R&D연구결과보고서

해외 주요국의 오픈인터넷 제도화에 따른 인터넷 생태계 변화에 관한 연구

(A Study on the impacts of Open Internet regime in major countries on the Internet Ecosystem)

2015. 11

연구기관 : ㈜ 잉카리서치앤컨설팅

제 1 장 서 론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1

제 2 장 오픈인터넷 법제화 미국 : · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·4

1.

제 장 오픈인터넷 법제화 유럽연합 3 : · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·56

1.

제 장 국내 망 중립성 제도와 미국 유럽 법제 비교 4 / · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·86

제 장 5 Zero-rating 의미와 논란 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·94

제 장 시사점 6 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·105

참고문헌 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·109

표 2 1 － 미 FCC 오픈인터넷 규칙 (2010) 중 투명성 규칙 (Transparency rule)( 원문 ) 표 2 2 － 미 FCC 오픈인터넷 규칙 (2010) 중 차단금지 규칙 (No blocking rule)( 원문 ) 표 2 3 － 미 FCC 오픈인터넷 규칙 (2010) 중 불합리한 차별금지 규칙 (No unreasonable discrimination

원문 rule)( )

표 미 가 제시한 트래픽 관리 합리성의 예

< 2 4> － FCC

표 2 5 － 미 연방법원의 오픈인터넷규칙 주요 판결 내용 요약 표 2 6 － 미 FCC 의 오픈인터넷규칙 개정 안 ( )(NPRM, 2014.5.) 주요 내용 표 2 7 － 미국 통신법 1934(Communications Act 1934) 구성

표 2 8 － 미국 FCC 가 구분한 Basic 서비스 vs. Enhanced 서비스 표 2 9 － 미국 통신법 1934 Title II 에서 포함하고 있는 조항과 주요 내용 표 2 10 － 미 FCC 오픈인터넷규칙 (2015.6.) 의 차단금지 (No Blocking) 표 2 11 － 미 FCC 오픈인터넷규칙 (2015.6.) 의 지연금지 (No Throttling)

표 2 12 － 미 FCC 오픈인터넷규칙 (2015.6.) 의 대가에 의한 우선처리금지 (No Paid Prioritization)

표 2 13 － 미 통신법 제 201 , 조 제 202 , 조 제 208 조 주요 내용 표 2 14 － 미 FCC 가 의미하는 합리적트래픽관리 상업적 목적 배제 : 표 2 15 － 미국 FCC 망 중립성 규칙에 대한 ISP 진영의 제소 일람

표 2 16 － 미국 오픈인터넷규칙 무효화 소송 (2015) 관련 원고측 의견서 주장 표 2 17 － 미국 오픈인터넷규칙 무효화 소송 (2015) 관련 FCC 가 인식한 쟁점

표 미국 오픈인터넷규칙 무효화 소송 관련 원고 주장 브로드밴드 재분

< 2 18> － (2015) (FCC

류 비판 과 ) FCC 의 반박

표 미국 오픈인터넷규칙 무효화 소송 관련 원고 주장 의 모바일 브로드

< 2 19> － (2015) (FCC

밴드 재분류 불가 관련 ) FCC 반박

표 미국 오픈인터넷규칙 무효화 소송 관련 원고 주장 의 시장에 대한 지

< 2 20> － (2015) (FCC

나친 개입 관련 ) FCC 반박

표 3 1 － 유럽연합 (EU) 디지털 아젠다 추진 신임 임원과 역할 표 3 2 － 유럽연합 (EU) 망 중립성 규제 관보 게재 이후 일정

표 3 3 － 유럽연합 (EU)-BEREC 의 EU 의 트래픽관리 현황 조사 결과 (2012) 표 3 4 － 유럽연합 (EU) 망 중립성 규제 법안의 구성 (2015)

표 3 5 － 유럽연합 (EU) 망 중립성 규제 제 조 오픈인터넷액세스 보장 3 ( )

표 3 6 － 유럽연합 (EU) 망 중립성 규제 합리적트래픽관리로 인정받는 예외 규정 제 조 : ( 3 ) 표 3 7 － 유럽연합 (EU) 망 중립성 규제 특수목적서비스 제공 허용 및 조건 규정 제 조 : ( 3 ) 표 3 8 － 유럽연합 (EU) 망 중립성 규제 규제기관 의무와 권한 제 조 : ( 5 )

표 3 9 － 유럽연합 (EU) 망 중립성 규제 벌칙규정 수립 및 : EC 에 통지 의무 제 조 ( 6 ) 표 3 10 － 유럽위원회 (EC) 와 언론간 유럽연합 (EU) 망 중립성 규제에 대한 평가 차이 표 3 11 － 유럽연합 회원국의 망 중립성 규제 동향(~2014)

표 4 1 － 우리나라와 미국 유럽연합의 망 중립성 규제 관련 법제 비교 / 표 4 2 － 우리나라와 미국 유럽연합의 망 중립성 규칙 /

표 4 3 － 우리나라와 미국 유럽연합의 트래픽 관리 /

표 4 4 － 우리나라와 미국 유럽연합의 / ISP 의 CP 과금에 대한 입장 비교

표 4 5 － 우리나라와 미국 유럽연합의 관리형서비스 특수목적서비스 / / (Specialised) 관련 정 책적 입장 비교

표 4 6 － 우리나라와 미국 유럽연합의 경제적트래픽관리 이슈별 입장 비교 / 표 4 7 － 우리나라와 미국 유럽연합의 인터넷망상호접속 관련 규제 비교 /

표 4 8 － 우리나라와 미국 유럽연합의 망 중립성 규제 도입에 따른 규제기관의 기능 변화 / 표 5 1 － Facebook 의 Internet.org 제공 국가 예시

표 캐나다 의 와 타 동영상 제공시 요금 비교

< 5 2> － Bell Mobility Mobile IPTV

표 과 이동통신경쟁상황과의 관계

< 5 3> zero-rating －

그림 2 1 － 미국 FCC 의 오픈인터넷 규칙의 변천

그림 2 2 － 미국 오픈인터넷규칙 제정 및 법원의 무효화 판결까지의 주요 이벤트 그림 2 3 － 미국 개정 오픈인터넷 규칙상 모바일브로드밴드의 기간통신서비스 포섭에

따른 이동통신사업자의 규제의무 변화 그림 2 4 － 미국 FCC 가 인식한 트랜짓 시장의 진화

그림 3 1 － 유럽연합의 Digital Agenda for Europe 7 대 세부 전략 (Seven Pillars) 그림 3 2 － 유럽연합 대기관간 망 중립성 법안 협상 절차 3

그림 5 1 － Sponsored Data 서비스 개념도

그림 5 2 － 카카오택시 누적호출수 및 기사 회원 수 추이(~2015.7.8) 그림 5 3 － SK 텔레콤 데이터 프리존에 해당하는 앱 예시

그림 5 4 － 미국 T-Mobile USA 의 음악서비스 데이터 미차감 홍보화면 홈페이지 :

그림 5 5 － 음악스트리밍서비스 Deezer 의 스마트 TV 를 통한 제공 화면

해외 주요국의 오픈인터넷 제도화에 따른 인터넷 생태계 변화에 관한 연구

본 연구는 미국과 유럽연합 (EU) 의 망 중립성 법제화로 글로벌 인터넷생태계 변화가 예 상되고 국내의 망 중립성 정책 변화에도 영향을 줄 수 있어 이에 대한 심도 있는 이해와 관련 정책 대응을 위한 기초자료 확보를 목적으로 한다

이러한 연구 목적이 설정된 것은 다음과 같은 필요성에 기인한다

첫째 미국과 유럽연합의 오픈인터넷 규제 법제화를 계기로 국내에서도 법적 구속력이 있는 망 중립성 규제 요구가 있을 수 있다는 점에서 미국과 유럽연합의 망 중립성 규제에 대한 심도 있는 연구 필요성이 제기되고 있다

둘째 해외 주요국 망 중립성 규제 법제화에 따른 국내 망 중립성 정책 관련 이슈 검토 필요성이 높아지고 있다 미국과 유럽연합의 망 중립성 규제 법제화는 실무적으로 다양한 쟁점을 양산하게 되는데 동 사안들은 국내 생태계에서도 검토가 되어야 하는 사안일 가능성이 높다 따라서 법제화 이후 등장한 망 중립성 관련 쟁점 시장의 반응 이해관계자 들의 주장 해당 정부의 계획 목표 및 실행방안 등 각 이슈별로 검토가 필요할 것으로 보 인다

