4.2
대도시권 계획과 효율적 관리방안 연구
Metropolitan Planning and Management : With Special Emphasis on Area-Wide Urban Services in the Seoul Metropolitan Area
김현식‧이용우‧조판기
1998. 12‧187면‧기본연구(국토연98-28)
제1장 서 론
제2장 대도시권의 형성과 확대 1. 대도시권의 개념
2. 대도시권 확대의 배경 3. 광역화의 추세
제3장 대도시권 확대에 따르는 문제점 1. 도시문제의 광역화
2. 광역도시서비스 최적 공급의 어려움 3. 대도시권내 갈등의 첨예화
제4장 대도시권 관리의 현황과 특징 1. 대도시권 관리의 현황
2. 현행 대도시권 관리의 문제점 제5장 대도시권의 효율적 관리방안
1. 대도시권 관리와 관치(Governance) 2. 대도시권 관리의 기본방향
3. 대도시권의 효율적 관리방안
제6장 사례연구: 서울대도시권 광역도시서비스 공급 1. 광역도시서비스 분석의 틀
2. 상수공급 3. 하수처리 4. 종합운동장
5. 서울대도시권 광역도시서비스 최적 공급을 위한 제안 제7장 결 론
1. 연구의 배경 및 목적 1) 연구의 배경
경제의 탈국경화, 정부의 규제완화, 분권화와 민주화의 진전 등으로 국가경쟁력 제 고 및 세계경제발전의 측면에서 대도시권이 차지하는 비중이 날로 증대되고 있다. 또 한, 대도시권의 확장으로 도시문제가 광역화되고, 이에 대처하기 위해 도시서비스 또 한 광역적으로 공급됨에 따라 광역도시서비스의 최적 공급이 대도시권 관리에 중요 한 과제로 부각되고 있다. 반면에 현실에 있어서는, 대도시권내 지자체들의 분절로 인해 광역도시서비스 공급에 있어서 갈등이 발생하고 있으며, 이는 대도시권의 효율 적인 관리를 저해하고 있다. 따라서, 대도시권의 경쟁력 제고와 지속가능한 발전을 위하여 광역도시서비스 수급과 관련된 갈등을 적절하게 관리할 수 있는 새로운 대도 시권 관리방안의 모색이 절실한 실정이다.
2) 연구의 목적
대도시권 관리의 주요 과제는 대도시권에서 제기되는 각종 도시서비스의 수요를 광역적으로 대처함으로써 대도시권 전체의 삶의 질 수준을 제고하고, 대도시권 및 국 가경쟁력을 강화함에 있다고 할 수 있다.
따라서, 이 연구는 세계적인 추세인 도시광역화와 대도시권 출현의 배경에 대한 이 론적 논의를 정리하고, 대도시권의 확대에 따르는 문제점을 검토하며, 우리나라 대도 시권 관리의 현황과 특징을 정리한 다음, 앞으로 우리의 대도시권을 효율적으로 관리 하기 위한 방안을 모색하고, 이를 위한 현행 법 및 제도의 개선점을 도출함을 목적으 로 한다. 대도시권의 문제점과 대도시권 관리의 현황 및 개선방안을 구체적으로 파악 하고, 제시하기 위하여 서울대도시권의 광역도시서비스 공급을 사례로 분석하였다.
2. 대도시권의 확대에 따르는 문제점 1) 광역도시서비스 최적 공급의 어려움
도시문제가 광역화됨에 따라, 이에 대처하는 도시서비스의 공급 또한 광역적으로 이루어져야 하나, 광역도시서비스는 규모경제의 달성, 외부효과의 내재화, 서비스 수 혜의 형평성 측면에서 최적으로 공급되고 있지 못하고 있다. 상수공급, 하수나 폐기 물처리와 같은 광역서비스들은 광역권 전체나 몇 개의 지자체를 포괄하는 기본계획
에 따라 충분한 규모를 확보하지 못한 채 개별적으로 생산, 공급되고 있거나, 인근 지자체들과 연계가 원활치 못하여 규모의 경제를 달성하지 못하고 있다.
대부분의 광역도시서비스의 생산과 공급에는 인적, 물적 외부효과가 발생하나, 이 러한 외부효과의 내재화를 위한 서비스 공급과 재원조달의 지리적 범위를 광역화하 는 등의 적극적인 대처방안은 매우 미흡한 상태이다. 특히 내재화되지 않은 부(負)의 외부효과로 인하여 광역도시서비스가 과소 공급되고 있으며, 정부간 또는 정부와 주 민간에 갈등이 대도시권에서 빈번하게 발생하고 있다.
상․하수도, 폐기물매립장 등과 같은 시설은 대규모의 투자비용이 소요되고 공급의 외부효과가 잘 통제될 수 있으므로, 동일 대도시권내에서도 지자체의 재정력에 따라 서비스의 양과 질이 현저히 달라지는 형평성 문제가 발생한다. 또한 광역도시서비스 수혜의 지역격차는 서비스생산과 공급에 따르는 비용 및 부의 외부효과가 적절하게 상쇄되지 못함으로써 강화되기도 한다.
