C H A P T E R
도시계획 및 도시개발 분야의 동향
1 . 도시계획 및 관련계획체제
중국에서 토지의 배치 및 이용과 관련된 계획은 도시계획(城市規劃), 토지이용 총체계획(土地利用總體規劃), 농지보호계획(農田保護規劃), 그리고 건설용지계 획(建設用地計劃) 등으로 구성된 종합적 체계이다. 이들은 각각 다른 부문들에 의하여 입안,수립되고, 계획의 출발점, 각도, 중점 등이 각각 다르다. 본장에서 는, 중국의 도시계획체계와 계획의 종류와 내용, 계획간의 협조, 계획관리, 그리 고 션젼시 도시계획의 개요와 문제점을 고찰하고자 한다.
1 ) 도시계획의 종류와 내용
도시계획(城市規劃)의 임무는 일정시기내 도시의 경제와 사회발전 목표를 실 현하기 위하여, 도시토지의 합리적 이용과 개발경영 활동을 협조적으로 진행하 는 것이다. 그 핵심은 도시건설용지의 사용과 용도에 대한 계획과 관리이다.
중국 도시계획법(中華人民共和國 城市規劃法) 제 20조 규정에 의하면, 현(縣)
급 및 현급 이상 인민정부는 도시계획을 조직 및 수립하도록 규정하고 있다. 도 시계획법, 도시계획수립방법(城市規劃編制方法), 도시계획수립방법 실시세칙(城 市規劃編制辦法實施細則) 등의 법규는 도시계획의 수립체계, 수립방법과 계획성 과품의 요구 등을 명확하게 규정하고 있다.
도시계획은 일반적으로 총체계획(總體規劃)과 상세계획(詳細規劃)의 두가지 단계를 포함한다. 대도시와 중등도시는 총체계획의 기초위에 분구계획(分區規 劃)을 수립할 수 있다. 상세계획은 다시 내용과 역할의 차이점에 따라 규제상세 계획(控制性詳細規劃)과 건축상세계획(修建性詳細規劃)으로 구분된다.
( 1) 도시계획 강요
관련규정에 근거하여, 대・중도시는 총체계획 수립 이전에, 먼저 도시계획 강 요(城市規劃綱要: 이하 강요)를 수립할 수 있다. 강요의 임무는 총체계획의 중 요한 원칙을 확정하고, 도시지역발전의 전략부서를 확정하는 것이다.
강요는 도시인민정부의 동의를 거친후, 도시총체계획의 근거로서의 역할을 한다. 따라서 강요는 실질적으로 도시의 건설과 발전방향을 확정하는 전략과 정책과 원칙을 제시하는 문건이다. 그러나 법규상에는 오직 대,중도시가 수요에 근거하여 수립한다고 규정하고 있을 뿐 수립을 의무화하는 규정은 없다. 따라서 실질적으로 강요는 종종 심사비준부문이 계획수립부문과 총체계획 수립초기에 중요한 문제에 관한 대화로 의견차이를 줄이고 심사의 편의를 위한 것이 되는 수가 많다.
(2 ) 도시총체계획
도시총체계획(城市總體規劃)은 도시계획체계중 법률상의 지위가 가장 높다.
총체계획은 도시인민정부가 수립하고, 동급인민대표대회 혹은 그 상무위원회의 심사,동의후 상급인민정부에 보고하고 심사,비준을 신청한다.
총체계획의 임무는 도시의 성격, 규모 및 공간발전 형태, 각 항목별 건설용지
의 통일적 배분, 도시기반사설의 합리적 배치, 장기발전과 단기건설 관계의 조화 등의 처리를 통하여 도시의 합리적 발전을 지도하는 것이다. 그 근본목표는 정 부의 경제사회발전계획을 실현하는 것이다.
