국토환경이 빠르게 바뀌고 있다
우리나라의 총인구는 크게 변하지 않고 있다. 그런데 인구의 구조와 분포는 전에 없이 빠르 게 바뀌고 있다.1) 수도권 등 5대 대도시권을 중심으로 인구와 일자리가 집중하고 그 바깥의 중소도시와 농촌지역은 ‘소멸’을 우려하는 대도시권화의 시대를 맞고 있다(세계일보 2018).
전통제조업으로 성장해온 산업도시들의 쇠퇴가 뚜렷하다.2) 4차 산업혁명을 주도하는 산업은 대도시의 중심지를 선호한다. 전통 제조업이 항만과 철도역 등 기반시설 여건을 따라 입지하였다면, 첨단산업은 혁신인력이 모여 있는 입지를 찾아간다. 대도시의 도심부 에 성장세가 높은 일자리가 집중하면서 주변지역과의 격차가 확대되고 있다. 고속열차와 광역급행철도 등 빨라진 교통수단이 통근권을 확산하고 있다. 이들 교통수단이 연계하는 거점들은 도시의 새로운 중심지를 형성하고 있다.
2040년까지 국토의 모습에 가장 큰 변화를 가져올 것은 남북관계이다. 섬보다 더 고립 된 남한의 영토가 북한을 거쳐서 베이징으로, 모스크바와 파리를 거쳐 런던으로 이어지는
‘동북아 철도공동체’ 구상이 새로운 미래를 그리고 있다.
‘대도시권화’, ‘4차 산업혁명’, ‘고속교통’, ‘남북교류’ 등의 변화는 시민들의 일자리, 부동 산시장, 통근통학 등 일상생활에 긴밀한 영향을 미치고 있다. 제5차 국토종합계획이 추진 될 2020~2040년은 그 어느 때보다도 변화가 요동치는 시간이 될 것이다. 이러한 미래비 전의 프레임 속에서 지역의 특성과 요구를 포용하는 국토종합계획을 만들어가야 하겠다.
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김현수 | 단국대학교 도시계획·부동산학부 교수(hskim91@dankook.ac.kr)
개성 있는 지역 만들기
1) 총인구 감소 시작 시점이 당초보다 4년 당겨진 2028년으로 추정되고, 합계 출산율은 0.95로 추계되었음(통계청 2018).
2) 울산, 통영, 창원, 거제 등 산업위기지역의 인구감소 및 주택시장 쇠퇴의 우려가 높아 ‘산업위기대응 특별지역’으로 지정 하였음(아시아경제 2018).
최초의 인구감소시대 국토종합계획이다
인구가 증가하는 지역과 감소하는 지역이 뚜렷하게 구분되고 있다. 경기도와 인천에서는 인구가 증가하고, 비수도권에서는 광역시의 일부지역과 그 주변지역을 제외하고는 감소 세가 뚜렷하다. 5대 대도시권의 바깥지역에 있는 중소도시와 농촌지역에서는 예외 없이 인구가 감소하고 노인인구는 증가하고 있다. 특히 자동차와 조선산업 등 전통 제조업 집 적지역에서도 고용감소에 따른 인구감소가 이어지고 있다. 이에 따라 ‘지방소멸’을 우려하 는 지역이 확대되고 있다. 더욱이 전국 인구의 감소 시점도 당초의 2028년에서 8년 정도 앞당겨질 것으로 추계된다. 제5차 국토종합계획은 인구가 감소하는 시대에 수립되는 최 초의 국토계획이 될 것이다.
국토면적의 30%에 해당하는 5대 대도시권에 전국 인구의 70%가 모여 사는데 그 집중 추이가 빨라지고 있다(이용우 2018). 특히 특별시, 광역시의 중심 대도시 인구는 감소하 는데 그 주변지역의 인구는 증가하는 ‘광역화’가 진행 중에 있다. GTX라고 불리는 수도권 광역급행철도가 건설 중에 있다. 광역교통의 확산은 인구의 광역화를 촉진한다. 4차 산 업혁명에 따른 신산업은 대도시의 중심지에 집중하고 있어, 직주분리가 심화되고 통근시 간이 늘어나는 광역화를 촉진하고 있다. 이에 비하여 우리의 도시관리는 여전히 시 · 군과 시 · 도의 행정구역 단위에 머무르고 있어 ‘대도시권의 광역적 관리’가 절실하다.
