중국 션젼 경제특구의 토지관리개혁에 관한 연구 A Study on th e Land Reform of
China ' s Shenzhen Special Economic Zone
2000, 국토연구원
국토연자 2000–8
중국 션젼 경제특구의 토지관리개혁에 관한 연구
A Study on th e Land Reform of China ' s Shenzhen Special Economic Zone
박인성
연 구 진
연구책임・박인성 연구위원
국토연자 2000- 8 ・ 중국 션젼 경제특구의 토지관리개혁에 관한 연구
글쓴이・박인성 / 발행자・이정식 / 발행처・국토연구원
출판등록・제2- 22호 / 인쇄・2000년 12월 26일 / 발행・2000년 12월 3 1일 주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591- 6 (43 1- 7 12)
전화・03 1- 380- 0429 (출판팀) 031- 380- 0114 (대표) / 팩스・031- 380- 0474 ht t p :/ / www.krih s .r e .kr
2000 , 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
서 문
중국이 개혁개방정책을 채택・실시해 온 기간이 20년을 넘어서고 있으며, 주 지하듯이, 세계가 주목하는 경제성장을 지속해 오고 있다. 개혁개방정책은 이전 의 지령성 계획경제체제에서 시장경제체제로 전환하는 과정이었다. 그러한 경 제체제 전환의 실험장 역할을 한 것이 경제특구였으며, 광동성 션젼(深 )시가 중국 최초로 지정된 경제특구이다.
션젼이 경제특구로 지정된 것은, 홍콩과 마카오와 근접하고 있는 국경관문이 며, 출신 화교가 많고, 자원이 비교적 풍부하다는 입지조건 때문이었다. 또한 중 국대륙의 남단에 위치하고 있어서 개혁정책실험이 예상치 못한 부작용이나 문제 를 발생하는 경우에도 그에 대처하기가 비교적 용이하다는 점도 고려되었다. 션 젼경제특구에서의 실험과 성과검증을 바탕으로 중국의 개혁개방정책은 중국 전 역으로 확산되고 가속화되고 있는 중이다.
중국에서 경제체제 전환의 관건은, 어떻게 시장과 경쟁기제를 도입하느냐는 문제였으며, 그 우선적인 대상이 토지와 기업이었다. 토지분야에서는 토지의 소 유권과 사용권의 분리와, 분리된 토지사용권을 사유화 및 상품화하여 시장에 진 입, 유통시킨다는 정책이 채택되었다. 이같은 정책실험이 최초로 시행된 곳이 션젼경제특구이다. 따라서 션젼의 경제특구 설치결정 배경 및 건립과정, 그리고 토지관리분야의 개혁경험에 대한 연구는 경제체제전환기의 토지문제의 이해와 대응책 구상을 위한 유용한 시사점을 제공해 줄 수 있을 것이다.
본 연구는 이러한 문제인식하에 션젼경제특구의 토지관리 개혁경험을 분석, 정리하였다. 연구에 참고한 자료는 연구자가 금년에 6개월간의 상해시성시규획 설계연구원 파견근무중에 수집한 중국내의 현지자료들을 바탕으로 하였다. 본 연구가 중국시장의 투자환경을 이해하고, 국내와 북한지역의 토지문제와 향후 개혁방향을 탐구하는 데 도움이 되기를 기대하며, 연구를 수행한 박인성 연구위 원의 노고에 사의를 표한다.
2000년 12월 31일 국 토 연 구 원 원장 이 정 식
초 록
본 연구는 중국이 개혁개방 정책을 채택한 이래, 경제특구(經濟特區)에서 시행 해온 정책경험중, 토지사용제도 관련분야에서 추진해온 개혁내용을 고찰,분석하 였다. 션젼경제특구 성립이후, 가장 먼저 직면하게 된 문제는 중앙으로부터 배 분받은 도시기반시설 건설을 위한 재정예산의 부족문제였다. 기반시설 건설은 잠재적 투자자들을 유인하기 위한 가장 기본적인 요소중의 하나이다. 또한, 해 외투자자들이 션젼경제특구에 와서 실제적인 문제들에 직면하게 되었다. 그들 은 국내 투자자들과 같이 무상으로 토지를 행정배분 받을 수가 없었다. 션젼경 제특구의 건립목적은 바로 가능한한 많은 해외투자를 유치하며 사회주의시장 경제 모델을 탐색하기 위한 것이었으므로, 이러한 문제를 해결하기 위한 대책 이 요구되었다. 문제해결의 관건은, 어떻게 토지가 경제자산의 일종이라는 관념을 다시 형성하고, 토지소유자로서의 국가의 지위를 공고히 하는가? 라는 점이었다.
중국정부가 선택한 토지관리개혁의 핵심은 토지소유권의 국가 독점은 유지하 면서, 토지사용권만을 사유화, 상품화하여 시장가격으로 유통시킨다는 것이다.
이는 경제와 사회발전에 지대한 영향을 미쳤다. 첫째, 시장역량을 도시경제와 도시발전과정속으로 끌어들였다. 그것은 토지상품화와 건물부동산 개발의 첫걸 음이 되었으며, 국가의 역할도 실제 건설과정중에 절대적인 역할자의 지위에서 조정자의 역할로 축소조정되었다. 둘째, 토지사용권 양도에 따른 지방정부의 세
수수익이 증가하면서, 도시기반시설 건설재원이 대폭 확충되었으며, 이에 따라 서 낙후된 도시기반시설로 인하여 제약받던 도시경제발전의 조건이 대폭 호전되 었다. 마지막으로, 부동산의 개발 및 유통분야에서도 시장경쟁이 행정관리기능 을 점진적으로 대체함에 따라, 외자에 의한 상업, 공업, 업무, 주거용 건축물 등에 새로운 형태의 설계개념이 도입되고 입지경쟁이 시작되면서, 도시의 경관과 공 간구조도 근본적인 변화를 겪게 되었다.
션젼의 토지사용자는 입찰, 경매, 협의 등을 거쳐 일정 기한내의 토지사용권을 취득할 수 있다. 입찰과 경매를 통하여 토지사용권을 취득하는 것은 일종의 시 장분배로서 시장가격을 반영하게 된다. 또한 협의방식으로 토지사용권을 취득 하는 것은 지방정부가 산업정책의 목표달성을 위해 추진하는 보조적 시장분배 수단이 된다. 따라서 이같은 토지사용권의 거래과정을 통하여 내재되어 있던 토 지의 시장요소들과 재산권 관계가 부활 및 활성화되기 시작하였다. 새로운 토지 관리제도와 토지시장은 필연적으로 낡은 제도와의 마찰을 야기하였고, 새 제도 의 순조로운 진행을 보장하기 위하여 중요한 문제들을 정확히 처리하여야 하였 다. 이중 중요한 문제는, 건물과 토지와의 관계, 시장기제와 계획적 조절의 결합, 토지사용기한의 확정, 그리고 기행정배분된 토지의 처리문제였다.
경제체제전환 및 토지사용제도 개혁과정에서 파생되는 주요한 문제는 이원제 시장의 형성과 작동, 중앙과 지방정부간의 관계, 국유 부동산개발기업 경영상의 도덕적 해이와 지하토지시장의 형성이다.
경제체제 전환과정 중에 도시계획을 통한 토지이용관리 강화의 필요성이 더욱 시급하게 요구되고 있으며, 적지 않은 도전과 과제에 직면하고 있다. 션젼시는 토지의 양도와 개발관리를 위하여 서구의 용도지역지구제를 도입하였고, 계획관 리를 법에 의하여 구속하는 규제상세계획을 수립하였다. 중국의 규제상세계획 제도는 1980년대 후반기에 경제체제 개혁과 토지사용제도의 변혁에 적응하기 위 하여, 상하이와 광저우에서 서구의 용도지역지구제(區劃法規:zonning)를 도입하 면서 시작되었다. 규제상세계획의 본질은 계획설계와 계획관리간의 연계를 강화
하기 위한 것으로, 도시계획관리와 종합개발, 토지유상사용의 법적 근거가 된다.
션젼시의 토지시장관리체제의 기초철학인 토지시장 관리의 원칙 및 방향은 다 음 7가지로 요약할 수 있다. 즉, 부동산 투기의 억제와 토지가치 증가로 인한 수입에 대한 과세, 상품주택시장과 대내외 관리의 구분, 주택과 토지의 일체화와 증명의 단일화, 합작건축의 규범화와 지하시장의 공개화, 토지를 중심으로 8가지 제도(가격, 토지징용, 개발, 양도, 등기증서 발급, 측량검사, 부동산시장 관리, 토 지개발기금 관리)의 통일관리, 협의양도토지의 엄격통제, 법치행정체계의 정립 이다. 이러한 틀속에서 토지시장가격의 산정과 관리, 부동산 등기 절차, 그리고 부동산개발기업 및 중개기구의 설립과 관리 등의 분야에서도 경제체제 전환과정 중에 다양한 문제들이 발생하고 있다.
한편, 션젼시의 도시개발 경험에 대한 관심과 연구의 축적은, 중국의 개혁개방 정책을 올바로 이해하기 위해서는 물론이고, 북한의 개혁개방 동향과 향후 정책 방향을 올바로 파악하기 위해서도 매우 중요하다고 할 수 있다.
