수자원 분야에서의 민간참여 가능성에 관한 연구
A Study on Feasibility of Private Participation in Water Sector
김광묵 국토연구원 연구위원 최동진 국토연구원책임연구원
I. 서론
II. 수자원과민간참여 1. 수자원의 특수성
2. 수자원의공공성과 민간참여 3. 수자원분야민간참여의목표 III. 수자원분야별 민간참여가능성 검토
1. 분야별 민간참여 가능성
2. 사례분석: 광역 상수도사업의 민간참여 타당성 IV. 결론
목 차
목 차
※주요단어 : 광역상수도, 민간참여, 민영화, 수자원관리, 시스템다이내믹스
I. 서론
물은인간의 생존을위한필수적인 자원이자환 경의 주요한 구성요소이며, 댐・상하수도 시설을 비롯한 수자원 시설은 중요한 사회간접자본으로 사회발전과 경제성장의 기반이다. 이와 같은 수자 원의 공공성으로 인해 지금까지 댐이나 상하수도 등 수자원 분야의 시설과 사업들은 공공부문에서 주도적으로개발과관리를 담당해왔다. 그러나최 근 물부족의 심화 등으로 경제재로서 수자원의 중 요성이 부각되고, 다른 한편으로 그동안 사회간접 자본 시설들에 대한 민간투자를 비롯한 민간참여 의 필요성이 강조되면서 수자원 분야에서도 민간 참여의필요성이제기되고있다.
수자원분야의 민간참여는 기존의 공공부문 위 주의 수자원 관리시스템에 대한 전면적인 방향전 환을 수반하게 되므로 구체적인 민간참여 정책을 추진하기 전에 수자원 분야 전반에 대한 민간참여 의 타당성에 대해 종합적으로 검토할 필요성이 있 다. 특히 수자원 분야의 경우 다른 분야와는 달리 민간참여에 대한 부정적인 시각이 많고, 민간투자 가 적극적으로 이루어지고 있는 선진국들조차 매 우신중한태도를보이고있는실정이다. 국내외를 막론하고 수자원 분야 연구자들의 경우도 수자원 의 특수성을 열거하면서 민간참여에 부정적인 입 장을취하는경우가많다.
따라서본 연구에서는 수자원분야 전반에대한 민간참여의 필요성과 타당성을 검토하여 향후 민 간참여 정책 추진을 위한 시사점들을 제시하고자 한다. 먼저 2장에서는 경제재로서 수자원의 특성 과 수자원의 공공성과 특수성을 살펴봄으로써 수 자원분야전반에대한 거시적차원의민간참여타 당성과 민간참여 정책의 목표를 설정하고자 하였 다. 3장에서는 수자원 분야별 민간참여 타당성을
댐과 수도사업, 치수사업으로 구분하여 검토하였 으며, 민간투자 방식의 사업추진이 거론되고 있는 광역상수도 사업을 대상으로 민간참여 타당성에 대한사례를분석하였다.
I I. 수자원과 민간참여
1. 수자원의특수성
1) 공공재적특성
서비스를 경합성과 배제성을 기준으로 구분해 보면 모든 서비스는 시장재, 요금재, 공동재, 집단 재로 구분할 수 있다(Arturo Israel, 1993). 일반 적으로 집단재는 공공부문에 의해서 공급되고 시 장재는 민간부문에 의해 공급되는 것이 바람직하 다. 요금재와공동재는개별적성격과공공적성격 을 모두 가지며, 전통적으로 도로, 철도, 항만, 상 하수도, 전력등이이에해당되며민간부문의참여 가확대되고있는분야다.
수자원의 경우 예전에는 일률적으로 공공재로 분류되어 왔으나 물부족이 심화되고 물의 용도가
<그림2-1> 수자원의공공재적특성에따른분류
다양해짐에 따라 그 특성을 다르게 분류할 필요 가 있다. 예를 들어 시장에서 판매되는 먹는 샘물 은 전형적인 시장재라고 할 수 있으며, 마을 인근 의 약수터는 공동재로 분류해야 한다( <그림 2 - 1>). 수자원은 제한된 조건에서 인구가 증가하고 산업이 고도화됨에 따라 물의 시장재적 특성이 강화된다고 할 수 있다. 하천정비 등의 치수사업 의 경우 공공사업으로 추진하는 것이 타당하나, 수도사업과 같이 어느 정도 소비의 배제가 가능 한 사업의 경우는 수익자부담원칙을 적용하거나 투자재원의 조달에서 시장원리를 적용할 수 있을 것이다. 또 최근의 기술 발전은 과거에 경쟁도입 이 힘들었던 부문에 경쟁을 도입하고, 소비의 비 배제성을 기술적으로 해결할 수 있게 하고 있다.
즉 수자원의 경우 일률적으로 공공재로 분류할 수 없고, 수자원이 사용되는 조건에 따라 그 특징 이 달라지며 이러한 특징은 고정된 것이 아니라 사회경제적인 환경의 변화에 따라 달라진다는 것 을 알 수 있다.
이밖에 민간참여를 제한해왔던 수자원의 공공 적 특징으로는 사회간접자본(Social Overhead Capital, SOC)1 )으로서의 특징, 보편적 서비스2 ) 로서의 특성, 지속가능한 수자원 개발3 )의 필요성 등을들수있다.
2) 수자원의특수성
수자원 정책에 관한 연구에서 특징적인 것 중 하나가 수자원의특수성에대한 것이다. 과거에는 수자원이 가지는 여러 가지 특성상 시장실패가 필 연적이며 수자원은 정부에 의해서 개발되고 관리 되어야 한다는견해가지배적이었다. 그주요한내 용들을정리하면다음과같다.
① 수자원분야의 사업은 대부분 긴 회수기간을 갖는 막대한규모의투자가 필요하다. 댐과관로시 스템과 같은 시설들은 그 수명을 짧게는 5년에서 길게는 5 0년 이상으로 보는 것이 일반적이다(관 로:1 0～3 0년, 댐:5 0년등).
