C H A P T E R
토지사용제도 개혁의 함의와 파생문제
1 . 경제체제 전환과 부동산시장의 출현
경제개혁이 시작됨에 따라, 도시토지와 건물부문은 점진적으로 이행기의 경제 체제에 적응하며 변화하였다. 션젼경제특구 건립이후, 시정부는 즉시 부동산의 상품화와 시장화 방향으로의 개혁을 추진하였다. 부동산시장의 출현은 시장의 수요에 대한 반응으로, 부동산의 가격과 임대료는 수요와 공급의 균형관계에 의 하여 조절되게 되었다. 거시적 정치경제환경은 지방 부동산시장의 운영에 매우 강력한 영향을 미쳤다. 가장 주목할 만한 가치가 있는 것은 션젼부동산시장의 이원제(二元制)와 분리현상이다. 션젼에는 기본적으로 두가지 이원시장(二元市 場)이 있다. 대외판매-대내판매의 이원시장과 상품-비상품의 이원시장이 체제전 환기의 부동산시장을 형성하고 있으며, 뚜렷이 다른 특징을 나타내고 있다.
1 ) 부동산의 상품화와 시장화
공유제가 주도적 지위를 점유하는 사회주의계획경제시기에는 명확한 부동산
시장은 존재하지 않았다. 정부는 공공자산위탁관리인으로서, 도시건설과정중에 전능한 금융가, 토지소유자, 토지개발상 및 투자자의 역할을 동시에 수행하였다.
부동산 건설은 국가계획 및 비상업원칙에 따라 진행되었으며, 준공후에는 특정 한 사용자에게 무상으로 분배해 주었다. 건축물은 경제자산에 속하지 않았으며, 오직 생산 및 소비활동을 공간적으로 수용하는 그릇으로서의 기능만이 인정되고 있었다. 정부는 계획을 규제하는 것외에도 도시건설에 대하여 전권을 가지고 관 리하였다. 정부는 도시의 국유기업에 사무실과 공장용 건물을 제공하였다. 정 부와 그 산하기업은 도시주민에게 공유제 주택을 제공하였다. 국유제 및 계획경 제체제하에 개체의 주동권(主動權)을 엄격하게 억제하였으며, 또한 시장수요를 경시 하였다. 이같은 결함있는 체제는 효율을 제고하기 위한 내재적 기제(機制)가 결여되 어 있었으므로, 경직된 경제운영으로 인하여 수많은 문제들을 초래하였다.
경제개혁에 따라 공유제경제에 사유권 및 사유화 개념이 광범위하게 도입되면 서, 국가경제는 비약적으로 발전하였다. 그중에서도 가장 주목되는 점은 시장기 제(市場機制)가 이미 경제관리기제내에 경시할 수 없을 정도로 중요하게 작용하 고 있다는 점이다. 사람들은 도시의 건축물이 소비와 생산활동을 담는 그릇일 뿐만 아니라 경제자산의 하나라고 인식하기 시작하였다. 따라서 토지와 건물은 무상으로 제공할 수 없으며, 토지와 건물에 필히 표준가격을 정하고 상품화하여 야 한다고 인식하게 되었다. 상품화와 시장화의 결과, 시장역량의 추동하에 보 다 많은 자금이 직접 도시건설과정에 유입되게 되었다.
션젼시가 시장을 안내자로 하는 개혁을 실시한 이래, 부동산업은 이미 도시경 제중 중요한 구성부분이 되었다. 부동산시장의 형성은 시장의 수요에 호응하였 다.(<표 4-1>, <표 4-2> 참고) 1985～94년 기간중, 션젼의 다양한 유형의 부동산 보유량은 3～6배 증가하였다. 부동산에 대한 투자 및 관리과정에서 시장기제가 계획기제보다 적절하게 시장수요에 반응하였다. 이러한 점은 계획경제체제하에 서 건설투자가 소홀했던 도시건설 상황과 선명하게 대조되었다.
계획경제체제하에서는, 시장정보를 접수하고 환류하는 기제가 미흡했으므로,
<표 4- 2> 션젼시의 경제지표( 198 5- 1994 )
<표 4- 3> 션젼시의 건물임대 현황
가를 부단히 촉진하였다. 특혜토지의 대량공급은 상품성토지의 공급을 감소 시키게 되어 지가의 상승을 부추겼다. 두 종류의 토지공급모델간의 가격차이 는 점점 더 커졌으므로, 토지사용을 신청하는 자들은 특혜토지를 얻기 위한 방법을 찾기에 골몰하게 되었다. 1994년 까지 토지공급방식별 비중을 보면, 행정배분된 토지의 비중이 82.5%, 협의양도된 토지가 17.2%이고, 0.3%의 토 지만이 시장가격으로 양도되었다. 이처럼 극도로 불균형한 상태의 이원제 토 지시장이 형성되었다.
