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미국 광역계획의 동향과 시사점

- 시애틀 대도시권 광역계획을 중심으로 -

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WP 2010-1

미국 광역계획의 동향과 시사점

- 시애틀 대도시권 광역계획을 중심으로 -

The Recent Trends of American Regional Planning and their Implications to Korea: the Case Study of the Seattle Metropolitan

Planning(「Vision 2040 」) by PSRC in Washington State

• 박재길

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연 구 진

연구책임 박재길 선임연구위원

WP 2010­1․미국 광역계획의 동향과 시사점

지은이․박재길 / 펴낸이․박양호 / 펴낸처․국토연구원

출판등록․제2-22호 / 인쇄․2010년 12월 4일 / 발행․2010년 12월 8일 주소․경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)

전화․031­380­0114(대표), 031­380­0426(배포) / 팩스․031­380­0474 ISBN : 978-89-8182-782-1

http://www.krihs.re.kr

Ⓒ 2010, 국토연구원

*이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

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서 문

우리나라도 도시권을 중심으로 살아가는 사회로 되고 있다. 이제 사람들의 일 상 생활은 지금 현재 거주하는 시․군에만 머무르지 않는다. 여가 활동은 물론, 출퇴근이나 쇼핑 활동도 광역화하여 도시권 전체가 하나의 생활 무대로 되었다.

경제 활동이 세계화하면서 실질적 경쟁 단위 또한 산업이 집적되어 연계가 가능 한 범위의 도시권이 맡게 되고, 대기와 수질 환경, 자연환경 보전 등의 문제 해결 도 도시권 차원에서 접근해야만 비로소 가능하다. 기초 생활에 대한 서비스 공급 은 전통적으로 시․군․구 지자체가 맡아서 해 왔지만, 이들 지자체만의 정책으 로는 세계화와 광역화의 과제와 문제에 대응할 수 없게 되었다. 국가가 나서서 해결할 수 있는 것도 아니다. 도시권내 지자체들이 다 같이 모여 광역계획을 수 립하면서 풀어가야 할 일이다.

한편 도시권 범위는 시․도 행정구역과 반드시 일치하는 것이 아니다. 도(道) 구역은 본래 도시지역과 농촌지역을 다 아우르는 것이고, 수도권이나 지방의 대 도시권은 그 범위가 2․3개 시․도에 걸치고 있다. 광역계획은 여러 시, 군, 또 는 관련 시, 도가 모여 같이 수립하는 계획이라는 데 의미가 있다. 과거 낙후지역 과 같이 국가가 직접 계획수립을 주도하던 지역개발계획과는 그 성격이 다르다.

같은 도시권내 도시들이 공동 이슈에 필요한 과제를 협력하여 추진하는 계획이 다. 참여 지자체들이 전체가 발전하는 길을 찾아 윈-윈(win-win)할 수 있어야 한 다. 공동의 비전과 목표를 원칙으로 세워놓고 서로 협력하여 정책을 추진하는 계 획 체제가 반드시 필요하다. 최근의 미국 동향을 보면 1990년대 들어와 스마트 성장, 살고싶은 도시만들기 등 근대 후기의 새로운 도시 패러다임을 담은 광역계 획이 발전해 오고 있다. 개별 지자체 단위로 해 온 분절된 계획 방식의 한계를 보완하여 광역 차원의 비전과 목표 설정을 통해 지자체 정책을 이와 조화시켜 오고 있다.