4차 산업혁명은 ‘산업구조’와 ‘고용분포’의 양극화를 가져온다
울산, 거제, 군산, 통영 등 자동차와 조선산업을 중심으로 성장해온 산업도시들의 쇠퇴가 우려된다. 이들 도시에서는 빈 상가가 늘어가고 주택가격이 하락하며 일자리가 줄어들고 인구가 빠져나간다. 이는 경기변동
차원이 아니라 산업구조조정의 여 파인데, 4차 산업혁명이 진전될수록 전통 제조업 중심 도시들의 쇠퇴가 우려된다(한경비즈니스 2018).
세계 최대 규모의 전자상거래 회 사인 아마존(Amazon)의 매출이 커 지고 시가총액은 1조 달러를 넘었다 (뉴스핌 2018). 아마존과 같은 회사 가 성장할수록 물리적 상업시설에
<그림 1> 시애틀의 아마존 본사 특집 제5차 국토종합계획에 바란다
조건이 좋은 입지를 선호하므로 이러한 곳에 국가산업단지를 조성하여 빠른 시간 안에 산 업 대도시가 건설되었다. 첨단산업은 ‘혁신인력’ 혹은 ‘창조인력’이라 부르는 계층이 선호 하는 곳에 입지한다. 아마존의 제2사옥이 뉴욕과 버지니아를 찾아가고, 구글이 뉴욕에 새 로운 사옥을 조성하는 것이 그 예이다. 이제 산업단지가 아니라 대도시의 중심지에서 성 장이 일어나고 있다(동아일보 2018).
균형발전의 전략적 수단을 찾기 위한 새로운 접근이 필요하다. 수도권에 집중한 인구 와 일자리를 지리적 중심으로 옮기는 ‘균형발전정책’은 15년 전 참여정부 때 그 골격이 만 들어졌다. 이후로 4차 산업혁명의 진전에 따른 고용의 재분포, 대도시권화와 지방소멸이 라는 인구의 재분포, 그리고 고속철도 네트워크의 확산이라는 변화가 새롭게 등장하였다.
쇠퇴한 지역의 거점에 혁신성장의 플랫폼을 만들어주는 ‘혁신지구’ 조성이 그 대안이 될 수 있다.
‘한반도 신경제지도 구상’, ‘철도공동체 구상’이 가져올 변화를 담아야 한다
전 정부에서는 동 · 서독이 통합한 방 식인 ‘통일’을 추구하였다. 이는 서독 이 주도하는 통일독일정부가 동독을 접수하는 방식이었는데 이러한 변화는 남북한 간에 가능하지도, 바람직하지 도 않다. 서로의 체제를 인정하고 점진 적이고 지속적인 교류를 통하여 경제 적 · 사회적 · 정치적 격차를 좁혀가는 것이 현실적이고 바람직한 대안이다.
문재인 정부의 ‘한반도 신경제지도 구 상’은 점진적인 교류를 통하여 상호 신
뢰를 구축하고 격차를 줄여가고자 하는 새로운 통일정책이다(한반도 신경제지도 구상 및 경제통일 구현, 2018년 12월 12일 검색3)).
<그림 2> 한반도 신경제지도 구상
환동해 경제벨트
접경지역 경제벨트 환서해
경제벨트
<3대 경제벨트>
자료: 통일부 2017, 21.
3) https://www.unikorea.go.kr/unikorea/policy/project/task/precisionmap
개성공단과 금강산특구 의 재개와 활성화는 비핵화 로드맵과 대북제재 완화에 따라 가장 우선적으로 진행 될 것으로 기대된다. 통일 경제특구는 우리 영토 안 에 산업단지를 건설하고 북 한 인력을 데려오는 사업이 다. 현재와 같은 남북관계 에서는 실현에 어려움이 크 나, 향후 남북교류의 진전 에 따라 다양한 형태의 경 제협력이 가능해질 것으로
기대된다. 이미 중국의 단둥 · 훈춘 · 투먼 등지에 북한 인력이 진출하여 중국기업과 협력 사업을 활발하게 추진하고 있다. 북한 당국이 제안한 경제특구와 경제개발구에 우리 기업 이 진출하는 일도 제5차 국토종합계획(2020~2040년) 기간 중에 실현을 기대해볼 수 있 다. 접경지역의 통일경제특구와 경제개발구사업의 진출, 그리고 철도연결사업의 추진 등 은 우리 국토의 경계와 위상에도 큰 변화를 가져올 것이다.
