C H A P T E R
토지관리제도의 개혁
1 . 개혁개방 이전 ( 19 7 9년 이전 )의 도시토지관리체제
중화인민공화국 건국 이전인 1949년 이전에 중국은 토지사유제를 채택하고 있 었다. 1949년 이후 공산당정부가 토지개혁과 농촌합작사(農村合作社)운동을 추 진하면서 농촌에서 경지사유제는 폐지되고 집체소유제(集體所有制)로 바뀌었다.
1956년부터 사유제공업에 대하여 사회주의 개조가 추진되면서 도시토지는 점진 적으로 공유제로 바뀌었다. 비록 1982년에 이르러서야 중화인민공화국 헌법(이 하 헌법)에 정식으로 도시토지공유제가 명시되고 확정되었지만, 실질적으로 토 지사유제는 그 이전에 이미 폐지되었다.
보편적으로 인정되듯이 토지는 가장 중요한 생산요소중의 하나이다. 그러나 어떠한 토지거래도 위법으로 간주하는 사회주의토지공유제 원칙은 토지를 경제 적 재화의 범위밖으로 내몰았다. 1982년 헌법 제 10조는 다음과 같이 규정하고 있다. 도시의 토지는 국가소유에 속한다. 농촌과 도시교외의 토지는 법률상 국가소유로 규정된 것외에는 집체소유에 속한다; 택지와 자류지(自留地). 자류산 (自留山)도 집체소유에 속한다. 어떠한 조직이나 개인도 침범 또는 매매할 수
없으며 기타 어떠한 형식으로도 토지를 양도할 수 없다.
1954～1984년 기간중에는, 공유제경제와 계획경제체제의 특성으로 인하여 중국의 도시토지는 일종의 공짜물건이었다. 토지는 사용자의 투자방안에 의하여 행정적으 로 배분되는 대상이었다. 토지사용희망자는 도시토지이용총체계획(城市土地利用總 體規劃)을 기초로 하여 도시계획가와 함께 협의하여 입지를 정하였다(<그림 3-1> 참 고). 토지사용자에게는 그들이 점용하고 있는 토지를 양도할 수 있는 권리가 없었 다. 그 당시에는 중국내에 전문적인 민간 부동산개발기업이 없었으므로 모든 건 축물은 국유건축공사(國有建築公司)가 정부지령에 따라 건설하였다.
<그림 3- 1> 19 7 9년 이전의 토지 행정배분 절차
사용자의 투자방안
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경제계획위원회 심의
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심의,통과한 투자방안을 도시계획부문 또는 도시건설관리부문으로 송부
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사용자와 계획가의 협의하에 위치선정
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토지의 징용 및 행정배분
관리상의 자의적 처리와 방임, 그리고 토지의 무상사용은 경제효율의 저하와 토지사용자간의 불평등을 조장하였다. 토지사용 신청자는 그들의 투자계획을
통하여 과다한 양의 토지를 신청하였으며, 이는 토지자원이 낭비되는 결과를 초 래하였다. 이러한 현상의 대표적인 예는 신흥공업도시에서는 토지의 공급과잉 현상이 나타난 반면에, 기존의 구공업도시에서는 토지공급을 지나치게 엄격하게 통제한 것이었다. 개혁개방 이전 도시토지 무상사용체제하의 주요 문제점을 정 리해 보면 다음과 같다.
1 ) 토지소유권과 관련한 경제관계의 왜곡
경영성토지10)를 사용하는 단체는 토지를 사용하기 전에, 국가에 1회성으로 비 용을 지불하거나, 국가재정으로 비용을 지불한후 그 토지를 무기한(無期限)으로 사용할 수 있었다. 이러한 상황에서 토지국유제는 오직 법률상의 의의만 있을 뿐, 토지는 실제로 그 형질을 변경하는 단체나 부문의 소유가 되었고, 경제관계 상 국가의 토지소유권이 왜곡되었다.
상품경제하에서 토지의 생산력 차이는 상품가격을 통하여 초과이윤을 실현하 며, 이 초과이윤의 차이(차액지대)는 토지의 생산력 차이에서 기인하는 것이다.
즉 사회로 부터 전가된 가치이며, 토지사용자가 창조한 가치가 아니므로 사회의 소유로 귀속되어야 마땅하다. 토지국유제하에서 이러한 차액지대는 국가의 국 유토지관리의 경제적 맥이 되며, 국가재정수입의 주요 통로가 된다. 그러나 중 국에서 장기간에 걸쳐 시행되어온 이러한 도시내의 경영성토지에 대한 행정배분 과 무상사용은, 국가와 기업, 기업과 기업, 중앙과 지방의 토지경제관계를 혼란시 켰다. 뿐만 아니라, 수많은 분배상의 문제를 야기시켰고, 국가로 하여금 중요한 재정수입항목을 상실하게 만들었다.
10) 도시용지는 대략 두종류로 구분할 수 있다. 하나는 전사회에 서비스를 제공하는 비영리성 도시기반 시설용지, 사회공익사업용지, 국가기관용지 및 군사용지 등이다. 또 하나는 생산 및 경영활동을 위 해 제공되는 경영성 용지이다. 비영리성토지는 그 소유와 사용 모두가 정부에 속하며 지대(地代)를 발생시키지 않는다고 본다. 반면에 경영성토지는 토지소유권과 토지사용권의 분리, 상품경제와 노 동에 의한 분배, 토지의 점용과 경제적 수익의 취득이 존재하므로 필연적으로 지대가 발생한다고 본다.