차 례
서문 ⅰ
초록 ⅲ
제 1장 서론
제 2장 경제특구의 지정배경과 개방지구의 확대과정
1. 션젼경제특구 지정배경 및 과정 3
2 . 중국 대외개방지역의 지정현황 8
1) 연해개방지대 8
2 ) 연변개방도시 9
3) 연강 및 내륙개방도시 9
제 3장 토지관리제도의 개혁
1. 개혁개방 이전( 19 79년 이전)의 도시토지관리체제 11
1) 토지소유권과 관련한 경제관계의 왜곡 13
2 ) 토지의 효율적 이용과 합리적 배치에 불리 14
3) 기업간의 공정경쟁과 경영개혁에 불리 15
4 ) 지하토지시장에 대한 경제적 규제체제의 결함 16
5) 도시기반시설 건설관리 재원조달상의 문제 17
2 . 개혁개방 이후의 도시토지관리 개혁 18
1) 제1단계 전환기간( 19 79- 1988 ) 18
2 ) 제2단계 전환기간( 1988년부터 현재) 22
3 . 도시토지개혁과정중의 중요문제 24
1) 건물과 토지와의 관계 24
2 ) 시장기제와 계획적 규제의 결합 2 5
3) 토지사용기한의 결정 26
4 ) 기행정배분된 토지의 처리 28
제 4장 토지사용제도 개혁의 함의와 파생문제
1. 경제체제 전환과 부동산시장의 출현 33
1) 부동산의 상품화와 시장화 33
2 ) 이원제 부동산시장의 문제 37
3) 부동산시장의 최근 동향 4 0
2 . 중앙과 지방정부 관계의 변화 4 2
1) 정치에서 경제발전 지향으로 4 3
2 ) 재정개혁과 중앙- 지방정부간 관계의 재정의 4 5
3) 지방주의의 출현 4 5
4 ) 지방정부의 단기실적주의 4 6
3 . 기타 주요 문제 4 7
1) 국유부동산개발기업의 도덕적 해이 4 7
2 ) 지하토지시장의 형성 4 9
제 5장 도시계획 및 도시개발 분야의 동향
1. 도시계획 및 관련계획체제 5 1
1) 도시계획의 종류와 내용 5 1
2 ) 토지이용총체계획과 기본농지보호계획 54
3) 국민경제사회발전계획과 건설용지계획 56
2 . 계획간의 협조 58
3 . 계획관리 58
1) 계획부문의 토지배치과정에의 작용 59
2 ) 도시계획부문의 토지이용관리 60
3) 토지관리부문의 토지이용관리 62
4 ) 계획관리부문간의 협조 62
4 . 션젼시 도시계획의 개요와 문제점 6 3
1) 션젼시 도시계획체제의 건립 및 수립기준 작성 6 3
2 ) 션젼시 도시계획의 중요내용 64
3) 션젼시 도시계획의 문제점 68
제 6장 토지시장 관리체제
1. 토지시장 관리의 원칙과 관리기구 7 1
1) 토지시장 관리의 원칙 및 방향 7 1
2 ) 토지관리기구 73
2 . 토지이용항목의 관리 74
1) 건설항목의 계획입지선정 74
2 ) 계획설계요점의 제출 75
3) 소구(小區) 검수신청 77
3 . 토지시장가격의 관리 77
1) 토지시장가격 평가와 심사비준 관리 77
2 ) 협의양도토지의 가격관리 79
4 . 부동산등기의 관리 8 1
1) 토지사용권의 최초등기 8 1
2 ) 부동산재산권의 최초등기 82
3) 부동산이전등기 82
4 ) 부동산저당등기 8 3
5) 부동산변경등기 84
제 7장 부동산개발기업과 중개기구의 관리
1. 부동산개발공사의 설립과 관리 8 5
2 . 부동산중개기구의 관리 8 7
제 8장 종합 및 결론
참고문헌 9 5
영문초록 9 7
표 차례
<표 3- 1> 션젼시의 토지양도 방식의 변화추이(1979- 1994) 29
<표 4- 1> 션젼시 건축물부동산보유량(1985- 1994 35
<표 4- 2> 션젼시의 경제지표(1985- 1994) 36
<표 4- 3> 션젼시의 건물임대 현황 37
<표 4-4> 투자자금 및 건물유형별 거래량 37
<표 4- 5> 션젼시의 주택가격과 임대료 추이(1984- 1994) 40
<표 4- 6> 션젼시의 사무실건물가격 및 임대료 추이(1984- 1994) 4 1
<표 4- 7> 션젼시의 공업용 건물가격 및 임대료 추이(1984- 1994) 4 1
<표 4- 8> 션젼시의 상가건물의 가격 및 임대료 추이(1984- 1994) 42
<표 6- 1> 션젼시의 주요 건설투자재원 구성비율 추이(1979- 1996) 49
<표 6- 1> 션젼시 국토계획국의 계획, 市政設計要點 75
<표 6- 2> 건설항목 시정설계요구표 76
<표 6- 3> 션젼경제특구 협의용지 가격표준 79
<표 6-4> 션젼시 市政建設 연관시설 비용 징수표준 80
<표 6- 5> 용지유형 분류 80
그림 차례
<그림 3- 1> 19 79년 이전의 토지 행정배분 절차 12
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C H A P T E R
서 론
본 연구는 중국이 개혁개방 정책을 채택한 이래, 경제특구(經濟特區)에서 시행 해온 정책경험중, 토지사용제도 관련분야에서 추진해온 개혁내용을 고찰,분석하 는 것을 목적으로 한다. 광동성 션젼시(深 市)를 대상지로 선택한 이유는, 션젼 시가 중국에서 최초로 경제특구가 설치된 시이기 때문이다.
개혁개방정책의 선택과 추진은 중국 현대사의 방향을 근본적으로 전환시킨 역 사적 사건이었으며, 정책의 추진은 션젼을 필두로 주하이(珠海), 샨터우(汕斗), 샤 먼(厦門) 등 광동성과 푸지엔성(福建省)의 샤먼(厦門) 등 연해항구도시에 설치된 경제특구에서의 실험을 통하여 시작되었다. 그중에서도 션젼은 경제특구 지정 시기나 면적규모면에서, 또 각종 개혁개방정책 추진의 적극성과 성과면에서 대 표적인 사례이다. 션젼시는 1980년에 중국 최초의 경제특구로 지정된 후, 중국 의 개혁개방을 공간상에 구체적으로 실현하기 위한 각종 개혁개방정책의 실험장 역할을 하면서 중국에서 가장 빠른 속도로 성장하고 있는 신흥도시이다. 션젼에 서의 실험을 통하여 검증된 개혁개방정책과 시책들이 중국 전국으로 확대적용되 면서 지령성 계획경제체제에서 사회주의시장경제체제로의 이행기에 있는 중국 의 경제발전과 경제체제 개혁을 선도하고 있다.
개혁개방에 대한 중국정부 스스로의 자체평가는, 지난 세기에 중국공산당이 영도한 제2차 위대한 혁명 이란 말로 요약된다. 개혁개방은 비록 전쟁을 거치지 않고 점진적으로 진행되었지만 중국사회에 근본적인 변화를 대동한 위대한 혁명 이라 평가하고 있으며, 그러한 개혁개방이 시작된 경제특구는 개혁개방의 성지 (聖地)라고도 일컫는다.1)
1990년대 이후, 중국정부의 중점 개발축이 개혁개방 초기의 광동성 남부 주강 삼각주지역에서 장강(長江)삼각주의 상하이시로, 특히 푸동(浦東)지구를 용머리 로 하는 장강축으로 옮겨 가고 있다. 그러나 중국정부가 상하이시를 중심으로 하는 장강유역 개발을 본격적으로 추진하겠다는 정책을 결정할 수 있었던 것도, 1980년대에 션젼을 위시한 광동성과 푸지엔성내의 경제특구에서 시행한 개혁개 방정책의 실험성과에 대한 만족과 자신감이 바탕이 되었기에 가능하였다고 할 수 있다. 따라서 션젼시의 도시개발사는 중국이 20여년간 추진해 온 개혁개방정 책을 대표하는 구체적 내용중 중요한 부분중의 하나이다. 본연구는 이러한 문제 의식을 바탕으로 하여, 션젼시의 경제특구 지정배경과 지령성 계획경제체제에서 중국식 사회주의 시장경제체제(有中國特色的社會主義市場經濟體制) 로 전환하 는 과정에서 나타난 토지관리제도 개혁을 중심으로 한 주요 문제들을 고찰,분석 하고자 한다.
1) 劉琳, 從深 經濟特區看我國改革開放的歷史功績, 唯實 (南京:1996.12);
中國人民大學書報資料中心, 特區與開發區經濟(複印報刊資料), 1997.3, p.18
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C H A P T E R
경제특구의 지정배경과 개방지구의 확대과정
1 . 션젼경제특구 지정배경 및 과정
중국의 대외개방은 중국정부가 경제특구 설립을 결정한 1979년에 시작되었다 고 보편적으로 인정하고 있다. 특구설치 구상의 기원은 1978년 중국정부가 홍 콩에 설립한 투자유치국(招商局)에 제출된 한 기업의 건의에서 비롯되었다. 당 시의 건의는 이 기업이 그 업무범위를 중국 본토에 까지 확장하는 것을 허가해 달라고 요청하였다. 그중 하나의 계획은 홍콩과 인접한 지구의 일단의 토지를 획정하여 일종의 수출산품생산기지를 건설한다는 것이었다. 이 기지의 성격은 당시 중국내에 있었던 수출산품기지와는 명확하게 달랐으며, 동남아국가들에 건 립된 수출가공구와 유사하였다. 11기 3중전회2)직후, 이 건의는 매우 빠르게 현 실로 변하였다. 1979년 1월, 중국공산당 광동성 위원회 제1서기 쉬종쉰(習仲勛) 이 11기 3중전회의 정신을 전달하고자 샨터우(汕斗)시로 가면서 같은 구상을 광
2) 1976년 마오쩌둥(毛澤東)의 사망으로 문화혁명이 종결되면서 4인방이 타도되고, 덩샤오핑(鄧小平)을 중심으로 하는 실용주의파가 정권의 주도권을 잡은 후, 1978년 12월에 개막된 중국공산당회의이다.
