S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
KOREAN SUMMARY
미국 TDR 제도와 운용실태: 시애틀 대도시권 사례를 중심으로
본 보고서는 먼저 미국에서의 TDR제도의 역사, 기본골격, 이론, 수요, 시장, 성 공과 실패에 대해서 개괄적으로 논의하고, 미국 시애틀 대도시권에서의 TDR 활 용에 관한 종합적인 분석한 내용을 담고 있다. 여기서는 농경지와 임야지에서의 TDR 활용에 대한 구체적 사례로서 시애틀 킹스카운티에 있는 슈가로프 산 (Sugarloaf Mountain)과 톨게이트 농장(Tollgate Farm) 및 올림픽조각공원(Olympic Sculpture Park)을 제시하고 있다. 마지막으로 보고서는 푸젯만 지역에서 TDR을 활용한 접근방식이 성공하게 된 요인에 대해서 결론적으로 제시하고, 한국에 대 한 시사점을 제시하는 것으로 한다.
개발권은 무조건적인 부동산 소유권(토지를 임대하기 보다는 소유하는 것)에 포함된 많은 권리 중 하나이다. 토지에 대한 권리는 그 소유주에 의해 이용, 매매 또는 이전될 수 있다. 개발권 이전을 위한 제반 과정은 해당 토지로부터 개발권 을 분리하여 이를 다른 토지에 이전하는 것을 포함하는 것이다. 개발권이 토지로 부터 분리되면, 지역권(남의 토지에 대한 소유권없이 그 토지를 사용할 수 있는 권리) 해당 부동산 증서에 설정되어 미래의 개발에 대한 제한을 가하게 된다.
TDR 제도들은 성장관리와 옥외공간, 역사 랜드마크, 천연자원지역 및 농경지의 보존을 위한 목적으로 존재한다. 보존대상 지역은 일반적으로 “송출지역(sending areas)"로 정의된다. 일단 개발권이 이러한 송출지역에서 분리되면, 개발권은 통
상적으로 사전개발(pro-development), 특히 도시지역내 기본으로 설정된 용도지역 밀도이상의 건축행위에 대한 허가를 목적으로 개발주체에 의해서 매입이 이루어 지게 된다. 개발주체가 TDR을 활용하고 적용하는 지역은 ”수용지역(receiving areas)“으로 정의할 수 있다. TDR 정책의 목적은 개발을 막는 것보다 그 방향을 다시 설정하고 개발주체가 지자체대신 토지보존에 대해 재정적으로 지원할 수 있도록 유도하는 데 있다.
개발권 이전에 대한 아이디어는 1961년 뉴욕시에서 처음 시작되었는데, 당시 뉴욕시는 시의 랜드마크 보존법(Landmarks Preservation Law)에 의해 지정된 건축 물의 경제적 손실을 보상하기 위해 부동산 소유주가 인접 필지에 미사용되고 있 는 공중권(air rights)을 매매할 수 있도록 허용하였다. 이러한 뉴욕시의 TDR 프로 그램은 1978년 펜실베니아 중앙교통 주식회사와 뉴욕시간의 미국 연방대법원 판 례(Penn Central Transportation v. City of New York)에서 개발권 이전제도에 대한 합법성을 확립하는데 지대한 영향을 끼쳤다. 펜실베니아 중앙교통 주식회사는 뉴욕시 랜드마크 보존 위원회에 의해 지정된 역사 랜드마크 건축물인 중앙터미 널 상층부 위에 59층 규모의 타워를 조성하기 위한 건축승인 요청이 거부되었다.
뉴욕시 중앙 터미널 소유주는 랜드마크 건축물에 관한 계획규제가 미국 수정헌 법 제5항 및 제14항의 위반사항에 해당하는 “적절한 보상 없이 개인 재산의 취 득”에 해당된다고 주장하며 이의를 제기하였다. 미국 연방대법원은 랜드마크 건 축물 규제가 정당함을 인정하였으며, 비록 TDR제도의 유효성 그 자체에 대해서 다루어지지는 않았지만, 소송 판사들은 TDR제도가 랜드마크 건축물 규제가 개 인 토지권에 대한 강제적 “수용(takings)”이 아니라는 점에서 법에 의해 부과되는 재정적 부담을 덜어준다 라는 결론을 제시하였다. 이 소송의 판례는 이후 수십 년에 거쳐 TDR 프로그램을 지지하는 선례로서 확립되었다.