우리나라에도 그동안 수도권정비계획, 광역개발계획, 광역도시계획 등의 이름 으로 광역계획과 유사한 계획이 여러 가지 수립되어 왔다. 그러나 이들 계획이 과연 개별 도시가 필요로 하는 도시권 차원의 과제 해결에 기여하는 것이 되어 왔는지는 말하기 어렵다. 도시권 차원에서 같이 풀어야 할 많은 과제들이 광역계 획을 기다리고 있다. 광역계획은 단순히 광역 아젠다(agenda) 만을 제시하는 데 그치는 것이 아니다. 지자체들이 다 같이 나아갈 공동 방향을 확인하고, 합의된

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정책을 잘 실천해가는 체제가 뒷받침되어야 한다. 어떻게 하면 우리나라에도 이 러한 광역계획 체제를 뿌리 내리게 할 수 있을까? 이를 가늠해 보기 위해서도 선진국들이 한발 앞서 경험해오고 있는 것을 눈 여겨 볼 필요가 있다.

필자는 2009년 4월 직장(국토연구원)으로부터 1년 동안 안식년 휴가를 얻어 미 국 워싱턴 대학(Univ. of Washington) 도시설계 및 계획학과(Dept. of urban Design and Planning)에 방문학자(visiting scholar)로 지내게 되었다. 마침 1년 전인 2008년 4월 중심도시 시애틀을 포함한 푸젯만지역(PSRC)의 광역계획인 「비전 2040」

을 접할 수가 있었다. 한국에서도 「수도권광역도시계획」과업을 수행한 경험이 있어 미국의 광역계획에 대해서도 관심을 가지게 되었다. 세부적으로 깊이 들어 가면 한정이 없겠지만, 계획 운용을 전반적으로 한번 개관해 보는 것에서도 우리 에게 필요한 시사점을 찾을 수 있을 것으로 생각하였다. 워싱턴 대학에서 기본 자료를 접하고 PSRC를 찾아가 직접 관계자로 부터 설명을 듣기도 하였다. 보다 구체적인 것은 또 다른 연구에 맡긴다 하더라도 이렇게 하여 파악된 내용이나마 정리해 보기로 하였다. 정리하면서 새삼 깨닫게 된 것은 광역계획 수립이야말로 지역사회가 가지고 있는 사회 관리 역량 수준을 그대로 보여주는 것이라는 점이 다. PSRC 직원들이 도시권내 4개 카운티와 시 정부로부터도 두터운 신뢰를 받고, 또 스스로도 광역계획을 통해 사회 발전에 기여하고 있는 것에 강한 자부심을 가지고 있었다. 광역계획 제도 및 그 운용 기구가 지역 사회의 중요한 사회 자본 이 됨을 새삼 느끼게 되었다. 이러한 선진 사례를 통해 우리 스스로 현재의 계획 활동을 되돌아보고 앞으로의 발전을 위한 동기를 새롭게 찾을 수 있을 것으로 기대해 본다.

조사 정리한 것을 안식년 결과 보고서로 보고했더니 원장님께서 워킹 페이퍼 로도 발간할 것을 권고하셨다. 보다 많은 분들에게 자료를 제공함으로써 광역계 획의 중요성에 대한 이해도 같이하여 공감대를 넓혀간다면 사회 발전을 조금 더 앞당길 수 있을 것으로 여기고 출간에 나서게 되었다.

한국에서는 1년을 금방 금방 보낼 듯이 하며 살았는데 시애틀에서는 오랫만에 시간을 음미하는 생활을 가질 수 있었다. 그러면서 많은 것을 배우고 느끼며 경 험하기도 하였다. 이러한 기회로 안식년을 배려해 주신 국토연구원 최병선 전 원 장님, 박양호 원장님, 김영표 전 부원장님과 우리 연구원 동료 여러분 모두에게 깊이 감사드린다. 또 안식년 출발 전에 격려해 주시고 귀국했을 때 또한 자리를 마련하여 환대해 주신 경원대 이창수 교수님, 국토해양부 유병권 국장님, 보성

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각 염 일순 사장님의 후의에 깊이 감사드린다.

