격차가 줄어들었다. 1965년에는 이 지역의 일인당 평균소득이 전국 평균의 78%에 불과했으나 1990년에는 82%로 증가하여 그 격차 가 줄어들었다.

또한 ARC가 활동한 이래 지역고용도 크게 증가했다. 1965년 이래 아팔라치아 지역의 일자리는 거의 66%나 증가하였다. 이는 ARC가 설립되기 전 10년 동안에 지역 고용이 1.5%나 오히려 감소했던 경험에 비춰보면 괄목할 만한 성과라고 할 수 있다. 특히 1977년 이래로 이 지역 내에서 1,400개 기업체가 새로 생겨나 모두 2만 6천명의 신규 일자리가 창출되고 기존 일자리 3만 2,000개를 구하게 되었는데, 이는 1977년부터 역점을 두기 시작한 소기업에 대한 ARC의 자금지원이 큰 기여를 한 덕분이다. 가까운 장래에 아팔라치아 지역에서는 약 800개 이상의 기업체가 새로이 창설되고 약 2,700개의 일자리가 추가 창출될 것으로 전망되고 있다.

아팔라치아 지역의 보건의료상태도 크게 개선되었다. 지역의 영아 사망률은 오늘날 1965년에 비해 2/3 수준으로 감소되었으며 400개 이상의 의료시설이 ARC 의 자금지원으로 설립되어, 매년 지역 내 400만 명 이상이 양질의 기초의료혜택 을 받고 있다. 또한 아팔라치아 지역 대부분이 과거에는 상수도 공급혜택에서 소

외되었으나 오늘날 이 지역 주민 80만 명 이상이 맑은 물을 공급받게 되었다.

또한 ARC의 각종 투자지원은 다른 공공 및 민간투자를 견인하게 되었으며, 이는 많은 일자리를 창출하는 데 기여했다. 가령 ARC가 지원한 사회간접자본의 공공투자 1달러당 평균 58달러에 이르는 추가적인 투자를 유발하는 지렛대 효과 도 돋보였다. 이러한 투자는 승수효과를 유발하여 아팔라치아 지역 내 지방정부 의 조세수입을 늘리는 역할을 했으며 그 규모는 ARC의 사회간접자본투자 지원규 모를 상회하는 수준에 이르렀다. 그리고 1970년대 후반부터 ARC가 중점을 두고 추진한 기업가정신 실현을 위한 지원프로그램도 큰 지렛대 성과를 낳았다. ARC 는 237개의 관련 프로젝트를 약 2천만 달러의 자금을 들여 지원하였다. 이는 대부 분 소규모 기업 창업을 지원하는 데 사용했는데, 관련 투자액 약 1,930만 달러를 끌어들이는 효과를 보았다.

최근 부시 대통령은 아팔라치아 성공모델에 힘입어 아팔라치아 지역을 대상으 로 21세기를 대비한 정보통신망 확충과 하이테크 기술개발에 중점을 두면서 ARC 프로그램의 재활성화를 도모하고 있다. 이에 따라 ARC는 아팔라치아 6개년 전략 개발계획을 수립하고 2010년까지 12만 명의 일자리를 신규로 만들려는 야심찬 목 표를 설정했다. 이를 위해 매년 8천만 내지 9천만 달러에 이르는 연방예산지원을 받아 각종 프로그램을 추진할 계획이다.

3. ARC 모델의 성공요인

미국의 연방정부와 주정부 그리고 수많은 카운티에서는 그동안 낙후지역 개 발에 있어 ARC의 성공적인 활동을 면밀하게 관찰해왔다. 대체로 여러 핵심요인 들이 결합하여 ARC가 낙후지역개발을 위한 독특한 성공모델이 될 수 있음을 알 수 있다. 그 ARC의 성공을 가져오게 한 핵심요인은 무엇인가? 우선 다음과 같이 7가지를 들 수 있을 것이다.

첫째, 연방정부와 주정부 및 지방정부와 긴밀히 협력(Collaboration)하고 진정

한 정부 간 파트너십 (Intergovernmental Partnership)관계를 유지하면서 연방정부 와 주정부 및 지방정부가 낙후지역에 대한 투자정책을 효율적으로 조정 (Coordination)하여 추진하였기 때문이다. 이른바 '파트너십'과 ‘협력 및 조정의 원칙'이 선순환의 정책결과를 낳았기 때문이다. 특히 ARC가 반(半, Quasi)연방기 구이며 독자적인 기구이지만 주정부가 직접 개입할 수 있는 메커니즘을 만들었기 때문에 연방정부와 지방정부 사이에 큰 갈등과 대립 없이 협력하여 정책프로그램 을 공동으로 추진할 수 있었기 때문에 성공이 가능했다.