총체계획의 계획기간은 일반적으로 장기 20년, 단기 5년이다. 법정총체계획의 성 과품은 문건, 도면 및 부록이다. 총체계획의 문건내용은, 계획수립의 근거; 도시계획 기본대책; 시현(市縣)구역 도시체계 발전목표 및 전략; 지역성 교통시설; 기반시설;
환경보호; 경관관광지구의 총체적 배치; 도시의 성격, 규모, 발전방침; 도시토지이용 과 공간배치; 부문별 계획 및 환경보호대책; 3～5년 기간내의 단기건설계획, 예를 들 어 기반시설 건설, 토지개발 투자, 주택건설 등; 계획실시 시책 등을 포함한다.
총체계획의 주요 내용과 문건의 내용요구로 부터, 총체계획이 시현(市縣)지역 및 도시의 발전목표, 전략, 기술정책, 계획기간내 도시의 토지이용과 교통, 녹화 및 각 항목별 기반시설의 구체적 배치, 그리고 단기도시건설계획 등 다양한 계층 과 부문의 문제들이 포함되어 있음을 알수 있다. 내용량이 많고 심사절차가 비 교적 복잡하므로, 총체계획의 수립과 심사,비준과정도 비교적 길다. 일반적으로 2～3년의 기간이 소요된다.
총체계획의 중요한 내용중 하나는 도시계획구역(城市規劃區)의 범위를 확정하 는 것이다. 중국 도시계획법(城市規劃法)은, 도시계획구역은 도시시구(城市市 區), 근교구(近郊區) 및 도시행정관할구역내에 도시건설과 발전수요로 인하여 계 획규제가 필요한 지역 이라고 규정하고 있다. 도시계획구역은 도시계획부문이 도시계획 및 관리를 행하는 구역이다.
(3 ) 분구계획
대,중도시는 분구계획(分區規劃)을 수립할 수 있다. 분구계획의 임무는 총체 계획의 기초위에서 도시토지이용, 인구분포와 공공시설, 기반시설의 배치를 계 획적으로 진일보하게 유도하고, 상세계획 수립과 계획관리업무 추진을 위한 근 거를 제공하는 것이다.
(4 ) 상세계획
상세계획(詳細規劃)의 임무는 총체계획을 근거로 하여, 건설용지의 각 항목별 규제지표와 계획관리 요구를 상세하게 규정하는 것, 또는 직접 건설항목에 대한 구체적인 배치 및 계획설계를 작성하는 것이다. 전자는 규제상세계획(控制性詳 細規劃)이고, 후자는 건축상세계획((修建性詳細規劃)이다.
중국에서 규제상세계획은 1980년대 후반기에 상하이와 광저우에서 경제체제 개혁과 토지사용제도의 변혁에 적응하기 위하여, 서구의 용도지역지구제(區劃法 規:zonning)를 도입하면서 시작되었다. 1980년대 후기에 경제체제개혁의 심화에 따라, 토지사용제도와 주택제도의 개혁도 실질적으로 진전되었다. 시장경제의 역량이 도시건설과 토지사용영역에서 점점 더 중요한 영향을 발휘하고 있다. 구 체적으로 말하면, 건설항목의 투자주체가 정부 일원화에서 다원화되고 있으며, 계획외의 건설항목들이 대폭 증가하였으며, 부동산시장 및 부동산산업이 출현하 였다. 따라서 도시토지에 대한 이용관리를 강화할 필요성이 더욱 시급하게 요구 되고 있다. 규제상세계획은 계획관리를 법적으로 구속하는 근거가 되며, 도시계 획관리와 종합개발, 토지유상사용의 법적 근거가 된다.
중국 도시계획법(城市規劃法) 제 21조는, 분구계획과 상세계획은 도시인민정 부의 심사,비준을 거쳐야 하며, 분구계획이 수립된 도시의 상세계획은 중요한 상 세계획내용을 도시인민정부가 심사,비준하는 것외에는, 일반적으로 도시계획 행 정주관부문이 심사,비준한다고 규정하고 있다.