시애틀 생활을 성원해 주신 여러 분들 에게도 감사 말씀을 전하고 싶다. 우선 워싱턴 대학 크리스틴 배(Christine Bae) 교수님과 남가주(USC) 대학의 해리 리차 드선(Harry Richardson) 교수님, 이 두 분의 각별한 후원이 없었다면 안식년 생활 이 이만큼 보람되게 보낼 수는 없었을 것으로 여긴다. 배 교수님은 워싱턴 대학 방문학자 자리를 마련해 주셨고, 부군인 해리 교수님과 더불어 숙소도 잡아주시 면서 1년 동안 생활의 이모 저모를 가이드(guide)해 주셨다. 또한 시애틀에서 말 동무가 되고 재미있게 보내도록 이것 저것 배려해 준 션(Sean Keithly)과 죽마고 우 박요식 사장 및 그 가족들의 보살핌도 잊을 수 없다. 그리고 귀국 일자에 맞춰 일부러 한국에서 찾아와 함께 여행하면서 즐거운 추억을 만들어 준 송철재 사장 부부, 항상 안부를 궁금해 하던 주위의 친지, 친척들에게도 감사와 고마움을 전 하고 싶다. 그리고 1년 동안 가장이 자리를 비웠어도 나름대로 잘 살아 준 우리 가족에게도 고마움을 전하고 싶다. 끝으로 연수보고서의 편집에서부터 워킹 페 이퍼를 만드는 일에 이르기까지 수고해 준 국토연구원 녹색국토도시연구본부의 이은경 사무원의 노고에 감사드린다. 이렇게 주위 모든 분들의 염려와 성원으로 시애틀의 안식년을 잘 보내고 돌아온 것을 우선 이 책자로 대신하여 보고 드린 다.

2010년 12월 박재길 선임연구위원

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초 록

우리나라의 광역계획은 개발사업 제시를 위한 청사진적 계획이 대부분인데다 가, 계획 수립 자체가 거의 일회성에 그치며 다른 계획과의 관계도 체계적이지 못하다. 본 연구는 최근 미국에서 다시 부상하고 있는 대도시권 광역계획의 특징 을 워싱턴 주의 시애틀 대도시권 광역계획을 사례로 하여 조사 연구한 결과를 정리한 것이다. 이를 토대로 우리나라의 광역계획 발전과 관련하여 몇 가지 시사 점도 아울러 밝히고자 하였다.

1990년대 이후 미국의 광역계획은 경제개발 중심의 전통적 광역주의에서 벗 어나 스마트 성장·지속가능한 발전·살고싶은 도시만들기(livable community) 등 장 소성 중시의 도시 패러다임을 반영하는 신광역주의(New Regionalism)와 더불어 새롭게 부상하였다. 신광역주의의 특징은, ① 지역 공통의 생활기반인 광역 전체 를 대상으로 한 공간계획 수립의 중요성이 다시 한 번 더 강조되고 있으며, ② 교외 도시화와 그것이 초래한 성장과 분절로 인한 대도시지역 문제 해결에 중점 을 두고, ③ 지속가능한 발전을 위해 환경·경제·형평성을 통합한 계획을 수립하 며, ④ 사회·경제계획과 토지이용·교통·도시설계·건축정책 등의 물리적 계획을 통 합한 새로운 접근을 시도하고, ⑤ 규범적 목표 설정과 실천성을 강조하는 등의 다섯 가지로 간추려진다.

신광역주의 광역계획의 하나의 사례로 “시애틀 대도시권광역계획”을 살펴본 결과, 우리나라 광역계획에 필요한 발전방향은 다음과 같이 제시될 수 있다.

첫째, 우리나라도 지속가능한 발전·살고싶은 도시만들기·녹색성장 등의 패러 다임 변화를 광역 차원의 계획을 통해 수용하여 도시정책의 생산성을 제고시켜 가는 것이 바람직하다.

둘째, 광역계획이 관련 계획과 연계되어 체계적으로 발전하려면 광역계획의 정책얼개 (policy frameworks)를 통해 부문별계획·공간단위별 계획들이 서로 연결 될 수 있도록 하여야 한다.