이 회의에서 향후 국정운영의 기본방침을 개혁, 개방, 활성화( 活) 로 확정하였다. 중국의 개혁개방 정책 채택이 정식으로 확정,공포된 회의이다.
동성위원회에 건의하였다. 건의는 우선 샨터우에 타이완이 운영하고 있는 수출 가공구와 같은 특구를 건설하자는 것이었다. 샨터우는 항구가 있고 역사적으로 개방의 전통이 있으며, 지리적 위치가 외진 곳이어서 만일 어떤 부작용이 발생하 여도 영향이 그리 크지 않기 때문이라고 하였다. 광동성위원회와 성(省)혁명위 원회는 토론을 거쳐, 우선 바오안현(寶安縣: 深 市의 전신)과 주하이현(珠海縣) 에 수출특구(出口特區)를 설치하기로 하고 당중앙과 국무원에 건의하였다. 이 건의를 검토한 중국 국무원은 그해 2월에 광동성 바오안현과 주하이현에, 공업과 농업이 결합된 수출상품생산기지; 홍콩과 마카오의 관광객을 유치하기 위한 관 광지구; 새로운 형태의 국경도시를 건설하는 방안을 작성하였다. 이어서 같은 해 3월에 국무원과 광동성 계획위원회는 바오안현을 션젼시(深 市:半地級市)로 주하이현을 주하이시로 개명, 승격시키고, 혜이양(惠陽)지구와 광동성의 감독을 받도록 결정하였다.
다시 같은 해(1979년) 4월에 베이징에서 개최된 국무원 중앙공작회의에 참석 한 광동성 공산당 지도자 쉬종쉰 등이 당중앙의 지도자들에게 보고 하는 자리에 서 다음과 같은 발언을 하였다. 만일 광동성이 하나의 독립된 국가라면, 수년내 에 경제를 급성장 시킬수 있다. 그러나 현재의 체제하에서는 쉽지 않다.3) 그 자리에서 광동성은, 중앙의 권리 하방(下放), 홍콩과 마카오에 인접한 션젼과 주하이 그리고 중요한 화교의 고향인 샨터우시에 수출가공구(出口加工區) 설 립을 요청하였고, 동시에 광동성이 대외경제무역활동상의 자주권을 가질 수 있 도록 해달라고 요청하였다. 보고한 당일 저녁에 최고지도자인 덩샤오핑은 즉시 광동성 지도자들을 만나 그 요구에 대해 지지를 표시하며 다음과 같이 격려하였 다: 여러분들이 오전에 보고한 내용이 매우 좋다. 광동의 일부분 지구를 특구로 지정할 수 있다. 과거의 陝甘寧지구(陝西省, 甘肅省, 寧夏회족자치구)가 바로 특 구아닌가. 단, 중앙정부는 돈이 없으니, 당신들이 스스로 노력하여 필사적으로 혈로(血路)를 개척하시오.4)
3) 湯應武, 1976年以來的中國 , 經濟日報出版社, 1997, p.193
이어서 중공 중앙과 국무원은 작업팀을 광동성과 푸지엔성(福建省)에 파견하 여 현지조사를 시행하고, 양성의 지도간부들과 공동으로 특구 설립에 관한 문제 를 연구하였다. 같은해(1979년) 7월에 광동성정부는 국무원에 션젼시를 수출특 구로 지정하여 특수정책과 융통성 있는 시책을 시행하겠다고 신청하였다. 이에 대하여 중공 중앙은, 광동성과 푸지엔성이 대외경제활동에 있어서 선도적인 역 할을 하며, 특수한 정책과 융통성있는 시책을 시행하도록 한다는 방침을 확정하 였고5), 동시에 광동성의 션젼(深 ), 주하이(珠海), 샨터우(汕斗)와 푸지엔성의 샤 먼(厦門)에 수출특구를 시험적으로 설치한다고 결정하였다. 같은 해(1979년) 11 월, 션젼시는 성직할시(省轄市)로 승격되었다. 1980년 5월에 중공 중앙과 국무원 은, 특구 건설을 적극적으로 옹호 및 비준하고, 특구의 명칭을 수출특구에서 경 제특구로 바꾸었다. 이때부터 션젼은 정식으로 경제특구로 명명되었다. 같은 해(1980년) 8월에 제 5기 전국인민대표대회 상무위원회에서, 광동성 경제특구조 례가 비준되고 경제특구의 설치를 대외적으로 선포하였다.
1981년 7월에 중공 중앙은 광동성과 푸지엔성 양성과 경제특구 작업회의 결정 을 근거로 하여, 션젼경제특구의 공간적 범위를, 동쪽으로는 따펑만(大鵬灣)부터 서쪽으로는 셔커우(蛇口)까지, 남쪽으로는 홍콩의 션젼강(深 河), 북쪽으로는 베이즈지(貝仔脊)까지로 정하였다. 즉, 션젼경제특구는 동에서 서로 49㎞, 남에 서 북으로 평균 7㎞인 길쭉한 형태의 지대이며, 총면적은 327.5㎢로 확정되었다.
또한 그 성격을 공업, 상업, 농업, 목축업, 주택, 관광 등 다양한 업종의 종합성 경제특구라 확정하였다. 션젼시가 정식으로 경제특구를 건립한 후에, 광동성 위 원회는 션젼시의 정치, 경제상의 대우를 성정부 소재지인 광저우(廣州)시와 동등 하게, 즉, 부성급시(副省級市)로 한다고 결정하였다. 또한 션젼특구 당위원회와 인민정부에 더욱 큰 권리를 부여하였다. 이어서 그해 8월 전국인민대표대회 상 무위원회에서, 국무원이 제출한 광동성 경제특구 조례가 통과되어 공포되었다.
4) 董輔乃主編, 中華人民共和國經濟史 , 經濟科學出版社, 1999.9, p. 81 5) 중국공산당 1979년 50호 문건
조례에는 대외경제합작과 기술교류와 사회주의 현대화 건설을 촉진시키기 위 하여, 광동성내에 각각의 구역을 획정하여 션젼, 주하이(珠海), 샨터우(汕斗) 3개 경제특구 도시를 설치한다. 고 규정하였다. 경제특구는 외국인과 화교자본의 투 자유치를 위하여, 자산 이익과 합법적 수익의 보호를 법으로 보장하였다.
당시 중국 국무원은 특구는 정치특구가 아닌 경제특구라는 점을 특별히 강 조하였다. 즉, 경제특구는 특수하고 융통성있는 경제정책과 시책의 시행을 통하 여 지역의 입지적 우세조건을 발휘하도록 하고, 외자유치와 다양한 대외경제합 작 추진을 통하여 선진기술을 도입하는 것을 목적으로 한다는 것이었다. 또한 대외교류를 통하여 국제경제와 기술의 발전추세를 관찰・연구하고 국제시장의 각종 정보들을 수집하고, 간부들을 훈련하고 인재를 양성하기 위해서였다. 즉, 일정 기간 경제특구에서의 실천경험을 축적하게 되면, 전국에 유익한 사례를 제 공할수 있다는 것이다. 중국정부가 정치특구가 아닌 경제특구임을 되풀이하 여 강조하긴 하였지만, 경제와 정치는 결국은 연관될 수 밖에 없는 것이다. 이는 당시 중국 정부의 경제특구 정책 채택의 배경에는 반환・귀속을 앞두고 있던 홍 콩(1997년 귀속)과 마카오(99년 귀속)의 경제발전을 지속시키며 반환・귀속과정 을 원만하게 관리하기 위해서, 또 타이완과의 통일정책 추진을 위한 고려도 매우 큰 비중을 차지하고 있었다는 점에서도 드러난다.
1988년에 국무원은 다시 션젼시를 경제계획단열시(經濟計劃單列市)로 비준하 였다. 그후 1992년 춘절(春節) 기간에 최고지도자 덩샤오핑이 남부지방 시찰시 에, 소위 남순강화(南巡講話) 를 통하여 지방정부 지도자들에게 더욱 과감한 개 혁과 개방을 독려한후, 개혁개방 정책을 시행하는 지역범위는 더욱 확대되었다.
덩샤오핑은 션젼의 발전상에 만족하며 다음과 같이 말하였다.6)
이번에 션젼과 주하이를 둘러보니, 발전이 이토록 빠른 데 이것은 내가 기대
6) 소위 南巡講話 이다. 南巡講話 란 1989년 6월 천안문시위 사건 이후 약 2년여 기간의 治理整頓기간을 거친후, 1992년 춘절휴가 기간에 덩샤오핑이 션젼을 비롯한 광동성 일대와 상하이를 순방하면서 행한 연설을 말한다. 이 연설을 통하여 최고지도자가 더욱 과감한 개혁개방의 추진을 독려하면서 천안문 사건 이후 주춤했던 개혁개방정책이 다시 적극적으로 추진되었다.
