1978년에 제2차 투기 붐이 절정에 달했다. 정

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토지를 바로잡아 나라를 세우니 _ 1945~1960년

1945년 해방되었으나 국제정치는 냉전체제로 들어갔다. 북한은 사회주의를, 한국

은 자본주의를 지향하였다. 1948년 7월 제정된「제헌헌법」은 자본주의와 시장경 제체제를 천명하고 토지의 사적 재산권 보장을 명시하였다.

해방 직후의 당면과제는 그 당시 국민의 대다수였던 농민의 봉건주의적인 사 회적 관계를 해결하면서, 일제 강점으로 피폐했던 국가경제를 재건하는 일이었 다. 농지개혁이 시급히 요구되었다. 「제헌헌법」제86조에서 제시한 경자유전의 원칙과 농지개혁 방향에 따라 1950년 3월 유상매입·유상분배 원칙의「농지개혁 법」개정안이 국회를 통과하였다¹⁾.

한국전쟁은 도시의 기반시설과 산업시설을 잿더미로 만들었다. 전후 복구에는 재원 확보가 필요하였다. 1950년 11월「지세법(地稅法)」을 제정하여 전쟁피해가 상대적으로 적었던 농촌에서 세수를 확보했다. 도시 복구 과정에는 토지구획정리 사업이 활용되었다. 토지소유자의 부담으로 도시를 개발함으로써 정부의 재정지 출을 최소화할 수 있기 때문이었다. 한편, 1950년 12월의「지적법」은 토지행정의 기초가 되는 토지대장, 임야대장, 지적도 등의 지적공부를 정비하는 토대를 제공 하였다.

농지개혁에서 토지공개념까지

정희남｜국토연구원 연구위원 특

집 상 전벽 해 의 국 토 년

1) 김성호 외 3인. 1989. 농지개혁사연구. 서울: 농촌경제연구원.

1961년 군사정부의 공약은 크게 두 가지로 요약

된다. 혼란과 공산주의의 위협으로부터 나라를 구하여 한국적 민주주의를 확립하는 한편, 절대 적인 빈곤과 가난으로부터 해방시켜 자립경제를 수립하자는 것이었다²⁾. 이러한 정책목적을 위해 다양한 방면에서 토지정책이 활용되었다.

경공업 중심의 산업구조로 개편하기 위해 토 지법들이 마련되었다. 1934년의「조선시가지계 획령」을 개편하여 1962년 1월「도시계획법」과

「건축법」을 제정하였다. 도시계획시설과 기반시 설 관련법도 순차적으로 제정되었다. 공업단지 및 공공시설용지 확보를 위하여 1962년 1월「토 지수용법」이 제정되었다. 경제개발에는 재원조 달이 무엇보다도 중요했기에, 1961년 12월「재 산세」를 지방세로 신설하고, 1962년부터 토지과 표제도를 운영하였다³⁾. 경제개발계획 추진결과 인 급속한 도시화에 부응하기 위하여 대규모 도 시개발사업이 필요했다. 1966년 8월「도시계획 법」에서 분리하여「토지구획정리사업법」을 제정 하였다. 대단위 주택단지 조성과 도로 등 도시계 획시설 확충에 활용된 토지구획정리사업은 1970 년대와 1980년대에 꽃을 피웠다⁴⁾.

도시용지의 수요-공급 간 불균형에서 나타난 토지투기는 1962년 울산공업단지 주변에서 처음 발생하였다. 1967년 12월 경부고속도로 건설계 획과 1970년 1월 강남개발계획이 발표되자, 말

산투기억제에관한특별조치법」이 제정되었다.

개발연대, 토지관리에서 국토관리로 _ 1972~1979년

경제개발계획이 성공적으로 추진되면서 공업화 와 도시화가 전국에서 진전되었다. 도시지역뿐 아니라 비도시지역의 관리가 급선무로 대두되었 다. 1972년 10월의「유신헌법」에서 최초로‘국 토계획’의 필요성을 명시하였고, 12월에「국토 이용관리법」을 제정하여 도시지역뿐 아니라 비 도시지역의 체계적 관리를 도모하였다. 경제개 발 5개년계획의 물리적 토대인 제1차 국토건설 종합계획(1972~1981년)도 본격적으로 추진되 었다.