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셋째, 계획내용으로 인구․고용자 수 등의 지표를 지역별로 배분하는 공간전 략 및 “3E(환경, 경제, 형평성)”와 물리적 계획을 전체적으로 통합하는 내용이 계 획에 포함되도록 한다.

넷째, 계획은 정책계획이 되어야 하며, 이는 지자체 활동 및 계획에 지침이 되 는 정책들을 “목적(goal)-정책(policy)-프로그램(action program)” 체제로 간결하게 제시할 수 있도록 해야 한다.

다섯째, 계획기구로서는 각 지자체를 실질적으로 대표하는 자로 구성된 공식 적 의사결정 기구가 주관하되, 기구내 전문 인력이 작업을 주도하되 지자체 전문 가들도 실질적으로 같이 참여하는 과정을 통해 계획이 수립·운용되도록 한다.

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차 례

서 문 ···

초 록 ··· iv

제 1장 광역계획의 필요성과 의의 1. 광역계획의 개념 ··· 1

2. 광역계획의 필요성 ··· 2

3. 1990년대 광역계획의 부상과 의의 ··· 4

제 2장 미국 광역계획의 사례선정 및 검토방향 1. 시애틀 대도시권 광역계획의 사례 개요 ··· 7

2. 시애틀 대도시권 광역계획기구 ··· 10

3. PSRC의 광역계획 수립 연혁과 계획 활동의 근거 ··· 13

4. 계획수립 외 PSRC의 주요활동 ··· 16

제 3장 시애틀 대도시권 광역계획의 주요 내용과 수립과정 1. 「비전 2040」의 내용 ··· 19

2. 「비전 2040」의 계획수립 과정 ··· 40

제 4장 우리나라 광역계획에 대한 시사점 1. 미국 광역계획 사례 연구의 결과요약 ··· 47

2. 우리나라 광역계획의 실태와 문제점 ··· 52

3. 우리나라 광역계획의 발전을 위한 과제 ··· 54

4. 향후 정책 주진 제안 ··· 57

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참고문헌 ··· 59

부록: 신광역주의(New Regionalism)와 광역계획

(국문정책Brief 제278호, 2010. 5.24)

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표 • 그림 차례

<표 차례>

<표-1> PSRC 범역내 인구 및 취업자 현황(2007년) ··· 9

<표-2> 인구증가분 배분 ··· 25

<표-3> 고용 배분 ··· 25

<그림 차례> <그림 -1> 미국 워싱턴 주내 PSRC 범역의 위치 ··· 8

<그림 -2> PSRC의 공간적 범역 ··· 9

<그림 -3>「비전 2020」 및 「비전 2040」의 계획내용 비교 ··· 25

<그림 -4> 상하위 계획, 부문계획 및 정책과의 협력적 연계 ··· 27

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제1장 광역계획의 필요성과 의의

1. 광역계획의 개념

“광역계획(regional planning)”은 광역(region)을 계획의 공간적 범위로 하는 계 획을 말한다. 여러 시ㆍ도 또는 시ㆍ군에 걸쳐서 시행되는 행정을 광역행정이라 고 하듯이, “광역” 이라는 말 자체는 둘 이상의 시ㆍ도 또는 시ㆍ군을 아우르는 범위를 말한다1). 한편 광역계획과 유사한 말로 지역계획이라는 것이 있다. 지역 계획 역시 지역을 대상 범위로 수립ㆍ운용하는 계획이라고 할 수 있다. 먼저 이 들 광역계획과 지역계획이라는 말이 서로 어떻게 구분될 수 있으며, 또 광역과 지역은 어떠한 관계에 있는지 알아 본다. 기본적으로 광역이나 지역은 둘 다 개 별 시ㆍ군 보다는 큰 공간 범위를 일컫는 말이다. 그러나 ‘지역’이라는 말은 아 무래도 국가의 하부 공간 단위(sub-national spatial unit)이라는 의미 내포된 것으로 생각된다2). 특히 중앙집권체제를 오랫동안 해 온 우리나라로서는 국가가 직접 지역개발을 주도해 온 바가 많았던 점에서 ‘광역계획’보다 ‘지역계획’이라는 말 이 훨씬 더 익숙해 있을 수가 있다. 이와 비교하여 ‘광역’이라는 말에는 국가 하 부 단위라는 뉘앙스는 별로 없다. 그 보다는 시민들의 생활 활동 범위가 단위 행 정구역을 넘어 점차 광역화하는 데 대응하여 시·군, 시·도의 지자체가 관련 서비 스를 인근 지자체와 협력하여 공급하는 범위의 지역을 떠올리게 된다.