② 자연독점적 성격이 강하여 경쟁이 도입되기 어렵다. 통신과 전기분야와 같은 다른 사회간접자 본시설과는 다르게 주요한 운영부문(처리, 운반, 분배)에 직접적인 경쟁을 도입하기가 힘들거나 전 혀 도입할 수 없다. 특히 관로시스템과 같은 것은 한 지역에 여러 개를 건설하는 것이 비경제적이고 비효율적이다. 매몰투자와자연독점특성은수자원 분야가 정치적 영향을 받기 쉽게 만들고 시장경제 의원리를도입하는것을어렵게한다.
③ 규모의 경제가 존재하는 경우가 많다. 즉 더 많은 단위가 생산될수록 평균비용이 감소한다. 수 자원 분야 사업에서는 생산측면에서 규모가 커질 수록 수익도 증가하는 것이 일반적이다(내륙주운,
1) 1 9 9 9년에 개정된 우리나라의‘사회간접자본시설에대한민간투자법’에는 사회간접자본을‘각종 생산활동의 기반이 되는 시설 및당해시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설과국민생활의편익을 증진시키는시설’로 포괄적으로 정 의하고, 그 구체적인 대상을정하고 있는데댐과상하수도, 하천부속물, 하폐수처리시설 등은 대부분이에포함된다.
2) 보편적 서비스는‘어디에 살고 있든지 경제적으로 차별을 받지 않고’이용할 수 있는 것을 말하며, 최근 우리나라에서도 보편 적서비스제도가 통신분야에처음 도입되었다. 이 제도는도서, 산간, 농어촌지역등 고비용・저수익 지역과장애인, 저소득층 을 대상으로 기본적인 통신서비스를 의무적으로 제공할 통신사업자를 지정하고, 손실이 있으면 다른 통신사업자가 손해 일부 를보전해 주는 것이다.
3) 1 9 9 2년유엔환경개발회의에서 천명된지속가능개발의원칙은 이제 자원의계획과 개발에서규범적 원칙이되고있다. 실천과 제 21(Agenda 21)로 불리는‘2 1세기 지구환경보전강령’은 지속가능개발의 이념을 실현하기 위한 구체적 지침을 담고 있다.
‘실천과제 2 1’에 의하면 지속가능개발의 이념은 자연환경이 인류를 수용하는 능력에 한계가 있으므로 우리의 모든 활동은 이 수용능력의범위내에서이루어지도록통제되어야 한다는것이다.
도시 상하수도 등). 많은 물관련 투자들은 이러한 규모의 경제를 이용하기 위해서 매우 커지는 경향 이있다. 이것은독점을 야기하고사회적으로비효 율적인 할당을 초래하게 되어 시장의 실패를 가져 올수있다.
④ 물 순환의 여러 단계에서 외부성이 존재한 다. 많은 수자원 사업의 경우 그 특성상 생산공정 간의 물리적인 상호의존성으로 인한 외부성이 존 재한다. 수량과 수질의 외부성은 공간적인 측면에 서는 상류의 사용자와 하류의 소비자 사이에서 흔 히 경험하는 것이고, 시간적인 의미에서는 저장된 물의 계절적인 방류 사이에도 존재하고, 지하수에 대한 공유지 효과(common pool effect), 오염의 수출등에서도찾아볼수있다.
⑤ 다목적으로 이용되는 경우가 많다. 다목적 댐과같은시설처럼수자원시설은한가지용도로 만 사용되지 않고 레크리에이션, 발전, 홍수조절, 관개 등의 다목적인 경우가 많으며, 이로 인해 가 격을결정하고할당하는데어려움이있다.
⑥ 자원의 유동성(이동성)이 약하다. 일반적으 로 수자원은 유역의 범위를 넘어서 이동하기가 힘 들다. 즉장거리수송이 비경제적인것으로인식되 고 있다. 또 유역 내의 기후, 지형 및 지질, 수문조 건등지역적특성에 따라공급의가변성이심하여 많은 수자원 사업의 경우 이러한 수자원의 이동성 부족을해결하기위해실시되고있다.
⑦ 수질과 다른 규제기준들이 수요의 결정에서 아주 중요하지만 대부분의 소비자들은 이를 측정 할 수 없고 외부의 규제자가 이를 점검한다. 국내 에서는 수돗물이 풍부함에도 불구하고 먹는 샘물 을음용수로이용하는 사람들이늘고있으며, 정수 기의 보급이 급속히 확산되고 있다. 이는 물에 대 한수요는수량만을고려하여 해결할수없음을의 미한다.
⑧ 순환하는 재생가능자원으로 연속적 이용이 가능하다. 수자원은 아주 다양한 생산업종에 사용 되지만 산업에 따라서는 그 대체성이 매우 높다.
공장에서사용되는 냉각용수를순환이용하면사용 량을1/10 정도로줄일 수 있다. 이러한물의연속 적 이용으로 인해 수질문제의 부정적 외부성과 공 급량의증가라는긍정적 외부성이공존한다. 또 상 류에서 사용된 물의 양과 질은 하류의 사용자에게 심각한 영향을 주게 되므로 수리권 설정의 문제도 매우중요하다.
2. 수자원의공공성과민간참여
이와 같은 수자원의 공공성과 고유한 특성으로 인해 수자원 분야의 사업은 공공부문의 주도로 개 발되고 관리되어 왔다. 과거에는 경쟁이 불가능하 거나, 바람직하지않거나, 주요한외부성이존재하 는 산업에서 발생하는 시장의 실패문제에 대한 유 일한 해결방법은 공공소유를 유지하는 것으로 생 각되었기때문이다. 특히자연독점성이강한 가스, 전기, 철도, 수도와 통신산업의 경우에는 경쟁이 적합하지않은것으로 인식되었다. 또한이러한산 업의 경우 기존 담당자들이 정책을 결정하는 과정 에 대한 정치적인 개입, 제도적인 관성, 종사자들 의반대등으로경쟁의도입을막아왔다.