션젼부동산시장에는 세가지의 2원제 형식이 존재하고 있다. 외국인 고객과 당지 주민의 구매력의 차이가 크므로, 션젼의 부동산시장은 당지 주민을 대상으 로 하는 대내판매시장과 외국인 투자자 고객을 대상으로 하는 대외판매시장으로 나누어진다. 그러나 후자는 매우 작은 시장에 불과하다. 1996년에 이르기까지, 션젼시 난산구(南山區)에서 외국인 고객이 구입한 건물의 유형별 건물용도별 비 중을 보면, 주택 9.8%, 사무실 15.4%, 상점 9.2%, 공장 6.5%이다. 1994년 외국인 고객이 보유한 건물부동산 면적 합계는 션젼시의 건축물 총면적의 10.2%이다.
제 2종 이원제 시장은 상품건물시장과 비상품건물시장이다. 상품건물은 전문 적인 부동산개발기업이 시장가격에 의하여 공개시장에서 토지를 획득한 후 건축 한 건물이다. 건물소유자는 상품건물 전부에 대한 재산권을 보유하며, 시장에서 매매할 수 있다. 반면에 비상품건물의 경우에는 점용하고 있는 토지가 염가 또 는 무상으로 취득한 것이므로 매매할 수 없다.
주택시장도 상품주택(商品房)과 비상품주택(非商品房)의 두 개의 시장으로 구분된다. 상품주택시장에서는 시장가격으로 주택거래가 진행된다. 소유자 는 건물에 대한 완전한 소유권을 갖는다. 비상품주택은 다시 복지주택(福利 房)과 미리주택(微利房)으로 세분된다. 복지주택은 정부공무원이나 산하사업 단위 직원들에게 제공하는 일종의 사회복지이다. 복지주택의 점용자는 복지 주택에 대하여 오직 사용권만을 보유하며, 건물전체에 대한 소유권은 보유하 지 않는다. 복지주택을 건설하기 위한 토지는 정부가 위탁받은 정부개발기구
에 무상으로 행정배분해 준다. 복지주택의 가격에는 토지가격이 포함되 지 않으므로, 상품주택 보다는 매우 저렴하다. 통상적으로 토지의 비용이 개발비용에서 점하는 비중은 토지의 위치에 따라, 30%에서 70%에 까지 달한다. 미리주택(微利房)은 국유기업 직원들에게 제공하는 주택이다. 미 리주택을 건설하는 토지는 정부가 지정된 부동산개발기업에게 특혜가격으로 제공한다. 난산구의 통계에 의하여, 각 유형별 주택의 건축면적 합계가 총보 유주택면적 총계에서 차지하는 비중은, 상품주택 52.7%, 복지주택 33.0%, 미 리주택 14.3%이다.
1988년 무상토지사용체제가 정식으로 폐지되던 당시에, 토지비축량은 행정배분토지총량의 36.1%를 점하고 있었다. 그후 이 비중은 점차 감소되 어 1992년에는 34.1%로 되었다. 법률에 의한 엄격한 규제가 느슨해지면 서, 행정배분 받은 토지를 불법적으로 상품성토지로서 변화시켜 매매하는 2급토지시장이 조성되었다. 특혜가격토지의 임차인은 인위적으로 높은 수준으로 산정한 상품부동산 가격과 특혜토지 가격간의 차이를 자본으로 전 화하면서 이익을 취하였다. 이 같이 형성된 높은 개발비용은 개발기업을 파 산상태로 까지 몰고 갈 수 있다. 이원제의 토지시장은 정상적인 토지시장을 건립하는 데 장애물이 되었으며, 부동산시장의 불평등은 부동산개발의 실 행과 운영을 방해하였다.
국유기업에 대한 편파적인 지원과 보호를 통해서는 정상적인 토지시장 기제를 구축할 수 없으며, 오히려 특혜토지자원의 이용효율 조차 저하시 키게 된다. 션젼시의 제조업체에 대하여 투자요소에 대한 중요성 판단을 묻는 조사 결과를 보면, 55.6%의 제조업체가 염가의 건축용지에 대한 중요 성을 최하위로 선택하였으며, 88.9%가 그들의 임대료가 비싸다고는 느끼 지 않는 것으로 나타났다. 사무실 건물의 경우, 대부분의 임차인들이 그 들의 임대료가 과도하게 높다고는 여기지 않고 있다. 이는 그들이 더 높 은 가격을 지불할 수도 있음을 암시해 주고 있다.
3 ) 부동산시장의 최근 동향
최근 들어 경제의 급속한 발전으로 대내판매시장과 대외판매시장간의 부 동산가격과 임대료의 차이가 점차 감소되고 있다.(<표 4-5>～ <표 4-8> 참고) 가령, 1984년과 1994년을 비교하면, 두 시장간의 주택가격차이는 3.2배에서 1.4배로, 임대료는 4.0배에서 1.7배로 축소되었다.