셋째 등 경제적트래픽 관리에 대한 방향설정을 위해 구체적인 정책 연구 수

요가 제기되고 있다 최근 서비스 등 대표적인 경제적트래픽 관리 서비스가 시

장에서 제공되기 시작하면서 망 중립성 규제 위반 논란 여부가 국내 외적으로 쟁점이 되

고 있으며 망 중립성 규제 법제화를 한 국가들은 대부분 이를 망 중립성 위반으로 판단하 고 있다 국내 역시 서비스가 활발해지면 동 서비스가 망 중립성 규제에 위반 이라는 주장이 있을 수 있어 보다 적극적인 정책 대응을 위해 정부의 경제적트래픽 관리 에 대한 보다 구체적인 정책 연구가 필요한 상황이다

본 연구는 미국과 유럽연합을 비롯한 해외 주요국의 망 중립성 법제화 동향 및 분석을 수행하고 있다

제 장에서는 오픈인터넷법제화의 대표 국가라 할 수 있는 미국을 다룬다 미국은 망 중 립성 연원이 오래되었고 법제정을 둘러싸고 다수의 이해관계자가 의견을 제시했을 뿐 아 니라 오랜 소송과정 및 법 개정이 있었던 국가인 만큼 매우 복잡하고 쟁점도 많은 사례라 고 할 수 있다 가능한 법 제 개정 과정 및 규제기관과 시장 간의 논리를 상세하게 정리하 고 있다

제 장은 오픈인터넷법제화의 또 다른 축이라 할 수 있는 유럽연합의 법제화 과정을 상 세히 다루고 있다 유럽연합 개국을 디지털단일시장을 만들기 위해 제정한 망 중립성 규 제의 제정과정과 주요 내용을 상세히 분석하고 있다 더불어 년까지 유럽연합 회원국 들의 망 중립성 규제 동향을 간략히 소개하고 있다 차원의 법제화와 별개로 개별 회원 국이 추진해온 동향을 정리하고 있다

제 장은 미국과 유럽연합의 법제 내용 분석을 바탕으로 고려해 볼 수 있는 다양한 이슈

별로 이미 망 중립성 관련한 정책 입장을 정리한 국내 망 중립성 정책과 비교한다 참고로

우리나라는 법령으로 제정하지 않고 가이드라인으로 하였으나 실질적으로는 전기통신사

업법 등 관련법을 통해 규제하고 있는 방식을 채택하고 있다

제 장은 국내 및 해외 주요국의 망 중립성 법제과정에서 가장 논란이 많았던 5

에 관한 논의를 사례 중심으로 검토한다 포함 은

zero-rating . zero-rating(Sponsored data ) 망 중립성 관련 법제화와 맞물려 ICT 생태계 내 주요 이해관계자들의 의견이 첨예하게 충 돌한 사례이자 법제화가 ICT 생 태계에 어떻게 영향을 주고 있는 지를 단적으로 보여주고 있는 사안이라고 할 수 있기 때문에 연구대상으로 포함하였다

제 장에서는 시사점을 도출한다

본 연구의 내용과 결과는 다음과 같다.

첫째 미국의 경우 규제기관인 , FCC 는 인터넷 액세스 서비스를 통신서비스로 재분류 인 , 터넷 액세스 서비스제공사업자 (ISP) 가 트래픽 관리를 하는데 있어 차단금지 지연금지 및 , 대가를 전제로 하는 특정 트래픽의 우선처리 금지 등과 같은 오픈인터넷의무를 준수하도 록 하였다 또한 . , FCC 는 인터넷 상호접속시장에 개입하고 Zero-rating 서비스와 같은 ISP 의 상업적 행위에 대해 모니터링을 할 계획으로 있다 이에 대해 . ISP 들은 FCC 가 인터넷 액 세스 서비스를 통신서비스로 재분류할 권한을 보유하고 있지 못하다고 주장하고 , FCC 가 개정한 오픈 인터넷 규칙을 무효화하기 위해 FCC 를 상대로 소송을 제기하였다 법원은 동 . 사안에 대해 2016 년 봄까지 판결할 것으로 예상되고 있다 .

둘째 , EU 경우 유럽위원회 (EC) 는 2013 년 오픈인터넷을 보장하기 위한 ISP 규제를 제안

하였으며 이는 유럽을 디지털단일시장 , (Digital Single Market) 으로 정립하고 이러한 틀 안

에서 유럽의 이용자권리를 보호하려는 것을 목적으로 하고 있다 이러한 . EC 제안 이후 수

많은 논의가 진행되고 마침내 , , 2015.10 월 유럽의회 유럽각료이사회 그리고 , EC 는 망 중립

성 정책을 포함한 규제 안 에 대해 장기간의 협상을 거쳐 ( ) 2015 년 월 타결을 하였으며 이 6

후 유럽의회의 차 표결을 통해 타결 안 을 규제 2 ( ) (Regulation) 로 채택 , 2015.11.29 일 발효되

었다 당해 규칙 . (Regulation) 에 따르면 오픈 인터넷 규제는 , 2016.4.30 일부터 적용될 예정이 다 현재 유럽 통신사업자 규제기관 연합체 . (BEREC) 의 추가적인 세부작업이 예정되어 있 어 모든 세부내용이 확정되어 있지는 않지만 , , EU 의 망 중립성 접근은 미국보다는 ISP 의 상업적 행위와 트래픽 관리의 허용에 있어 좀 더 관대한 것일 가능성이 존재한다 유럽연 . 합에서 제정한 망 중립성 규제 내용을 보면 망 중립성 규제의 대 원칙이라 할 수 있는 차 3 단금지 지연금지 대가에 의한 우선처리 금지를 명시하였으나 , , ISP 의 트래픽 관리를 폭넓 게 허용하고 있고 일정한 의무 최소품질 확보 만 준수하면 , ( ) Specialised service 제공에 별 다른 제재가 없어 미국과 달리 상당히 완화된 규제라는 평가가 중론이기 때문이다 발효 . 된 망 중립성 규제는 BEREC 에게 회원국 규제기관 (NRA) 이 통일된 망 중립성 규제를 시행 할 수 있도록 가이드라인을 제정토록 하였고 이와 관련하여 BEREC 은 2016 년 월 최종 가 8 이드라인을 발표할 예정이다 그리고 동 규제는 회원국 규제기관들에게 망 중립성 규제 . 집행을 위한 구체적인 실행계획을 만들어 망 중립성 규제가 발효될 2016 년 월 4 30 일까지

에게 보고토록 하고 있다

EC .

셋째 미국과 유럽 모두 일정조건하에서 , Zero-rating 서비스를 허용하고 있음이 확인되 었으며 이는 국내 또한 유사하다 동 서비스는 망 중립성 옹호론자들의 입장에서 보면 , . , , 이용자 차별을 초래하고 콘텐츠제공사업자 (CP) 의 혁신을 저해할 가능성이 제기되어 최근 많은 논의가 진행되어 왔다.

본 연구 결과 가능한 정책적 시사점은 다음과 같은 것들이 될 수 있을 것이다 , .

첫째 자못 출발점이 달랐던 미국과 유럽은 이제 큰 틀에서는 오픈인터넷을 보장하기 위

해 를 규율하는 수렴적인 관점을 갖게 되었다고 할 수 있으며 이는 인터넷의 글로벌

연결속성을 고려할 때 국내의 정책방향과 접근에 시사하는 바가 있다고 판단된다

둘째 그럼에도 불구하고 두 진영이 법제화된 망 중립성 규칙을 어떻게 실행차원에서 , , 전개할지 여부는 현시점에서 명확하지 못한 부분이 존재한다 미국의 경우 망 중립성 관 . 련 소송 유럽의 경우 망 중립성 규칙을 구체화하는 , BEREC 가이드라인이 확정되지 않은 데 기인한다 두 진영의 향후 진전사항 또한 국내 정책방향과 접근에 적지 않은 시사점이 . 존재할 것으로 예상된다 다만 국내의 경우 이미 상당한 세부내용을 포함하는 기준과 가 . , 이드라인이 제정되어 있어 보다 안정된 법적 확실성이 마련되어 있다 향후 두 진영의 세 . 부내용이 국내의 그것들과 부합하는지 여부를 확인하는 절차가 필요할 것이다.

