총론
서울형 도시계획체계 구축을 위한 시론
1. 연구의 배경 및 목적
이 연구는 서울의 도시계획체계와 운영상의 문제들을 종합적으로 진단하고, 광역화ㆍ 분권화된 서울에 적합한 새로운 계획체계(planning system)와 운영방식(planning process) 을 모색하기 위해 시작되었다.
서울은 국내 다른 도시들과 비교할 때, 특수한 여건과 상황에 처해 있다. 먼저, 서울은 인구 1,000만에 이르는 세계에서도 손꼽히는 거대도시이다. 서울의 통근권과 생활권은 경 기ㆍ인천 등 수도권까지 확대되는 등 광역화되고 있으며, 도시계획 입안권을 가진 25개 자치구는 저마다의 요구와 목소리를 내고 있다.
이로 인해 1,000만 거대도시 서울을 법정계획인 ‘도시기본계획’과 ‘도시관리계획’만으 로 관리하는 데는 한계가 있다. 따라서 중간단계의 계획체계를 도입하는 등 서울의 변화를 체계적으로 관리하기 위한 ‘서울형 도시계획체계’가 필요한 시점이다.
{ 1,000만 도시 서울의 변화를 관리할 새로운 도시계획 체계 필요
서울은 우리나라의 수도이자, 인구 1,000만의 거대한 기성시가지이다. 경기ㆍ인천 등 수도권까지 포함하면 2,500만 광역경제권의 중심도시이다. 다른 한편, 서울에는 도시계획 입안권을 가진 25개 기초자치단체가 있다.
그동안 서울의 도시계획은 재개발사업과 대규모 고층 개발 등 개발 논리에 밀려 계획적 인 기능 배분, 예측가능한 정비 등 본래의 역할을 제대로 수행하지 못해 왔다. 인구 1,000만 의 거대도시 서울을 다른 중소 도시와 마찬가지로, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토
법)｣에서 정한 바에 따라 ‘도시기본계획’과 ‘도시관리계획’만으로 관리하는 데는 한계가 있 다. 2009년 국토법 개정에 따라 도시기본계획에 대한 승인(확정)권이 광역 및 특별 자치단 체장로 이양되는 등 도시계획에 대한 지방정부의 자율성이 확대된 것을 계기로, 서울의 특성을 반영할 수 있는 도시계획체계를 마련할 필요가 있다.
{ 서울형 도시계획체계의 재정립과 운영방식의 개선 필요
서울형 도시계획체계를 구축하기 위해서는 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계 획 등의 법정 계획과 여타 비법정 계획들의 위상과 역할을 재정립하는 노력이 필요하다.
이와 함께 재개발ㆍ교통ㆍ공원녹지ㆍ경관ㆍ환경 등 부문별(국실별) 계획들 간 연계성 (linkage)과 정합성(coordination)을 확보하는 것 또한 필요하다.
도시기본계획과 부문별(국실별) 계획들 간 상호 검토 및 조정기능을 강화하여 계획의 실현 및 운영의 효율성을 제고함으로써, 민선 시정의 주요 정책들을 계획적으로 뒷받침할 필요가 있다.
{ 도시계획에 대한 모니터링과 상시 계획체계 구축 필요
현재 서울에는 도시의 변화 추세를 지속적으로 진단하거나 기본계획의 실현 여부를 모 니터링하는 시스템이 구축되어 있지 않다. 이에 따라 시시각각으로 변화하는 다양한 이슈 들에 대해 계획적으로 대응하기가 어려운 실정이다. 또한 계획수립 과정에서도 시민들의 다양한 의견을 수렴하여 계획에 반영할 수 있는 환류체계(feedback system)가 마련되어 있 지 않은 상황이다.
따라서 도시계획에 대한 지속적인 모니터링과 시민의견 수렴을 위한 다양한 의사소통 의 통로를 마련하는 등 상시적인 계획체계를 구축할 필요가 있다.