‘동아시아 철도공동체’ 구상은 ‘한반도 신경제지도 구상’의 미래비전을 보여준다. 남한 국토는 섬보다 더 고립된 섬이다. 육로가 봉쇄되어 반도라기보다는 섬에 가깝다. 일제 강 점기 때는 서울에서 평양을 거쳐 베이징까지 달리는 열차가 있었다. 동북아철도공동체가 추구하는 철도망, 특히 고속철도의 연결은 ‘비핵화’의 단서가 붙어 있기는 하나, ‘한반도 신경제지도 구상’의 실현가능성과 비전을 잘 보여준다. 서울에서 평양을 거쳐 베이징까 지, 그리고 다시 파리와 런던까지 철도로 연결하는 일은 새로운 시장 개척뿐만 아니라 청 년들의 미래 세계관과 우리 국토의 확장 잠재력을 보여줌으로써 한반도 신경제구상이 가 져올 미래비전을 설득력 있게 그려준다. 지금까지의 국토는 남한의 약 10만 km2에 한정 되었으며, 이의 균형발전을 위하여 행복도시와 혁신도시를 건설하고 인구와 산업을 국토 의 ‘지리적 중심’으로 옮기는 정책에 주력하였다. 대륙으로 연결되고 초고속 교통으로 이 동하는 시대에는 ‘대륙지향형 국토비전’을 그리고 ‘지리적 균형’보다는 이동과 소비의 균등 한 기회를 보장하는 ‘네트워크 균형’을 추구해야 할 것이다. 철도를 통한 대륙과의 연결은 철도네트워크의 강화를 가져올 것이고,중국횡단철도(TCR), 시베리아횡단철도(TSR), 만 주횡단철도(TSR)과 연결되는 국토축의 위상을 더 공고하게 할 것이다.
<그림 3> 동아시아 철도공동체 구상
한반도신경제 구상(한국) 경제건설총력노선(북한) 인도태평양전략(미국) 일대일로(중국) 신동방정책(러시아) 초원의 길(몽골) 철도・가스관 연결 구상 (러시아-일본)
남북한 철도 연결 자료: 연합뉴스 2018.
특집 제5차 국토종합계획에 바란다
성과 요구를 수렴하기 위하여 시민, 다양한 단체, 지방정부의 다양한 목소리를 경청하고 수렴해야 한다.
국토계획은 국토를 대상으로 하는 계획이라 17개 시 · 도, 240여 개 시 · 군 · 구의 의견 을 수렴하게 되는데, 계획을 수립하고 ‘균형’을 달성하는 공간단위를 합리적으로 설정하 는 일이 매우 어렵다. 우리 국토를 하나의 계획단위로 보면 불균형은 존재하지 않는다. 하 나의 국가가 하나의 도시(One City, One Nation)이기 때문이다. 2개로 나누면 우열이 발 생하고 17개 시 · 도로 나누면 수도권의 불균형 성장이 두드러진다. 광역시와 도를 분리하 여, 도청소재지를 광역시에서 분리시킴으로써 경상북도, 전라남도, 충청남도 도청소재지 는 안동 · 예천, 무안, 홍성으로 이전하였으나 도청신도시가 제 기능을 수행하는 데 어려 움이 크다. 비수도권의 도 단위 지역은 심각한 인구유출과 고용기반 약화의 문제를 겪고 있다. 하나의 경제권으로 작동할 수 있는 공간단위를 ‘균형발전’의 기반으로 삼을 수 있어 야 한다. 공간단위를 잘게 쪼갤수록 불균형이 커 보인다. 균형-불균형을 평가할 수 있는 적정한 수준의 공간단위에 대한 이해와 공감이 필요하다. 광역시와 도를 하나의 경제권으 로 보는 5개 대도시권 중심의 광역경제권이 적절한 범위라 믿는다. 수도권을 제외하고는 대개 500만 명의 인구규모를 가지는 경제권을 ‘일정 수준’의 경쟁력을 갖춘 ‘경제권’으로 설정하고, 균형 있는 발전목표와 전략을 수립하는 일이 필요하다.
지역의 특성과 요구를 포용하는 제5차 국토종합계획이 되기를 기대한다
첫째, 대도시권 관리체계의 구축이 필요하다. 인구와 새로운 산업이 대도시권으로 집중 하고 광역교통이 확산됨에 따라 대도시권 차원의 광역적 관리체계가 절실하다. 미국의 MPO(Metropolitan Planning Organization), 일본의 행정협의체와 같은 조직이 필요하 다. 설립을 추진 중인 광역교통위원회는 교통관련 정책을 중심으로 하는데, 여기에 주택 공급, 도시계획, 환경처리시설의 입지관리 등 광역적 사안을 함께 다룰 수 있는 조직으로 확대하는 일이 필요하다.