이렇게 볼때 광역이나 광역계획은 크게 보면 지역이나 지역계획의 한 종류에

1) 우리나라의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 규정하는 광역도시계획의 경우도 광역계획 권을 시·도의 관할 구역에 걸치거나 도의 관할 구역에 속하여 둘 이상의 시 또는 군의 관할 구역 에 걸쳐 있는 것으로 설정하고 있다(법률 제 10조 제 1호 사항 참조).

2) 이에 대해서는 김용웅의 지역개발론 (김용웅,1999:4) 참조: Richardson과 Glasson이 이러한 개념을 제시 하고 있다고 한다.

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속하는 것이지만, 특별히 필요한 광역적 서비스를 인접 지자체들이 서로 협력하 여 추진하고자 하는 계획이라는 점에서 지역계획 중에 특별한 지역계획이라고 할 수 있다3).

2. 광역계획의 필요성

미국에서도 처음에는 앞서 논의한 지역계획의 일반적인 개념으로 계획이 시작 되었다. 휠러(Wheeler, 2002: 268-270)에 의하면 미국의 지역계획은 20세기 초부 터 1990년대의 20세기말 까지 세 가지 큰 흐름을 거치며 변화해 왔다고 한다. 지 역계획의 필요성을 최초로 제기한 것은 20세기 초 게데스( Patrick Geddes), 하워 드(Ebenezer Howard), 멈포드(Lewis Mumford) 등이 대도시와 그 배후의 농촌지역 을 포함한 범역을 대상으로 하여 규범적으로 계획을 수립할 것을 주장하면서 부 터이다. 같은 시기의 1920년대 무렵에는 미국의 뉴욕지역계획협회(New York Regional Planning Commission)에서 대도시지역(metropolitan area)을 대상으로 하 는 물리적 계획의 수립을 실제로 한 바도 있었다. 전자가 다분히 전원도시를 이 상론적 도시로 하여 도시 인구 및 기능을 분산하기 위한 것이었다고 한다면, 후 자는 대도시지역의 물리적 환경을 개선하기 위한 실용적 제도로 시도된 것이었 다. 그러나 후대에 와서는 1920년대에 논의된 이 두 가지 방안 모두 실패한 것으 로 지적하고 있다. 전자의 도시 분산 주장은 지금의 교외 스프롤(sprawl) 문제를 야기하게 되었고, 후자는 물리적 도시 재개발에만 치중하여 커뮤니티 파괴를 초 래한 것으로 비판받고 있기 때문이다4).

두 번째의 지역계획의 새로운 조류는 제 2차 세계대전 후 생겨났다. 사회학자, 경제학자들이 계획에 관여하면서 지역계획의 주요 아젠다(agenda)가 도시 형태 나 물리적 계획을 탐구하던 지난 날과는 달리 지역경제나 사회지리학 쪽으로 바 뀌게 되었다. 지역과학(regional science)이라는 학문이 1940년대 후반에 와서 독 자적 분야로 되고, 이를 통해 지역개발의 경제적 측면에 중점을 둔 계량 방법론

3) 필요에 따라서는 보다 상위의 정부나 국가가 계획수립 주체로 같이 포함될 수 있을 것이다.