2. 연구내용 및 방법
{ 연구내용 및 주제
이 연구는 서울의 도시계획체계와 운영상의 문제들을 진단하고, 서울형 도시계획체계 구축을 위한 방향을 제시하는데 목적이 있다. 이를 위해 서울의 도시계획체계와 관련된 이슈(4개)와 계획수립 과정에 관련된 이슈(3개) 등 모두 7개의 이슈를 선정하여 연구원 내 외 전문가들의 주제 발표와 토론 형식으로 연구를 진행하였다.
서울의 도시계획체계 개선을 위한 이슈는 다음 네 가지로 정리할 수 있다.
첫째, 서울 대도시권의 광역화에 대한 계획적 대응이다. 서울의 통근권이 반경 40km권 까지 확대되는 등 광역화되고 있음에도 불구하고, 서울 대도시권 차원에서의 계획적 대응 은 미흡한 실정이다. 둘째, 법정계획인 도시기본계획과 도시관리계획이 그 역할과 기능을 제대로 수행할 수 있도록 계획 내용과 운영방식을 보완할 필요가 있다. 셋째, 도시기본계 획과 도시관리계획 사이의 간격을 보완하는 중간단계의 도시계획을 도입하여 운영할 필 요가 있다. 넷째, 다양한 부문별(국실별) 계획들이 개별법에 근거하여 수립ㆍ운영되고 있 으므로, 정합성 확보를 위한 노력이 필요하다.
다음으로, 도시계획 수립과정을 개선하기 위한 이슈는 다음 세 가지로 요약할 수 있다.
첫째, 도시계획 수립과정에서 시민합의 도출을 위한 공론화 및 시의회 역할을 강화할 필요 가 있다. 둘째, 도시계획 심의과정 및 도시계획위원회의 역할을 개선할 필요가 있다. 셋째, 도시계획에 대한 모니터링과 환류체계가 마련되지 못한 실정이므로, 모니터링을 통한 상 시 계획체계를 구축할 필요가 있다.
이러한 이슈들에 대한 연구원 내부 및 외부 전문가들의 발제와 토론을 통해 서울형 도 시계획체계 및 수립과정의 구축을 위한 개선방향을 제시하였다.
<그림 1> 서울형 도시계획체계 구축을 위한 개선과제
{ 연구방법 및 진행
이 연구는 서울시 도시계획체계 및 계획수립 과정과 관련된 다양한 이슈를 설정하고, 2주마다 1회씩 주제 발표와 토론을 통한 세미나 방식으로 진행되었다. 2010년 10월 연구
가 시작된 이래 2011년 4월까지 모두 8차례의 주제 발표와 토론을 진행하였으며, 내부 종 합토론과 전문가 간담회 등을 포함하여 총 10회의 세미나를 개최하였다. 특히, 연구과제의 특성상 학계와 실무자, 시 공무원들과의 공감대 형성을 위해 연구원 내부 구성원뿐만 아니 라 외부 전문가들의 견해를 듣고 논의하는 과정을 거쳤다.
이를 위해 총 10명의 연구원 내부 발표자와 4명의 외부 전문가, 그리고 10여 명의 외부 토론자를 초청하여 주제 발표와 토론을 진행하였으며, 발표된 원고와 토의내용을 토대로 연구보고서를 작성하였다. 주제별 발표순서와 일정은 아래와 같다.
발표주제 및 추진일정 총론 서울형 도시계획체계 구축을 위한 시론
제1부 서울시 도시계획체계의 운영개선 방안
1차 서울의 도시계획 운영실태와 개선과제 2010.11.18 2차 도시관리계획의 역할과 내용 재정립 2010.11.26 3차 도시관련 계획 간 정합성 확보 방안 2010.12.22 4차 권역별 계획의 운영경험과 개선과제 2011. 1.13 5차 광역화에 대응한 서울의 도시계획 운용 2011. 1.27 제2부 계획수립과정의 개선 및 모니터링 체계 구축방안
6차 시민소통 및 의견수렴을 위한 개선과제 2011. 2.10 7차 도시계획위원회 심의제도 및 운영 개선방향 2011. 2.24 8차 서울 도시 모니터링 체계 구축 방안 2011 .3.10 종합 토론
9차 서울형 도시계획체계 구축 방향 내부 토의 2011. 3.22
10차 전문가 간담회 2011. 4.14
<그림 2> 서울형 도시계획체계 구축을 위한 세미나의 한 장면
3. 서울형 도시계획체계 구축 방향
이 연구에서는 서울형 도시계획체계와 계획수립 과정을 개선하기 위해 다음과 같은 개 선방향을 제안하였다.