둘째, 혁신성장의 거점을 육성해야 한다. 제조업, 도소매업 중심지 등 전통적인 주요 고 용 중심지들이 쇠퇴하고 신성장산업의 새로운 일자리는 대도시의 중심지에서 성장한다.
지역균형발전을 위해서는 교통망이 양호하고 혁신인력의 접근성이 좋은 쾌적한 입지에 혁신성장이 일어날 수 있는 환경을 만들어주는 일, 혁신지구를 조성하는 일이 긴요하다.
「도시재생법」의 ‘도시재생혁신지구’의 역할이 기대된다.
셋째, 상대적으로 소외되는 대도시권 바깥의 중소도시와 농촌지역의 기초생활수준을 유지할 수 있도록 스마트 리전(Smart Region) 정책지원을 통하여 교통, 복지, 행정 등 공 공서비스가 유지되도록 지원해주어야 한다.
넷째, 본격적인 남북교류 시대에 대비하여 ‘대륙확장형 국토’, ‘네트워크 균형국토’의 새 로운 국토비전 설정이 필요하다. 남한 영토에 한정된 국토가 아니라 대륙과의 연결을 지 향하는 대륙확장형 국토를, 그리고 국토 내부에서의 ‘지리적 균형’보다도 공공서비스 접근 기회의 균등을 지향하는 ‘새로운 네트워크 균형’ 지표를 개발하여야 한다.
인구와 산업이 집중하는 대도시권과 소멸을 우려하는 주변지역, 4차 산업혁명의 혁신 성장을 실현할 수 있는 혁신거점, 균형발전의 요구를 경제권단위로 수렴하는 일과 남북교 류에 대비하는 접경지역의 요구들을 경청해야 한다. 이들을 계획 어젠다로 발굴하고 포용 해가는 제5차 국토종합계획을 그려보자. 5대 경제권 단위로 균형과 경쟁력을 갖추도록 하 고, 대도시권의 거점을 중심으로 혁신성장의 중심지를 조성하자. 쇠퇴하고 축소되는 주변 지역은 대중교통망과 스마트기술을 적용하여 공공서비스를 공급하는 스마트 리전 정책으 로 대응해가야 한다. 철도망 연결과 경제교류에 대비하고 접경지역 및 DMZ의 활용과 통 일경제특구 개발을 준비하여 대륙확장형 국토비전을 그려가자.
참고문헌
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_____. 2018. 한반도 비핵화와 국토도시개발. 도시문제 596호, 28-31. 서울: 행정공제회.
_____. 2018. 거점중심의 도시재생뉴딜과 실천전략. 부동산포커스 112호, 94-105. 대구: 한국감정원.
뉴스핌. 2018. 아마존, 애플제치고 장중 한때 시가총액 1위 기록, 12월 4일, http://www.newspim.com/news/view/
20181204000408 (2018년 12월 12일 검색).
동아일보. 2018. ‘기술허브’ 도약 꿈꾸는 뉴욕, 40년 금기깨고 ‘아마존’ 품었다, 12월 24일, http://news.donga.com/3/all/
20181224/93422825/1 (2018년 12월 12일 검색).
세계일보. 2018. 빨라지는 ‘소멸시계’…지방 인구 ‘마이너스’ 시작됐다, 11월 5일, http://www.segye.com/
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연합뉴스. 2018. 문 대통령 ‘동아시아 철도공동체’ 제안, 8월 15일, https://www.yna.co.kr/view/GYH20180815000400044?i nput=1363m (2018년 12월 12일 검색).
이용우. 2018. 대도시권 미래와 역할을 제시하는 균형발전정책 필요. 국토정책Brief 645호. 세종: 국토연구원.
통계청. 2018. 2018년 9월 인구동향, 11월 28일. 보도자료.
통일부. 2017. 문재인의 한반도정책. 세종: 통일부.
_____. 한반도 신경제지도 구상 및 경제통일 구현. https://www.unikorea.go.kr/unikorea/policy/project/task/precisionmap (2018년 12월 12일 검색).
한경비즈니스. 2018. 현실이 된 ‘한국판 러스트 벨트’...“동·서남권이 흔들린다”, 10월 23일, https://news.naver.com/main/
read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=101&oid=050&aid=0000048768 (2018년 12월 12일 검색).
특집 제5차 국토종합계획에 바란다