했던 것 이상이다. 이번 방문을 통해 개혁개방에 대한 나의 믿음은 더욱 굳어 졌다. 한번 결정된 정책은 적어도 100년은 지속되어야 한다. 개혁개방정책은 적어도 향후 100년간 흔들려서는 안된다. 지방정부 지도자들은 용기와 신념을 같고 더욱 과감하게 개혁개방정책을 추진해 나가기 바란다.
그 해(1992년) 7월 1일에는, 전국인민대표대회 상무위원회가 션젼시 인민대표 대회에 입법권을 부여하였다. 동시에 션젼시 계획위원회와 시정부는 바오안현 을 폐지하고, 바오안구(寶安區)와 롱강구(龍崗區)를 설립하였다. 이들 신구(新 區)의 설치는 션젼시가 농촌에서 도시화, 공업화, 현대화를 향해 발전해 나가기 위한 역사적 첫걸음이었다. 1993년 1월 1일부터 션젼시 행정구역이 확대되어 총 면적이 2,020㎢에 달하고 5개의 구(區)가 설치되었다.
이같은 배경과 절차에 의하여 션젼시에 경제특구가 설치된 후, 오늘에 이르기 까지 약 20년간 중국정부가 추진해 온 개혁개방 정책과 시책들은 대부분 션젼경 제특구에서의 실험을 통하여 개발・결정되었다고 할 수 있다.
개혁개방 이후 약 20년의 기간중 션젼시가 달성한 급속한 성장은 세계 도시발 전사상에서도 유례가 없는 것이었다. 그 기간중 션젼시 주요 경제지표의 년평균 증가율을 보면, 국내총생산액 35.9%, 공업총생산액 57.4%, 지방예산재정수입 52.4%이다. 소위 션젼속도라 불리며 세계의 주목을 받고 있는 이같은 성장속도 는 아시아의 작은용이라 불리는 신흥공업국가들에서도 유례가 없는 기록이다.
이같은 션젼속도가 주춤했던 때는 1989년 베이징에서 6.4 천안문시위사건이 무 력 진압된 이후 중국 지도부내에 보수파의 목소리가 커진 약 2년간의 기간뿐이 었다.7) 이제 중국의 개혁개방은 누구도 거스를 수 없는 대세로 굳어져 있다고 할 수 있다.
7) 이 기간을 보통 治理整頓期 라고 부른다.
2 . 중국 대외개방지역8 )의 지정현황
중국정부는 션젼을 필두로하여 지정한 경제특구에서 실험적으로 실시한 개혁 개방정책의 성과를 긍정적으로 평가하면서, 대외개방지역의 종류를 다양화하면 서 공간적 범위를 남부연해지역에서 북부 연해지역으로, 다시 동부 연해지역에 서 중서부 내륙지역으로 확산시켜나갔다. 중국 전국의 대외개방지역의 지정현 황을 정리해 보면 다음과 같다.
1 ) 연해개방지대
연해개방지대(沿海開放地帶)는 지정 당시의 명칭에 따라, 경제특구, 연해개방 도시(沿海開放城市), 연해경제개방지구(沿海經濟開放區), 보세구(保稅區) 등의 종류가 있다.
첫째, 경제특구는 1980년에 션젼, 주하이(珠海), 샨터우(汕頭), 샤먼(厦門) 4개 지구가 지정되었고, 1988년 4월에 하이난다오(海南島) 전체가 경제특구로 추가 지정되었다. 둘째, 1984년 4월에는, 텐진(天津), 상하이, 따리엔(大連), 친황다오 (秦皇島), 옌타이(烟台), 칭다오(靑島), 렌윈강(連云港), 난통(南通), 닝보(寧波), 원 저우(溫州), 푸저우(福州), 광저우(廣州), 젼장(甚江), 베이하이(北海)의 14개 연해 항구도시가 연해개방도시로 지정되었다. 세째로, 1985년 2월에는, 장강(長江), 주강(珠江), 민남삼각주 등 3개 삼각주지구가 연해경제개방지구로 지정되었다.
그리고, 1988년 3월에는, 산동반도, 요동반도의 시(市) 및 주변 현(縣)들이 연해개 방지구로 지정되었다. 마지막으로, 1990년, 상하이시 푸동신구(浦東新區)내 와이
8) 중국에서 대외개방의 개념은 크게 공안개념과 경제적개념의 개방으로 구분된다. 공안개념의 개방지 구란 외국인에게 여행을 허가한다는 개념이며, 경제적 개념의 개방지구란 외국의 자본 및 기술을 유 치하기 위하여, 당지역에 투자하는 외국기업에 대하여 세제(稅制)상의 경제적 특혜를 부여하는 지구 를 의미한다. 이하에서는 경제특구 및 경제기술개발구 등으로 불리는 경제적 개념의 개방지역의 개 황을 정리하였다.
가오챠오(外高橋)지구를 시작으로, 텐진신항(天津新港), 션젼의 푸티엔(福田)과 샤터우지에(沙頭角), 따리엔(大連), 광저우(廣州), 장자강(張家港), 하이커우(海 口), 샤먼(厦門), 푸저우(福州), 닝보(寧波), 칭다오(靑島), 샨터우(汕頭) 등 13개 지 구에 보세구(保稅區)가 지정되었다.
2 ) 연변개방도시
연변개방(沿邊開放) 이란 국경무역을 촉진하기 위하여 헤이롱장(黑龍江), 지 린(吉林), 네이멍구(內蒙古), 신장(新疆), 윈난(云南), 광시(廣西) 등 국경과 연접되 어 있는 성(省)의 국경도시로 개방지역을 확대한다는 의미이다. 1992년 3월 이 후, 헤이롱장성(黑龍江省)의 헤이허(黑河)시, 쑤분허(綏芬河)시, 지린성(吉林省)의 훈춘(琿春)시, 내몽고자치구의 만저우리(滿洲里), 어렌하오터(二連浩特)市, 신장 자치구(新疆自治區)의 이닝(伊寧), 다청(塔城), 보뤄(博樂)시, 윈난성(云南省)의 뤠 이리(瑞麗),완딩, 허커우(河口)시, 광시자치구(廣西自治區)의 핑양,동싱젼(東興鎭) 시의 13개 국경도시가 연변경제합작지구(沿邊經濟合作區)로 지정되었다. 우리 의 입장에서는, 중국측 두만강개발계획의 배후중심도시인 지린성 훈춘시가 연변 경제합작지구로 지정된 것에 주목하고 있다.
3 ) 연강 및 내륙개방도시
연강개방(沿江開放) 이란 내륙수운의 이용이 가능한 장강, 주강, 황하 등 주 요 하천을 따라 개방지역을 확대해 나가겠다는 방침이다. 이는 1990년 4월에 장 강하류의 상하이시 푸동지구 개발을 발표하면서 확정된 방침이다. 그후, 1992년 7월, 국무원 결정에 의하여, 장강연안의 5개 도시(重慶, 岳陽, 武漢, 九江, 蕪湖市) 가 연강개방도시로 지정되었다. 한편, 7개 국경(邊境) 및 연해성(沿海省)의 성 정부 소재도시 - 즉, 하얼빈, 창춘(長春), 후허호터, 난닝(南寧), 우르무치, 쿤밍
(昆明), 스자좡(石家庄) - 와, 11개 내륙성(內陸省)의 성정부 소재도시 - 즉, 타 이위엔(太原), 허페이(合肥), 난창(南昌), 정저우(鄭州), 창샤(長沙), 청두(成都), 궤이양(貴陽), 시안(西安), 란저우(蘭州), 시닝(西寧), 인촨(銀川) - 가 내륙개방도 시로 지정되었다.9)
9) 1994년말 현재, 중국의 각종 경제개방지구는 126개 지구이다. 이들 경제개방지구는 지정 및 관할하는 기관별로 다음과 같이 구분된다. 첫째, 국무원 비준을 거쳐 지정되는 지구로서, 경제특구 5개지구, 경제기술개발구 32개 지구, 변경경제합작구(邊境經濟合作區) 13개 지구와, 국무원과 해관이 공동관할 하는 보세구 13개 지구가 있다. 국무원 관할 경제개방지구는 다시, 그 위치와 개방순서 및 정도에 따라 연해개방지대, 연변개방도시(沿邊開放城市), 연강(沿江) 및 내륙개방도시로 구분된다. 둘째, 국 가과학기술위원회가 지정 및 관할하는 첨단기술개발구(高新技術開發區)가 52개 지구 지정되어 있다.
세째, 국가관광국(國家旅遊局)이 지정 및 관할하는 관광휴양지구(旅遊度暇區)가 11개 지구 지정되어 있다. 상술한 내용은 이중 국무원의 비준을 거쳐서 지정되는 경제개방지구에 관한 내용이다.
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C H A P T E R
토지관리제도의 개혁
1 . 개혁개방 이전 ( 19 7 9년 이전 )의 도시토지관리체제
중화인민공화국 건국 이전인 1949년 이전에 중국은 토지사유제를 채택하고 있 었다. 1949년 이후 공산당정부가 토지개혁과 농촌합작사(農村合作社)운동을 추 진하면서 농촌에서 경지사유제는 폐지되고 집체소유제(集體所有制)로 바뀌었다.