그러나 최근에는 이러한 물에서의 시장실패는 수자원 분야 투자분석에서 신고전주의(新古典主 義)의 원칙을 잘 적용함으로써 해결할 수 있다고 보는 것이 일반적인 견해다. 예를 들어 규모의 경 제문제는람지가격제도의 도입으로해결이가능하 고, 외부성의 문제는 시스템을‘외부성을 내재화’
하는 형태로 정의를 확장하는 방법으로 해결할 수 있다. 자원의 유동성 부족은 적절한 잠재가격 (shadow price)의 책정에 의해서, 수입의 불공정
한 분배는 편익의 분배에 제한을 가함으로써 해결 할 수 있다. 이러한 조정은 고전적인 모델에 의해 서 암시된 전반적인‘경제적 효율성’을 어느 정도 훼손할 수있지만, 이러한손실은 광범위한문제에 대한 개선된 해결책을 제시함으로써 얻을 수 있는 효과에 비하면 상대적으로 작은 것이다. 또 많은 경제학자들은경제적으로효율적인 해결책을찾기 위해 가격제도를 개선하기 위한 다양한 기법들을 제시하고 있으며, 또이러한방법들을실제로적용 할수있는방안을연구하고있다.
이처럼 수자원의 공공재적 특성과 특수성은 수 자원 분야 사업에서 민간의 참여를 배제하는 이유 가 될 수 없으며, 다만성공적인 민간 참여를 위해 고려되어야 할 사항(가격제도, 규제시스템, 비용 분담문제등)으로보는것이타당하다.
3. 수자원분야민간참여의목표
민간참여 자체가 물 관리의 모든 문제를 해결 해주는 것은 아니며, 또 물 관리의 궁극적 목표가 될 수도 없다. 민간의 참여는 총체적 물 관리정책 의 목표를 실현하기 위해 선택가능한 유력한 대안 중의 하나로 보는 것이 바람직하다. 수자원 분야 에서 민간의 참여로 얻을 수 있는 정책목표는 다 음과같다.
1) 경제적원리의 도입을 통한 수자원의 효율적 배분과이용
수자원 분야에 민간이 참여한다는 의미는 그동 안 공공재로 간주되어 왔던 수자원을 경제재로 보 고이를 관리할때경제적원리를도입한다는것이 다. 그러나 이것은 반드시 수리권 거래를 포함한 완전한 물 시장의 도입을 의미하는 것은 아니다.
사용비용과 기회비용을 고려한 물의 경제적 이용
을 통해효율적으로수자원이배분될 수있도록하 고, 경제재로서수자원이가지는 가치에대한인식 의 중요성을 확산시킴으로써 물 수요를 관리할 수 있도록하는것이다.
2) 수자원개발과 물 관리 업무에서 공공부문과 민간의효율적역할분담
민간의 참여는 단순하게 그동안 공공부문이 담 당했던 업무를 민간에 이전시키는 데 그쳐서는 안 된다. 수자원 분야의 경우 오히려 민간참여 이후 규제자, 감시자로서 중앙정부와 공공부문의 역할 이 더욱 중요해지고 강화되는 것이 일반적인 경향 이다. 따라서 수자원 분야의 민간참여는 공공부문 과민간부문의역할이적절하게분담되어야한다.
3) 공기업 운영적자의 해소와 정부 재정부담의 경감
민간투자는 정부의 입장에서 볼 때 재정부담을 줄이고 인력을 감축하여 작은 정부를 실현할 수 있 게 한다. 그러나 민간자본은결코 무상으로 들여올 수 있는 것은아니며 오히려 일정한 수익을 보장해 주어야 하기 때문에, 결국은소비자의 부담이 가중 될 가능성이 크다. 외국의 사례를 보더라도 수도분 야의 민간참여 이후 요금인상이 수반되는 경우가 많다. 다만 국민의 세금으로 투자가 되던 것을, 수 혜자 부담의 원칙에서 사용자가 직접 부담하게 한 다는 장점은 있다. 민간투자가 공공부문의 비생산 적인부분을제거하고전반적인운영에서효율성을 보장하지못한다면정부의재정부담완화는소비자 에대한부담전가가될우려가있다.
4) 경쟁도입을통한운영효율향상과선진기술의 적극적도입
효과적으로 경쟁을 유지시킬수 있는 방안이없
을 경우, 민간의 참여는 오히려 소비자에 대한 부 담을늘리고, 공공성을더욱손상시키는결과를낳 기십상이다. 민간참여정책이성공하기위한가장 중요한 요건은 경쟁의 도입과 유지라고 할 수 있 다. 수자원분야의경우 자연독점적특성으로규제 완화를 통한 자유경쟁보다는 경쟁을 촉진하기 위 한규제가강화되는것이일반적이다.
5) 전략산업으로수자원사업의육성 및 해외시 장진출을위한경쟁력확보
2 1세기 가장 중요한 자원으로 떠오를 수자원 분야 사업을 세계시장을 겨냥한 전략적 산업으로 육성하기 위해서는 산업의 경쟁력을 키우고 민간 의역량을강화해가야한다.
그러나 민간참여의 전반적인 정책방향은 위와 같이 설정한다 하더라도 사업의 특성과 내용에 따 라 민간참여를 통해서 얻고자 하는 구체적인 목표 가다를수있고, 이에 따라취할수있는민간참여 형태도 달라진다( <표 2-1>). 민간참여 그 자체가 위에서 제시한 여러 가지 목표를 달성하게 해주는 것이 아니라 대상 사업에서 추구하고자 하는 구체 적인 목표와 사업의 특성에 따라 적절한 민간참여 방식을설정하는것이중요하다.
I I I. 수자원 분야별 민간참여 가능성 검토
1. 분야별민간참여가능성
수자원 사업의 분야에 대한 민간참여 타당성을 크게 세 개의 주요 부분(댐, 수도사업, 하천정비 및 개수사업)으로 분류해서 민간참여의 가능성을 검토하였다. 물론 민간참여의 타당성은 이러한 분 류에따라달라진다기보다는구체적인대상사업의 경제성 등에 의해서 판단해야 하지만, 민간참여를 활성화할경우각분야별로고려해야할특징을 도 출하기위해서개략적으로검토하였다.