뉴욕시 TDR 프로그램이 확립된 후, 다른 시지자체에서도 1970년대에 걸쳐 낮 은 비용에 따른 성장압력으로 소중한 지역자산이 보존되기 어려운 점을 즉각적 으로 해결할 수 있는 방안으로서 이와 유사한 조례를 채택하기 시작하였다. 도시 계획가들은 1970년대에 시작된 도시계획상의 첫 번째 반스프롤(anti-sprawl) 운동
으로서 TDR제도를 지지하기 시작하였다. TDR은 토지소유주와 개발주체간의 자 발적 교환을 유도하는 제도이기 때문에, 옥외공간, 역사 랜드마크, 자원토지를 보 존하기 위한 가장 이상에 가까운 수단을 제공하였다.
미국 전역의 TDR 프로그램의 보급에도 불구하고 지금까지 TDR 프로그램은 제한적인 성공만을 거두어왔다. 여기에는 여러 가지 이유가 있겠으나, 다음의 세 가지 이유가 가장 크다고 할 수 있다. 첫째, 도시계획가들은 아마도 기존 시장문 제 해결책들에 대해 꺼려함으로 인해 TDR 프로그램에 높은 도시계획상의 우선 권을 부여하지 않았다. 둘째, 시장 내 수요자 및 공급자들이 TDR의 이점에 대한 이해가 부족하여 그 시장이 매우 “좁았다”. (즉, TDR시장으로의 참여가 부족하였 다.) 셋째, 수 에이커에 달하는 토지를 보존함으로써 그 대가로서 개발주체가 추 가적인 건축공간(여분의 건축물 층수와 관련되어 있는 부지 또는 연면적)을 어느 정도 받을 수 있을 것인가에 대해서 다루고 있는 “교환 비율(exchange rate)"을 결 정하는데 발생하는 기술적인 문제들은 때로는 해결이 어려운 점이 있었다. 푸젯 만 지역(킹카운티와 시애틀시)의 2개의 주요 지자체는 이러한 장애요소를 극복 하기 위해 상당한 노력을 현재 기울이고 있다. 또한 이 두 지자체는 새로운 계획 으로서 광역 TDR 계획의 개발과 이미 잘 알려져 있는 조세담보금융(tax increment financing)을 TDR 전략에 적용하는 등의 새로운 인센티브 방안 마련을 고려중에 있다.
도시 스프롤은 다시 한 번 도시계획의 주요 이슈화되고 있으며, TDR제도는 자 원토지와 역사유적지를 보호하는 것과 함께 도시의 무분별한 확장을 막기 위해 그 잠재력을 재구성해 왔다. 워싱턴 주는 미국 내에서 1990년이래로 주성장관리 법(State Growth Management Act)하에 엄격한 도시성장관리 방안을 수립해 온 몇 안되는 연방주 중에 하나이다. 1980후반부터 지속적으로 성장압력을 받고 있으 면서 모든 유형의 토지(도시지역, 환경적으로 민감한 부지, 주요 농경지 및 임야 지)가 존재하고 있는 킹카운티의 TDR 제도는 가장 성공적인 TDR 프로그램 중 하나로 손꼽히고 있다.
킹카운티는 TDR 프로그램이 워싱턴주에 존재하기 이전부터 개발권 매입 프로
그램(Purchase of Development Rights, PDR) 유형인 농지보존 프로그램(Farmland Preservation Program, FPP)을 이미 수립하였다. PDR과 TDR간의 차이점은 민간 개발업자가 아닌 납세자가 토지보존에 대한 재정적인 지원을 한다는 점이다.