셋째 , ISP 들은 네트워크 효율성과 수익증대를 위해 Zero-rating 서비스 이외 망 중립성에 관련된 서비스 제공을 할 유인이 존재한다 이러한 서비스들에 대한 이해는 규제실무에 . 있어 망 중립성에 부합여부와 함께 C-P-N-D 로 지칭되는 인터넷 생태계에서 각 계층이 상 생할 수 있는 토대를 구축하는데 유의적일 것으로 판단된다 즉 본 연구는 향후 예상되는 . , 들의 상업적 서비스에 대한 규제정책과 접근을 조율하는데도 기여할 것으로 판단된다

ISP .

본 연구는 해외 망 중립성 법제도 관련한 심도 있는 연구를 통해 해외 주요국의 망 중립 성 법제화 연구를 위한 기초자료로서 기여할 것으로 예상된다.

본 연구를 국내 정책에 반영하는 정도와 방법은 주무부처인 미래창조과학부의 정책방향

과 고려사항에 의존할 것이지만 그럼에도 불구하고 본 연구는 망 중립성 사안 관련 해외

동향을 제시함으로써 향후 미래창조과학부가 정책 및 규제실무를 정립하는데 있어 도움이

될 것으로 판단된다

연구의 필요성

년 월 미래창조과학부 이하 미래부 는 통신망의 합리적 관리 이용과 트래픽 관

2013 12 , ( )

리의 투명성에 관한 기준 이하 기준 을 마련 발표함으로써 ( ) , 2011 년 12 , 월 개방적이고 공 정한 인터넷 이용환경 조성과 ICT 생태계의 건전한 발전을 위해 망 중립성 및 인터넷 트 래픽 관리에 관한 가이드라인 이하 가이드라인 관련한 세부 정책수립을 사실상 마무리하 ( ) 였다.

반면 미국과 유럽연합은 2015 년 들어 법제화를 본격화 하고 있다 . 2015.4. 미국은 개정된 오픈인터넷규칙을 연방관보에 게재하였고 2015.6. 효력이 발생하여 적용 중에 있다 또 유 . 럽연합은 2015.6.30. 유럽각료이사회 유럽의회 유럽위원회간 협상이 마무리되면서 규제 안 - - ( ) 이 확정되었고 2015 년 11 월 25 일 유럽연합 관보에 게재 , 29 일 발효되었다 .

해외 주요국의 법제화에 이어 국내에서도 망 중립성 법안이 제출되는 등 다양한 이해관 계자들로부터 해외의 망 중립성 규제 법제화를 이유로 국내에서도 법적 구속력이 있는 제 도화를 요구하는 사례가 생겨나고 있어 국내 외 망 중립성 제도 관련한 심층적인 이해와 · 실무 (Practice) 차원의 연구가 이루어질 필요가 높아지고 있다 .

망 중립성 규제가 법적 구속력을 가졌는지 여부를 떠나 규제기관의 정책 방향이 정립되 면 시장 내 참여자들은 그에 따라 다양한 비즈니스 모델을 만들어 내고 사업자간 합종연 횡을 통해 시장을 만들어 가게 된다.

우리나라 역시 2013 년 말 망 중립성 규제 관련하여 미래창조과학부가 정책 방향을 제시

한 이후 약 년이라는 시간이 지나면서 다양한 이해관계자들이 새로운 서비스를 만들어 2

내고 협력과 경쟁을 반복해가고 있다.

예를 들면 최근 들어 과거 , mVoIP 제공 관련 갈등을 빚어온 ISP-CP 간에 협력을 통한 새 로운 비즈니스 모델을 출시하는 사례가 등장하고 있으며 , KT 와 다음카카오가 카카오택 “ 시 서비스 확산을 위해 ” zero-rating 을 합의한 것이 대표적이라 할 수 있다 .

이처럼 zero-rating 서비스 등 대표적인 경제적트래픽 관리 서비스가 시장에서 제공되고 있으나 일각에서는 해당 서비스가 망 중립성 의무를 위반한 것이라고 주장하고 있고 실제 망 중립성 규제 법제화를 한 국가들은 망 중립성 위반으로 판단한 사례도 발생한 바 있다.

이미 망 중립성 정책을 정립한 우리나라 역시 zero-rating 서비스가 활발해지면 동 서비 스가 망 중립성 규제에 위반이라는 주장이 있을 수 있어 이에 대한 규제기관의 정책방향 설정을 요구받을 수 있고 향후 출현될 다양한 인터넷 서비스가 망 중립성 규제와 어떻게 양립시켜 나갈 지에 대한 정책적 검토와 관련 연구가 필요하다고 하겠다.

연구의 목적과 주요 내용

본 연구는 유럽연합 (EU) 과 미국의 망 중립성 법제화로 글로벌 인터넷생태계 변화가 예 상되고 이러한 변화는 국내의 망 중립성 정책 및 생태계에도 영향을 줄 수 있다는 점에서 국내 외의 망 중립성 관련 법제에 대한 심도 있는 분석과 그에 따른 시장의 변화를 연구하 · 여 국내의 망 중립성 정책 수립 및 개선에 기여하기 위한 기초자료 확보를 목적으로 한다.

오픈인터넷 법제 개정은 게임의 규칙이 생기거나 변경된다는 것이므로 인터넷 생태계 ·

내 참여자들의 행위의 변화를 의미한다 따라서 미국과 유럽연합의 망 중립성 법제화로 .

인해 미국과 유럽연합의 오픈인터넷제도화로 인한 정책 및 시장의 변화가 불가피해 질 것

으로 예상된다 이에 미국과 유럽연합 내 정책 변화 내용과 그에 따른 영향을 면밀히 분석 .

하고자 한다 예를 들면 . , ISP-CP 간 거래에 대한 규제기관의 입장과 제도화에 따른 양측의

사업자 지위 변화 , Common Carrier 의무와 권리 논쟁 특정목적서비스 규정 망 중립성의 , ,

투명성 확대 경제적트래픽 관리 허용 여부 등 다양한 쟁점에 대해 검토한다 , .

특히 미국과 유럽연합의 오픈인터넷 제도화에서 가장 큰 차이를 보이는 것은 경제적트 , 래픽관리 허용 여부라고 할 수 있는데 실제 시장에서는 zero-rating 등 경제적 트래픽관리 서비스가 제공되고 있는 바 이에 대한 양측의 정책당국이 어떤 입장인지에 대한 연구를 중점적으로 파악할 예정이다.

이를 위해 제 장에서는 미국의 오픈인터넷규칙 개정 관련하여 경과 개정배경 개정 주 2 , , 요 내용 개정 규칙에 대한 소송 및 , ISP 의 주장 등을 분석한다 제 장에서는 유럽연합의 망 . 3 중립성 법제화를 담고 있는 디지털단일시장 규제 안 중 망 중립성 관련 규정을 분석하고 ( ) 최근까지 유럽연합 회원국들이 추진해온 망 중립성 정책 동향을 정리한다.

제 장에서는 제 장과 제 장에서의 분석을 토대로 미국과 유럽연합이 법제화한 망 중립 4 2 3

성 규제와 국내 망 중립성 정책을 이슈별로 비교함으로써 망 중립성 정책에 대한 이해도

를 높이고자 한다 제 장에서는 전 세계적으로 망 중립성 논란의 중심 의제라고 할 수 있 . 5

는 zero-rating 관련하여 의미 국내 외 제공사례 및 규제사례 쟁점 등을 검토한다 제 장에 , · , . 6

서는 향후 국내 망 중립성 정책 관련한 제언 및 시사점을 제시한다.

제 절 개관 및 경과

개관

미국 방송통신규제기관 FCC(Federal Communications Commission) 는 시장의 극심한 반발 에도 불구하고 망 중립성 또는 오픈인터넷 규제를 법제화하기 위해 지난한 과정을 거쳐

년 월 오픈인터넷규칙

2010 12 , (Open Internet Order 2010)

을 제정하였으나 , Verizon 등이 해 당 규칙의 무효소송에 봉착하였다 . 2014 년 월 동 규칙이 법원에 의해 사실상 무효화되면 1 , 서 FCC 는 패소하였다 법원의 주문사항을 반영하면서도 당초 . , FCC 가 설정한 망 중립성 규제 목적을 유지하고자 FCC 는 무효화된 2010 년 규칙 개정을 추진하였다 .