먼저, 서울의 새로운 도시계획체계 구축을 위해 1) 광역화에 대응한 서울 대도시권 차 원의 계획 수립, 2) 도시기본계획의 위상 및 역할 재정립, 3) 도시관리계획의 계획기능 강 화, 4) 중간단계 계획으로서 자치구 도시기본계획의 활용 등을 제안하였다.
다음으로, 도시계획 수립과정의 혁신적 개선을 위해 5) 계획과정에서 시민참여 확대 및 시민소통의 강화, 6) 시의회 및 도시계획위원회의 역할 개선, 7) 도시계획 모니터링 및 계획지원체계의 구축 등을 제안하였다.
<그림 3> 서울형 도시계획체계 구축을 위한 정책제안
1) 광역화에 대응한 서울 대도시권 차원의 계획 수립
1990년대 이후 서울의 인구, 토지이용, 통행패턴과 주요 발전축들은 서울의 시 경계를 넘어 경기ㆍ인천 등 서울 대도시권 차원으로 광역화되고 있다. 그러나 서울의 행정구역을 넘는 대도시권 차원의 이슈에 대한 도시계획적 대응은 미흡한 실정이다.
이를 개선하기 위해서는 다음 세 가지가 필요하다. 첫째, 서울 대도시권 차원의 실질적 인 통근권을 토대로 광역생활권을 설정하고, 광역 교통 및 인프라, 대규모 개발 및 주택공 급, 공공기관 이전 등과 같이 공동 대응이 필요한 이슈를 중심으로 광역 도시계획을 수립 하는 방안을 모색할 필요가 있다.
둘째, 중심지체계와 공간구조도 서울시 행정구역이 아니라 수도권 차원에서 재정립하 여 상호 연계 및 기능분담하는 방안을 모색하고, 서울 대도시권 차원의 광역협의체를 구성 하는 등 협력적인 계획수립 및 운영체계를 구축하는 것이 필요하다.
셋째, 장기적으로 수도권의 공공기관 이전 등 여건 변화에 대비하여 현행 수도권 정비 계획의 역할을 재정립하거나 광역도시계획과 통합하여 서울 대도시권 성장관리계획으로 전환하는 방안을 모색할 필요가 있다.
2) 도시기본계획의 위상과 역할 재정립
서울시 도시기본계획은 국토법에서 정한 법정 최상위 공간계획임에도 불구하고, 정책 결정 시에는 시정운영계획과 국실별 계획이 우선시되고 있다. 이를 개선하기 위해서는 먼 저, 공론화와 시민 합의에 기초하여 존중받는 도시기본계획을 수립하는 것이 필요하다. 다 양한 매체를 활용하여 도시기본계획 수립과정을 공개하고, 광범위한 의견수렴과 내실있는 공론화 과정을 통해 시민들이 합의하는 서울의 미래상과 지향해야 할 핵심가치를 제시하 는 것이 중요하다.
더불어, 도시기본계획과 시정계획을 비롯한 관련계획 간 정합성을 확보하기 위한 노력 이 필요하다. 중장기 종합계획적 성격을 갖는 도시기본계획의 경우, 시정계획이 가지고 있 는 전략계획적 요소 및 예산과의 연계방안 등을 보완하여 실행력을 제고하고, 여타 부문별 (국실별) 계획 수립 시 계획 간 정합성 확보를 위한 전문적이고 상시적인 검토와 조정 과 정을 마련할 필요가 있다.
<그림 4> 도시기본계획과 관련계획 간 상호 검토 및 조정
3) 도시관리계획의 계획기능 강화
현행 서울시 도시관리계획은 용도지역ㆍ지구, 지구단위계획 등의 결정(변경)이 개별 사안별로 이루어지고 있으며, 조서와 도면 위주로 운영되고 있어 전체적인 계획의 타당성 이나 정당성을 점검하기가 어려운 실정이다.