FPP 프로그램은 농지 및 옥외공간을 보호할 목적으로 1980년대에 수립되었다.
급격한 농지유실을 방지하기 위해, 킹카운티 자치유권자들은 심각한 개발압력에 시달리고 있는 농지를 보존할 수 있는 개발권을 지자체가 매입할 수 있도록 5천 만 달러 규모의 공채 발행조치를 승인하였다. 개발권이 농장주로부터 매입될 경 우, 농장주는 계속 농지를 경작할 수 있지만 그 대가로 해당 토지에 대해 개발 및 일부 용도를 제한하는 지역권을 가지게 된다.
1990년 워싱턴주는 주정부 및 시정부가 “중요지역들을 파악하고 보호하며, 종 합도시계획을 준비하고, 자본투자 및 개발규제를 통해 계획을 시행함으로써” 도 시성장을 관리하는 것을 골자로 하는 성장관리법(Growth Management Act)을 통 과시켰다(성장관리법(GMA) 1990, 워싱턴주 개정법(Revised Code of Washington, RCW) 36.70A.040). TDR 프로그램은 성장관리법 하에서 도시성장관리 수단으로 서 권장되었다.
2007년에는 워싱턴주 커뮤니티․무역․경제개발부(현재 상무부)가 푸젯만 지 역 중심부에 광역 TDR 체계를 검토할 것을 규정하고 있는 워싱턴 주법 1636호가 통과되었다. 해당 법이 통과될 당시, 입법부는 상무부가 광역 TDR 체계를 수립 하고 개발을 지원하기 위해 정책자문위원회와 협력하거나 푸젯만 지역 내에 기 존 프로그램을 토대로 건축물을 조성할 것을 요구하였다.
자문위원회는 TDR 프로그램이 그 효과를 발휘하기 위해서는 크게 3가지의 본 질적 측면으로서 수요자 및 공급자 모두에게 거래상의 투명성과 확실성, 그리고 수용지역에서의 기반시설 재원지원을 제시하였다. 현재 푸젯만 지역에서 활용하 고 있는 매매기제는 수요자와 공급자 사이에서 직접적으로 민간시장거래를 용이 하게 하기 위한 목적으로 시 및 카운티 정부에 의해 관리되고 개발권을 사고 팔 수 있도록 권한이 부여된 TDR 은행이다.
광역 TDR 프로그램은 미연방 환경보호국(EPA)로부터 약간의 재정지원(백만
달러)과 공공기관과 민간단체간의 파트너십에 부여되는 푸젯만 수자원 관리 및 지원 프로그램을 통해 지역 중심부에 점차 그 결실을 맺고 있다. 확보된 재원은 워싱턴주 상무부 및 푸젯만 지역의회에 의해 TDR 계획 및 프로그램 개발을 위해 지역 내 10개 도시로 배분되었다. 또한 2011년 5월에는 기반시설에 대한 재정지 원을 위해 조세담보금융(tax increment financing)을 활용함으로써 지역 내 도시들 이 스스로 TDR을 수용할 수 있도록 하는 워싱턴주법 5253호가 발효되었다.