년 월 는 의 상업적 행위를 인정하고 인터넷서비스를 정보서비스로 유지 2014 5 , FCC ISP

하는 개정 안 을 발표하였으나 인터넷 상업화를 반대하는 여론 브로드밴드 서비스를 ( ) , , Title 로 재분류하라는 대통령의 요구 등 외부 목소리를 반영하여 당초 개정 안 보다 강력하

II ( )

고 명확한 망 중립성 규제 내용을 담은 규칙을 2015 년 월 위원간의 표결로 통과시켰고 3 , 동 개정 규칙은 월에 발효되었다 이렇듯 미국은 오랜 기간 복잡한 과정을 거친 망 중립 6 . , 성 법제화를 둘러싸고 규제기관 이용자 사업자 , , (ISP 및 CP) 가 치열하게 논쟁해 온 대표적 인 국가라 할 수 있다 이하에서는 미국의 오픈인터넷 법제화를 . 2015 년 월 발효된 개정 6 규칙을 중심으로 살펴본다.

경과

개관에서 언급하였지만 미국의 오픈인터넷 제도화 과정은 매우 복잡하다 그 이유는 논 . 란의 과정이 매우 길었고 관여한 이해관계자가 많았으며 복잡한 미국 법체계 및 법적 다 , ,

1) 이하에서는 오픈인터넷규칙과 망중립성규칙이란 표현을 혼용한다.

툼 과정에서 제기된 내용이 매우 많았기 때문이다 미국의 오픈인터넷 법제화 과정의 이 . 해를 위해 2010 년 12 월 망 중립성 규칙 제정이전 규칙 제정부터 , 2014 년 월 규칙 무효화 1 까지 그리고 무효화 이후부터 규칙 개정을 포함한 현재까지 등 단계로 나누어 살펴본다 3 .

년 월 망 중립성 규칙 제정 이전 1) 2010 12

년 사건

2004 Madison River

미국에서 망 중립성 이슈가 촉발된 주요 계기 중 하나는 2004 년 Madison River 사건이라 할 수 있다 미국 . ISP 인 Madison River 사가 자사 인터넷 망을 통해 전송되던 Vonage 의 트래픽을 차단한 것이 사건의 내용이며 이에 규제기관인 는 사가

VoIP , FCC Madison River

해당 호의 차단을 하지 못하도록 판결하였다.

년 인터넷 정책 결정문 제정

2005 FCC, (Internet Policy Statement)

이후 FCC 는 인터넷이 갖는 개방성 자유 또는 혁신의 가치에 중점을 두고 지속적으로 , 인터넷 망 중립성을 법제화하려는 노력을 기울여왔는데 , 2005 년 월에 발표된 소위 9 이하 가 초기의 대표적인 것이라 할 수 있다 의 주요내용 Internet Policy Statement( IPS) . IPS

은 인터넷 서비스 관련 대 원칙을 천명한 것으로 인터넷 이용자의 권리를 규정한 것으로 4 구체적으로 본다면 다음과 같다.

이용자 선택에 의해 합법적인 인터넷 콘텐츠에 접속할 권리

¡

합법적인 방법으로 애플리케이션을 구동하고 서비스를 이용할 권리

¡

인터넷 망에 인터넷에 위해를 끼치지 않는 합법적인 단말기의 부착

¡

등의 경쟁을 향유할 권리 ISP, CP/AP

¡

2)FCC, Policy Statement, FCC 05-151, 2005. 9. 23(이하FCC(2005), IPS).동 선언문에서FCC 는 앞에서 언급한 망 중립성의 논의의 법제적 근거를 밝히고 있다 즉. , 1996년 통신법상

는 통신사업자의 규제를 받지 않지만 필요한 경우 규제를 할 수 있다는 것이다

ISP , .

년 오픈인터넷규칙 발표

2009 NPRM

가 채택된 후 미국에는 망 중립성 규제를 지지하거나 반대하는 목적을 두고 다양한 IPS

법안들이 다수 상정되는 등 정치적 사회적으로 큰 반향을 일으킨 의제가 되었다 이러한 , . 과정 속에서 FCC 역시 2009 년 10 , 월 망 중립성 사안의 본격적인 논의를 위해 Open Internet NPRM

을 발표하고 기존의 , 4 대원칙에 비차별성 (non-discrimination) 원칙과 투명성

원칙을 추가하여 가 의 서비

(Transparency) , ISP CP/AP(Contents Provider/Application Provider) 스나 이용자의 인터넷 서비스 이용을 불합리한 방법으로 차별하지 못하도록 함과 동시에

로 하여금 및 이용자에게 트래픽 관리를 시행하는 경우 엄밀히 말하면 인터넷

ISP CP/AP ,

의 개방성이 침해되는 경우 관련 내용을 공표하도록 함으로써 이들의 충분한 정보 하에 , 서의 의사결정 (Informed decision) 을 촉진하도록 하고 있다 .

그리고 FCC 는 동 사안에 대한 자문과정 및 의견수렴을 거쳐 결정을 채택하게 되는데 ,

년 월에 발표된 이하 결정서 가 그것이다

2010 12 Report & Order( ) .

년 월 망 중립성 규칙 제정 및 무효화 2) 2010 ~2014.1

년 월 오픈인터넷규칙 제정

2010 10

년 월에 발표된 동 결정서는 그 동안의 망 중립성 논의를 종합하고 의 결정

2010 12 , FCC

을 포함하고 있다는 측면에서 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있다 즉 동 결정서에서 . , FCC

3) NPRM(Notice of Proposed Rules Making)이란 특정 규제사안에 대해 규제기관이 사전적 으로 검토한 결과 선호되거나 바람직하다고 생각되는 방안을 공중에게 공표하는 단계, 의 문서를 의미하는데 법제화 과정의 일반적인 절차를 보면 특정 사안에 대한 규제검, , 토를 한다는 의사의 표명(NOI, Notice of Inquiry),당해 사안에 대한 규제기관의 잠정적 인 의견을 담은NPRM,그리고 자문절차를 통해 의견이 수렴되고 결정이 확정되면 공 표하는 R&O(Report and Order)로 진행되며 이후 연방법규인, CFR (Code of Federal

에 반영됨으로써 완성된다 부연하면 은 자문서 는 자문결과를

Regulation) . , NPRM , R&O

반영한 결정서라고 할 수 있다.

4) 이하 내용은Inca의 주요국의 망 중립성 규제현황 보고서(2011.3.)에서 인용하였음을 밝 힌다 출처. : Inca research & consulting, 주요국의 망 중립성 규제현황 보고서, 2011.3.

는 2005 년 IPS 발표 후 논의된 수많은 사항을 검토하고 직접적으로는 , 2009 년 10 월의 공개 자문서인 Open Internet NPRM 을 통해 의견을 수렴하고 이를 검토 분석하여 검토된 결정 , 을 반영한 것으로 요약문에서 다음과 같은 가지의 기본규칙 , 3 (basic rules) 을 채택하고 있다 .

§ 투명성(transparency) 유무선 : ISP 는 네트워크 관리현황 네트워크 성능 브로드밴드 인 , , 터넷 서비스 계약조건을 공개하여야 한다.

<표 2-1> FCC 오픈인터넷 규칙(2010) 중 투명성 규칙(Transparency rule)(원문)

Fixed and mobile broadband providers must disclose the network management practices, performance characteristics, and terms and conditions of their broadband services.

출처: FCC(2010), Open Internet R&O, p. 2

§ 차단금지(No blocking) 유선 : ISP 는 합법적인 콘텐츠 애플리케이션과 서비스 그리고 , 네트워크에 영향을 주지 않는 디바이스의 이용이나 전송을 차단하여서는 아니 되며, 무선 ISP 는 합법적인 웹사이트와 자신이 제공하고 있는 음성 또는 영상전화와 경쟁 관 계에 있는 다른 애플리케이션을 차단하여서는 아니 된다 .