이러한 문제를 개선하기 위해서는 우선적으로 도시관리계획의 계획기능을 강화할 필 요가 있다. 즉, 서울의 도시관리 목표와 원칙, 기준 등을 제시하는 ‘총론(총괄계획서)’을 추가할 필요가 있으며, 도시관리계획 총론에서는 용도별ㆍ생활권별 토지이용 총량 추정과 잠재적인 용도지역 변경 조건 등을 제시하는 것이 필요하다.
또한 개별적으로 운영되고 있는 용도지역ㆍ지구, 도시계획시설, 정비사업계획 등 도시 관리 수단에 대한 통합적인 운용방안을 제시할 필요가 있다.
<그림 5> 도시관리계획의 계획기능 강화(안)
4) 중간단계 계획으로서 자치구 도시기본계획의 활용
서울시는 1994년 지방자치제 시행을 전후하여 자치구별로 도시기본계획을 수립ㆍ운용한 경험이 있다. 자치구 도시기본계획은 도시계획 입안권을 가지고 있는 자치구의 다양한 계획 수요와 의지를 담고 있기 때문에, 서울시와 자치구 간 의사소통을 할 수 있는 매개체라고 할 수 있다. 실제로 1997년에 수립된 2011년 목표 서울 도시기본계획은 자치구 도시기본계획을 토대로 지역별 현안과 계획과제를 파악하였다. 런던과 도쿄 등 외국의 대도시에서도 시 차원 의 기본계획과 자치구 차원의 계획을 법정 계획으로 운영하고 있다.
서울의 경우에도 도시기본계획과 도시관리계획 사이의 넓은 간극을 보완하는 중간 단계 계획으로 ‘자치구 기본계획’을 활용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 단기적으로는 비법정계 획으로 운용하고, 장기적으로 법정화하는 방안을 모색할 필요가 있다.
서울에서는 자치구 기본계획과 함께 또 다른 중간단계 계획으로 ‘특정지역 발전계획’
이 필요하다. 특정지역 발전계획이란 서울 전 지역이 아니라 특정 사안과 이슈가 있는 지 역을 대상으로 수립하는 계획을 말한다. 예컨대, 중심지 육성계획, 준공업지역 종합관리계 획 등과 같이 서울시 차원에서 중점적으로 육성ㆍ관리해야 하는 특정 지역에 대한 종합적 인 발전구상이라고 할 수 있다.
지금까지의 논의를 토대로 ‘서울형 도시계획체계’를 제안하면 다음과 같다. 먼저, 광역 도시계획과 도시기본계획은 전략(정책)계획적 성격을 강화하되, 인천ㆍ경기 등 수도권 광 역자치단체 간에 협력적인 계획체계와 내실있는 공론화 등 계획과정의 개선도 함께 이루 어져야 한다.
다음으로, 도시기본계획과 도시관리계획의 간극을 보완하는 중간단계 계획으로, 생활 권 차원의 ‘자치구 기본계획’과 중심지 육성을 위한 ‘특정지역 발전계획’을 활용하는 방안 을 검토한다. 또한, 도시관리계획의 계획기능을 강화하기 위해서는 도시관리의 목표와 원 칙, 기준 등을 제시하는 ‘총론’ 부분을 추가하여 보완하는 것이 필요하다.
<그림 6> 서울형 도시계획체계 구상안
<그림 7> 주민설명회와 협의를 통한 서울시 휴먼타운 지구단위계획 수립과정
5) 계획과정에서 시민참여 확대 및 소통 강화
현행 도시계획 수립과정에서 시민참여를 통한 의견수렴 과정은 형식적이고 사후적으 로 이루어지는 경우가 대부분이다. 또한, 도시계획 관련정보가 공개되고는 있지만 도시계 획으로 결정된 사항을 단순히 알리는 수준이며, 시민참여를 적극적으로 유도하기 위한 공 공의 노력도 미흡한 실정이다.
도시계획 수립과정에서 시민참여를 확대하고 소통을 강화하기 위해서는 다음 세 가지 가 필요하다. 첫째, 다양한 매체를 활용하여 시민들이 알기 쉽고 편리하게 도시계획 정보 를 접하며, 의견을 제시할 수 있도록 해야 한다.