워싱턴주 푸젯만 중심지역에서의 TDR 프로그램은 Kitsap 카운티, Pierce 카운 티, Snohomish 카운티, 킹카운티에도 존재한다. 이 4개 푸젯만 지역 카운티중, 킹 카운티는 가장 오래되고 종합적인 형태의 TDR 프로그램을 운영하고 있다. 킹카 운티의 경우, 송출지역은 농지, 임야, 옥외공간 또는 지역의 오솔길 등을 지니고 있는 교외 및 자연자원이 풍부한 토지들로 정의되며, 그 자격요건을 갖추기 위해 서는 농업상 잠재력, 삼림적 측면에서의 잠재력, 야생생물 서식지, 옥외 공간, 지 역내 루트 연결통로 또는 도시 분기점 중 적어도 하나 이상의 혜택을 제공할 수 있어야 한다. 송출지역은 토지소유주 자발적으로 그들 토지를 TDR 프로그램에 등록시킴으로써 확립된다. 자발적인 토지소유주는 공인된 TDR 송출지역으로 선 정되기 위해서 킹카운티에 지원서를 제출한다. 킹카운티는 송출지역 선정의 적 절성을 파악하고 결정하기 위해 해당 토지이 가지고 있는 생태적, 공공적 이득에 대해서 평가한다. 현재 충분한 양의 TDR 활용 대상지가 공급되고 있으나, 부동 산 시장의 부진으로 인해 그 수요는 낮은 상태에 있다. 최근에는 공익에 대한 사 항이 공공 및 정치적 측면에서 탄탄한 지원을 받지 못하게 될 경우 송출지역 승 인요청이 기각되고 있다. 더 나아가, 또 다른 측면의 평가과정은 송출지역의 보 존이 많은 TDR 거래로부터 발생되는 높은 개발밀도를 용인하고 있는 도시에 직 접적인 이득을 제공하는지 여부를 파악하는 것이 될 것이다.
수용지역은 추가적인 성장을 유발할 수 있는 기존 서비스 및 기반시설 등이 존재하는 지역에 지정된다. 또한 이전되는 개발권들은 지역 내 관리관할지역에 의해서 허용될 경우 아직 편입되지 않은 지역으로 보내질 수 있다. 현재 킹카운 티는 개발밀도가 Issaquah시와 Bellevue로 이전되도록 하는 협약이 체결되어 있으
며, 지역 농업시장에 공급되는 농지를 보호하고자 하는 시애틀시와 계약을 다시 체결하기 위한 작업이 진행 중에 있다.
수용지역이 파악되면, 개발주체들은 기본 개발밀도이상으로 조닝(일반적으로 150%)을 극대화하고, 기본 용도지역에 의해 허용되는 것 이상으로 용적률(일반적 으로 150%)을 증가시키며, 교통 동시유발 요건(송출지역과 동일한 교통수요 분포 가 적용될 경우)을 충족시키고, 교외지역 내 대형 부속 주거유닛의 조성을 허용하 며, 탄소배출에 대한 상쇄요건을 만족시키기 위해서 TDR을 활용할 수 있다.
카운티 전역에 걸친 TDR 시장을 촉진하기 위해, 킹카운티 의회는 1999년에 TDR 은행을 설립하기 위해 150만 달러를 할당하고 TDR 프로그램을 통해 추가 적인 개발밀도를 자발적으로 수용한 근린지역을 대상으로 어매니티 개선을 위한 재원으로 50만 달러를 추가로 할당하였다. TDR은행은 개발권의 매입 및 매각, 보전지역권(conservation easements)의 구입, 킹카운티 종합계획에서 지정된 바와 같이 어매니티 펀드의 제공을 통해 킹카운티 내 도시들과 지역 간 TDR 계약을 용이하게 하는 등의 역할을 담당한다. 은행의 매입행위는 제한적이며, 일반적으 로 즉각적인 개발위협 하에 있는 그 상태가 명확한 송출지역을 포함하고 있거나, 매우 양호한 생태적 가치를 지니고 있으며, 아니면 공공 또는 정치적으로 책임을 지니게 된다.
1999년 이후, 킹카운티는 총 141,392에이커에 이르는 교외지역 토지를 보존하 였으며, 연간 평균 10건의 TDR 거래 및 총 108건의 개발권 이전을 시행해 왔다.
2010년까지 약 690만달러 규모의 민간 개발업체와 개인 토지소유주간에 거래가 이루어졌으며, 500여건의 신용거래를 통해 TDR 매각/매입이 이루어졌으며, 254 건의 개발권 이전이 개발밀도 증가를 목적으로 개발업체에 의해 현금으로 교환 이 이루어 졌다. 현재 민간시장 내 851건의 개발권 이전 공급이 이루어지고 있다.