유신공화국의 산업전략은 자본집약적인 중화 학공업 육성이었다. 이를 위해, 1973년 12월「산 업기지개발촉진법」을 제정하였고, ‘산업기지개 발공사’가 설립되었다. 산업단지 조성 및 기반시 설 설치 등을 원활히 추진하기 위하여 1975년 12 월「공공용지 취득 및 손실보상에 관한 특례법」

을 제정하였다. 중화학공업 육성에 필요한 국내 여유자금이 부족했기에, 1974년 5월 특별조치를 발표하여 기업의 비업무용 토지를 처분하고, 그 자금으로 금융기관 부채 상환과 중화학공업 사 업자금에 사용하도록 하였다.

1978년에 제2차 투기 붐이 절정에 달했다. 정

2) Park, Chung Hee. 1962. Our Nation’s Path: Ideology for Social Reconstruction. Seoul: Dong-A.

3) 재무부. 1979. 한국세제사. 상권. pp656-657.

4) 서울시. 1990. 서울토지구획정리백서.

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부는 1978년 8월 투기억제 종합대책을 발표하였다. 토지거래 허가제 및 신고제 등 각종 투기억제 수단들이 도입되었다. 「국토이용관리법」을 개정하여 국토이용 의 기본이념도 선언하였다. 다른 한편, 도시용지의 공급을 늘리고자 1975년에 설 립된‘토지금고’를 1979년에‘한국토지개발공사’로 개편하였다.

공영개발과 토지공개념 시대로 _ 1980~1992년

제5공화국 출범 직후인 1980년 9월에 실시된 제2차 기업의 비업무용토지 정책은 한편으로 지가안정을 도모하고, 다른 한편으로 침체된 경제를 활성화하기 위해 이들 토지를 처분해서 발생한 자본으로 산업투자에 활용하기 위한 것이었다⁵⁾.

1980년대 초 당면과제는 경제회복이었다. 고용증진과 경기부양에 효과가 있는

대규모 토지개발사업이 필요했다. 그런데 토지구획정리사업방식은 지가상승 유 발, 원토지소유자의 개발이익 사유화, 단독주택 중심의 토지이용으로 도시의 주 택난 해소에 미흡하다는 한계가 지적되었다. 1980년 12월「택지개발촉진법」을 제 정하여 공영개발방식을 도입하였다.

1980년대 중반의 3저 호황 등으로 제3차 토지 붐이 재발했다. 1988년 8월 정

부는 토지수요 억제와 주택공급 확대를 근간으로 하는 부동산종합대책을 발표했 다. 1989년 12월에 택지소유상한제, 토지초과이득세제, 개발부담금제가 도입되 었다. 이와 함께 종합토지세제를 신설하고, 공시지가제도를 도입하였다. 1990년

4월에는 부동산등기 의무제를 도입하는 한편, 5.18조치를 통해 기업의 부동산 과

다보유를 억제하였다⁶⁾.

세계화의 여파, 토지정책에도 밀려오니 _ 1993~1997년

1989년 말 동구권의 몰락과 함께 세계경제 및 정치질서가 변했다. 세계화·정보화

로 정부 주도의 양적(量的) 성장보다 구조개혁을 통한 민간 주도의 질적(質的)인 생산성·경쟁력 제고가 중요해졌다. 규제완화와 민영화가 대세로 나타났다. 토지 정책에서도 이 추세를 거스를 수 없었다.

특 집 상 전벽 해 의 국 토 년

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5) 정희남. 1994.“자본주의 국가에서의 규제정책 입안동기: 한국 토지정책의 사례를 중심으로”. 한국정치학회지.