2) 대도시권내 갈등의 첨예화
대도시권이 확대되어 도시서비스 수급이 광역화됨에 따라, 서비스의 생산과 수혜지 역이 공간적으로 불일치하게 되므로 정부간 또는 정부와 주민간 비용분담, 토지이용 등에 대한 협의와 타협이 필요하게 되나, 이 과정에서 갈등이 야기될 수 있다. 광역 도시서비스 수급을 둘러싼 갈등의 양상은 우선 광역도시시설로 인해 발생하는 외부 효과의 내용에 따라 상이하며, 외부효과의 내용은 공급되는 서비스의 종류와 밀접한 관계가 있다. 그러나, 대도시권에서 발생하는 갈등은 권한갈등이든, 입지갈등이든 주 요 요인이 다양한 이해주체간의 상반되는 이익추구에 있으므로, 갈등관리의 요체는 중앙정부, 지방정부, 주민 상호간 광역도시서비스 공급에 따르는 부의 외부효과의 내 재화 방법에 있다고 할 수 있다.
3. 대도시권 관리의 현황과 문제점 1) 대도시권 관리의 현황
대도시권의 확장에 따르는 광역적 도시문제 및 갈등에 대처하고, 광역도시서비스를 최적으로 공급하기 위하여 대도시권에서는 다양한 관리방안이 시행되고 있다. 현재 우리나라 대도시권의 관리는 주로 중앙정부의 계획과 조정 및 지자체의 광역행정의
형태로 전개되고 있으며, 주요한 광역도시서비스 역시 정부에 의해 독점적으로 생산, 공급되고 있다. 이에 반해 대도시권의 새로운 관리주체로 부상되고 있는 민간부문이 나, 대도시권 관리의 최종수혜자인 시민의 역할은 아직 미미한 실정이다. 또한 대도 시권 주체간의 상호작용에 있어 시장원칙의 도입이 맹아적인 수준으로 민간부문의 역할이 미미할뿐더러, 비용과 편익에 대한 합리적인 분담원칙도 확립되어 있지 않다.
2) 현행 대도시권 관리의 문제점
대도시권 내에서 광역도시서비스의 수급과 관련하여 보편적으로 채택하고 있는 광 역행정이 가지는 가장 큰 한계는 갈등발생의 근본적인 원인인 부의 외부효과의 내재 화 문제 및 지자체간 수혜량과 비용분담상의 불공평성 문제를 충분히 다루지 못하므 로, 정부와 주민간 갈등을 효과적으로 관리하지 못한다는 점에 있다.
중앙집권적 하향식 정치행정체제의 강한 영향은 대도시권 관리에 있어서 시장원칙 을 상대적으로 등한시하게 하는 결과를 가져왔다. 이는 구체적으로 도시서비스 사용 료에 생산비용이 충분하게 반영되지 못하고 있는 점, 광역도시서비스 수급에 있어서 비용-편익 분담원칙의 미확립과 이에 따른 경제적 수단 적용 및 민간부문 역할의 한 계 등에서 찾아볼 수 있다. 특히 비용-편익 분담에 관한 합리적인 원칙의 결여는 대 도시권 관리에 있어서 경제적 수단의 강구와 시행을 어렵게 하고 있다.
시민참여의 일반적인 유형인 공청회, 위원회 등에 낮은 사회경제적 비용으로 참여 할 수 있는 기회가 적다. 반면, 개별적인 이해관계를 추구하는 시위 및 집단민원 등 집단행위는 매우 빈번해지고 있다. 따라서, 현재의 시민참여는 대의정치의 결함을 보 완하고, 자치단체의 정책능력과 집행력을 보강한다는 기능을 수행하는 순기능보다 역 기능이 더 큰 상황이라고 할 수 있다.
4. 결론 및 정책건의
1) 대도시권 관리의 기본원칙
1990년대 중반이후 한국에서 보이고 있는 중앙정부의 권한이양, 공공부문에 경영마 인드의 도입, 시민욕구의 다양화 등 사회경제적 변화는 대도시권관리에 있어서 새로 운 모델, 즉 관치(管治, Governance)의 필요성을 제기하고 있다. 대도시권의 관치는 구체적으로 대도시권을 구성하는 주체, 즉 중앙 및 지방정부, 민간부문, 시민 및 비정
부기구(NGOs)가 상호 협조와 조정의 관계를 형성하는 과정을 의미한다. 따라서, 대 도시권 관리에 있어서 분산원칙에 입각한 정부간 조정 및 협력관계 구축, 시장원칙에 의한 경제적 수단의 광범위한 도입 그리고 민주원칙에 의한 시민참여의 활성화가 기 본원칙으로 고려될 수 있다.