표 미 오픈인터넷 규칙 중 차단금지 규칙 원문

< 2-2> FCC (2010) (No blocking rule)( )

“Fixed broadband providers may not block lawful content, applications, services, or non-harmful devices; mobile broadband providers may not block lawful websites, or block applications that compete with their voice or video telephony services

출처: FCC(2010), Open Internet R&O, p. 2

5) 투명성 규칙은 망 중립성 규제를 위한 입법화를 추진하는 국가이든 아니든 거의 공통적 으로 받아들이고 있는 원칙이다 서비스를 제공하는. ISP가 해당 플랫폼을 이용하는 이 용자에게 충분한 정보를 제공하는 것이 이용자에게는 합리적 선택과 판단의 준거가 될 수 있기 때문이다 이는 서비스제공자와 이용자 간 정보의 비대칭성을 극복함으로써 시. 장실패를 최소화하려는 것이고 이는 정부의 규제 개입을 정당화하는 상황 중 하나이기 도 하다.

§ 불합리한 차별금지(No unreasonable discrimination) 유선 : ISP 는 합법적인 네트워크 트래 픽을 전송하는데 있어서 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다.

표 미 오픈인터넷 규칙 중 불합리한 차별금지 규칙

< 2-3> FCC (2010) (No unreasonable discrimination rule)(원문)

Fixed broadband providers may not unreasonably discriminate in transmitting lawful network traffic.

출처: FCC(2010), Open Internet R&O, p. 2

하지만 , 2010 년 발간된 FCC 의 R&O 에서 채택한 규칙은 모두 개로 위의 개 기본규칙 4 3 에 합리적인 네트워크 관리 (reasonable network management) 가 추가된 것이다 이를 . 2005 년

년 과 연계시켜 보면 년 에서 채택한 대원칙에 투명

IPS, 2009 Open Internet NPRM , 2005 IPS 4

성과 비차별성을 추가하여 2009 년 Open Internet NPRM 에서 대원칙으로 확대하고 6 , 2010 년 월 에서 이를 다시 개의 규칙으로 재정립하는 체계를 갖고 있다

12 Open Internet R&O 4 .

부연하면 그림 , [ 2-1] 에서 보듯이 미국의 망 중립성 논의도 , 2005 년 이후 일련의 진화를

해왔다고 볼 수 있는데 , 2005 년의 IPS 에서는 이용자입장에서 자유로운 콘텐츠 애플리케이 ,

션 디바이스 등의 선택을 규정한 한 반면 , , 2009 년 NPRM 에서는 ISP 로 하여금 이용자에 대

한 네트워크 관리 등 투명한 정보제공과 비차별 의무를 추가하고 , 2010 년 R&O 에서는 2005

년 IPS 의 대원칙을 트래픽 차단 금지 4 (No blocking) 이라는 하나의 규칙으로 압축하고 , 2009

년 추가한 투명성과 비차별성에 합리적인 네트워크 관리를 추가한 것으로 인식할 수 있다.

그림 미국 의 망 중립성 관련 규칙의 변천 [ 2-1] FCC

출처 : FCC, Inca 재구성

년 오픈인터넷 규칙은 망 중립성 대 규칙과 함께 일정한 조건하에서 합리적인 트

2010 3

래픽 관리를 예외적으로 허용하고 있다 . FCC 는 사전에 네트워크 관리조건을 투명하게 공 개하고 조건부로 최종이용자와의 계약조건을 달리하는 것은 합리적인 차별이며 이를 위 , 한 트래픽 관리는 허용되지만 반경쟁적 행위나 인터넷의 높은 이념가치라 할 수 있는 최 , 종이용자의 인터넷 이용에 있어서 자유 (freedom) 의 침해는 불합리한 차별이며 이는 트래픽 관리의 목적으로 설정할 수 없다는 입장을 밝힌 바 있다.

6) Inca research & consulting, 주요국의 망 중립성 규제현황 보고서, 2011.3.

표 미 가 제시한 트래픽 관리 합리성의 예

< 2-4> FCC

합리적인 트래픽 관리 불합리한 트래픽 관리

§ 최종이용자에게 투명한 트래픽 관리

§ 데이터 전송속도 네트워크 신뢰성 등 , 에서 상이한 브로드밴드 인터넷 서비 스 사양을 최종이용자가 선택 또는 서 비스 품질을 선택하도록 하는 이용자 통제

§ 네트워크 혼잡 해소

§ 인터넷망의 엔지니어링 , 정부지침 또는 표준제정기관에 의해 (initiative)

채택되는 기술표준이나 관행을 준수 하는 트래픽 관리

§ ISP 가 직접 제공하는 서비스 예 전화 ( , 서비스 와 경쟁관계에 있는 ) VoIP 등의 서비스나 애플리케이션의 전송품질을 저하시키는 네트워크 관리

§ 이용자의 자유로운 콘텐츠 애플리케 , 이션 디바이스 이용을 제한하는 네트 , 워크 관리

§ 특정 블로그의 전송속도를 낮춤으로 써 표현의 자유를 저해하는 네트워크 관리

출처 : FCC, Inca 재구성

한편 FCC 는 ISP 들이 인터넷 최종이용자들에게 자사 인터넷 액세스 망을 통해 제공하는 별도의 서비스로 사전적으로 일정수준의 QoS 를 보장하는 VoIP 나 IPTV 를 제공하기 위한 서비스를 Specialized service 라고 하면서 이 서비스는 망 중립성 규제 대상에서 제외하고 있 다 그럼에도 불구하고 다른 나라 규제기관의 입장과는 달리 당시 . FCC 는 Specialized service 가 인터넷의 개방성원칙 회피 개방형 인터넷 대체 또는 경쟁정책에 반할 가능성이 있다고 , 우려한 바 있다.

년 월 미 연방법원 오픈인터넷규칙 무효화 판결 2014 1 , ,

의 오픈인터넷규칙이 제정 발효되자 들은 일제히 반발하였다 년 은

FCC · ISP . 2011 Verizon

결정에 이의를 제기하고 결정을 무효화하기 위해 법원에 제소하였다 동 소송은

FCC FCC .

7) FCC(2010), Open Internet R&O, pp. 61-62

년 월 법원 청문회를 거쳐 년 월 판결이 공표되었다 법원에서 다툼이 있었던

2013 9 , 2014 1 .

주요 쟁점별로 원고와 피고의 주장 및 법원의 판단을 정리하면 다음과 같다.

§ FCC 의 ISP 규제권한 통신법 제 706 조의 합치성 인정

통신법 제 706 (a) 조 즉 , FCC 의 브로드밴드 구축촉진 규정이 ISP 규제권한을 주는가 여부 에 대해 법원은 이를 인정하였다 입법역사 상원보고서 사례가 그러하며 또한 그렇게 판 . , , 단하지 않을 근거가 없다는 것이 그 근거였다 또 브로드밴드 구축 관련 . FCC 의 조치권한 을 규정하고 있는 제 706 (b) 조 항이 ISP 규제권한을 부여 하고 있는가에 대해 법원은 FCC 가 동 조항을 합리적으로 해석하고 있다고 판단 역시 , FCC 주장을 인정하였다 .

§ 망 중립성 규제 조항의 무효 여부

미 연방법원은 FCC 의 망 중립성 규제 조항의 적법성을 판단하기 위해 ISP 에 대한 규제 내용이 기간통신사업자 (Common carrier) 의무 여부인지에 대한 법리 검토를 수행하였고 그 결과 불합리한 트래픽 차별금지 (anti-discrimination) 규정과 트래픽 차단금지규정을 무효라 고 판결하였고 투명성 규정은 인정하였다.

F 불합리한 차별금지 (No unreasonable discrimination) 조항 무효

미 법원은 불합리한 차별금지 의무를 ISP 에게 부여한다면 ISP 를 기간통신사업자 와 같은 지위로 보고 있음을 의미한다고 결론지으면서 인터넷접속서비스 (Common carrier)

를 정보서비스로 분류하고 있는 기존 법령과 배치되므로 해당 의무를 무효라고 결정하였 다 즉 동 규정을 따르자면 . ISP 는 모든 CP 에 대해 불합리한 차별을 하지 못하며 다만 예외 적으로 이용자가 원하지 않거나 보안 등의 제한적인 목적에 부합하는 경우에만 차별적인 , 행위 (FCC 를 이를 합리적인 네트워크 관리라고 칭한다 가 가능하다 ) .