1956년부터 사유제공업에 대하여 사회주의 개조가 추진되면서 도시토지는 점진 적으로 공유제로 바뀌었다. 비록 1982년에 이르러서야 중화인민공화국 헌법(이 하 헌법)에 정식으로 도시토지공유제가 명시되고 확정되었지만, 실질적으로 토 지사유제는 그 이전에 이미 폐지되었다.
보편적으로 인정되듯이 토지는 가장 중요한 생산요소중의 하나이다. 그러나 어떠한 토지거래도 위법으로 간주하는 사회주의토지공유제 원칙은 토지를 경제 적 재화의 범위밖으로 내몰았다. 1982년 헌법 제 10조는 다음과 같이 규정하고 있다. 도시의 토지는 국가소유에 속한다. 농촌과 도시교외의 토지는 법률상 국가소유로 규정된 것외에는 집체소유에 속한다; 택지와 자류지(自留地). 자류산 (自留山)도 집체소유에 속한다. 어떠한 조직이나 개인도 침범 또는 매매할 수
없으며 기타 어떠한 형식으로도 토지를 양도할 수 없다.
1954～1984년 기간중에는, 공유제경제와 계획경제체제의 특성으로 인하여 중국의 도시토지는 일종의 공짜물건이었다. 토지는 사용자의 투자방안에 의하여 행정적으 로 배분되는 대상이었다. 토지사용희망자는 도시토지이용총체계획(城市土地利用總 體規劃)을 기초로 하여 도시계획가와 함께 협의하여 입지를 정하였다(<그림 3-1> 참 고). 토지사용자에게는 그들이 점용하고 있는 토지를 양도할 수 있는 권리가 없었 다. 그 당시에는 중국내에 전문적인 민간 부동산개발기업이 없었으므로 모든 건 축물은 국유건축공사(國有建築公司)가 정부지령에 따라 건설하였다.
<그림 3- 1> 19 7 9년 이전의 토지 행정배분 절차
사용자의 투자방안
↓
경제계획위원회 심의
↓
심의,통과한 투자방안을 도시계획부문 또는 도시건설관리부문으로 송부
↓
사용자와 계획가의 협의하에 위치선정
↓
토지의 징용 및 행정배분
관리상의 자의적 처리와 방임, 그리고 토지의 무상사용은 경제효율의 저하와 토지사용자간의 불평등을 조장하였다. 토지사용 신청자는 그들의 투자계획을
통하여 과다한 양의 토지를 신청하였으며, 이는 토지자원이 낭비되는 결과를 초 래하였다. 이러한 현상의 대표적인 예는 신흥공업도시에서는 토지의 공급과잉 현상이 나타난 반면에, 기존의 구공업도시에서는 토지공급을 지나치게 엄격하게 통제한 것이었다. 개혁개방 이전 도시토지 무상사용체제하의 주요 문제점을 정 리해 보면 다음과 같다.
1 ) 토지소유권과 관련한 경제관계의 왜곡
경영성토지10)를 사용하는 단체는 토지를 사용하기 전에, 국가에 1회성으로 비 용을 지불하거나, 국가재정으로 비용을 지불한후 그 토지를 무기한(無期限)으로 사용할 수 있었다. 이러한 상황에서 토지국유제는 오직 법률상의 의의만 있을 뿐, 토지는 실제로 그 형질을 변경하는 단체나 부문의 소유가 되었고, 경제관계 상 국가의 토지소유권이 왜곡되었다.
상품경제하에서 토지의 생산력 차이는 상품가격을 통하여 초과이윤을 실현하 며, 이 초과이윤의 차이(차액지대)는 토지의 생산력 차이에서 기인하는 것이다.
즉 사회로 부터 전가된 가치이며, 토지사용자가 창조한 가치가 아니므로 사회의 소유로 귀속되어야 마땅하다. 토지국유제하에서 이러한 차액지대는 국가의 국 유토지관리의 경제적 맥이 되며, 국가재정수입의 주요 통로가 된다. 그러나 중 국에서 장기간에 걸쳐 시행되어온 이러한 도시내의 경영성토지에 대한 행정배분 과 무상사용은, 국가와 기업, 기업과 기업, 중앙과 지방의 토지경제관계를 혼란시 켰다. 뿐만 아니라, 수많은 분배상의 문제를 야기시켰고, 국가로 하여금 중요한 재정수입항목을 상실하게 만들었다.
10) 도시용지는 대략 두종류로 구분할 수 있다. 하나는 전사회에 서비스를 제공하는 비영리성 도시기반 시설용지, 사회공익사업용지, 국가기관용지 및 군사용지 등이다. 또 하나는 생산 및 경영활동을 위 해 제공되는 경영성 용지이다. 비영리성토지는 그 소유와 사용 모두가 정부에 속하며 지대(地代)를 발생시키지 않는다고 본다. 반면에 경영성토지는 토지소유권과 토지사용권의 분리, 상품경제와 노 동에 의한 분배, 토지의 점용과 경제적 수익의 취득이 존재하므로 필연적으로 지대가 발생한다고 본다.
2 ) 토지의 효율적 이용과 합리적 배치에 불리
개혁개방 이전에는 각 토지의 사용자는 오직 도시정부가 승인・발급하는 토 지사용행정명령만 획득하면 그 토지를 장기간 무상으로 사용할 수 있었다. 토 지가 단순히 행정배분에 의하여 무상공급됨으로 인하여, 사회는 진실한 토지수 요정보를 이해할 수 없었고, 토지에 대한 총수요가 왜곡되어, 토지자원의 합리적 재배치에 불리하게 작용하였다.
원래의 계획경제중 기업은 생산요소중의 하나인 토지의 이용에 따른 생산비 용, 그리고 이익과 세금 등과 직접적인 관계가 없었고, 가격에 의한 제약도 없었 다. 기업이 토지를 사용하되, 그 토지 및 주변지역과 밀접하게 연결되는 기반시 설 건설자금 분담문제를 전혀 고려하지 않아도 되었다. 또한 토지를 귀하게 여 기고 아껴야 한다는 경제적 동기가 없었으며, 토지사용자는 토지이용효율을 고 려할 필요가 없었다. 한편, 토지와 기타 생산요소는 경제적으로 상호대체가 가 능하므로, 필요이상으로 많은 용지나 질적 등급이 높은 용지를 확보함으로써 그 에 상응하는 수입으로 대체할 수 있었다. 즉, 토지에 대한 수요가 과도할 정도로 존재하고 있었음에도 불구하고, 그 수요를 효율적으로 억제할 수 있는 경제적 통 제기제(統制機制)가 결여되었던 관계로 인하여 토지이용효율이 매우 낮았다.
도시내부에서 토지를 이용하는 각 단체는 중심지의 토지를 점유하려고 경쟁하 였고, 필요 이상 대규모의 토지를 점유하는 경향, 많이 점유하고 적게 이용하거 나 아예 이용하지 않는 경우, 이용하는 경우에도 토지이용효율을 거의 고려하지 않는 현상이 만연되었다. 이에 따라 귀중한 토지자원이 대량으로 낭비되었다.
도시 및 지역이라는 관점에서 보면, 지대(地代)와 지가(地價)라는 중요한 경제적 요소의 작용이 결여되어 있었으므로, 대부분의 기업이 대도시에 입지하여 비교 적 높은 토지등급별 차액수익을 획득하게 되었고, 반면에 소도시의 발전은 정체 되었다. 대도시에로의 공업의 고도집중은 대도시의 용지부족을 야기하고, 공장, 주택,상점 등이 서로 둘러싸여 뒤얽히고 무질서하게 확산되는 불량도시형태가
출현하게 되어, 지역과 도시의 분포와 도시화발전에 매우 심각한 불균형이 초래 되었다.
신중국 건국 이래, 장기간 공업화전략을 추진해 왔으며, 극단적인 선생산 후생활(先生産 后生活) 원칙에 따라 공업용지에 대한 수요는 우선적으로 또 무조건적으로 만족되어 왔다. 이에 따라 도시용지중 공업용지의 비중이 상승 되었으며, 대다수 도시의 공업기업이 시중심지에 입지하게 되어 토지이용 효 율을 하락시켰다.
한편, 도시경제의 발전에 따라 제 3차산업용지에 대한 수요가 증가하였다.
그러나 원래의 토지사용제도하에서는 토지의 재양도가 허락되지 않았으며, 합법적인 토지시장이 없었다. 즉, 토지의 합리적 유통을 촉진하고, 토지용도 를 조정할 수 있는 유효한 기제(機制)가 없었다. 수많은 기관, 군부대 및 사업 단위들이 대규모로 도시내 토지를 점유하였으나 건축하는 경우는 적었고, 많 은 토지가 공한지로 방치되었다. 많은 직장단위와 기업들이 사회서비스시스 템을 스스로 운영하였으므로 서비스업용지가 분산되었고 용지의 낭비도 심 하였다. 도시토지의 무상사용(無償使用) 으로 국가의 토지 재처리를 통한 경 제능력이 상실되었다. 이같은 상황은 도시의 토지이용구조의 조정과 토지용 도의 특화발전을 제약하였다.