2) 대도시권의 효율적 관리방안
(1) 중앙정부의 수직적 관리 및 조정기능의 재조정
중앙정부의 지방정부에 대한 수직적 조정기능은 중앙 차원의 광역도시서비스 공급 관련 각종 위원회에 기초지자체 참여의 활성화 및 분쟁조정위원회의 기능 강화등 행 정적 조정으로 구체화될 수 있다. 그러나, 지자제가 정착됨에 따라 중앙정부의 일방 적인 행정조정이나 계획은 효과가 감소될 것으로 예견되므로, 중앙정부의 수직적 조 정기능은 지방재정조정제도 등을 통할 때 효과가 더욱 높아질 것이다.
(2) 지방자치단체간 수평적 협력관계의 구축
지방자치제가 정착되고, 민주화에 따른 시민욕구가 다양화됨에 따라 광역도시서비 스 공급에 있어서 지방정부의 역할은 강조될 것이다. 현행 지방자치법 상에 지자체간 의 원활한 상호관계를 유도하기 위해 지자체간 협력, 분쟁조정, 사무위탁, 행정협의회 및 지방자치단체조합의 구성에 관한 규정과 광역도시서비스관련 법에 서비스공급이 광역적으로 가능하도록 규정되어 있다. 그러나, 광역행정의 방식중 서울대도시권에서 현실화된 수도권 행정협의회와 수도권매립지 운영관리조합의 작동기제가 개선되어야 할 것이며, 특별구나 도시연합 등 아직 도입되지 않은 광역행정 제도의 도입을 장기 적으로 검토하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.
(3) 시장원칙에 의한 대도시권 관리
효율적인 대도시권 관리는 광역도시서비스 공급을 둘러싼 갈등관리에 있어서도 효 과적이어야 하며, 이를 위해서는 시장원칙에 의한 경제적 수단이 과감하게 도입되어 야 할 것이다. 경제적 수단의 강구에 앞서 외부효과로 인한 비용과 편익의 분담원칙 이 확립되어야 한다. 또한, 대도시권 관리에 있어서 시장원리의 도입 시에는 비용편 익교환제도, 지역공모제, 경매나 보험 등과 같은 적정 보상체계의 확립하여야 할 것 이다.
(4) 민간부문의 역할 증대
광역도시서비스의 생산 및 공급에 있어 민간부문의 역할이 증대되어야 하며, 이를 위해서는 전담기구를 통한 타당성 조사와 적정 투자수익률을 보장하는 것이 선행되 어야 할 것이다. 민간위탁경영이 도시서비스 공급의 전반에 걸쳐 가능하기 위해서는 유관 법의 정비가 요구되며, 양여계약이나 프로제트 파이낸싱 기법이 활성화되기 위 해서는 조세제도의 개선이 필요하다.
(5) 시민참여 활성화
참여는 지역사회에서 일어나는 문제에 대한 관심과 열정에서 비롯되므로 지역현안 에 대한 정보의 적절한 공개와 전달은 참여활성화의 중요 조건이다. 따라서, 주민감 사청구제, 청원제도, 주민소환제도 등의 시민참여를 활성화 할 수 있는 제도의 도입 이 검토되어야 한다. 또한, 주민과 정부 모두에게 신뢰를 받을 수 있는 비정부기구의 역할을 증대시켜 주민과 정부를 중재하는 기능을 담당하도록 하여야 할 것이다.
3) 대도시권의 종합적 관리방안 모색
변화하는 대도시권의 효율적인 관리를 위해서는 기존의 행정적 수단 외에 경제적 수단의 도입, 민간 및 시민의 역할강화 등 다양한 측면에서 종합적인 방안이 강구되 어야 하며, 이들은 상호 보완적으로 작동할 때 효율성은 제고될 것이다. 특히, 이미 광범위하게 도입되어 있는 행정적 수단보다 부의 외부효과의 내재화 및 지자체간 수 혜량과 비용분담상의 불공평성 그리고 대도시권내 갈등관리 등의 문제를 직접적으로 다룰 수 있는 경제적인 수단이 강조되어야 할 것이다.
그러나 경제적 수단의 시행에 있어 전제가 되는 비용과 편익을 객관화하기란 매우 어려운 작업이며, 광역도시서비스의 공급을 둘러싼 버티기효과와 무임승차효과가 과 도하게 되면 거래비용이 증가하여 경제적 수단에 의해 갈등이 해소된다고 하여도 대 도시권 경영의 전체적인 효율성은 저하되기 마련이다. 그러므로 대도시권은 주어진 법제도 및 경제적 틀 하에서 이해의 직접 당사자들인 도시주체들이 능동적이고 민주 적으로 관리하는 것이 가장 바람직하다고 할 수 있겠으며, 이 과정에서 시장, 군수등 대도시권내 지자체장들의 지도력이 중요한 변수로 대두될 것이다.