8) 이하 내용은 Inca의 미국 망 중립성 현황리포트 - 미국 콜롬비아 연방항소법원 판결

중심 보고서와 한국방송통신전파진흥원 동향과 전망 방송 통신

(2014.1.14.) -(2014.02.) , : · ·

전파 통권 제 호 리뷰리포트 미국 법원71 , , FCC의 Open Internet Order 무효 결정, 2014.

를 참조하였음을 밝힌다

02. .

그런데 이러한 규정은 Verizon 이 주장한 것처럼 전통적으로 사업자가 수용할 수 없는 서 비스이거나 용량에 한계가 있다면 서비스를 거절할 수 있다는 기간통신사업자(Common

의 권리와 다를 것이 없다는 것이다

Carrier) .

이에 미 법원은 미국 통신법상 브로드밴드서비스는 정보서비스이고 정보서비스를 제공 하는 사업자는 기간통신사업자로 분류될 수 없는데도 불구하고 기간통신사업자의 부당하 거나 비합리적인 차별금지 의무를 브로드밴드사업자에게 부과하는 것은 잘못되었으며 따 라서 무효라고 결론지었다.

F 트래픽 차단금지 조항 무효

미 법원은 ISP 의 트래픽 차단금지 조항 즉 No Blocking Rule 에 대해서도 무효라고 판단 하였다 차단금지조항에 따르면 . ISP 의 자체 결정에 트래픽을 차단 또는 지연할 수 없으며 , 는 모든 의 트래픽을 공정하게 처리하도록 함으로써 의 네트워크 관리가 불가능

ISP CP ISP

하다 이에 대해 . Verizon 은 FCC 의 차단금지 조항으로 인해 ISP 는 Edge Provider(CP/AP) 가 유발하는 트래픽 중 어떤 트래픽을 전송할 지에 대한 의사결정 및 전송조건을 설정할 재 량 예를 들면 가격 설정 재량 을 부정당하고 있다고 주장하였고 미 법원은 이러한 주장에 ( , ) , 대해 설득력이 있다고 인정하고 있다.

즉 Open Internet Order 상의 차단금지 규정은 명시적으로 브로드밴드사업자가 모든 Edge 에 대해 콘텐츠와 애플리케이션서비스를 이용할 수 있는 최소 수준의 서비스를 제 Provider

공하도록 해야 하고 그러한 최소 수준의 서비스에 대해 무료로 제공하도록 규정하고 있다 고 하면서 이러한 의무 부과는 기간통신사업자들에게 부과하는 최소수준 서비스 제공 의 무와 같은 양상이라는 판단이다.

결론적으로 미 법원은 FCC 가 ISP 즉 브로드밴드 사업자에게 부과한 트래픽 차단금지

의무가 기간통신사업자 (Common Carrier) 에게 부과하는 의무와 명확히 구분이 되지 않는다

고 하면서 미국 통신법에서 정보서비스 (Information Service) 에 해당하는 인터넷접속서비스

에 있어 트래픽 차단금지 의무부과는 무효라고 판시하였다.

F 투명성 의무 인정

원고인 Verizon 은 FCC 의 투명성 의무부과에 대해 다른 주요 의무와 분리할 수 없는 만 큼 다른 의무부과 규정이 무효라면 이 역시 함께 무효이어야 한다고 주장하였지만 미 법 , 원은 동의하지 않았다.

그 이유는 어떤 규제의 위반이 일부분이 분리될 수 있는지 여부는 규제기관의 의지와 “ 문제가 된 조항 이외의 규제조항이 무효화된 조항 없이도 기능을 할 수 있는지 여부에 달 려있다 고 보았기 때문이다 .” .

실제 FCC 는 소송 중 의견진술에서 투명성 관련 규정은 별개로 기능한다고 언급하면서 규제기관으로서의 의지를 보인 바 있고 미 법원이 무효화 시킨 조항과는 별개로 채택하 , 겠다고 한 것에 대해 법원이 받아들였다 결론적으로 법원은 . Verizon 의 주장을 기각하고

가 부과한 의 투명성 관련 의무 부과를 인정하였다

FCC ISP .

표 미 연방법원의 오픈인터넷규칙 주요 판결 내용 요약

< 2-5>

쟁점 판결 비고

불합리한 차별금지 무효 정보서비스에 Common Carrier 규제 적용은 모순

차단금지 무효

인터넷에 대한 FCC 의 관할권 인정 통신법 1996 제 706 조에 근거

투명성 부과 의무 인정 다른 무효 조항과 분리 가능,

정보제공이라는 고유 기능 수행

출처 : FCC, Inca 재구성

그림 미국 오픈인터넷규칙 제정 및 법원의 무효화 판결까지의 주요 이벤트 [ 2-2]

출처: Inca research & consulting

년 월 과 년 월의 개정 오픈인터넷규칙 3) 2014 5 NPRM 2015 3

년 월 개정 안 2014 5 ( )

사실상 망 중립성 규칙이 무효화되면서 FCC 는 동 규칙 개정이 불가피해졌다 이에 . 는 오픈인터넷규칙 개정 작업에 착수하였고 미 법원이 요구한 사항과 무효화된 조항

FCC ,

을 개정한 내용을 담은 망 중립성 규칙 개정안 (NPRM) 을 2014.5 월 공표하였고 이에 대한 각계의 의견 수렴을 진행하였다.

에 담겨진 주요 개정사항을 보면 트래픽 차단금지의 정의를 변경하여 가 상

NPRM FCC

정하는 최소기준의 액세스 (minimum level of access, MLA) 이하로 서비스를 제공하면 차단 이라고 하였다 이는 . ISP 가 MLA 이상으로 브로드밴드서비스를 제공하도록 의무를 부여한 규정이라 할 수 있다.

또 하나의 큰 변화는 대가에 의한 우선전송 (Pay-for-Priority) 을 일정한 조건하에 허용함 으로써 ISP-CP 간의 상업적 거래를 용인하였다 즉 . FCC 는 무효화된 2010 년 Open Internet

9)Inca research & consulting,미국 망 중립성 현황리포트 미국 콜롬비아 연방항소법원 판- 결(2014.1.14.) 중심-(2014.02.)

의 차별금지 규정을 개정하여 상업적으로 불합리 한 점에 대 Rule (commercially unreasonable)

해서만 금지할 뿐 , ISP 의 개별 이용자와의 협상에 기반을 둔 거래 행위를 인정하기로 잠정 결론을 내렸다 다만 브로드밴드 사업자가 인터넷 개방성에 위해를 주지 않도록 하기 위 . 해 다음 대 요건을 갖추도록 하였다 3 .

F 인터넷 개방성을 훼손할 위험이 있는 사업자 행위를 금지할 수 있는 구속력이 있는 법 적기준 (Legal Standard) 수립

F 상기 법적기준 상 위반일 수 있는 행위유형을 제시하는 판단 기준 정립 ( ) F ISP-CP 간 개별 사안별로 평가할 수 있는 기제 마련

표 미 의 오픈인터넷규칙 개정 안 주요 내용

< 2-6> FCC ( )(NPRM, 2014.5.)

개정사항 주요 내용

트래픽 차단금지 최소기준의 액세스 (minimum level of access, MLA) 이하로 서비스를 제공하면 차단

불합리한 차별금지 상업적으로 불합리한 행위만 금지 사실상 상업적 행위 . 허용

미국 규칙 개정 안 을 의미 NPRM: Notice of proposed rulemaking( ( ) )

※

출처 : FCC, Inca 재구성

는 채택한 에 대한 각계의 의견을 월까지 차례에 걸쳐 수렴하였으며

FCC NPRM 2014.9 2

그 결과 2014.9.10 일까지 총 390 만 건의 의견을 접수하였다 상당수의 의견이 . FCC 의 을 통해 제안한 개정 안 반대 의견을 개진하였고 주요 반대 이유는 가 최선형서

NPRM ( ) ISP

비스와 차별화된 서비스를 자율적으로 제공할 수 있도록 허용한 것이 잘 못되었다는 것이 었다 이렇듯 . NPRM 에 대한 여론이 좋지 않았기 때문에 FCC 는 즉각적으로 NPRM 을 최종 개정 안 으로 확정짓지 못했고 사회적으로는 논란이 더욱 커졌다 ( ) , .