둘째, 설문조사, 공청회, 공람 외에 시민 아이디어 공모, 시민 모니터, 간담회, 설명회, 주민협의회 등 계획 유형에 따라 다양한 참여방법을 발굴하여 활용할 필요가 있다.
셋째, 도시기본계획, 지구단위계획 등 법정 계획에 대해서는 계획(안)의 조기 공개 및 상시 의견수렴, 공청회(설명회) 개최 횟수를 늘리는 등 내실있는 공론화 과정이 필요하다.
6) 시의회 역할 및 도시계획위원회 운영 개선
서울시 의회는 의견청취 과정을 통해 도시계획 수립과정에 참여하고 있으며, 도시계획 위원회는 심의를 통해 도시계획을 결정 여부를 판단하는 중요한 역할을 수행하고 있다.
그러나 이러한 기능과 역할에도 불구하고, 현행 도시계획 운영과정에서 시의회의 역할은 제한적이며, 도시계획위원회는 폐쇄적으로 운영되고 있다.
이를 개선하기 위해서는 시의회의 소위원회 활동을 강화하고, 전문인력을 보강하여 도 시계획에 대한 의회의 전문성을 강화할 필요가 있다. 특히, 현행법상 특별시의 경우, 시장 이 입안하고 결정(확정)하도록 되어 있는 도시기본계획에 대해서는 시의회의 내실있는 검 토과정을 부여하는 방안을 모색할 필요가 있다.
또한 도시계획위원회의 경우에는 도시계획 안건에 대한 개별적인 심의 외에, 사전검토 회의를 통해 도시기본계획 등 도시의 장기비전과 목표수립 과정에 참여토록 하는 방안을
모색한다. 장기적으로는 도시계획위원회의 회의록을 공개하고, 신청을 받아 시민 방청을 허용하는 등 도시계획 결정과정을 공개적으로 운용하는 방안을 검토할 필요가 있다.
7) 모니터링 및 상시 계획 시스템 구축
서울의 도시계획 운영과정에서 가장 취약한 부분 중 하나는 도시의 변화 동향을 정 기적으로 파악하거나 수립된 계획과 정책의 실현 정도를 지속적으로 모니터링하는 체계 가 마련되어 있지 않다는 점이다. 이에 따라 역동적으로 변화하는 서울에서 사회경제적 ㆍ물리적ㆍ환경적 변화 등 다양한 이슈에 대해 체계적이고 일관성있는 대응이 어려운 실 정이다.
이러한 문제를 개선하기 위해서는 서울 도시 모니터링 및 상시 계획체계를 구축할 필 요가 있다. 서울 도시 모니터링은 ① 서울의 인구, 산업, 토지이용, 주택 등 도시환경에 대 한 변화 동향, ② 도시기본계획에서 설정한 정책목표의 추진동향, 그리고 ③ 세계 대도시 와의 비교분석 등 세 가지 차원에서 실행될 수 있으며, 그 결과를 후속계획에 반영하는 등 상시적인 계획체계를 구축할 필요가 있다.
<그림 8> 서울 도시 모니터링 및 상시 계획체계(안)
이를 위해서는 관련법 혹은 조례 개정을 통해 모니터링을 의무화하는 근거 규정이 필 요하다. 특히, 서울시정개발연구원에 ‘모니터링 전담팀’을 설치하여 서울시와의 긴밀한 협 력하에 연차별 모니터링 리포트를 발간토록 함으로써, 서울의 변화에 대한 지속적인 진단 과 시의성있는 대응이 필요하다.
이상에서 언급한 서울형 도시계획체계 구축 방향은 시론적인 수준이며, 앞으로의 논의 를 통해 구체화하거나 세부 추진방안을 마련해야 할 것이다. 여기서 제안된 문제와 쟁점들 은 서울의 도시계획체계와 운영방식을 개선하는 출발점이 될 수 있을 것이며, 후속적인 논의와 연구를 통해 구체적인 적용방안을 마련해야 할 것이다.
