종합 및 결론

C H A P T E R

경제특구 지정 이후, 오늘에 이르기 까지 약 20년간 션젼시의 경제성장은 기록 적이다. 그 기간중 션젼시의 국내총생산액, 공업총생산액, 지방예산재정수입 등 주요 경제지표의 년평균 증가율은 35%～57% 수준을 기록하고 있으며, 션젼속 도라는 용어를 만들어 내었다. 션젼이 경제특구로 지정된 것은, 홍콩과 마카오 와 근접하고 있는 중요한 국경관문이며, 화교가 많고, 자원이 비교적 풍부하다는 입지조건 때문이었다. 또한 중국대륙의 남단에 위치하고 있어서 개혁정책실험 이 예상치 못한 부작용이나 문제를 발생하는 경우에도 그에 대처하기가 비교적 용이하다는 점도 고려되었다. 션젼에서의 실험과 성과검증을 바탕으로 중국의 개방지구는 동남부 연해지구(沿海地區)를 잇는 선(線)적인 확산을 거쳐 내륙국경 도시(沿邊)와 철도(沿路) 및 강(沿江)을 따라 중서부 내륙방향으로 면(面)적 확산 단계로의 진입을 시작하였다.

경제특구 지정이후에도, 1984년에 이르기까지 션젼의 토지는 행정적으로 배분 되는 대상이었다. 토지사용희망자는 도시토지이용총체계획(城市土地利用總體規劃)을 기초로 하여 도시계획가와 함께 협의하여 입지를 정하였으며, 토지사용 자는 자신이 점용하고 있는 토지를 양도할 수 있는 권리를 가지지 못하였다. 개

혁개방 이전의 토지사용 및 관리체제하에서는 자의적인 관리행태와 토지이용의 경제효율 저하 등의 문제들이 누적되었다. 그중 중요한 문제들은 다음과 같다.

첫째, 토지소유권과 관련한 경제관계가 왜곡되면서 토지사용자가 자신이 실질적 으로 장악하고 있는 토지사용권을 지하시장에서 불법적으로 거래하는 행위가 증 가하였다. 둘째, 토지의 무상사용은 토지의 재처리를 통한 국가의 경제통제 능 력을 상실하게 하였으며, 이에 따라 도시토지이용구조의 조정과 토지용도의 특 화발전을 제약하였다. 셋째, 기업간의 공정경쟁과 경영개혁에 장애가 되었다.

이는 지대가 기업의 이윤에 포함되어 세금과 이익의 형식으로 국가재정에 상납 됨에 따라, 지대와 지가, 이윤, 이자, 세수(稅收)가 뒤섞이고, 토지의 등급에 따른 수익이 기업경영성과에 따른 수익에 포함되어 표현되면서, 기업의 예산통제와 기업간의 정상적이고 공정한 경쟁풍토 조성을 제약하는데에서 기인하였다. 넷 째, 부동산시장의 부재로 인하여 토지소유자인 국가가 취득하여야 할 지대가 암 시장을 통하여 대량으로 유실되었다. 이는 국가와 지방정부의 도시기반시설 건 설재원의 부족문제와 직접 연결되었으며, 토지사용제도 개혁의 필요성이 대두되 게 된 직접적인 동기가 되었다.

션젼경제특구 성립이후, 가장 먼저 직면하게 된 문제는 중앙으로부터 배분받 은 도시기반시설 건설을 위한 재정예산의 부족문제였다. 기반시설 건설은 잠재 적 투자자들을 유인하기 위한 가장 기본적인 요소중의 하나이다. 또한, 해외투 자자들이 션젼경제특구에 와서 실제적인 문제들에 직면하게 되었다. 그들은 국 내 투자자들과 같이 무상으로 토지를 행정배분 받을 수가 없었다. 션젼경제특구 의 건립목적은 가능한한 많은 해외투자를 유치하며 사회주의시장경제 모델을 탐 색하기 위한 것이었으므로, 이러한 문제를 해결하기 위한 대책이 요구되었다.

문제해결의 관건은, 어떻게 토지가 경제자산의 일종이라는 관념을 다시 형성하 고, 토지소유자로서의 국가의 지위를 공고히 하는가? 라는 점이었다.

중국정부가 선택한 토지관리개혁의 핵심은 토지소유권의 국가 독점은 유지하 면서, 토지사용권만을 사유화, 상품화하여 시장가격으로 유통시킨다는 것이다.

이는 경제와 사회발전에 지대한 영향을 미쳤다. 첫째, 시장역량을 도시경제와 도시발전과정속으로 끌어들였다. 그것은 토지상품화와 건물부동산 개발의 첫걸 음이 되었으며, 국가의 역할도 실제 건설과정중에 절대적인 역할자의 지위에서 조정자의 역할로 축소조정되었다. 둘째, 토지사용권 양도에 따른 지방정부의 세 수수익이 증가하면서, 도시기반시설 건설재원이 대폭 확충되었으며, 이에 따라 서 낙후된 도시기반시설로 인하여 제약받던 도시경제발전의 조건이 신속하게 호 전되었다. 마지막으로, 부동산의 개발 및 유통분야에서도 시장경쟁이 행정관리 기능을 점진적으로 대체함에 따라, 외자에 의한 상업, 공업, 업무, 주거용 건축물 등에 새로운 형태의 설계개념이 도입되고 입지경쟁이 시작되면서, 도시의 경관 과 공간구조도 근본적인 변화를 겪게 되었다.