2 ) 토지이용총체계획과 기본농지보호계획
( 1) 토지이용총체계획
1989년 개정된 중화인민공화국 토지관리법 제 15조의 각급 인민정부는 토지이용총체계획(土地利用總體規劃)을 수립한다. 와 국무원이 공포한 국가 토지관리국의 토지이용총체계획 업무 추진을 위한 업무보고 통지를 근거로
하여, 1980년대말부터 시작하여 중국의 대부분의 시와 현들은 토지이용총체 계획을 수립하였다.
관련규정에 의하여, 토지이용총체계획은, 전국, 성(省)급, 시,지(市,地)급, 현(縣) 급, 향,진(鄕,鎭)급의 5개 등급으로 구분한다. 각급 계획의 범위는 각급 행정관할 범위내의 모든 토지를 포함한다. 그중 중요한 내용과 임무는, 토지이용 현황과 토지자원의 잠재력에 대하여 종합분석과 연구를 진행하고, 토지이용변화의 예측 을 바탕으로 수요와 가능성에 근거하여, 계획기간내의 토지이용목표와 기본방침 을 도출; 각 부문간의 용지수요를 조정하고, 각 유형별 용지의 규제지표를 도출;
토지이용의 구조와 배치를 조정하고, 실시계획의 정책, 시책, 절차 도출이다. 계 획의 핵심내용은, 각 유형별 용지계획의 평형표와 토지이용계획구이다. 토지이 용총체계획중의 용지 분류는 8개의 용도로 대분류되며, 농경지, 공원용지(園地), 임지(林地), 목초지, 도시농촌의 공장 및 광산용지(城鎭村庄工鑛用地), 교통용지, 수역(水域), 미이용토지이다. 도시건설용지는 그중 도시농촌의 공장 및 광산용 지에 속한다.
토지이용총체계획의 심사비준 절차는 계획수립단위와 동급인 인민정부의 심 사를 거친후, 상급 인민정부에 보고, 비준절차를 거친후, 상급 인민정부 토지관리 부문에 등록하여야 한다.
(2 ) 기본농지보호구계획
1992년 국무원이, 국가토지관리국, 농업부에, 전국 기본농지보호업무의 전개 에 관한 통지를 비준 통보한 이래, 특히, 1994년에 기본농지보호조례(基本農田 保護條例) 를 공포한 이후에, 중국 전국의 대부분의 성급 인민정부(省, 直轄市, 自 治區)의 토지관리부문과 동급 농업행정관리부문은 모두 농지보호를 위한 계획과 구획업무를 추진하였다.
기본농지보호구계획(基本農田保護區規劃) 의 핵심내용은 기본농지보호 수량 지표와 배치계획을 확정하는 것이다. 지표는 각 급 행정단위의 역할에 따라 분
리해석하여 하달한다. 기본농지보호구내의 경지는 두 개의 등급으로 구분한다:
1급기본농지(一級基本農田)는 생산조건이 양호하고 생산량이 많고, 장기간 점용 을 불허하는 경지이다. 2급기본농지(二級基本農田)는 1급 보다는 조건이 떨어지 는 경지로서, 계획기간내에 점용을 불허한다.
기본농지보호구계획은 계획을 조직, 수립한 행정단위와 동급의 인민정부의 심 사비준 절차를 거친후, 상급 인민정부에 보고하고 비준을 받아야 한다.
3 ) 국민경제사회발전계획과 건설용지계획
( 1) 국민경제와 사회발전계획
국민경제와 사회발전계획(國民經濟和社會發展計劃)은 중국정부의 경제와 사 회발전 방면의 총체적 전략이다. 이 계획은, 자연자원, 자금, 기술, 노동력과 사
국민경제와 사회발전계획(國民經濟和社會發展計劃)은 중국정부의 경제와 사 회발전 방면의 총체적 전략이다. 이 계획은, 자연자원, 자금, 기술, 노동력과 사