특히 정치권에서는 인터넷접속역무를 기간통신역무로 재분류할 것을 요구하는 주장이

등장하였다 예를 들면 . , 2014.9 , 월 미 민주당 의원인 Nancy Pelosi, 2014 년 11 월 오바마 미

대통령은 브로드밴드 사업자를 통신법 Title II(Common Carrier 규제 장 ( )) 로 재분류하

여 규제해 줄 것을 공식적으로 요청한 바 있다.

년 월 개정 오픈인터넷규칙 확정 월 발효

2015 3 , 6

년 월 일 의장 는 년 월에 채택하려 했던 과는 상당

2015 2 5 , FCC Tom Wheeler 2014 5 NPRM

히 다른 정책을 담은 개정 오픈인터넷규칙 안 을 발표하였다 ( ) . FCC 는 2015 년 월 개정 안 3 ( ) 에 대한 표결 결과 3:2 로 채택함으로써 확정지었고 2015 년 월 6 12 일부터 발효되었다 .

개정 오픈인터넷규칙 안 발표되자마다 주요 통신사업자협회 및 사업자들은 일제히 반 ( ) 발하였고 개정된 규칙에 대한 무효 소송을 미 연방법원에 제기한 상태이며 현재 소송은 진행 중에 있다.

제 절 오픈인터넷규칙 개정

개정 배경

가 미 연방법원의 무효화 판결 이후 차단금지 정의 변경 및 의 상업적 거래를 허

FCC ISP

용하는 오픈인터넷규칙을 발표한 이후 약 년 만에 실제 채택한 개정 규칙은 기존의 1 FCC 의 정책입장을 뒤집는 매우 이례적인 내용이라고 할 수 있다 . FCC 가 정책적 급선회를 통 해 규칙을 개정한 데에는 두 가지 배경이 있다고 할 수 있다.

첫째 , 2014 년 월 5 , NPRM 에 대한 여론이 매우 안 좋았기 때문이다 . 2014 년 월까지 모아 9 진 미국 국민들의 목소리는 대체로 ISP 에게 상업적 거래를 허용하는 것이 바람직하지 않 다는 것이었다 . FCC 에 따르면 약 390 만 건이 접수된 의견 중 상당수가 ISP 의 상업적 거래 를 허용하는 것에 반대하는 의견이라고 소개한 바 있다.

10) 2015년 월7 30 , USTelecom일 등 이하 원고 은 미국 방송통신규제기관( ) FCC와 미국 정 부 이하 피고 를 상대로 개정 오픈인터넷 규칙 무효화를 주장하면서 미국 연방항소법원( ) 에 제소한 이후 첫 의견서(Brief)를 제출하였다 이 의견서는. ISP가FCC오픈인터넷규칙 무효화를 위한 주요 법논리를 담고 있다는 점에서 의의가 있기 때문에 별도의 장에서 정리한다.

둘째 미국 대통령을 포함한 정치권의 개입이다 사실 , . FCC 는 연방기관이고 소위 독립규 제위원회이기 때문에 정부 및 정치권으로부터 독립성을 가지는 기관

이지만 이번 오픈 인터넷규칙 개정 과정에서는 대통령과 주요 의원들의 영향을 받은 것으로 알려졌다 특히 . 년 월에 있었던 오바마 대통령의 발언이 오픈인터넷규칙 개정에 직접적인 영향을 2014 11

준 것으로 확인

되면서 이번 규칙 개정 과정에서 FCC 가 독립적인 의사결정을 했다기 보 다는 미 정부의 요구가 반영된 결과라고 할 수 있다.

개정 주요 내용

가 유무선 인터넷접속서비스를 기간통신서비스로 재분류 관할권 논란 종식

년 월 발효된 개정 오픈인터넷규칙이 가져온 가장 큰 변화는 유 무선인터넷접속서

2015 6 ·

비스를 기존의 정보서비스 (Information service) 에서 기간통신서비스 (Common Carrier) 로 재 분류하였다는 점이다 인터넷접속서비스 역무 재분류가 갖는 의미를 통신법 규제기관의 . , 관할권 규제범위와 강도 측면에서 살펴볼 필요가 있다 , .

규제에서 규제로 적용 법령 변경 1) Title I Title II

주지하듯이 미국 통신법 1934(Communications Act 1934) 은 총 개 7 Title 로 구성되어 있으 며 인터넷접속서비스 관련해서는 Title I 과 Title II, Title III 에 주목할 필요가 있다 .

11) 대통령의 통제로부터 벗어나 있으면서 행정적인 기능을 수행하는 조직구조와 기능상 의 특징으로 인해 독립규제위원회를 입법 사법 행정부와는 별도로 제 부, , “ 4 (fourth 로 부르기도 한다 최진욱에 따르면 독립규제위원회가 법제도적 branch of government)” .

으로는 독립성을 갖도록 하지만 그럼에도 불구하고 대통령들은 자신들의 행정명령을 독립규제위원회에까지 적용시키고자 지속적인 노력과 압력을 행사하기도 하였고 여, 러 독립규제위원회는 행정명령의 내용을 자체적으로 수용하여 실행하기도 하였다 고 기술하고 있다 출처 최진욱 미국 독립규제위원회 제도의 위상

(Weidenbaum, 1991) . : ,

과 시사점 행정법학 제 호, 6 2014년 월3 Korean Administrative Law Association Vol. 6, Mar. 2014

12) 미국 FCC 의장 Tom Wheeler는 청문회에서 2015.3.표결로 채택된 오픈인터넷규칙은 대통령의 요구를 받아들인 결과라고 답변한 바 있다.

왜냐하면 , FCC 가 특정 서비스를 Title I 또는 Title II 로 분류할 경우 해당 서비스를 제공 하는 사업자가 부담하게 되는 통신법상의 의무 부담 수준의 차가 크기 때문이다.

표 미국 통신법 구성

< 2-7> 1934(Communications Act 1934)

출처: KISDI(2015)

통상 정보서비스는 Title I 규제 하에 속하며 기간통신서비스는 Title II 의 규제를 받는다 고 알려져 있는데 이러한 구분은 사실 1980 년 FCC 가 발표한 Computer Inquiry II

최종 결정문

에서 연유한다.

13) 조나단 넥터라인에 따르면 미국 통신업계에서는“ Title I을 규제완화라는 말의 줄임말 로, Title II를 규제라는 말의 줄임말로 사용하곤 한다고 설명 한다고 하여 업계에서 체” 감하는Title I과Title II차이를 알 수 있게 한다 출처 조나단넥터라인 외 인 정영진. : 1 , 옮김 디지털크로스로드 인터넷시대의 텔레커뮤니케이션 정책 나남출판, , , , 2007.3.

14) 김창환, FCC의 새로운 망 중립성 규칙, KISDI Premium Report, 2015.3.30.

15) 참고로FCC가Computer Inquiry I, II, III을 작성 발표한 것은, 1970년대 및1980년에 기 간통신사업자와 급증하던 ISP(데이터통신사업자 간의 관계 설정 및 공정경쟁을 실현) 하기 위함이었다 출처 조나단넥터라인 외 인 정영진 옮김 디지털크로스로드 인터. : 1 , , , 넷시대의 텔레커뮤니케이션 정책 나남출판, , 2007.3., p. 270

16) FCC Docket No. 20828, In the Matter of Amendment of Section 64.702 of the Commission's Rules and Regulations (Second Computer Inquiry), Adopted: April 7, 1980;

Released: May 2, 1980

는 년 당시 독점사업자였던 를 규제하기 위해 철도산업을 규제하던 주 Title II 1934 AT&T

간통상법 (Interstate Commerce Act) 에서 상당부분 차용한 법제이기 때문에 매우 엄격한 규 제가 적용될 수밖에 없었고 규제의 핵심은 요율 규제 , (tariff filing & rate regulation) 였다 반 . 면 Title I 은 FCC 의 포괄적 관할권을 규정하고는 있지만 구체적인 규제 조항을 담고 있지 않다 따라서 . Title I 의 적용을 받는 사업자가 부담해야 하는 규제사항은 거의 없다고 할 수 있다 따라서 인터넷접속서비스가 . Title I 의 적용을 받는지 Title I 의 적용을 받는지는 차 이가 있다.

그런데 FCC 는 1966 년 이후 세 차례에 걸쳐 발표한 Computer Inquiry 결정문에서 음성통 신서비스와 인터넷접속서비스와 같은 데이터프로세싱서비스를 구분하였고 규제적용도 달 리해 왔다 이러한 구분이 필요했던 이유는 당시 음성통신에 이어 전화망을 이용한 데이 . 터프로세싱을 서비스가 제공되면서 FCC 는 후자에 대해 규제완화를 통해 경쟁 혁신 투자 , , 를 촉진하고자 함이었다.