4) 참조(Wheeler, 2002:268;2000 Fishman: 108-113.)

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들이 발전하여 왔다. 프리드먼(J. Friedmann)과 알론소(W. Alonso)는 저서 「지역 개발과 계획(Regional Development and Planning,1964)」에서 지역을 ‘경제 경관 (economic landscape)으로 정의하면서, 지역계획은 “자원과 경제개발 문제를 다루 는 것”으로 주장하기도 하였다. 1970년대 들어와 하비(D. Harvey), 카스텔(M.

Castells)등도 마르크스 주의에 입각하여 권력과 사회의 구조적 변화를 비판하면 서 지역주의(regionalism)를 표방한 바 있다. 그러다가 1980년대 들어와서부터는 사회 전체적으로 보수주의 체제로 변화하면서 지역계획 자체에 대한 관심이 약 화되고 그 대신 지자체 별로 세금 및 서비스에 대한 선택 기회 제공에 경쟁적으 로 노력하면서 지자체간 분절화가 심화되어 왔다5).

세 번째 지역계획 흐름은 1990년대 이후 두드러진다. 이는 1960년대에 이후 드 러난 도시의 구조적 문제를 해결하기 위해 노력을 토대로 하고 있다. 1990년대에 새로운 도시 패러다임으로 대두된 뉴 어바니즘(New Urbanism), 살고싶은 도시만 들기(livable community), 스마트 성장(Smart Growth), 지속가능한 발전(Sustainable Development) 등을 실현하는 일은 개별 지자체별 접근만으로는 한계가 있고, 지 자체가 같이 협력하여 광역적으로 추진하는 것이 필요하다는 데 공감을 얻게 된 다. 광역계획을 협력적으로 수립ㆍ운영이 강하게 대두된 것이다. 1996년에 발표 된 뉴어바니즘 헌장도, “교외 스프롤 확산, 지역 교통 문제, 중심 도시와 교외 지 역 간 격차 해소, 환경 훼손 등의 도시 문제를 해결하기 위해서는 도시, 소도읍, 교외지역이 경제ㆍ문화ㆍ환경적 측면에서 이미 한 덩어리로 된 대도시권의 관점 에서 연합하여야 한다”고 하였다6). 또한 “물리적 해법만으로 사회ㆍ경제 문제 가 해결되는 것은 아니지만, 물리적 측면에서 긴밀하게 뒷받침되지 않는다면 경 제 활력이나, 커뮤니티의 안정, 그리고 환경의 건강성도 지속될 수 없다”고 인식 하면서 공간계획의 역할이 다시금 중요하다고 밝히기도 하였다7). 여기에 새로 제정된 연방 정부의 교통정책 관련 법률(1991 이후 ISTEA가 1998이후TEA로 약

5) 이러한 학문적 논의와는 별도로 1960년대 및 1970년대부터 지역 환경과 관련된 기관이 만들어지고, 정책활동 또한 활발해지기 시작하였다. 지역 전체 차원에서의 최소한의 조정 위해 대도시지역 협의 회(metropolitan council)가 결성되기도 하였다.

6) 뉴어바니즘 협회. 2000:15 7) 상게서의 뉴어바니즘 헌장 전문

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칭됨)에 근거하여 대도시권 계획기구(Metropolitan Planning Organization)가 설치 되고, TOD(Transit Oriented Development) 및 토지이용계획 등에 재정적 지원을 하 는 시책들이 만들어져 광역계획 운용에 기여하게 되었다. 이러한 사회환경 변화 와 지원에 힘입어 각 개별 지자체들도 광역적으로 협력하면 정책 비용 지출을 줄일 수 있겠다는 생각을 하게 되었다8).