경제개혁이 시장화를 향하여 지속적으로 심화되면서, 상품부동산의 건설은 강 력한 증가추세를 나타내고 있다. 션젼시 난산구(南山區)의 조사에서 나타나듯 이, 상품건물의 건축면적은 1987년 22.7만㎡에서 1997년에는 362.04㎡로 증가하 였다. 보유건물 총면적에서 차지하는 상품건물면적의 비중도 1986년 13.9%에서 1997년 35.7%로 증가하였다.
<표 4- 5> 션젼시의 주택가격과 임대료 추이( 1984- 1994 )
년도 주택가격(元/ ㎡ ) 주택임대료(元/ ㎡/ 月 )
대내판매 대외판매 대내판매 대외판매
19 84 507(100) 1601(100) 8.0(100) 32.0(100) 19 8 5 600(118) 1778(111) 9.7(121) 35.7(111) 19 86 611(121) 2127(133) 11.6(145) 41.3(129) 19 8 7 743(147) 2449(153) 16.3(203) 46.7(146) 19 88 905(179) 2814(176) 17.9(224) 52.2(163) 19 89 1771(349) 3514(219) 19.9(249) 57.2(179) 19 90 2478(489) 4315(270) 21.8(273) 62.4(195) 19 9 1 3571(704) 5784(361) 25.4(318) 75.0(234) 19 9 2 5384(1062) 7373(461) 40.0(500) 65.0(203) 19 93 6550(1292) 8500(531) 42.0(525) 64.0(200) 19 94 5433(1072) 7500(468) 38.0(475) 64.0(200) 출처 : 深 市城市規劃設計硏究院, 硏究報告選集 , 1998 .4 , p .68
<표 4- 6> 션젼시의 사무실건물가격 및 임대료 추이( 1984- 1994 )
년도 사무실가격(元/ ㎡) 사무실임대료(元/ ㎡/ 月 )
대내판매 대외판매 대내판매 대외판매
19 84 1160(100) 965(100) 4.0(100) 8.0(100) 19 8 5 1314(107) 1010(114) 5.0(117) 11.2(140) 19 86 1481(104) 1206(125) 5.3(133) 14.0(175) 19 8 7 1657(114) 1428(148) 6.6(166) 15.2(190) 19 88 2124(130) 1515(157) 8.0(200) 18.8(235) 19 89 2799(222) 1785(185) 9.5(237) 20.0(250) 19 90 3480(265) 1930(200) 10.7(267) 24.0(300) 19 9 1 4250(255) 2002(207) 14.0(350) 27.0(338) 19 9 2 6800(425) 2200(228) 21.0(525) 30.0(376) 19 93 8550(520) 2400(249) 22.0(550) 30.0(376) 19 94 8730(501) 2596(269) 25.0(625) 28.5(356)
<표 4- 7> 션젼시의 공업용 건물가격 및 임대료 추이( 1984- 1994 )
년도
공장건물가격(元/ ㎡) 공장건물임대료(元/ ㎡/ 月 )
대내판매 대외판매 대내판매 대외판매
19 84 471(100) 965(100) 4.0(100) 8.0(100) 19 8 5 504(107) 1010(114) 5.0(117) 11.2(140) 19 86 490(104) 1206(125) 5.3(133) 14.0(175) 19 8 7 537(114) 1428(148) 6.6(166) 15.2(190) 19 88 612(130) 1515(157) 8.0(200) 18.8(235) 19 89 1045(222) 1785(185) 9.5(237) 20.0(250) 19 90 1248(265) 1930(200) 10.7(267) 24.0(300) 19 9 1 1201(255) 2002(207) 14.0(350) 27.0(338) 19 9 2 2000(425) 2200(228) 21.0(525) 30.0(376) 19 93 2450(520) 2400(249) 22.0(550) 30.0(376) 19 94 2360(501) 2596(269) 25.0(625) 28.5(356)
<표 4- 8> 션젼시의 상가건물의 가격 및 임대료 추이( 1984- 1994 )
년도 상가건물가격(元/ ㎡) 상가건물임대료(元/ ㎡/ 月 )
대내판매 대외판매 대내판매 대외판매
19 84 680(100) 3480(100) 18(100) 34(100) 19 8 5 721(106) 3759(108) 20(112) 41(119) 19 86 939(138) 4594(132) 28(157) 52(153) 19 8 7 1428(210) 6229(179) 33(184) 70(205) 19 88 2082(306) 6751(194) 40(221) 83(245) 19 89 3088(454) 7343(211) 48(269) 102(300) 19 90 3654(537) 8108(233) 61(336) 111(325) 19 9 1 6300(926) 10092(290) 120(667) 180(529) 19 9 2 9000(1323) 15000(431) 170(945) 200(587) 19 93 14500(2130) 20000(575) 180(1000) 200(587) 19 94 13570(1996) 20600(592) 230(1277) 300(882) 출처: 深 市城市規劃設計硏究院, 硏究報告選集 , 1998.4 , p .69
2 . 중앙과 지방정부 관계의 변화
2 . 중앙과 지방정부 관계의 변화