그리고 당시 전화망을 보유하고 있던 BOC(Bell Operating Company) 가 ISP 시장에 진입 할 경우 공정한 경쟁이 이루어지지 않을 수 있다고 판단하여 Basic 서비스를 제공하는 에 대해서는 엄격한 규제를 유지하고 이들이 독립 들과 경쟁하도록 하기 위함이었

BOC ISP

다 실제 . FCC 는 Computer Inquiry II 에서 BOC 가 ISP 와 경쟁하기 위해서는 자회사를 통해 진입(Structural Separation)

해야 하고 전송서비스와 , Enhanced 서비스를 분리하고 BOC 내 부거래 조건과 동일하게 ISP 에게도 비차별적으로 전송서비스를 제공해야 한다는 조건을 부여한 바 있다.

17) FCC는 Computer Inquiry II에서Enhanced service를Common Carrier 규제 하에 둔다면 컴퓨터기술의 역동성을 무력화시킬 것이라고 기술하고 있다. “Indeed, to subject enhanced services to a common carrier scheme of regulation because of the presence of an indiscriminate offering to the public would negate the dynamics of computer technology in this area.”

18) Computer Inquiry III에서는 구조적 분리가 폐지되고 비구조적분리 즉 BOC스스로 부 가통신시장에 진입하여 ISP와 경쟁하도록 하였다.

표 미국 가 구분한 서비스 서비스

< 2-8> FCC Basic vs. Enhanced

년 에서 는 음성전송서비스와 데이터 프로세싱서비스를

1980 Computer Inquiry II FCC

구분하여 전자를 Basic 서비스 후자를 , Enhanced 서비스라고 칭했다 . Basic 서비스는 통신사업자가 발신지에서 송신한 음성이나 데이터 신호를 동일한 형태로 최종 착신지 까지 전달하는 서비스를 말하며 , Enhanced 서비스는 데이터나 정보를 생산 획득 저 , , 장 변형 처리 회수 활용하한 서비스를 제공한다 이는 우리나라 전기통신사업법상의 , , , . 역무구분을 하자면 전자가 기간통신역무 후자가 부가통신역무에 해당한다고 할 수 , 있다.

아래 그림은 미국 FCC 의 Basic 서비스와 Enhanced 서비스 계층 구분 (Computer

을 보여 주고 있다 Inquiry II) .

출처: Cannon(2001)

가 양 서비스를 구분한 이유는 데이터 프로세싱서비스의 경쟁 혁신 투자의 저

FCC , ,

해가 규제의 걸림돌 없이 활발해지도록 보장하기 위해서이다.

출처:Cannon(2001)

19) 전기통신사업법 제 조 정의2 ( )

11. 기간통신역무 란 전화 인터넷접속 등과 같이 음성 데이터 영상 등을 그 내용이나" "

형태의 변경 없이 송신 또는 수신하게 하는 전기통신역무 및 음성 데이터 영상 등의 송신 또는 수신이 가능하도록 전기통신회선설비를 임대하는 전기통신역무를 말한다.

부가통신역무 란 기간통신역무 외의 전기통신역무를 말한다

12. " " .

출처 전기통신사업법 시행: [ 2015.7.21.] [법률 제13011 , 2015.1.20.,호 일부개정]

20) Cannon, Robert. "Where Internet Service Providers and Telephone Companies Compete: A

규제시 적용 의무 2) Title II

미국 통신법상 Title II 규제의 핵심은 요금과 제공 행위가 공정하고 합리적이어야 하고 제 조 기간통신사업자는 부당하거나 불합리한 차별을 해서는 안 된다 제 조 는 것

( 201 ), ( 202 )

이다 그 외에도 전기통신설비 제공 보편적서비스 등 각종 규제를 부담하여야 한다 통신 . , . 법에 규정되어 있는 조항별 내용을 정리하면 다음 표 <2-9> 와 같다 .

표 미국 통신법 에서 포함하고 있는 조항과 주요 내용

< 2-9> 1934 Title II

구분 조항 주요 내용

Title II

제 201(a) 조 서비스 요청자에게 서비스 제공 의무

제 201(a) 조 다른 통신사업자와 상호접속을 요구할 수 있는 FCC 의 권한

제 201(b) 조 요금이 공정하고 타당할 것 제 202(a) 조 부당한 차별 금지

제 203 조 통신요금은 신고 되어야 하며 공표된 요금과 다르게 부과하는 것 불가

제 204 조

신규요금의 적법성을 판단하기 위한 청문회를 위해 5 개월간 정치할 수 있으며 청문회가 개월이 지나도 , 5 종료되지 않으면 신규요금 발효

제 205 조 FCC 는 청문회 이후 요금을 지정할 수 있는 권한 보유 제 208 조

는 공중통신사업자에 대한 고발에 대해 조사하고

FCC ,

청문회를 거쳐 손해배상금을 부과할 권한이 있으며 , 이는 미 지역법원에 제소하는 것을 대체 가능 제 213, 201, 220 조 FCC 가 사업자로부터 정보를 요구할 수 있는 광범위

한 권한

제 220 조 FCC 는 회계제도를 지정 사업자의 감가상각을 지정 , 제 224 조 전기통신설비제공 의무

제 254 조 보편적서비스 명시화 및 확대 출처: Communications Act 1934, KISDI(2002)

, Inca 재구성

Guide to the Computer Inquiries, Enhanced Service Providers and Information Service Providers." CommLaw Conspectus 9 (2001): 49.

21) 김희수 김형찬 외 미국의, , 1996년 통신법 개정의 영향분석(I),정보통신정책연구원 연

모바일브로드밴드도 적용

3) Title II

의 역무재분류 결정에 있어 주목되는 부분은 유선 뿐 아니라 모바일브로드밴드서비 FCC

스도 기간통신서비스라고 보아 이를 제공하는 이동통신사업자 역시 Common Carrier 이며 규제를 받도록 한 점이다 는 이동통신사업자를 로 포섭한 것은 모바일

Title II . FCC Title III

브로드밴드가 전체 인터넷 트래픽의 55% 를 차지하고 있고 그 중요도가 더욱 커지고 있기 , 때문이라고 설명하고 있다.

그런데 모바일 브로드밴드에 대한 기존 FCC 입장을 보면 사뭇 다르다 .

즉 FCC 는 이전까지 모바일 브로드밴드 또는 ( Wireless Broadband Internet Access(WBIA)) 라고 표현하기도 한다 를 정보서비스로 분류해 왔다 또 .) . WBIA 는 서비스 특징상 통신법 제 332 조의 CMRS(commercial mobile radio service) 정의 (definition) 에 부합하지 않아 WBIA 제공사업자는 CMRS 사업자가 아니라고 결정한 바도 있다 .

기존의 CATV 를 통한 브로드밴드서비스 연방대법원의 , Brand X 사건상의 FCC 결정 지 지 등과 일관되게 WBIA 역시 정보서비스 (information service) 라고 판단한 것이다 .

통신 법 제 332 조에서 규정한 CMRS 는 공중교환망 (Public Switched Network, 즉 PSTN) 과 상호접 속된 서비스 (interconnected service) 이어야 한다는 조건을 제시

한 바 있지만 , WBIA 는 공

구보고 02-21, 2002.12.

22) FCC, Fact Sheet: Chairman Wheeler Proposes New Rules for Protecting the Open Internet, 2015.2.4.

23) FCC, DECLARATORY RULING, In the Matter of Appropriate Regulatory Treatment for Broadband Access to the Internet Over Wireless Networks, 2007.3.23

24) “we(FCC) classify wireless broadband Internet access service as an information service.”출 처: FCC, DECLARATORY RULING, In the Matter of Appropriate Regulatory Treatment for Broadband Access to the Internet Over Wireless Networks, 2007.3.23. p.8

25) FCC Part 20 CMRS Rule(47 CFR 20.3 - Definitions.) Commercial mobile radio service. A mobile service that is:

(a) (1) provided for profit, i.e., with the intent of receiving compensation or monetary gain;

(2) An interconnected service; and

(3) Available to the public, or to such classes of eligible users as to be effectively available