3. 1990년대 광역계획의 부상과 의의

1990년대에 다시 부상하게 된 광역계획에 대해 휠러(Wheeler, 2002: 270-274)는 다섯 가지 의의를 가지고 있는 것으로 밝히고 있다.

첫째, 공간적 범위를 분명히 설정하여 수립․집행하는 공간계획이라는 것이 다. 20세기 초에 논의된 지역계획에서의 ‘지역’이란 중심도시와 그 주변지역을 포함하는 것으로 범위로 규정하고, 또 시가회된 지역이란 주변과 구분되게 콤팩 트하게 만들어진 중심지를 일컫는 것이었다. 그 다음 시대에 주로 있었던 경제지 리학 관점에서 지역에 대한 접근에서는 물리적 계획과는 거리를 두고 기능 분석 에만 치중하는 것으로, 이때 지역(region)의 범위란 경계 자체가 명확하게 그어지 지 않는 경제적 영역에 불과하였다. 이로써 20세기 중반부터 지역을 논의하는 실 제 차원의 공간(“the dimension of space”)에서 멀어지게 되었다. 1970년대, 1980 년대가 되면서 이에 대한 문제의식을 가지고 프리드맨과 위버(Friedmann &

Weaver,1979)등이 다음 시대의 지역계획을 전망하면서 1950년대 이후 중점을 두 고 경제적 측면의 “기능적”(functional) 인 것에 대신하여 앞으로는 “장소적 (territorial)"인 것을 중시하게 되며 이를 다를 수 있는 지역계획으로 방향 전환을 하여야 한다고 주장하기도 하였다.

8) 에썬 셀처(Ethan P. Seltzer)는 지역이 주도하게 된 세 가지의 이유를 들고 있다. 첫째는 강제적 (mandated)으로 규정된 부분이 있다. 예를 들면 연방정부가 교통기금 지원을 받기 위해 광역교통기구 (MPO)를 경유하도록 한 점이다, 두 번째는 개별 지자체로서도 정책비용이 절감되어 결국 스스로에 이득이 되는 점이다. 예를 들어 A 지자체가 B 지자체와 계약하면 50%의 정책비용 절감이 가능하기 도 한다. 세 번째는 유기적 지역주의(organic regionalism)이다. 지역주민들이 같은 운명 속에 있음을 알고 새로운 관계형성을 하면서 지역적 차원에서 접근함에 공감을 하게 되는 것이다(Nelson, 2002:47-48).

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둘째는 교외화 추진으로 나타난 현대 후기의 도시 문제에 대응하고자 하는 점 이다. 도시지역은 20세기 초와 비교하여 훨씬 크고 복잡해졌으며, 공간구조 또한 그 때와는 전혀 다른 것으로 되었다. 물리적 측면에서의 크기도 커졌을 뿐 아니 라 구조도 다핵화 되고, 정치적으로는 또한 각각이 분절화 되고, 다양한 인종으 로 구성되게 되었다. 물리적 형태로서 뿐만이 아니라 사회구조도 모두 ‘모자이 크’화 되어진 이러한 대도시지역(metropolitan region)은 20세기 초 지역계획 논의 당시의 단순 정부 모형으로는 접근할 수 없는 것이 되었다. 지역 내 사회의 움직 임을 주의 깊게 분석하고 사회자본(social capital)을 개발해가는 보다 세련된 거버 넌스(governance)가 필요하게 되었다. 교외지역들 마다 제각기 특성이 다르고, 중 심 도시와 교외 지역 간에 생긴 문제를 다루는 데도 세수 기반과 서비스 유지를 놓고 정치적 연대가 필요하여 되었다. 광역적으로 풀어야 할 과제는 20세초 지역 계획의 필요성을 이야기 했던 시대와는 전혀 다른 것이다. 20세기 도시계획은 본질적으로 “19세기 도시의 해악(害惡)에 대응한 것”이 라면(홀, 2008:34), 앞으 로 21세기 계획은 이와는 달리 20새기에 발생하여 겪고 있는 스프롤, 교통, 환경 훼손, 불평등, 장소적 상실 등과 같은 문제를 다루어야만 한다는 것이다.