3 ) 기업간의 공정경쟁과 경영개혁에 불리
기업용지의 무상무기한 사용제도는 원래 재정의 통일적 수지체제(統收統支體 制)에 부합하는 것이었다. 원래의 계획경제체제하에서 기업은 각급 정부기구에 예속되어 있었다. 경제적인 자주권이 없었으므로 일반적으로 상급 주관부문이 하달하는 지령성계획에 따라 기업의 생산 및 경영이 이루어졌다. 국영기업의 생 산 및 경영은 국가에 의하여 일괄구입 일괄지출에 의하여 기업의 생산에 필요한 모든 요소(토지 포함)들이 국가계획에 의하여 무상으로 통일적으로 배분되었다.
기업의 이익은 전액 국가에 상납되었으며, 손실은 국가에 의해 보상되었다. 이 러한 재정의 일괄구입 일괄지불체제는 지대관계를 은폐시켰다. 이익의 분배라 는 각도에서 보면, 기업은 무상으로 토지를 이용하는 것이 아니다. 지대가 기업 의 이윤에 포함되어 세금과 이익의 형식으로 국가재정에 상납되었다. 이리하여 지대와 지가, 이윤, 이자, 세수(稅收)가 뒤섞이고 토지의 등급에 따른 수익이 기업 경영성과에 따른 수익으로 표현되게 되었다. 이는 기업의 예산통제와 기업간의 정상적이고 공정한 경쟁풍토 조성을 제약하였다. 총량적으로는 대부분의 지대 가 기업의 소득세와 조절세 등의 형식으로 걷혀졌으나, 이러한 세목(稅目)은 기 업이 사용하는 토지의 규모나 기업환경의 좋고 나쁜 정도에 따라 징수하는 것이 아니었다. 따라서 기업이 국유토지를 사용하는 측면에서 공정한 경쟁을 위한 환 경을 조성하는 데 불리하였고, 또한 지대가 기업의 이익과 세금 속에 매몰되면서 장기간에 걸쳐 도시토지를 무상, 무기한으로 사용하는 현상이 조성되었다. 이로 인하여 중국의 기업경영제도를 투자, 분배, 생산측면에서 일정한 자주권을 가져 야 하며, 기업을 행정적 생산단위에서 독립채산적 경제주체로 점진적으로 전환 하고, 명확한 재산권관계를 형성하는 방향으로 계속 개혁하여야 하는 필요성에 직면하게 되었다. 그렇게 하지 않으면 기업간의 도급, 임대, 주식매입 및 합병과 정중의 부동산의 재산권관계에 대한 정리가 매우 어려워진다.11) 이같은 분위기 속에서 토지사용권 상품화는 꼭 해결해야 할 긴박한 과제가 되었다.
4 ) 지하토지시장에 대한 경제적 규제체제의 결함
토지사용을 둘러싼 왜곡된 경제관계속에서의 경제적 이익의 유혹에 따라 도시 토지의 지하거래가 대량으로 빈번하게 또 보편적으로 이루어졌다. 이러한 거래 의 대다수는 건물의 거래형식으로 나타났다. 거래가격은 일반적으로 건물의 건
11) 1978년 이후, 중국의 기업개혁은 기업자주권의 확대 , 다양한 형식의 경제책임제의 추진 , 기업의 소유권 과 경영권의 분리 , 독립채산식 경영책임제 등의 발전단계를 거치며, 원래의 경직된 기업기제를 점진적 으로 개혁하였고, 기업 스스로 자신을 발전시키고 개조할 수 있는 능력을 강화하여 왔다.
설비 보다 훨씬 높았으며, 도시내 번화가의 건물이 고가로 임대되는 것이 보편화 되어 있었다. 거래 당사자는 건물가격에 거액의 땅값이 포함되어 있다는 것을 분명하게 알고 있었다. 그러나 거래의 표준설정, 입찰, 가격결정, 계약 등의 모든 과정이 은폐되어 있었고 부동산 및 토지관리부문에 가서 등기하는 일은 아예 없 었다. 또한 불법적인 지하토지거래는 계속 존재하였으며, 제지할 방법이 없었다.
적지 않은 단위나 개인이 유휴토지를 재양도함으로써 대규모의 부정당한 수입을 취득하였으며, 국유토지와 건물 또는 물품들과 교환하는 현상도 흔하였다. 그러 나 만일 어떠한 단위가 대량의 토지를 방치해 두고 있을 때, 국가가 건설사업을 위하여 해당토지를 필요로 하게 되면, 국가는 그 단위가 요구하는 엄청난 조건을 만족시켜 주어야 하였다. 부동산시장의 부재가 국가의 지대가 암시장을 통하여 대량 유실되는 결과를 초래한 것이다. 이에 따라 도시의 토지분배업무는 고도로 집권화되고, 토지의 사용권은 극단적으로 방임되는 현상이 병존하는 국면이 형 성되었다. 이는 도시의 경제건설과 발전에 심각한 영향을 미쳤다.
5 ) 도시기반시설 건설관리 재원조달상의 문제
원래의 계획경제체제하에서 중국의 도시토지는 장기간 행정적으로 배분하 는 방식을 채용해 왔다. 이러한 방식하에서는 국가가 토지개발과 기반시설건 설 투자분을 토지사용자로 부터 회수할 수가 없었다. 도시기반시설의 건설 및 관리 투자비용은 사회의 공익복리사업투자로서 비생산성투자(非生産性投 資) 에 속하였으며, 전부를 국가 및 지방재정에 의존하고 있었다. 따라서 생 산성투자 우선 이라는 지도사상하에서 도시기반시설의 건설 및 관리는 차순 위로 밀리게 되었다.
1979년말 중국이 경제체제개혁의 실행을 선포한 이후, 도시의 경제발전을 위 해서 대량의 도시기반시설 건설이 요구되었다. 그러나 문화대혁명 직후의 피폐 한 경제상황에서 기반시설 건설비용을 도시재정으로 충당할 수 없었으므로, 도
시기반시설 건설을 위한 새로운 재원개발의 필요성이 절박하게 대두되었다.
1985년에 도시건설관리세를 징수하기 시작하여 도시기반시설의 건설 및 관리 재원으로 사용하였지만, 도시정부의 건설재정은 여전히 빈약하였다. 이러한 문 제에 직면하여 중국정부는 홍콩, 싱가폴 등 시장경제체제국가의 경험을 참고하 여, 토지사용권의 상품화를 통하여, 도시기반시설 건설을 위한 재원조달통로를 확보하고, 토지의 행정적 배분에 의한 폐단을 해소하고자 하였다.
2 . 개혁개방 이후의 도시토지관리 개혁
이하에서는 개혁개방 이후(1979년 이후)의 션젼시의 토지관리 개혁과정을 션 젼경제특구 토지관리 임시조례(深 經濟特區土地管理臨時條例) 가 공포된 1988 년 1월을 기준시점으로 하여 그 이전과 이후의 시기로 나누어 고찰한다.
1 ) 제 1단계 전환기간 ( 19 7 9 - 19 8 8 )
션젼경제특구 성립이후, 구토지이용체제는 심각한 도전에 직면하게 되었다.
가장 먼저 직면하게 된 문제는, 비록 중앙정부가 시장경제를 건립하라는 정책적 특혜를 부여하기는 하였지만, 중앙으로부터 배분받은 재정예산은 도시기반시설 건설을 위한 대규모 토지개발을 만족시키에는 턱도 없이 부족하였다는 점이다.
그러나 기반시설 건설은 잠재적 투자자들을 유인하기 위한 가장 기본적인 요소 중의 하나이다. 한편, 해외투자자들이 션젼경제특구에 와서 실제적인 문제들에 직면하게 되었다. 그들은 국내 투자자들과 같이 무상으로 토지를 행정배분 받을 수가 없었다. 션젼경제특구의 건립목적은 바로 가능한한 많은 해외투자를 유치 하며 사회주의시장경제 모델을 탐색하기 위한 것이었으므로, 이러한 문제를 해 결하기 위한 대책이 요구되었다. 션젼은 실제로 대량의 국외투자를 유치하였다.
1990년말에 이르러, 투자총액은 이미 61.8억달러에 달하였다. 이러한 과정중에
정부가 토지소유자가 되고 개인(私人) 토지사용자가 임차인이 되는 관계가 자연 스럽게 건립되기 시작하였고, 점진적으로 합법화되었다.
문제해결의 관건은, 어떻게 하여야 토지가 경제자산의 일종이라는 관념을 다 시 형성하고, 토지소유자로서의 국가의 지위를 공고히 하는가? 라는 점이었다.
이러한 배경하에 1980년 12월에 약 4,000㎡의 토지가 30년을 기한으로 홍콩의 한 부동산개발회사에 유상양도 되었는데, 주상복합건물 용도로 토지사용비는 매년 5,500홍콩달러/㎡이었다. 1981년 12월에 이르러서는 이같은 토지사용권 양도사 례가 이미 10여건에 달하였다. 그전인 1979년 션젼시의 모 투자기업과 홍콩의 모 투자자가 합작하여 개발,건설한 주위엔호텔(竹園賓館)이나 주거단지인 동후 리위엔(東湖梨園)도 일종의 토지상품화의 사례라 할 수 있다. 합작자중 션젼시 기업측은 정부로부터 행정분배받은 토지를 제공하고, 홍콩투자자측은 토지징용 비와 주민의 철거이주보상비용을 부담하였다. 건설공사 완공후 실제 운영단계 에서 합작쌍방은 이미 체결한 협약내용데로 이익분배를 하였다. 이후 많은 합작 개발항목들이 이같은 방식을 답습하게 되었다.