2 ) 토지의 효율적 이용과 합리적 배치에 불리
개혁개방 이전에는 각 토지의 사용자는 오직 도시정부가 승인・발급하는 토 지사용행정명령만 획득하면 그 토지를 장기간 무상으로 사용할 수 있었다. 토 지가 단순히 행정배분에 의하여 무상공급됨으로 인하여, 사회는 진실한 토지수 요정보를 이해할 수 없었고, 토지에 대한 총수요가 왜곡되어, 토지자원의 합리적 재배치에 불리하게 작용하였다.
원래의 계획경제중 기업은 생산요소중의 하나인 토지의 이용에 따른 생산비 용, 그리고 이익과 세금 등과 직접적인 관계가 없었고, 가격에 의한 제약도 없었 다. 기업이 토지를 사용하되, 그 토지 및 주변지역과 밀접하게 연결되는 기반시 설 건설자금 분담문제를 전혀 고려하지 않아도 되었다. 또한 토지를 귀하게 여 기고 아껴야 한다는 경제적 동기가 없었으며, 토지사용자는 토지이용효율을 고 려할 필요가 없었다. 한편, 토지와 기타 생산요소는 경제적으로 상호대체가 가 능하므로, 필요이상으로 많은 용지나 질적 등급이 높은 용지를 확보함으로써 그 에 상응하는 수입으로 대체할 수 있었다. 즉, 토지에 대한 수요가 과도할 정도로 존재하고 있었음에도 불구하고, 그 수요를 효율적으로 억제할 수 있는 경제적 통 제기제(統制機制)가 결여되었던 관계로 인하여 토지이용효율이 매우 낮았다.
도시내부에서 토지를 이용하는 각 단체는 중심지의 토지를 점유하려고 경쟁하 였고, 필요 이상 대규모의 토지를 점유하는 경향, 많이 점유하고 적게 이용하거 나 아예 이용하지 않는 경우, 이용하는 경우에도 토지이용효율을 거의 고려하지 않는 현상이 만연되었다. 이에 따라 귀중한 토지자원이 대량으로 낭비되었다.
도시 및 지역이라는 관점에서 보면, 지대(地代)와 지가(地價)라는 중요한 경제적 요소의 작용이 결여되어 있었으므로, 대부분의 기업이 대도시에 입지하여 비교 적 높은 토지등급별 차액수익을 획득하게 되었고, 반면에 소도시의 발전은 정체 되었다. 대도시에로의 공업의 고도집중은 대도시의 용지부족을 야기하고, 공장, 주택,상점 등이 서로 둘러싸여 뒤얽히고 무질서하게 확산되는 불량도시형태가
출현하게 되어, 지역과 도시의 분포와 도시화발전에 매우 심각한 불균형이 초래 되었다.
신중국 건국 이래, 장기간 공업화전략을 추진해 왔으며, 극단적인 선생산 후생활(先生産 后生活) 원칙에 따라 공업용지에 대한 수요는 우선적으로 또 무조건적으로 만족되어 왔다. 이에 따라 도시용지중 공업용지의 비중이 상승 되었으며, 대다수 도시의 공업기업이 시중심지에 입지하게 되어 토지이용 효 율을 하락시켰다.
한편, 도시경제의 발전에 따라 제 3차산업용지에 대한 수요가 증가하였다.
그러나 원래의 토지사용제도하에서는 토지의 재양도가 허락되지 않았으며, 합법적인 토지시장이 없었다. 즉, 토지의 합리적 유통을 촉진하고, 토지용도 를 조정할 수 있는 유효한 기제(機制)가 없었다. 수많은 기관, 군부대 및 사업 단위들이 대규모로 도시내 토지를 점유하였으나 건축하는 경우는 적었고, 많 은 토지가 공한지로 방치되었다. 많은 직장단위와 기업들이 사회서비스시스 템을 스스로 운영하였으므로 서비스업용지가 분산되었고 용지의 낭비도 심 하였다. 도시토지의 무상사용(無償使用) 으로 국가의 토지 재처리를 통한 경 제능력이 상실되었다. 이같은 상황은 도시의 토지이용구조의 조정과 토지용 도의 특화발전을 제약하였다.
3 ) 기업간의 공정경쟁과 경영개혁에 불리
기업용지의 무상무기한 사용제도는 원래 재정의 통일적 수지체제(統收統支體 制)에 부합하는 것이었다. 원래의 계획경제체제하에서 기업은 각급 정부기구에 예속되어 있었다. 경제적인 자주권이 없었으므로 일반적으로 상급 주관부문이 하달하는 지령성계획에 따라 기업의 생산 및 경영이 이루어졌다. 국영기업의 생 산 및 경영은 국가에 의하여 일괄구입 일괄지출에 의하여 기업의 생산에 필요한 모든 요소(토지 포함)들이 국가계획에 의하여 무상으로 통일적으로 배분되었다.
기업의 이익은 전액 국가에 상납되었으며, 손실은 국가에 의해 보상되었다. 이 러한 재정의 일괄구입 일괄지불체제는 지대관계를 은폐시켰다. 이익의 분배라 는 각도에서 보면, 기업은 무상으로 토지를 이용하는 것이 아니다. 지대가 기업
기업의 이익은 전액 국가에 상납되었으며, 손실은 국가에 의해 보상되었다. 이 러한 재정의 일괄구입 일괄지불체제는 지대관계를 은폐시켰다. 이익의 분배라 는 각도에서 보면, 기업은 무상으로 토지를 이용하는 것이 아니다. 지대가 기업