수자원의 공공성과 경제재로서의 검토를 통해 확인하였듯이 특정 수자원 분야에 대한 민간참여 의 가능성 검토는 민간의 참여가 가능한가 아닌가 하는문제로보아서는 안될것이다. 그보다는오히 려민간의참여를통해 어떠한정책적목표를기대 할수있고, 각분야의 특성을고려할때어떤방식 의 민간참여가 가장 바람직한가 하는 문제라고 할 수있다.
분야별민간참여 가능성에 대해각 분야의특성 과가능한민간참여의 형태, 민간참여를통해얻을 수있는정책적목표에 중점을두고현시점에서의
○ : 목표달성 가능; △ : 목표가부분적으로 충족될수 있음; × : 목표달성불가 자료: World Bank. 1997.
전문기술 확보
전문경영 기법도입
운영효율
향상 투자효과 소비자에
대한책임
정치적간섭의 배제
서비스계약 ○ × × × × ×
운영계약 ○ ○ ○ × △ △
리스 ○ ○ ○ × ○ ○
B O T ○ ○ ○ ○ × ○
양여권 ○ ○ ○ ○ ○ ○
민간매각 ○ ○ ○ ○ ○ ○
<표2-1> 정책목표의설정과민간참여의형태
민간참여 타당성을 검토한 결과를 요약하면 <표 3 - 1 >과같다.
1) 댐건설과운영에서의민간참여타당성 댐 관리사업 중 홍수제어 등의 치수사업 등은
소비의 비배제성 등의 공공재적 특성으로 인해 민 간의 참여가 곤란하나, 기존의 댐 관리업무 중 민 간의 기술을활용할수있는 일부분야만을위탁하 거나, 용수공급사업이나 발전사업 등의 특정 분야 에 국한하여 제한적으로 참여를 허용하는 방법은
<표3-1> 수자원분야별민간참여타당성
댐분야 수도사업 하천정비
사업 특성
- 초기투자규모가크고 투자비회수 기간이길다
- 다목적이고공공성강함 - 수몰지발생, 환경문제등민간이
책임지기힘든부담이존재 - 부대사업이제한적
- 관로에대한투자가사업비의대부분 을차지
- 이동성부족으로지역(유역)독점적 - 규모의경제가존재(광역화가유리) - 대체자원이없음
- 소비의배제성으로상업적운영이 가능
- 물부족심화로가치상승
- 공공재적특성이매우강함(소비의 비배제성, 비경합성)
- 사업편익의규모산정, 발생시기등 의추정이어렵고계량화가곤란
현행 사업 체계
- 다목적댐, 발전전용댐, 생공용수 댐, 농업용저수지등의운영주체 가다름
-광역상수도( 4 4 % )와지방상하수도로 이원화되어있고공공부문에서독점 적으로운영
- 중앙정부와지자체등에서하천등급 분류에의해따로관리
재원 조달 체계
- 대부분국고로충당
- 용수공급와발전용부문만투자 회수가능
- 향후추가소요자금은정부예산만 으로부족
- 광역상수도는중앙정부가, 지방상하 수도는중앙정부와지방정부가재원 조달
- 낮은수도요금으로만성적재정난
- 사업비의전체를정부예산에서충당
민간 참여 타당성
- 다목적댐에대한민간투자는곤란 하나운영관리일부의민간위탁은 가능
- 발전용댐과생공용수전용댐은민 자유치가능
- 요금에의한상업적운영이가능 - 자연독점적성격으로소유권의이전
은곤란
- 단기간에요금의현실화가가능(현행 수도요금은가구소비의0.6%)
- 공공재적특성으로민자유치방식의 민간참여는곤란
- 부대사업이나특정한일부사업(관광 사업, 하천주변공원조성사업, 주운 사업등)의민간참여는가능
민간 참여 형태
- 다목적댐의경우는일부사업에대 한관리운영위탁방식
- 발전용댐과생공용수전용댐은공 사합동사업방식이나B O T, 민영화 등으로추진
- 광역상수도사업은유역별로분할재 편후민간참여추진
- 지방상하수도사업은사업의광역적 통합과민영화를동시에추진
- 공공부문에서사업을담당하는것이 바람직
- 개별사업별로경쟁입찰을통한민간 사업자선정
- 민간참여가가능한부대사업에대해 서는공사합동사업, 혹은BTO 방식 으로추진
정책 추진 방향
- 수리권설정, 수몰지보상, 환경문 제등에대한공공부문과민간부문 의명확한역할정립
- 사업규모가작은용수전용댐이나 발전용댐의민간참여를우선추진
- 구조조정후민간참여확대 - 요금현실화
- 요금체계정비
- 구조조정에의한경쟁의도입 - 규제시스템의구축
(경제규제와환경규제)
- 공공부문내의사업재편을통해사업 의중복성과비효율성을탈피 - 경제적타당성이있는일부사업과부
대사업에대해서는민간투자등적극 적인민간참여를추진
도입할수있을것이다.
다목적댐의 경우 공공재적 특성이 강하여 소유 및 운영에서 민간이 주도적으로 참여하는 것은 현 실적으로어려울것으로 보인다. 다만댐의관리와 운영에 필요한 민간의 선진기술과 운영기법을 도 입하기위해사업중의 특정분야를민간에위탁하 는 방안이나 발전부문과 용수부문에 대한 일정한 민간자본의유치는고려해볼수있을것이다.
용수전용댐과 발전용댐의 경우, 건설과 운영에 서 민간의 참여가 가능할 것으로 보이나, 수리권 문제, 댐으로인한환경문제등민간사업자가스스 로 해결하기 곤란한 문제가 명확하지 않은 상태에 서의 민간참여는 추후에 심각한 분쟁을 야기할 가 능성이 있다. 따라서 용수댐과 발전용댐의 건설과 운영에서의민간참여는 사업의위험요소를명확히 한상태에서추진되어야한다.
