2003년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 시행된 지 벌써 16년이 흘렀다. 당시 준농림지역의 난개발 문제를 해소하기 위해 정부는 도시지역과 비도시지역의 계획 체 계를 통합하고, 비도시지역에 대한 도시 계획 수법을 확 대 적용하기 위해 관리지역을 세분화하였으며, 제2종 지 구단위 계획제도 및 개발행위 허가제도를 도입하였다.
이처럼 다양한 도시 계획적 제도를 도입했지만, 비도시 지역의 난개발 문제는 여전히 남아 있다.
본 연구는 비도시지역의 난개발 실태를 진단하고, 사 회·경제적 여건 변화를 반영하여 비도시지역 토지이용 관리체계의 재정립 방향을 제시하고 있다. 현재 우리나 라는 인구가 감소하고 있고, 경제는 저성장의 한계를 벗 어나지 못하고 있으며, 도시는 쇠퇴하고 있다. 이와 같은 외부환경 변화에 대응하기 위해서는 기존 비도시지역 관 리체계의 패러다임 변화가 요구된다. 「국토의 계획 및 이
용에 관한 법률」 시행 이후 비도시지역 관리제도에 대한 평가와 함께, 비도시지역 관리체계의 패러다임 변화를 위한 중장기 정책방향을 제시한다는 점에서 본 연구의 의의가 있다.
비도시지역의 토지이용 관리의 문제로 본 연구에서는 첫째, 계획관리지역이 확대되고 있는 문제를 지적하고 있다. 대규모 개발사업이 줄어들고 있는 상황에서 계획 관리지역이 확대된다는 것은 소규모 난개발의 가능성이 높아진다는 것을 의미한다. 둘째, 농·산지 등 보전용지가 지속적으로 감소하는 문제가 있다. 농지와 산지는 농업 과 임업생산 이외에도 생태, 경관 등의 환경적 가치가 있 으나, 우리나라의 농·산지는 타 용도의 전환을 위한 대상 으로 인식되고 있다. 셋째, 개발행위허가 건수가 지속적 으로 증가한다는 점이다. 개발행위허가는 지구단위 계획 을 요하지 않는 소규모 개발에 대한 허가를 의미한다. 따
비도시지역 토지이용 관리체계의 패러다임을 바꾸어야
장희순 | 강원대학교 부동산학과 교수([email protected])
비도시지역의 토지이용 관리체계 재정립을 위한 중장기 정책방향
Policy Directions for Re-establishing Land Use Management System in Rural Area
김승종, 최수, 이형찬, 조판기, 강호제, 김동근, 최명식, 안승만, 정승혜, 류종현, 문채, 박인권, 서순탁 지음
KRIHS 보고서
98 국토 제438호(2018. 4)
라서 개발행위허가가 증가한다는 것은 계획적 개발보다 는 소규모 분산 개발이 늘고 있다는 의미이다. 넷째, 본 연구는 현행 용도지역·지구제도 아래에서는 주거와 공업 등 토지이용의 충돌이 발생하고 있다는 사실을 GIS분석 을 통해 실증하고 있다. 실제로 일부 비도시지역의 경우 농촌 취락 인근에 수십 개의 공장이 난립하여 마을주민 의 암발생률이 전국 평균의 수 배에 달하는 결과도 발생 하고 있다. 마지막으로 기존 계획관리지역에 환경적으로 보전해야 하는 지역이 일부 포함되어 있다는 사실이다.
다양한 환경적 지표를 고려하여 기존 토지적성평가의 평 가지표에 대한 점검이 필요한 시점이다.
본 연구는 비도시지역의 토지이용 관리실태를 실증분 석하고, 비도시지역의 토지이용 관리의 한계를 도출하였 으며, 여건 변화에 대응한 비도시지역의 토지이용 관리 체계 재정립 방향을 제시하였다는 점에서 주목할만하다.
본 연구는 비도시지역 토지이용 관리체계의 3대 재정 립방향과 15대 향후 과제를 제시하고 있다. 비도시지역 의 토지이용 관리체계를 재정립하기 위해서는 개발과 보 전의 조화를 도모하고, 지속가능한 토지이용을 유도하 며, 토지이용의 효율성을 제고할 필요가 있다. 그동안 비 도시지역의 토지이용규제를 강화하지 못한 이유는 재산 권 제한에 대한 손실을 보전할 수 있는 수단이 없었기 때 문이다. 또한 비도시지역의 난개발이 여전히 문제가 되 는 이유는 비도시지역을 공간 계획보다는 용도지역·지구 로만 관리한 데 원인이 있을 것이다. 본 연구는 비도시지 역의 개발과 보전의 조화를 도모할 수 있도록 개발과 보 전의 선택과 집중, 농·산지의 환경적 가치 제고 및 규제 와 손실의 형평성 제고를 강조하고 있다. 또한 지속가능 한 토지이용을 유도할 수 있도록 비도시지역의 공간 계 획 강화, 주민 중심의 상향식 토지이용 관리방안 모색 및 농촌 특성을 반영한 비도시지역의 토지이용 관리방안을 제시하고 있다. 마지막으로 토지이용의 효율성을 제고할 수 있도록 계획 간 연계성 강화, 집약적 토지이용 도모
및 관리주체와 권한의 조정방안을 제시하고 있다.
본 연구는 규제 완화와 환경보호라는 이중적 지위에 있는 비도시지역의 관리체계를 재정립함으로써 비도시 지역의 개발과 보전의 균형을 위한 정부정책을 선도할 수 있을 것으로 기대된다. 특히, 비도시지역 토지이용 관 리체계의 재정립 방향과 향후 과제는 실태분석을 토대로 도시지역 및 비도시지역의 담당 공무원, 학계 및 연구계 등의 의견을 반영하여 객관적인 연구결과를 도출하였다 는 점에서 정책적 의의가 크다. 또한, 도시·군계획, 농촌 계획, 용도지역지구, 성장관리방안, 개발행위허가, 농·산 지전용허가 등 비도시지역을 둘러싼 다양한 제도를 거시 적 관점에서 종합적으로 검토하였다는 점은 높이 평가할 만하다. 계획체계에서 관리 권한에 이르기까지 현행 관 리체계의 문제점과 한계를 분석하고, 개별적인 제도의 유기적인 연계를 고려하여 비도시지역 관리의 패러다임 전환을 위한 재정립 방향을 제시하였다는 점에서 일독의 가치가 충분하다.
인구감소, 고령화 및 저성장 등 사회·경제적 환경은 비 도시지역 토지이용 관리체계에 대한 근본적인 변화를 요 구하고 있다. 그동안 비도시지역을 도시적 시각에서 개 발의 대상으로 바라보았다면, 앞으로는 비도시적 측면에 서 농촌다움과 환경적 가치에 대한 고려가 필요하다. 비 도시지역은 현세대와 미래세대가 함께 공유해야 하는 국 토공간이다. 따라서 무질서한 개발과 분산적 개발에 따 른 비효율적 토지이용은 토지의 불가역성으로 인해 미래 세대에 부담으로 작용할 수 있다.
본 연구는 앞으로 비도시지역을 어떻게 관리해야 하는 가에 대한 해답을 제시하고 있다. 모쪼록 본 연구결과가 우리나라 비도시지역 토지이용 관리정책의 변화에 기여 하기를 바라며, 향후 과제의 실천방안에 대한 후속 연구 를 기대해 본다.
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