제28권. 제1호. pp483-505. 정희남. 1995.“자본의 범세계화, 자본의 자율성, 그리고 국가자율성: 한국의 토지정 책을 사례로”. pp1974-1993. 한국행정학회지. 제28권. 제4호. pp1447-1462.

6) 정희남. 1995.“광복 후 한국 토지정책의 변천에 관한 소고, 1945~1995”. 국토연구. 제23권. 경기: 국토연구원.

p142.

관리법」을 전면 개정하였다. 준도시지역과 준농 림지역이 도입되었다. 이들 지역에서는 민간이 국토이용계획 변경을 통하여 손쉽게 토지개발사 업을 추진할 수 있었다. 기업의 국제경쟁력 강화 를 위하여 1974년 이래 추진되었던 기업의 비업 무용 토지정책은 완화되었다. 농지규제 역시 완 화하였다. 우루과이 라운드(UR) 협상타결로 국 내 농업의 경쟁력 제고가 필요했기 때문이었다.

결과적으로‘형평성’우선에서‘효율성’중심의 농지정책으로 전환되었다⁷⁾.

토지이용 규제완화 이후 부동산가격이 상승 하는 조짐이 보였다. 정부는 투기억제대책의 효 과를 제고하는 한편, 부동산시장의 투명성 확보 를 추구했다. 건설교통부의 토지거래 전산화 자 료와 공시지가 전산화 자료, 내무부의 지적전산 화 자료와 주민등록 전산자료를 통합하여 종합 토지전산망을 구축하였고, 1995년 7월부터 부동 산실명제를 실시하였다.

외환위기와 난개발, 어찌 할고 _ 1998~2002년

1990년대 중반의 세계화 추세 속에 규제완화와

민영화에 대한 의욕은 강했으나 이를 실질적으 로 조정할 수 있는 능력은 미치지 못했다. 그 결 과 1990년대 후반에 한편으로는 외환위기가, 다 른 한편으로 무분별한 난개발과 환경파괴 문제

을 위해서 각종 규제완화가 불가피했다⁸⁾. 실수요 자의 원활한 토지거래를 촉진하기 위하여 부동 산관련 조세를 완화하고, 거래관련 규제를 폐지 하였다. 토지공개념 관련제도 역시 완화하거나 폐지하였다. 토지의 과잉공급 문제를 해소하기 위해 1998년 5월 외국인에게 토지시장을 전면 개방하였고, 부동산의 유동화를 위하여 리츠 등 새로운 부동산금융기법도 도입하였다.

2000년대 초 외환위기가 극복되면서 점차 준농

림지역의 난개발이 사회문제로 대두되었다. 친 환경적으로 국토를 관리하기 위해서는 통합적인 접근이 필요하였다. 2002년 2월「국토기본법」과

「국토계획법」을 제정하여‘선계획-후개발’원 칙에 입각한 친환경적 국토관리 체계를 구축하 였다⁹⁾.

과거 토지개발사업의 대부분이 베드타운에 머물렀다는 지적이 많았다. ‘토지개발’을 자족 성이 갖춰진‘도시개발’로 전환하기 위해 2000 년 1월「도시개발법」으로 관련법을 통·폐합하 였다. 수용보상 관련법도 2002년 통합보상법으 로 통합하였고, 개발관련 부담금 관련법은 2001 년「부담금관리기본법」으로 정비하였다.

7) 채미옥·정희남·송하승. 2006. 선진사회를 향한 토지정책 방향 및 추진전략 연구(I). 경기: 국토연구원. p49.

8) 정희남. 1998·12.“IMF시대의 한국경제와 토지시장 전망”. 지방공기업 발전방향. 행정자치부·국토연구원. pp3-49; 정희남. 1998·1.

“IMF 구제금융시대의 토지정책 방향”. 토지연구. 한국토지개발공사. 제9권. 제1호. pp5-23.

9) 채미옥·정희남·송하승. 2006. 선진사회를 향한 토지정책 방향 및 추진전략 연구(I). 경기: 국토연구원. pp55-58.