2) 수도사업의민간참여타당성
수도사업의 경우 수익성 확보라는 측면에서 볼 때, 상업적 원리에 의한 운영이 가능하나 타 산업 에 비해 자연독점성이 강하여 경쟁도입이 어렵다 는 문제가 있다. 하지만 물에 대한 경제재로서의 인식이 확산되어 요금현실화수준이점차 높아지고 있어 공공부문이 이를 독점할 근거가 점차 줄어들 고 있다. 따라서 기존의 수도사업 분야에 대한 민 간의 참여를 적극적으로 유도하되, 그 참여형태는 완전민영화보다는 위탁경영이나 양여권 계약, B O T ( B u i l d - O p e r a t e - Transfer Contract) 등소유 권을 공공부문이 유지하면서 사업을 효율적으로 규제할수있는형태를취하는것이바람직하다.
기존의 광역상수도 시설의 경우 투자자본의 유 치보다는 운영효율의 향상이 요구되고 있고, 광역 상수도사업의 경우 대규모의 지역독점형태를 취하 고 있어서 경쟁도입에 한계가 있다는 점을 고려하
면소유권자체를매각하는민영화형태보다는공공 소유를 유지하면서 민간의 장점을 활용할 수 있는 형태로 전환하는 것이 바람직하다고 본다. 수익자 부담원칙을관철시키고, 경쟁을도입하기위해서는 기존의 전국적인 단일공기업체제보다는 유역단위 혹은사업단위로사업을재편하여독자적인수익구 조를갖고책임경영을할수있는몇개의독립법인 으로분할하는방안등도고려해볼수있다.
신규 광역상수도 사업의 경우 민간자본의 유치 와 민간경영기법의 도입이 가능하므로, 민간의 자 본과 운영능력, 기술을 최대한 활용할 수 있는 방 안을고려하는것이바람직하다.
지방상하수도사업에 대한 민간위탁은 대도시의 경우는 충분한 수익성이 있으나, 대도시 수도사업 의 경우 이미 공기업방식으로운영되고 있고, 수도 보급률도 높아서(인프라가 이미 구축되어 있어서) 민간자본 유치의 필요성이 높지 않으며, 전문기술 의 확보면에서도낙후되어 있지 않다. 따라서대도 시 수도사업의 경우 민간참여는 운영의 효율이 향 상되는 측면이 강조될 것이며 이 경우 개별 시설이 나 특정 사업에 대한 민간위탁운영이 주요 고려대 상이될것이다. 농어촌지역상수도의경우재정압 박과전문경영능력의부족으로지자체가이를효율 적으로 관리할 수 없는 경우에는 광역적으로 통합 하여운영하거나기존의광역상수도사업에편입시 키는방식으로운영하는것도검토되어야한다.
3) 치수사업에서의민간참여타당성
하천정비를 포함한 치수사업의 경우 그 공공 재적 특성으로 인해 대부분의 나라에서 공공부문 이 직접 담당하고 있다. 다만, 수익성이 없는 사 업이라도 이것을 공공부문이 직접 관리하는 것이 아니라 민간의 참여를 통해 최소의 비용으로 사 업효과를 극대화할 수 있는 방안에 대한 검토는
필요하다.
최근 수변환경의 중요성이 강조되면서, 친수환 경조성을 위한다양한형태의사업이 제시될수있 고, 수익성이충분해민간자본의유치가가능한사 업들도 늘어날 것으로 보인다(관광사업, 하천주변 공원조성사업 등의 부대사업). 아울러 제한적인 형태이긴 하지만, 사업의 효율적인 운영과 유지관 리를 위해서 민간의 전문기술과 경영능력을 활용 할 수 있는 다양한 방법에 대한 고려는 필요하다.
예를 들어, 특정한 하천의 일정구역을‘구간별 책 임경영제’등의형식으로위탁관리할수있다.
2. 사례분석: 광역상수도사업의민간참여타당성
1) 민간참여의형태
우리나라의 광역상수도는 전체 상수도 급수인 구의 4 4 %에 대한 물 공급을 단일 공기업의 형태 로운영하고있다. 현재우리나라 광역상수도의민 간참여 형태는 광역 상수도사업을맡고 있는 한국 수자원공사의 민영화 방안과 새로 건설되는 광역 상수도 사업에 대한 민간참여로 나누어서 생각할 수있다. 기존광역상수도사업의 민영화는수도산 업의구조개편을의미한다고할수있다.
광역 상수도사업은 수도사업 중에서 취수사업 과 도수사업, 정수사업으로이루어져있으며, 기술
적으로는사업단계별로수직으로 분할하거나지역 으로 분리하여 경쟁을 도입할 수도 있다. 그러나 순환되고 다목적으로 이용되는 수자원의 특성상 광역화를 위한규모의경제를 달성하고, 사업의수 직적 통합을 통해 운영관리를 효율화할 수 있다는 적극적인 측면도동시에고려해야 한다. 기존광역 상수도 시설의 운영과 관리를 민영화하는 방식과 공기업체제를유지하는방식의 장・단점을비교하 면<표 3 - 2 >와같다.
기존의 광역상수도 시설의 경우 투자자본의 유 치보다는 운영효율의 향상이 요구되고 있고, 광역 상수도사업의 경우 대규모의 지역독점형태를 취하 고 있어서 경쟁도입에 한계가 있다는 점을 고려하 면 소유권 자체를 매각하는 민영화 형태보다는 공 공소유를 유지하면서 민간의 장점을 활용할 수 있 는 형태로 전환하는 것이 바람직하다고본다. 수익 자부담원칙을관철시키고, 경쟁을도입하기위해서 는 기존의 전국적인 단일공기업체제보다는유역단 위 혹은 사업단위로 사업을 재편하여 독자적인 수 익구조를갖고책임경영을할수있는몇개의독립 법인으로분할하는방안등도고려해볼수있다.
신규 광역 상수도사업의 경우 민간자본의 유치 와 민간경영기법의 도입이 가능하므로, 민간의자 본과 운영능력, 기술을 최대한 활용할 수 있는 방 안을고려하는것이바람직하다.