션젼의 토지사용자는 입찰, 경매, 협의 등을 거쳐 일정 기한내의 토지사용권을 취득할 수 있다. 입찰과 경매를 통하여 토지사용권을 취득하는 것은 일종의 시 장분배로서 시장가격을 반영하게 된다. 또한 협의방식으로 토지사용권을 취득 하는 것은 지방정부가 산업정책의 목표달성을 위해 추진하는 보조적 시장분배 수단이 된다. 따라서 이같은 토지사용권의 거래과정을 통하여 내재되어 있던 토 지의 시장요소들과 재산권 관계가 부활 및 활성화되기 시작하였다. 새로운 토지 관리제도와 토지시장은 필연적으로 낡은 제도와의 마찰을 야기하였고, 새 제도 의 순조로운 진행을 보장하기 위하여 중요한 문제들을 정확히 처리하여야 하였 다. 이중 중요한 문제는, 건물과 토지와의 관계, 시장기제와 계획적 조절의 결합, 토지사용기한의 확정, 그리고 기행정배분된 토지의 처리문제였다.

경제체제전환 및 토지사용제도 개혁과정에서 파생되는 주요한 문제는 이원제 시장의 형성과 작동, 중앙과 지방정부간의 관계, 국유 부동산개발기업 경영상의 도덕적 해이와 지하토지시장의 형성이다. 이원제 부동산시장은 크게 세가지 유 형으로 나누어진다. 첫째, 특혜가격으로 행정배분되는 토지와, 시장을 통하여 시 장가격으로 거래되는 토지의 토지사용권시장이다. 이는 유통단계에 따라, 정부 와 개인간의 거래인 1급토지사용권시장과, 개인과 개인간에 재양도가 되풀이되

는 2급토지사용권시장으로 구분되는 토지시장구조에서 유래한다. 둘째, 외국인 을 대상으로 하는 대외판매시장과 내국인을 위한 대내판매시장으로 구분되고, 셋째, 상품건물시장과 비상품건물시장으로 구분된다. 이원제 부동산시장에서는, 행정배 분 받은 토지를 불법적으로 상품성토지로 변화시켜 2급토지시장에서 매매하거나, 특혜가격으로 행정배분받은 토지의 임차인이 토지가격을 상품부동산 가격에 준하는 높은 수준으로 산정한 후 그 가격 차이를 자본으로 전화하면서 이익을 취하는 등의 행태가 빈번히 발생하고 있다. 이러한 행태들이 정상적인 토지시장의 건립을 방 해하고 있다.

경제체제개혁은 시장기제와 계획규제가 상호혼합된 지방분권을 지향한다. 중 앙통제체제에서 사회주의시장경제체제로의 전환이라는 이같은 요구는 중앙-지 방정부간의 관계에 대한 새로운 정의를 요구하게 되었다. 다른 한편으로는 유리 한 조건을 보유한 지방정부들이 적극적으로 지방분권을 주창하였고, 도시국유기 업은 그들의 주관기구로부터 생산경영에 관한 보다 많은 권한을 획득하게 되었 다. 즉, 중앙의 권한이 점진적으로 지방으로 이양되면서, 지방정부가 보다 많은 권리를 획득하고 투자결정정책을 수행할수 있게 되었다. 이러한 과정중에 지방 이익들이 국가이익과 경쟁관계를 형성하며 충돌하기 시작하였다. 이는 국가통 일과 지방발전간에, 또한 지역발전의 평등성과 자원배분의 효율성간의 모순과 충돌이라 할 수 있다. 한편, 지방주의는 중앙의 관료주의적 작풍을 타파하기 위 한 유익한 정치적 책략의 역할을 하기도 한다.

국유부동산개발기업의 도덕적 해이는 이전의 공유제 위주의 계획경제체제로부터 전해 내려오는 관성적 특성이다. 국유기업에 대한 개혁문제는 중국의 개혁과제중 가장 중요한 문제중의 하나라고 할 수 있으나, 이 문제는 실업자 증가 등 사회안정과 밀접히 연관되는 문제이므로 철저한 해결은 어려울 것이다. 국유기업들은 그들의 상급 주관기구인 지방정부가 경제손실을 부담해 주기 때문에 경영상의 판단착오와 부실을 범하여도 경제적인 손해는 입지 않는다. 또 국유부동산개발기업은 토지사용 료 지불을 연기할 수 있다. 이러한 행위는 기업의 개발위험을 토지소유자인 정부에

전가하게 된다. 만일 개발항목의 수익성이 없다면, 토지비용의 회수는 무기한 연기 되는 것이고, 정부는 모든 위험과 손실을 부담하게 된다.

토지의 소유와 사용간의 왜곡된 경제관계로 인하여 토지소유자인 국가의 몫이 되어야 할 지대는 여러 가지 불법적인 통로로 유출되고 있으며, 이에 따라 지하 토지시장이 출현하였다. 지하토지시장의 중요한 형태는, 첫째, 행정배분받은 토 지를 보유한 자가 토지는 없으나 자금을 가진 개발업자와 합작으로 건축물을 건

문서에서 중국 션젼 경제특구의 토지관리개혁에 관한 연구 (페이지 102-108)