그러나 이같은 대담한 시도들이 당시의 실정법률을 준수한 것은 아니었다.
1982년 1월1일, 뒤늦게 제정, 공포된 '션젼경제특구 토지관리조례(深 經濟特區 土地管理條例)'가 이러한 시도들을 합법화하였고, 토지의 무상사용이 종료되었음 을 공식적으로 선포하였다. '條例'의 토지사용기간과 토지사용비의 징수기준에 대한 주요 내용은 다음과 같다. 토지사용기간은 경영항목의 투자금액과 실제 수 요에 근거하여, 협상을 통하여 결정하며, 최고 사용연한은, 공업용지 30년, 상업 용지 20년, 상품주택용지 50년, 교육,과학기술,의료,위생용지 50년, 관광사업용지 30년, 농업,목축업,양식업용지 20년으로 한다. 토지사용비의 기준은 서로 다른 지구의 조건, 서로 다른 업종과 사용기한에 따라 분류하여 결정한다. 매년 징수 하는 토지사용비의 기준은, 공업용지 10-30元/㎡, 상업용지 70-200元/㎡, 상품주 택용지 30-60元/㎡, 관광건축용지 60-100元/㎡이며, 농업,목축업,양식업 용지의 사 용비는 따로 협상하여 결정한다. 토지사용비는 3년에 한번씩 조정하며, 그
변화폭은 30%를 초과하지 못한다. 토지사용비의 납부방법은, 일시불로 또는 2년내에 무이자로 상환할 수 있으며, 분할상환할 경우에 이자율은 8리/
년 으로 계산한다.
이어서 1984년 12월 25일, 션젼시 인민정부는, 션젼경제특구 토지사용비 조절 및 우대,감면조치를 공포하여, 특구내의 토지양도를 세가지 등급의 지구로 나누 었다. 그리고 이 지구들의 평방미터당 년간 토지사용비의 징수표준을 아래와 같 이 정하였다. 첫째, 1등급 지구에서, 공업창고용지 1.60元, 상업,숙박용지 21.00 元, 관광시설용 건축용지 18.00元, 노천오락장소 용지 0.4元, 채석장(采石場),노천 주차장 용지 0.7元, 경작지,목축업,양식업 용지 0.3元으로 한다. 2등급 및 3등급 지구의 용지는 1등급 지구보다 20%내외에서 감소한다. 1987년말까지 션젼경제 특구에서 양도한 토지는 82㎢에 달하였으며, 토지사용비를 면제받는 기관,부대 용지와 시정공용시설 용지 및 과학, 교육, 문화, 위생 사업용지를 제외하면, 토지 사용비를 징수하는 토지는 17만㎢에 달하여, 당시 도시 전체 사용토지의 21%를 점하였다. 1987년말까지 션젼경제특구에서 징수한 토지사용비의 누계는 약 5,250만元으로, 같은 시기 특구 전체의 재정수입누계의 약 1.5%를 점하였다.
1982년 1월부터 징수하기 시작한 토지사용비에 대하여 지방의 토지사용자들 은 이를 매우 무거운 경제적 부담이라 인식하였다. 그들은 이미 토지를 무상으 로 사용하던 구체제에 익숙해져 있었기 때문이었다. 1984년 7월 1일, 국유기업 토지사용자들의 압력이 정부로 하여금 토지사용가격을 낮추게 하였다. 그 결과 1985년에는 토지사용료 징수수입이 1982년의 1/10 수준으로 감소하였다. 즉, 새 로운 토지사용정책이 실시되는 중에도 정부의 일정한 양보가 있었으며, 많은 토 지사용자들은 아직도 토지사용료 납부를 면제받고 있었다. 1987년에 이르기까 지 션젼시에서 행정배분된 82㎢의 토지중 토지사용료를 징수한 토지는 17㎢에 불과하였다. 이과정에서 징수한 토지사용료 수입은 정부의 토지개발비용 지출 보다 턱없이 부족하였다. 토지개발에 투자된 비용은 17억元이었으나, 토지사용 비 징수액은 5,250만元에 불과하였다.
토지거래와 관련한 문제들에 관한 논쟁도 매우 긴 시간 동안 지속되었다. 그 중 우선적으로 대두된 문제는 토지사용권의 가격을 여하히 결정하느냐에 관한 문제였다. 토지사용권 가격의 결정이라는 문제도, 중국정부가 경제전반에 걸쳐 추진하고 있는 가격개혁의 일환이긴 하다. 그러나 토지를 포함한 부동산의 경우 에는 여타 소비재 상품의 가격개혁과는 다른 특성이 있다. 즉 일반적인 소비재 상품시장에서는 가격개혁이 본격적으로 추진되기 이전, 즉 개혁개방 이전에도, 비록 보조금 지급 등 왜곡된 방법과 형태이긴 하였지만 가격이 존재하고 있었다.
그러나 개혁개방 이전에는 토지는 무상 무기한으로 배분되는 대상이었으므로, 토지가치를 통화로 평가할 필요가 없었다. 이러한 토지사용제도를 개혁하는 과 정에서 대두된 가장 어려운 과제는, 부동산시장이 형성되지 않은 상태에서 토지 사용권의 유상양도가격을 어떻게 산정하느냐? 하는 문제였다. 다시 말하면, 계 획경제체제하에서 무상 행정배분 대상이었던 가치(토지사용가치)를 여하히 시장 경제체제하의 가격(토지사용권 가격)으로 환산할 것인가라는 문제에 직면하게 되었다.
션젼의 개혁정책 담당자들은 실천을 통해 개념형태상의 쟁점들에 정면 대응해 나가기로 결정하였다. 1987년 9월 9일에 션젼에서 시행된 최초의 토지사용권 유 상양도는 중국 토지관리개혁의 이정표가 되었다. 션젼시정부는 약 5,000㎡의 토 지, 50년간의 사용권을 200元/㎡의 가격으로 한 지방기업에 양도하였다. 이 가격 은 쌍방이 비공개협의과정을 통하여 정하였다.
션젼시정부는 다시 46,355㎡의 주거용지에 대하여 공개입찰을 시행하였 다.(1987. 8.25) 션화발전공사(深華發展公司)가 368元/㎡의 가격으로 낙찰에 성공 하였다. 이어서 션젼시정부는 즉 8,600㎡의 주거용 토지를 공개경매 형식으로 유상양도 하였으며, 션젼특발집단(深 特發集團)에 611元/㎡의 가격으로 최종 낙 찰되었다.(1987. 12.1) 이같은 일련의 토지거래는 이후 도래할 토지관리개혁의 선례가 되었으며, 토지사용권의 유상양도 형식이 정식으로 확정되게 되었다.
2 ) 제2 단계 전환기간 ( 19 8 8년부터 현재 )
상술한 바와 같이 토지사용권 유상양도의 실험적 경험들이 축적되면서, 토지 사용제도 개혁문제의 핵심이 파악되고, 토지소유 및 사용에 대하여 구체제하에 서 형성되어온 의식형태상의 금기들도 타파되었다. 광동성 인민대표대회는 이 러한 실험경험들의 축적을 바탕으로 하여, 1988년 1월 3일에 새로운 법규인 션 젼경제특구 토지관리 임시조례(深 經濟特區土地管理臨時條例) 를 공포하였다.
이 조례는 션젼의 토지는 특수상품이며, 토지사용권은 양도할 수 있으며, 이미 임대한 토지의 권리는 유효기간내에 임차인의 의사에 따라 재양도, 상속, 증여, 혹은 저당할 수 있다고 명시하였다.
션젼경제특구 토지관리 임시조례는 경제특구 설립이후 션젼시가 축적한 토 지사용제도 개혁실험이 완결되었음을 의미한다고 볼 수 있다. 션젼시의 조례가 제정, 공포된 후 중국정부는 전국을 대상으로 하는 법규의 제정, 공포를 통해 토 지사용권의 분리 및 유상양도와 상품화, 그리고 국유토지의 토지사용료 징수를 핵심내용으로 하는 관련 법규들을 제정, 공포하기 시작하였다.12)
중국의 토지관리개혁은 토지의 소유권은 아직까지도 국가가 독점하고 있는 상 태에서, 오직 토지사용권의 양도 까지로만 한정하였다. 그러나 이는 경제와 사 회발전에 지대한 영향을 미쳤다. 첫째, 시장역량을 도시경제와 도시발전과정속
12) 1988년 4월 12일, 전국인민대표대회는 1982년의 헌법 개정안을 심의,통과시켰는 데, 그안에 토지사 용권은 법률에 의해 양도할 수 있다 라고 규정하였다. 그리고 같은 해(1988년) 12월에는 전국을 대 상으로 하는 중화인민공화국 토지관리법 을 정식으로 공포하였다. 이법에서는 국유토지와 집체소 유토지의 사용권은 법에 의하여 양도할 수 있으며, 국가는 법에 의하여 국유토지의 유상사용을 시행 할 수 있다고 정하였다. 그리고 그 구체적 실행방법은 국무원이 별도로 규정한다고 명시하였다.