<표3-2> 기존광역상수도사업의개편방안에대한비교
구분 기존방식대로운영 몇개의공기업으로분할 분할하여민영화
특징 - 전국단일요금
- 전국단위사업체계
- 각유역단위독립공기업 - 독자적인요금체계 - 지역간비교경쟁
- 분할하여민영화 - 독자적인요금체계 - 지역간비교경쟁
장점 - 수익성없는지역에대한사업
투자가가능 - 비교경쟁이가능 - 민간자본의유치
- 경쟁의도입
문제점 - 경쟁이불가능, 책임경영한계 - 지역간불균형심화 - 운영효율향상한계
- 공공성유지어려움, 강력한규제시스템필요
2) 시스템분석을 통한 광역 상수도사업의민간 참여타당성검토
본장에서는 현재계획중인광역 상수도사업중 우선적으로추진이검토되고있는부산・경남권의 광역상수도사업4 )을 대상으로하여민간참여의타 당성을경제성을중심으로검토하였다.
사업의구체적인수익성과요금수준, 정부의지원 정도등을추정하기위해각시나리오별경제성을비 교하였다. 시간에따른 수익성의 비교와민간참여의
성과를종합적으로평가하기위해시스템다이내믹스 소프트웨어인‘Stella(High Performance Systems, 2 0 0 0 )’를이용하여프로그램을작성하고시나리오별 비교와민감도분석을하였다( <그림3-1>). 시스템다이 내믹스를이용한분석방법은기존의순현가나편익・
비용비등의단일계산분석방식에만의존해서는확인 할수없는민간참여의다양한시나리오에따른인과 관계를효과적으로표현할수있다( F o r r e s t e r, 1961).
<그림3 - 1 >에경제성분석을위한프로그램중비
4) 그러나 부산・경남권 광역 상수도사업의 구체적인 내용은 아직 유동적이며, 따라서 사업의 범위와 사업비 등도 가변적일 수 밖에없다는 한계가 있다. 본 연구에서 제시하고자 하는부산・경남권 광역 상수도사업의 민간투자방안은 이미 확정된 사업에 대한검토가 아니기 때문에 정확한사업내용에대한 검토라기보다는 앞으로실시될광역상수도사업일반에 대한하나의구체 적인예시 차원에서의 분석이다.
<그림3-1> 경제성분석프로그램중비용분석모듈
용계산부분을 수준변수(level variable)5 )와 변화율 변수(rate variable)로구성된 Stella 다이어그램으 로 나타낸 것으로 예를 들어 그림에서‘P r o d u c t i o n C o s t’부분은다음과같은수식을 표현한것이다.
Production_Cost(t) = Production_Cost(t - dt) + (Total_Cost) ×d t ・・・・・・( 1 ) Total_Cost = Rate_Base+O&M_Cost+
A n n u a l _ r e p a y ・・・・・・( 2 ) Rate_Base = (Construction_Cost ×( 1 -
R e d u c t i o n _ o f _ C o n s t r u c t i o n _ C o s t / 1 0 0 ) +O&M_Cost-Debts_Repay) ×I n t e r e s t _ R a t e / 1 0 0 ・・・・・・( 3 ) O&M_Cost = Personnel_Cost+O&M×
(1 - Reduction_of_O&M/100)・・・・・・( 4 )
3) 연구대상사업개요
기존 연구에서 부산・경남권 광역 상수도사업 에 대한 추정 사업비는 추정방식과 추정기관에 따 라 차이가 있는데, 본 연구에서는 <표 3 - 3 >에서 나
타낸 바와 같이 총 사업비는 1조 7 9억 원이고, 사 업개시년도의불변가격인 것으로 가정하였다(낙동 강물이용조사단. 2001; 한국수자원공사. 1996).
부산・경남권 광역상수도사업의 내용은 현재 여러 가지 방식6 )이 가능하나 본 연구에서는 일단 합천댐 계통과남강댐계통, 강변여과수를모두포 함하는 것을사업내용으로하였다. 또기존의수자 원 공사처럼 필요에 따라 침전수와 정수를 공급하 는 경우는고려하지않고, 원수만을공급하는것으 로가정하였다.
4) 민간참여형태별경제성검토
다음과 같은 네가지 방안들에대해 비교하였는 데, 이분석에서는시설의대부분이광역상수도관 망임을 고려하여 운영기간은 3 0년을 기준으로 하 였다. 순공사기간은3년이걸리는 것으로 하여기 존의총괄원가방식7 )으로요금계산을하였다.
①정부투자가없는경우(100% 민간투자로진행) 경제성 분석의 결과 운영관리비에 비해서 공사
5) 다이어그램에서 직사각형은수준변수를 나타내고‘오’가 반전되어 있는 것과 같이 보이는그림은 변화율변수를나타낸다.
6) 합천댐 계통과남강댐계통을 중심으로 개발하는 방법, 광역상수도를 포함시키는 방법, 계통별로 나누어 단계적으로 추진하는 방법 등이 있다.