둘째, 낙후지역에 소속된 지방정부의 정책 우선순위와 결정과정을 존중하기 때문이다. 즉 지방정부와 지역의 경제개발 관련 조직체와 커뮤니티 그룹의 적극 적 참여(Active Participation of Local Actors) 가 보장되었기 때문이다. 1960년대 미국에서 낙후지역개발 정책추진에 있어 주민의 적극적인 참여보장은 '정치적 혁 신'(Political Innovation)으로 평가받고 있다.

셋째, 낙후지역을 지원하기 위한 모든 정책과 프로젝트는 위원회에 참여하는 연방정부와 관련 주지사의 공동승인 하에서 추진되었기 때문이다. 이는 바로 낙 후지역정책 모델에 공동정책결정모델 (Joint Policy-Making Model)이 도입되어 ARC 접근모형이 성공할 수 있었음을 알려준다. 즉 연방정부의 일방적 결정에 의 존한다거나 지방정부에 전적으로 일임하다시피 하는 포괄보조금 지원방식과는 사뭇 다른 접근을 취했기 때문에 성공할 수 있었다.

넷째, 낙후지역 정책과정이 또한 상향식 접근 (Bottom-Up Approach)을 강조 했기 때문이다. 즉 지방자치단체를 비롯하여 지역의 관련 조직체가 낙후지역정책 아이디어와 우선순위를 ARC에 제시하는 방식을 존중하고 적극 활용하였기 때문 에 성공할 수 있었다.

다섯째는 ARC의 정책결정에 의한 투자행위가 반드시 관련 공공기관과 민간 부문에서의 추가적인 투자를 견인하도록 노력하는 역할을 했기 때문이다. 즉 낙 후지역에 대한 정부투자가 종자 돈(Seed Money) 역할을 하여 다른 관련 투자를 유발하는 지렛대 효과 (Leverage Effects)를 적극 유발했다.

여섯째, 낙후지역개발성과를 극대화하기 위해서는 부문 간에 긴밀히 연계된 투자를 촉진해야 했던 바, ARC는 종합적이고 전체적인(Comprehensive and Holistic) 맥락에서의 전략적 계획과 투자정책접근 방식을 채택했기 때문에 성공 할 수 있었다. 과거 농촌낙후지역정책은 사회보장제도에 의존한 이전지출방식에 주로 의존하였으나, ARC는 이 소극적 방식으로는 낙후지역문제 해결에 한계가 있다고 보고 다양한 부분에 걸쳐 체계화된 전략적 투자를 과감히 실천했다. 즉 교통, 수자원, 상하수도 등 기초인프라 건설사업, 교육 및 직업기술훈련사업, 소규 모기업 창업지원사업, 지역리더십개발사업, 보건의료사업, 주택건설사업, 관광개 발사업 등을 종합적으로 계획하고 장기적으로 추진하여 결국은 소기의 성과를 달 성할 수 있었다.

일곱째, ARC의 활동과 긴밀히 링크되어 낙후지역개발을 위해 다양한 지원활 동을 수행한 지역 간 협력조직체들로 구성된 지역 간 네트워크(Multi-Counties Network)체계를 효과적으로 활용할 수 있었기 때문이다. 지역 간 협력 조직체인 LDD가 아팔라치아 지역 내에는 72개가 존재하고 있다. 이들 조직체들이 네트워 크로 연결되어 낙후지역 내 지방공무원과 관련 농촌 커뮤니티가 개발계획을 수립 하고 평가하며 집행을 효율적으로 잘 할 수 있도록 지원하는 역할을 충실히 수행 했기 때문이다. 이들 지역 간 협력 조직체는 지역 내 관련 공무원들이 정책을 조 정하고 투자를 견인하는 일을 도와주고 또한 지역 내 규모의 경제를 유도하는 일 을 성공적으로 도와주었다. 이들 지역 간 협력 조직체들이 담당하는 연방정부와 주정부, 그리고 지역 리더 간의 연결고리 역할은 ARC의 성공에 기여한 중요 요소 라고 평가되고 있다.

대체로 상술했듯이 적어도 ①연방정부와 주정부 간의 협력과 파트너십 중시-

②지역의 적극적 참여보장-③공동정책결정모형의 도입-④상향식 접근-⑤지랫대 효과의 창출-⑥종합적인 접근-⑦지역 간 협력네트워크의 활용이라는 여러 핵심 요소들이 상호결합하여 미국 낙후지역개발을 위한 특유의 ARC모델이 성공을 이 끌어냈다고 할 수 있을 것이다.