그후 1990년 5월에 국무원은 중화인민공화국 도시국유토지사용권 양도 및 재양도 잠정조례(中華人 民共和國城鎭國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例) 를 발표하였다. 이 조례에서는 토지사용권의 개 혁의 내용을 보다 구체적이고 명확하게 규정하였다. 그 중요 내용은 다음과 같다. 국가는 소유권 과 사용권 분리의 원칙에 따라, 도시국유토지사용권의 양도 및 재양도 제도를 시행할 수 있다. , 중 화인민공화국 경내외의 기업, 기타 조직, 그리고 개인은 법률에 별도로 규정된 자 이외에는 모두 본 조례에 의거하여 토지사용권을 취득할 수 있으며, 토지를 개발, 이용, 경영할 수 있다. , 이조례의 규정에 의거하여 토지사용권을 취득한 토지사용자는 그 사용권을 사용기한내에 재양도, 임대, 저당, 혹은 기타 경제활동에 이용할 수 있으며, 합법적 권익으로 국가의 보호를 받는다.
으로 끌어들였다. 그것은 토지상품화와 건물부동산 개발의 첫걸음이 되었으며, 국가의 역할도 실제 건설과정중에 절대적인 역할자의 지위에서 조정자의 역할로 조정하게 하였다. 둘째, 토지사용권 양도에 따른 지방정부의 세수수익이 증가하 면서, 도시기반시설 건설재원이 대폭 확충되었다. 이에 따라서 낙후된 도시기반 시설로 인하여 제약받던 도시경제발전의 조건이 상당한 정도 호전되었다. 마지 막으로, 부동산의 개발 및 유통분야에서도 시장경쟁이 행정관리기능을 점진적으 로 대체함에 따라, 외자에 의한 상업, 공업, 업무, 주거용 건축물 등에 새로운 형 태의 설계개념이 도입되고 입지경쟁이 시작되면서, 도시의 경관과 공간구조도 근본적인 변화를 겪게 되었다.
토지사용자는 입찰, 경매, 협의 등을 거쳐 일정 기한내의 토지사용권을 취득할 수 있다. 입찰과 경매를 통하여 토지사용권을 취득하는 것은 일종의 시장분배로 서 시장가격을 반영하게 된다. 또한 협의방식으로 토지사용권을 취득하는 것은 지방정부가 산업정책의 목표달성을 위해 추진하는 보조적 시장분배 수단이 된 다. 따라서 이같은 토지사용권의 거래과정을 통하여 내재되어 있던 토지의 시장 요소들과 재산권 관계가 부활 및 활성화되기 시작하였다.
( 1) 협의방식을 통한 토지사용권 양도
션젼시정부의 규정에 따라, 협의양도토지는, 고기술산업, 복지주택, 정부기관, 문화, 교육 및 과학연구기구, 비상업용공공시설과 기타 정부가 적절하다고 인정 하는 용도의 토지에 한정된다. 토지사용자와 지방정부는 협의방식을 통하여 토 지가격을 확정한다. 협의 토지가격은 최소한 토지징용비, 이주 및 재정착비용과 정부가 이미 투자한 토지기초개발비용을 포함하여야 한다.
(2 ) 입찰방식을 통한 토지사용권 양도
이방식은 부동산개발 및 관리기업에 적용된다. 입찰공고자료에는 획지의 입 찰공고가격과 개발계획이 포함된다. 입찰공고 방식은 두가지로 구분된다. 첫째,
모든 부동산개발관리공사를 대상으로 공개입찰하는 것이고, 둘째, 과다한 조직 및 연락업무를 피하기 위하여 초청대상 부동산개발관리기업의 범위를 한정하는 것이다.
(3 ) 경매방식을 통한 토지사용권 양도
경매방식을 통한 토지사용권 양도는, 특히 위치와 상업용도상의 입지조건이 우월한 토지에 적합하다. 이 방식은 토지시장에 시장상황을 적실하게 반영한 기 준지가를 산정하기 위한 매우 유용한 정보를 제공해 주는 역할을 한다.
3 . 도시토지개혁과정중의 중요문제
새로운 토지관리제도와 토지시장은, 신구 체제의 전환과정에서 건립되었으므 로, 필연적으로 구제도와 여러 면에서 마찰이 생기게 되었다. 새 제도의 순조로 운 진행을 보장하기 위하여 중요한 관련문제들을 정확히 처리하여야 하였는 데, 그중 중요한 문제는, 건물과 토지와의 관계, 시장기제와 계획적 조절의 결합, 토 지사용기한의 확정, 그리고 기행정배분된 토지의 처리문제였다.
1 ) 건물과 토지와의 관계
토지관리체제의 개혁은 이론 및 실천상에서 획기적인 의의를 가지고 있다. 이 는 건물과 토지의 관계를 정리하여, 건물과 토지재산권의 일체화와, 건물이 토지 에 부수되어 함께 유통되는 부동산시장의 운행과 관리모형을 설계하였다. 자연 적 속성으로 부터 보면, 독립적인 토지는 있지만 독립적인 건물은 없으며, 부동 산은 기타 상품과 다른 특성을 가지며, 이는 토지의 희소성, 유한성과 위치의 고 정성에 기인한다. 건물은 토지의 부착물로 건물의 건설은 토지를 이용하는 투 자와 수단이라 할 수 있으므로, 건물의 권리를 토지공간권의 범주에 넣을 수 있
다. 중국의 헌법 은 도시의 토지는 국가소유(全民所有)라고 규정하고 있으나, 건물은 개인이 소유할 수 있으며, 토지사용권은 건물소유권의 전제이자 기초 라 하였다.
가치 구성면에서 보면, 부동산의 가치는 토지가격과 건물건설비 두 부분으로 나뉜다. 시간의 흐름과 토지사용환경의 개선은 지가를 날로 상승시키고, 건물의 감가상각으로 건물가격은 날로 하락한다. 토지가격은 무한하고 건물가격은 유 한하므로, 토지가치는 부동산가치의 주체이다. 도시내 번화가의 기존건물이 매 우 낡았음에도 불구하고, 가격은 여전히 높은 원인은 감춰진 토지의 가치가 높기 때문이다. 그러므로 도시의 부동산시장은 실제상에서 토지사용권 거래시장이라 할 수 있다. 여기에 기초하여 션젼에서는, 국토계획국을 중심으로, 통일적인 부 동산시장의 체계와 건물재산권과 토지재산권이 합일된 부동산 등기제도를 건립 하였다.
2 ) 시장기제와 계획적 규제의 결합
( 1) 토지시장의 구조
새로운 토지관리제도에 의해 션젼시는 토지시장의 구조를 3개 등급으로 나누 었다. 1급 토지시장은 정부에서 토지사용권을 양도하며, 2급 토지시장은 정부로 부터 토지사용권을 위탁받은 부동산개발공사들이 토지사용권 양도시의 계약내 용대로 건축물을 건축한 후 부동산을 매매, 임대하거나, 혹은 일부 개발된 토지 를 재양도 하는 것이다. 3급 토지시장은 그후 각 직장단위 혹은 개인 사이에 부 동산을 재양도하거나 임대하는 것이다. 2,3급 토지시장은 모두 토지사용권의 재 양도 시장이다.
도시토지는 국가소유이며, 그에 따라 결정된 1급 토지시장은 정부에 의하여 독점 경영되어야 하며, 정부로 하여금 토지사용권의 양도 즉 1급시장을 통하여, 토지공급계획과 산업정책 및 사회정책을 실시하게 함으로써, 효과적으로 2급 토
지시장을 조절할 수 있도록 하여야 한다. 2급 토지시장을 적당하게 통제하려면, 첫째, 연간계획에 포함시키고, 둘째, 예매 신청제를 실시하여, 부동산개발공사가 부동산 예매허가증 이나 부동산 해외판매허가증 을 발급한 후에라야, 부동산 을 판매할 수 있으며, 구매자와 부동산개발공사간의 매매계약은 시국토계획 국 공상관리국에서 제정한 계약규범에 따르도록 하여야 한다. 3급 토지시장은 충분히 개방하고, 자유경쟁, 자유무역을 하는 동시에 규정에 따라 납세하도록 하여야 한다.
(2 ) 토지시장의 운행구조 모형
상술한 구조를 채용한 션젼의 토지시장과 전체 경제체제의 작동은 비교적 원 활하다 할 수 있다. 기업의 이윤 극대화 목표와 정부의 공공목표의 통일을 촉진 할 수 있다는 측면에서, 복잡한 부동산의 개발운행궤적을 거시적 규제의 틀속에 서 통제하게 됨으로써 토지시장의 운행은 자주성과 장기적인 안정성을 갖추게 되었다.
션젼의 1급 토지시장과 2,3급 토지시장은 서로 의존하고 서로 촉진하며, 1급 토지시장은 2,3급 토지시장의 성장과 발육을 위한 전제이고 기초이다. 2,3급 토 지시장은 1급 토지시장이 번영,발전하기 위해서 없어서는 안될 요소들이다. 1급 토지시장은 협상, 입찰 공고, 경매 등 세 가지 토지양도형식으로, 서로 다른 시장 화 정도와 각자의 특성을 적응시켜, 시장기제와 계획적 조절의 결합을 위한 양호 한 조건을 마련하였다.
3 ) 토지사용기한의 결정
( 1) 토지사용기한 고려의 기본요소
토지사용기한(土地使用期限)의 확정은 새로운 토지관리제도하에서 필연적으 로 해결하여야 할 기본문제이다. 사용기한을 확정하기 위해서는 다음과 같은 서