7) 총괄원가방식의 요금산정방법은 공공사업의 전형적인 요금계산방법으로 민간의 참여가 고려될 경우에는 기존의 요금산정방 식에 대한재검토가필요하며 이에 대한 국내의 연구로는‘물관리의최적화를 위한 수도요금 정책방향에 관한 연구’(한국수자
구분 합천댐계통 남강댐계통 강변여과수개발
사업개요
5 0만m3/일공급, 취수시설, 관로, 터널,
가압장을포함
5 0만m3/일공급, 취수시설, 관로, 터널,
가압장을포함
총 5 0만m3/일규모로 4개지구개발
공 사 비 3 , 6 5 0억원 4 , 6 4 1억원 2 , 5 0 0억원
총공사비 1조7 9억원
유지운영 1 0 7억 2 9 0만원/년(취수장과가압장의동력비+ 발전손실비용) 인 건 비 9 0명×3 , 2 7 0만원/년= 29억 4 , 3 0 0만원/년
<표3-3> 검토대상사업의개요
비의 비중이 커서, 100% 민간투자로사업을 진행 할 경우 수도원가가 비정상적으로 높아질 가능성 이 많은 것으로 나타났다. 공정보수율을 2 . 5 %의 기존 방식으로 운영할 경우와 100% 민간자본을 유치했을 경우를 비교하면 다음과 같다. 요금인상 요인은 현행 광역상수도 원수 요금인 11 5 . 3 2원을 기준으로 하였다. 기존 방식으로 운영하더라도 총 괄원가가 1 5 4 . 6 3원으로 3 4 . 0 9원의 요금인상요인 이 있으며, 공정보수율(투자보수율)을 7 %로 할 경우는 톤당 총괄원가가 2 4 2 . 9 3원으로 11 0 . 6 5 % 의 요금인상요인이 발생한다. 1999년 말의 부산 광역시의 수도요금이 4 9 0 . 4 3원, 총괄원가가 6 3 6 . 1 9원(요금인상 요인:29.72%), 연간조정량 기준 원수구입비가 톤당 2 2 . 5 4원인 것을 감안해 보면, 투보율을 7 %로 할 경우에는 총괄원가는 8 5 6 . 5 9원이 되어 4 4 . 9 4 %의 추가 인상요인(총 인
상요인:7 4 . 6 6 % )이발생하게된다.
②유지관리만을민간에위탁하였을경우 시설투자에 대한 재원조달은 정부나 지자체가 담당하고 유지관리만을 민간에 위탁할 경우의 경 제적 효과에 대해 알아보았다. 국내외의민간위탁 의 사례를 보면 일반적으로 민간의 참여로 인건비 와 유지관리비가 1 0～4 0 %까지 감소하는 것으로 보고 되고 있다(이규방 외. 1998). 인건비와유지 운영비를 합하여 각각 1 0 %에서 4 0 %까지 줄어든 다고가정할경우, 기존운영방식에비해절감되는 비용은 다음과 같다. <표 3 - 5 >에서 총 비용은유지 관리비용만을계산한것이다.
<표 3 - 5 >에서 알 수 있는 바와 같이 공정보수율 을 2 . 5 %로 설정할 경우 4 0 %의 경비절감이 있을 때, 약 11 . 1 % (톤당 1 2 . 8원)의 요금인하효과가 있
구 분 비용절감없음 10% 절감 20% 절감 30% 절감 40% 절감
공정보수율2.5 % (요금인상요인% )
1 5 4 . 6 3 (34.09 %)
1 5 1 . 4 3 (31.31 %)
1 4 8 . 2 3 (28.54 %)
1 4 5 . 0 3 (25.76 %)
1 4 1 . 8 3 (22.99 %) 공정보수율7 %
(요금인상요인% )
2 4 2 . 9 3 ( 110.65 %)
2 3 9 . 5 9 (107.76 %)
2 3 6 . 6 5 (104.86 %)
2 3 2 . 9 1 ( 1 0 1 . 9 6 % )
2 2 9 . 5 7 (99.07 %) 공정보수율9 %
(요금인상요인% )
2 8 8 . 4 2 (150.10 %)
2 8 5 . 0 2 ( 1 4 7 . 1 5 )
2 8 1 . 6 1 (144.20 %)
2 7 8 . 2 1 ( 1 4 1 . 2 5 % )
2 7 4 . 8 1 (138.30 %)
<표3-6> 인건비와유지관리비용의톤당요금에대한영향
(단위: 원/톤)
<표3-4> 민간참여시수익률에따른요금인상요인
<표3-5> 효율향상에따른비용절감효과(공정보수율2 . 5 % )
구 분 기존방식 투보율 7 % 투보율 9 % 투보율1 0 % 투보율1 2 %
총괄원가(원) 1 5 4 . 6 3 2 4 2 . 9 3 2 8 8 . 4 2 3 1 2 . 7 0 3 6 4 . 4 8 인상요인( % ) 3 4 . 0 9 11 0 . 6 5 1 5 0 . 1 0 1 7 1 . 1 6 2 1 6 . 0 6
구 분 기존방식 10% 절감 20% 절감 30% 절감 40% 절감
총비용(억원) 4 , 1 0 2 3 , 6 9 1 3 , 2 8 1 2 , 8 7 1 2 , 4 6 0
절감액(억원) 0 4 11 8 2 1 1 2 3 1 1 6 4 2
요금인상요인( % ) 2 1 . 9 1 9 . 1 1 6 . 3 1 3 . 6 1 0 . 8
는것으로나타나고있다.
또 공정보수율이 2 . 5 %에서 9 %로 상승할 경우 톤당 총괄원가는 1 5 4 . 6 3원에서 2 8 8 . 4 2원으로 상 승해11 6 . 0 1 %의추가적인요금인상요인이발생하 는데 비해, 유지관리비가 40% 절감된다고 하더라 도 11 . 8 %의 요금인하 요인효과밖에 없는 것으로 나타났다. 따라서인건비와유지관리비만의절감으 로 전체적인 비용절감효과는 그렇게 높지 않다는 것을 알 수 있다. 즉 단순 위탁관리만으로얻을 수 있는경제적이득은매우제한되어있다는것이다.
③정부투자비율의검토
현재 광역상수도의 급격한 가격 인상을 피하면 서, 민간자본에대한적정한수익을 보장하기위해
서는 일정한정부의 투자 혹은지원 이 필요하다. 따라서적정한정부지 원 규모를결정하기 위해서 정부지 원금 규모에 따른 수도요금의 변화 를 살펴보았다. 정부투자분에 대해 서는 자본회수를 하지않고, 이자도 없는것으로계산하였다.
현행 요금체제로 민간에 위탁했 을 경우, 민간의 수익률을 7 %로 하고 정부의 지원을 5 0 %로 하더 라도 적정요금은 1 7 2 . 6 5원으로 4 9 . 7 1 %의 요금인상이 필요한 것 으로 나타났다. <그림3 - 2 >는 운영기간에 따른 톤 당비용과 평균요금(172.65 원)을비교한 것이다.