4. ARC 모델의 미국 내에서의 벤치마킹과 향후의 과제

아팔라치아 지역위원회인 ARC의 성공적 활동 경험에서 알 수 있는 사실은 미 국에서 낙후지역을 개발하기 위한 접근방법 중에서 연방정부와 주정부 및 지방정 부가 파트너십 형태로 활동하는 모델이 가장 효과적이었음을 알려준다.

아팔라치아 지역이 ARC의 활동으로 지역경제 활성화와 주민 삶의 질 향상에 개선된 성과를 거두는 동안에 다른 낙후지역의 경우는 최근까지 효율적인 조직의 부재, 지역 리더십의 결여, 자원의 부족 등으로 지역의 만성적인 낙후성을 극복함 에 있어 한계를 보여 왔음이 사실이다. 이러한 와중에서 ARC의 성공적인 스토리 는 미국 낙후지역의 효과적인 개발에 대한 연방정부의 새로운 관심과 낙후지역으 로의 전략적인 자원투입의 필요성을 새롭게 불러일으키는 큰 계기가 되었다. 최 근 연방정부의 낙후지역정책 정책입안자와 주정부의 관련 정책 담당자, 그리고 각급 지방의 리더들은 ARC모델을 벤치마킹하기 위한 노력을 강화하고 있음도 여 기에 연유한다.

드디어 연방의회는 ARC모델을 벤치마킹한 1998년 첫 단계 조처로 알라스카 농촌 낙후지역을 개발하기 위해 연방-주정부 공동위원회인 Denali Commission (DC)을 창설하였다. 2000년에는 미시시피 델타지역을 개발하기 위해 연방정부와 관련 8개 주정부가 공동으로 참여하는 위원회인 Delta Regional Authority(DRA)가 탄생하였다. 2002년에는 북부 그레이트 플레인즈 지역을 대상으로 연방정부와 관 련 5개 주가 공동으로 참여하는 Northen Great Plains Regional Authority(NGPRA) 가 만들어져 연방의회의 자금지원을 받게 되었다. ARC를 포함한 이들 4개 연방- 주정부 지역위원회는 오늘날 왕성한 활동을 하고 있다.

그 외 향후 2개 위원회가 추가로 만들어질 예정인데, 이는 남동부 회랑지역의 낙후지역을 관장할 South East Crescent Authority(SECA)와 남서부 접경지역의 낙 후지역을 관장할 South West Regional Border Authority(SWRBA)이며 조만간 본격 적인 활동을 전개할 계획이다. 그래서 <그림 4>에서 보는 바와 같이 오늘날 미국

에서는 ARC를 포함하여 모두 6개의 연방-주정부 공동의 낙후지역개발위원회가 활동 중이거나 활동을 계획하고 있는 셈이다. 이들 6개 위원회는 미국의 대표적 인 낙후지역개발 프로그램의 입안과 집행을 각기 관장하고 있다고 할 수 있다.

<그림 4> 미국에서의 연방정부-주정부 간 지역위원회(6개) 구성현황

자료: NADO(2003)

이들 지역위원회들의 향후 활동이 최근 주목받고 있는 클린턴 행정부 때 도입 된 새로운 낙후지역정책인 Empowerment Zone(EZ)과 Enterprise Community(EC) 정책과 어떻게 보완관계를 유지하면서 정책 프로그램을 추진하느냐가 중요한 과 제로 남아있다. 클린턴 행정부의 주요 낙후지역개발 정책인 EZ / EC정책은 1993년 8월에 승인된 1993년 예산전용법에 의해 도입되었다. 이는 ‘커뮤니티권능강화프 로그램’(Community Empowerment Program)을 법제화한 것이며, 1994년 1월 제1 단계 지정을 위한 경쟁의 개막을 선언하였다.

1994년 12월 21일 미국의 클린턴 대통령은 전국 105개의 침체된 지역사회를 EZ와 EC로 지정하였다. 1999년의 제1단계에서는 20개의 도시 및 농촌 EZ와 20개 의 농촌 EC를 새로 추가하였다. 2000년 12월에는 대상을 더욱 확대하여 지역사회 재건조세감면법(Community Renewal Tax Relief Act of 2000)에 의해 40개의 RC(Renewal Community)를 새로 지정하고 9개의 EZ를 추가 지정하기로 하였다.