TDR 프로그램을 수립한 킹카운티 내 도시들은 Issaquah, Redmond, Bellevue, Seattle시이다. (이들 도시는 모두 고소득 도시임.) 시애틀시의 TDR 프로그램은 1985년에 시작되어 가장 오래된 것이며, 시의 주택국에 의해 운영되고 있다. 이 프로그램은 주로 랜드마크 건축물 또는 주요 공연예술시설과 같은 역사보존, 옥
외공간 보존 및 저렴주택의 공급에 초점이 맞추어져 있다. 옥외공간 보존을 위한 송출지역의 기준은 복잡하며, 그 결정은 주택국의 장에 의해 이루어진다. 송출지 역에 대한 기준으로서 다음과 같은 사항을 반드시 만족하여야 한다.
i. 최소 15,000 sq ft이상의 토지면적 또는 30,000 sq ft이상의 규모로 물리적, 시 각적으로 연결되어 있는 인접 공간과의 연결망을 가지고 있어야 함 ii. 보도 또는 다른 공공공간으로부터 직접 접근할 수 있어야 함 iii. 지면상에 존재하여야 함
iv. 지상구조물에 의해 점유된 면적이 전체 토지면적의 20%를 넘지 말아야 함 v. 주택국 장에 의해 승인되고 옥외공간 TDR 대상지로서 선정되어 있는 인근
필지와 최소 1/4마일(400m) 거리에 위치하여야 함
결론적으로, Cascade 토지보존청(Land Conservancy, CLC) 및 정책자문위원회에 의해 제시된 TDR 제도의 3가지 본질적 기능은 다음과 같다.
i. 단순한 거래 과정
ii. 수요자와 공급자 모두에 대한 확실성 iii. 수용지역을 위한 기반시설 재원지원
또한 역사보존 개발권 이전거래는 강력한 경제 및 부동산 시장상의 성과결과 는 TDR시장에도 영향을 미칠 수 있음을 보여주었다. TDR을 시행하고 있지 않은 나머지 푸젯만 지역이 자신의 관할구역 내 제도를 수립하고자 할 때, 시애틀시 및 킹카운티는 계속해서 자신들의 TDR 프로그램을 발전시켜야 한다. 킹카운티 의 경우 이미 개발권 이전거래를 통해 매우 성공적으로 대규모의 임야지를 보존 해왔으나, 기존 개발권 이전에 대해 추가적인 수용지역을 창출해내는 것이 필요 하다. 시애틀시의 경우 저렴주택, 옥외공간 및 랜드마크 건축물 보존을 위해 TDR을 성공적으로 활용해 왔으나 광역 TDR 계획의 효과를 개선하기 위해 보다
높은 개발밀도를 수용할 수 있도록 다른 지자체 관할구역에 있는 TDR 수용지역 과의 협의가 이루어져야 할 것이다. 성공적인 TDR 프로그램을 운영하기 위해서 는 공공과 민간부문이 보다 협력적인 노력을 기울어야 하며, 이때 TDR 은행은 이러한 협력적 관계, 특히 TDR 시장을 새로이 조성하고 촉진시키는데 있어 매우 중요한 역할을 담당할 수 있을 것이다. 또한 송출지역 내 토지소유주들은 TDR 프로그램의 성공여부에 기본적인 역할을 담당한다. 분명한 것은 이들 토지소유 주들은 옥외공간, 농지 및 임야대지 또는 랜드마크 부지를 보호하는 것이 공공에 게도 이득이라는 공통된 인식을 가져야 된다는 것이다. TDR 프로그램을 수립하 고 시행하기 위한 계획적 노력과 더불어, 개발자들은 TDR시장내 수요자적 측면 에서의 주요 주체이므로 이들이 견지하고 있는 시각에 대해서 보다 많은 관심이 필요하다. 킹카운티는 또한 TDR 프로그램이 장기적인 주택가격 및 도시성장지 역, 도시계획가들이 이러한 이슈에 대해 취할 수 있는 역할에 어떠한 영향을 미 치는지에 대해서 반드시 인식하고 있어야 한다.
￭ 색인어 : TDR(Transfer of Development Rights), 송출지역, 수용지역, TDR 은행