이 시나리오에서는 1 5년째부터 톤당비용이 적정 요금 이하로 떨어지는 것으로 나타났다.
여기에는 구조개혁을 통한 운영효율화의 효과 가 반영되어 있지 않으며 기존의 체제에서 정부의 지원을 줄이고민간자본을 유치하면서민간자본에 대한 수익률을 감안한 결과이다. 구조개혁을통해 인건비를 포함한 유지운영비가 3 0 %정도 감소한 다고 가정하면 적정요금이 1 6 1 . 9 6원으로 낮아져 서 요금인상요인은 4 1 . 3 1 %가 되는 것으로 나타 났다. 공정보수율과 정부투자비율에 따른 생산원 가는다음과같다.
1 9 9 9년 말의 부산의 수도요금을 기준으로, 기
<표3-7> 투자보수율과정부투자비율에따른생산원가의차이
(단위: 원)
<그림3-2> 톤당비용과평균비용의추이
구 분 투보율2 . 5 % 투보율7 % 투보율9 % 투보율1 0 % 투보율1 2 % 100% 민자유치 1 4 0 . 6 2 4 3 . 4 2 9 6 . 6 3 2 5 . 1 3 8 5 . 9 정부지원20 % 1 4 5 . 1 2 1 0 . 7 2 4 3 . 7 2 6 1 2 9 7 . 7 정부지원40 % 1 3 8 . 8 1 8 3 . 8 2 0 6 . 8 2 1 8 . 7 2 4 3 . 7 정부지원50 % 1 3 2 . 8 1 7 1 . 1 1 8 9 . 5 1 9 9 2 1 8 . 7 정부지원60 % 1 2 9 . 8 1 5 8 . 7 1 7 2 . 9 1 8 0 . 1 1 9 5 . 2 정부지원80 % 1 2 1 1 3 5 . 2 1 4 1 . 8 1 4 5 . 1 1 5 1 . 8
기간(년) 비용(원)
존 원수를 전부 광역상수도로 대체하고 투보율 7%, 정부지원 5 0 %를 적용할 경우 요금인상요인 이 2 9 . 7 2 %였던 것이 6 0 . 0 1 % (톤당 요금 7 8 4 . 7 6 원)가 되어 30.29 %의 추가적인 요금인상요인이 생기게 된다. 이는 정부지원이 없을 경우의 수도 요금이 8 5 6 . 5 9원(인상요인 44.95 %)으로 되는 것을 감안하면, 최종소비자에 대한 요금부담에서 7 1 . 8 3원의 차이가 있게 된다. 이것은 광역상수도 의 보급으로 인해 기존 정수공정의 비용이 감소하 는 등의 요소들을 고려하지 않은 것인데, 광역상 수도로 원수를 대체할 경우 원수의 수질상승으로 기존의 정수비용은 상대적으로 감소할 것으로 보 인다.
광역상수도 요금에 대한 정부투자비율은 최종 적으로는소비자들의지불능력과지불의사를고려 하고 다른 지역의 광역상수도 요금과의 형평성을 함께고려하여결정해야한다.
I V. 결론
본연구에서는 현재활발하게논의되고 있는수 자원 분야 사업의 민간참여 타당성을 분야별로 개 략적으로 검토해 보았으며, 특히 수도분야의 경우 민간참여의 가능성과 필요성이 높은 것으로 확인 할 수 있었다. 그러나 사례분석에서도 확인할 수 있었던 바와 같이 정부와 소비자, 민간이 모두 동 시에만족할수있는 참여방식을찾기위해서는요 금체계의개선, 기존운영체계의개편등해결해야 할문제가많음을알수있다.
수자원 관리를 맡고 있는 정부의 입장에서 민 간참여에 대한 타당성을 검토할 경우 민간기업과 같이 사업의 수익성 등과 같은 경제적 기준만 중 심으로 둘 수는 없다. 민간참여는 그 자체가 궁극 적인 목표는아니며 효율적인 수자원의 관리와 이
용을 위한 대안들중의 하나다. 즉, 기존의사업들 에 대한 민영화가 궁극적 목표가 될 수는 없으며 민영화만이 최적의 대안이 될 수도 없다. 해외시 장진출에 적극적인 프랑스와 영국에서 민영화라 는 용어를 많이 사용하는 데 비해, 민영화에 신중 한 태도를 보이고 있는 미국의 경우 민영화라는 용어보다‘경쟁( c o m p e t i t i o n )’이나‘리엔지니어 링( r e e n g i n e e r i n g )’, ‘벤치마킹( b e n c h m a r k- i n g )’이라는 용어를 쓰기 더 좋아한다. 민영화는 효율향상을 위한 하나의 선택가능한 대안이라는 것이다. 따라서정부차원의 민간참여의정책은 민 영화를 궁극적인 귀결점으로 하기보다는 종합적 인 수자원 관리의 한 요소로 고려해야 하며, 이러 한 방향에 입각하여 향후 민간참여 정책을 추진해 야 한다.
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This study aims at proposing basic guidelines of national water privatizing policy through in- depth study on the feasibility of private participation in water management including dam con- s t ruction, water supply, and river improving works.
In the first part of this paper, the characteristics of water as a public good are reexamined and the need of paradigm shift in water policy is proposed.
S e c o n d l y, current status of water re s o u rces and water management problems are reviewed with re g a rd to the necessity of private participation.
Analysis of feasibility of private participation in each field of water industry is the main part of this study. This study concludes that among three main parts of water management including dam, water supply and river improvement, water supply is the most promising field to utilize pri- vate sector re s o u rces whereas it is respectively difficult to find the advantages of private participa- tion in multipurpose dam and river improvement works. For the detailed case study, one re g i o n a l water project (Busan-Gyungnam regional water supply project) is selected and economic feasibili- ty and the other factors for privatization are analyzed.
A B S T R A C T
A Study on Feasibility of Private Participation in Water Sector Kwang-Mook Kim・Dong-Jin Choi
※Keywords : Regional Water Supply System, Private Participation, Privatization, Water Resources Management, System Dynamics