새로 지정되는 RC는 40개로 28개는 도시지역에, 12개는 농촌지역에 해당된다. 신 규 EZ는 모두 9개로 도시지역에 7개, 농촌지역에 2개가 지정된다. 이들 신규 지역 은 2002년 1월부터 유효하였다.

제1단계 농촌 EZ / EC는 1994년 12월 이후 10개년 전략계획의 시행을 통해 괄 목할 만한 진전을 이루었다. 1998년까지 1만 개의 일자리가 창출되거나 유지되었 고, 1만 4,000명의 노동자가 직업훈련을 받았으며, 2만 5,500명의 젊은이들이 일자 리 등 각종 혜택을 보았다. 이들 정책수혜지역에는 102개의 상수도 혹은 폐기물 처리시스템이 건설되었다. 제1단계 EZ / EC로 지정되지 못한 지역에서도 연방정 부의 우수지역사회 만들기 프로그램인‘챔피언 지역사회 프로그램’(Champion Communities Program)을 통해 상당한 성과가 있었다. 많은 챔피언 지역사회는 연 방정부의 특정프로젝트에 대한 자금, 기술, 정보 등의 지원을 이용하여 전략계획 을 지속적으로 시행하여 지역경제활성화와 주민생활개선에 있어 큰 성과를 보았 다.

클린턴 정부의 새로운 낙후지역 개발정책인 EZ/EC/RC 정책은 높은 실업률,

붕괴된 인프라, 사업자본에 대한 접근불가, 희망의 상실과 같은 도시 내부지역 및 침체된 농촌지역이 직면하고 있는 가장 주목할 만한 도전들을 해결하기 위해 도 입한 제도이다. 이를 통해 연방정부 보조금, 조세인센티브, 정부와 영리 및 비영 리 단체의 파트너십을 통해 새로운 기업을 창업하고, 일자리, 주택, 새로운 교육 및 보건보호 기회를 창출하고자 한 것이다. 클린턴 행정부에 의해 도입된 이들 정책과 특정 낙후지역을 개발하기 위한 상기의 6개 지역위원회 활동 간에 보완적 이고 시너지관계가 구축된다면 미국의 낙후지역문제 극복을 위한 더욱 낙관적인 전망이 가능할 것이다.

이러한 선순환적 관계구축은 향후 미국의 낙후지역관련 주된 정책과제 중의 하나로 떠오를 것이다. 향후 미국에서는 상기한 6개의 연방정부-주정부 지역위 원회의 활동이 경쟁적이고도 보완적으로 추진될 것으로 보인다. 그 과정에서 연 방정부와 연방의회, 주정부와 주의회 그리고 수많은 지역 간 협력조직체인 LDD 와의 협조가 어떻게 조화롭게 이루어지고 관련 예산이 지속적으로 확보되느냐가 미국 낙후지역정책 성공의 주된 관건이 될 것이다.

그리고 전통적으로 미국행정부는 농촌지역보다는 도시지역을 대상으로 지역 개발정책을 편향적으로 추진하여 왔다. 농촌지역이 전반적으로 도시지역보다 더 욱 빈곤에 시달리고 고통스런 실업, 열악한 생활환경에 고생하고 있으나 농촌지 역은 빈번히 연방정부의 예산지원에서 소외되었다. 도농 간 불균등을 시정하려는 의지가 연방정부와 지방정부에서 더욱 강해지고 이에 부응하는 정책프로그램이 강화된다면, 대부분이 농촌지역인 미국의 낙후지역 문제해결에 있어 ARC모델에 서 벤치마킹된 이러한 지역위원회의 활동이 소기의 성과를 거둘 수 있을 것으로 보인다.

제4장 ARC 모델과 한국의 낙후지역정책 : 시사점

최근 우리나라의 낙후지역 개발정책은 획기적인 발전을 하고 있다. 참여정부 에 들어와 만성적인 낙후지역문제를 해결하려는 국가적인 노력이 더없이 강화되 고 있다.

대통령 직속의 국가균형발전위원회를 중심으로 국가균형발전특별법이 제정 되었고 신행정수도후속대안과 공공기관이전시책도 낙후지역 활성화 시책과 긴밀 히 연계되어 있다. 지역전략산업별 클러스터 조성정책을 비롯하여 농산어촌 혁신 시책, 주5일 근무체제에 맞추어 농산어촌과 도시의 상생발전을 도모하기 위한 신 활력지역 정책프로그램과 국가균형발전5개년계획, 그리고 신국토구상정책 등 낙 후지역 문제해결을 위한 정책적 시도가 역대 어느 정부보다 체계화되고 강화되고 있다. 이는 한국의 낙후지역문제의 해결을 위한 매우 희망적인 전망을 가능하게 해준다.