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지역과 사회의 양극화 문제에 대응하여 _ 2003~2007년

2003년 출범한 참여정부는 경제·정치·사회활동이 수도권에 집중되는 지역불

균형 문제를 더 이상 방치할 수 없다고 인식하였다. 따라서 국토 균형발전이 중 요한 국가정책 의제로 선정되었다.

새로운 국토관리를 위하여 2003년 2월 신국토구상이 발표되었다. 신국토구상 에 포함된 토지정책 방향은 크게 세 가지였다. 선(先) 지방육성·후(後) 수도권 규제완화, 선(先) 계획·후(後) 개발체계 구축, 그리고 선(先) 개발이익조정·후 (後) 규제개혁이었다. 이를 위하여 2004년에「국가균형발전특별법」, 「신행정수도 건설특별조치법」, 「지방분권특별법」등 지역균형발전 3대 관련법이 마련되었다.

우리는 1934년「조선시가지계획령」이래 지역지구제를 통하여 국토를 관리해왔 다. 그런데, 경제사회 발전과 함께 각 부처의 고유업무가 늘어나면서 지역지구가 중첩 지정되는 등의 문제가 누적되었다. 토지규제 합리화방안에 따라「토지이용 규제기본법」이 2005년 12월 제정되었고, 각종 지역지구의 단순화·투명화·전산 화 작업이 추진되었다¹⁰⁾.

외환위기가 극복되면서 부동산시장이 다시 과열되었다. 부동산투기로 인한 소득 양극화가 사회문제로 대두되자, 정부는 토지공개념제도를 부동산공개념제도로

10) 정희남 외 4인. 2005. 토지이용규제 정보화 추진방안. 경기: 건설교통부·국토연구원.

<그림> 가로환경 개선을 위해 제시된 시뮬레이션

자료: 채미옥·정희남·송하승. 2006. 선진사회를 향한 토지정책 방향 및 추진전략 연구(I). 경기: 국토연구원.

대상 농지 도시용지 도시용지

1950년대 이전 2000년대 이후

형평성+효율성 개발+보전

개방적 종합적(선택적 집중)

광역적+지엽적 간접적(투명화) 정보화(속성→공건) 효율성

개발 폐쇄적 개별적 지엽적 간접적+직접적

수작업 형평성

폐쇄적 개별적 지엽적 직접적 수작업 정책목표

중점추구가치 시장형태 접근방법 범위 시장규제방법

정책기관

고된 실거래가격을 부동산 등기부에 기재하도록 하였다.

지난 60년의 성과와 과제

해방 이후 현재까지 우리나라의 토지정책을 요 약하면 다음과 같다. 토지정책의 주된 대상은 농 지에서 도시용지로 변하였고, 정책목표는 사회 적 형평성과 경제적 효율성이 교대로 강조되었 다. 토지정책에서 추구했던 가치는 개발 우선에 서 개발과 보전의 조화로 변하고 있으며, 토지시 장은 폐쇄시장에서 개방시장으로 변하고 있다.

각 시대마다 토지정책은 그 시기에 당면한 토 지시장 문제를 완화 및 해소하는 데 상당한 기여 를 해왔다. 다만, 투기억제와 규제완화가 반복되 면서 정책의 일관성이 부족하였고, 이 때문에 정 책에 대한 국민의 신뢰가 훼손되었다는 지적이 많았다. 1990년대 이후 세계화의 영향으로 토지 정책에서도 규제완화, 민영화, 개방화가 강조되 고 있다. 그러면서도 토지가 공공의 복리증진을 위해 사용되어야 한다는 국민의 요구도 늘고 있 다. 향후 토지정책은 이러한 사회적 갈등과 마찰 을 최소화할 수 있는 방향으로 운영되어야 한다.

우리가 담당해야 하는 또 다른 시대적 과제는 남·북한의 사회·경제·정치적인 통합을 원만 히 추진하면서, 동북아시아의 갈등을 조정하고 화해와 번영을 담당하는 일이다. 통일에 대비한 남·북한의 토지제도를 어떤 방향으로 조정해 나갈지를 미리 숙고할 때다.