지금까지 살펴본 미국의 대표적인 낙후지역인 아팔라치아 지역을 개발하기 위한 연방정부-주정부 공동의 협력모델인 아팔라치아 지역위원회, 즉 ARC의 성 공사례는 연방정부 체제인 미국과 우리나라가 비록 정치, 행정 그리고 정책체제 가 다르다고 할지라도 한국의 낙후지역개발정책의 성공적 실현을 위한 중요한 시사점을 던져준다고 봐야 할 것이다.

한국의 경우 무엇보다도 중앙정부와 지방자치단체가 공동의 의지로써 공동의 계획, 공동의 집행을 통해 낙후지역 문제를 극복하는 중앙-지방파트너십체제가 하루 속히 정착될 수 있어야 한다는 것이다. 미국 ARC모델의 성공요체는 무엇보 다도 연방정부와 주정부 간의 파트너십의 안정적 수행에서 우선적으로 찾을 수 있을 것이다. 우리나라의 경우 중앙정부는 낙후지역 문제를 지방자치단체에 무작

정 일임한다든지, 지방자치단체는 중앙정부에 무조건 의존하고 맡겨버리는 타성 에서 벗어나야 한다. 낙후지역 문제처럼 시간이 걸리고 종합적이고 전략적인 정 책이 요구될수록 중앙정부와 지방정부가 공동의 계획과 공동의 예산분담과 공동 의 모니터링을 통해 정책성과를 발휘할 것으로 전망된다.

최근 국가균형발전특별법에서는 중앙정부와 지방정부 간 공동의 정책적 노력 을 지원하기 위한 법적 장치를 강구하였다. 가령 ‘지역발전투자협약제도’ 같은 경우 중앙정부와 광역지자체가 협력하여 지역특성에 맞는 전략적인 프로젝트를 추진하기 위해 중앙정부와 지방정부가 공동으로 계약을 맺어 낙후지역문제를 공 동으로 다룰 수 있도록 하였다. 따라서 이미 관련 법적 장치가 되어 있는 지역발 전투자협약제도 같은 새로운 제도를 낙후지역개발에 시범적으로 적용해보는 노 력이 강구되어야 할 것으로 보인다.

보다 직접적으로는 미국의 ARC모델에 더욱 근접할 수 있도록 한국형으로 중 앙정부-지방정부 간 낙후지역개발위원회 조직체계를 만성적인 대표 낙후지역에 시범적으로 상설화하여 전략적으로 추진해 볼 수도 있을 것이다. 이에 대한 체계 적인 검토가 필요할 것이다. 이 시범 케이스가 어느 정도 성공가능성이 높으면 한국의 낙후지역(가령, 국가균형발전위원회와 행정자치부가 주관하는 신활력지 역의 경우)을 지역 특성에 따라 여러 지역(지자체)이 포괄될 수 있도록 다수의 특 정지역으로 획정하여 이 특정지역별로 미국의 ARC를 벤치마킹하고 한국 실정을 반영한 중앙정부-지방정부 공동의 지역위원회를 집중 운영해볼 수 있을 것이다.

이를 위해서는 특히 미국의 아팔라치아 모델의 성공에 내재한 중요한 요소로 강조되고 있듯이 광역지자체 간의 협력뿐만 아니라 기초지자체인 시, 군 지역 간 협력에 의한 다양한 조직체(예: 미국의 경우 상술한 LDD)의 왕성한 활동과 반드 시 연계되어야 한다. 한국의 경우 지역 간 갈등과 대립이 상대적으로 심하고 더욱 이 지역 간에 협력경험과 학습이 일천하여 지역 간 성공적 협력을 유도하기가 쉽 지는 않을 것이다.

그러나 낙후지역 개발에서는 단위 지역에서 구하기 어려운 지식과 자금, 인재,

기술, 규모의 경제를 인근 타지역과 협력을 통해 일차적으로 구할 수 있어야 한 다. 따라서 우리나라의 낙후지역 정책에서는 반드시 지역 간 협력메커니즘 개발 과 그 파트너십 유도를 위해 필요한 공공인센티브에 관련되는 정책항목이 비중 있게 다루어져야 한다. 이와 관련하여 한국에서 지역 간 협력을 성공적으로 유도 할 수 있는 핵심요인과 전략방안에 대한 심도 있는 연구가 수반되어야 할 것이다.

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