세 번째는 진정으로 지속가능한 발전을 위해서는 이제 환경․경제․형평성의 세 가지를 통합하는 차원의 계획 수립이 강조되고 있다. 전에도 지역과학 (regional science) 관점에서 접근한 계획가들이 경제목표와 환경 및 형평, 살고 싶 은 도시 만들기(making livable community)간의 조화를 찾고자 한 바 있다. 그러나 실제로는 경제성장이 우선되면서 인구 붐(boom)이 일어나 주택가격은 오르고, 자동차 통행도 과도하게 유발하여 직주 불균형을 심화 켰으며, 환경의 질도 또한 문제로 되어왔다9). 처음부터 환경(environment), 경제(economy), 형평성(equity)을 조화시키는 지속가능한 개발을 하는 것이 새삼 중요하게 되었다. 환경, 경제, 형 평의 세 가지 주제 즉 3EU를 통합하여 다루는 것이 새로운 시대 광역계획의 중 심가치가 되어야 한다고 하였다.

9) 그 예로 훨러(Wheeler)는 캘리포니아의 실리콘 밸리(Silicon Valley)를 들고 있다. 경제개발의 세계적 모델이면서도 가난과 부의 편중, 자렴. 주택의 부족, 과도한 교통 발생, 공공공간의 황폐화, 환경 저하 가 초래되었다고 한다(Wheeler, 271).

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네 번째는 20세기 초에 강조된 바 있던 물리적 계획과 도시설계, 장소적(sense of place)의 중요성이 다시 부각되고 있는 점이다. 그러나 지역 스케일(regional scale)의 계획으로서 다시 논의되고 있지만, 좋은 설계를 생각하는 관점은 기본적 으로 그와는 다르다. 바로 일상생활을 살아가는 보통 사람의 개별 건물이 부지, 근린, 도시, 광역 스케일의 공간·장소들이 이해되고 통합될 수 있어야 하기 때문 이다. 대도시지역의 물리적 성장도 바람직하게 되어야 하지만, 그와 동시에 장소 적 측면에서 사람들이 지역을 어떻게 느끼는지를 분석하여 쾌적한 장소로 만들 어 주는 데 힘써야 한다는 것이다.

다섯 번째는 광역계획은 지리적 범역에 중점을 두고 장소 만들기를 강조하면 서 앞으로 공동으로 추구할 규범적 가치와 그 실천을 위한 행동을 중요시한다.

이는 종전의 지역과학(regional science)이 규범적 언명이나 행동적인 것을 배제해 왔던 점과 뚜렷이 대비된다. 뉴 어바니즘에서 추구하는 좋은 도시나 지역개발은 그러한 방향에 대한 관계자 및 참여자의 공감대 형성을 기본으로 하고 있다. 도 시 스프롤 문제해결과 사회적 형평성 제고 및 시민참여 등의 시대적 과제는 지역 사회의 공람과 협동적 노력을 필요로 한다.

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제2장 미국 광역계획 사례 선정 및 검토방향

1. 시애틀 대도시권 광역계획의 사례 개요

주 정부가 나서서 대도시권 광역계획을 지원하고 있는 미국의 대표적 사례로 는 플로리다(Florida), 오리건(Oregon), 워싱턴(Washington)등의 3개 주를 들 수 있

10)11). 플로리다 주는 주 정부가 제정한 광역계획협의체법에 근거하여 광역개

발을 조정하고 지방정부를 기술적으로 지원하고 있다12). 오리건주 또한 1977년 포틀랜드 대도시권 서비스 구역(Metropolitan Services District of Portland)의 성장 을 관리하기 위한 목적으로 광역기구를 설치하여 여기에 광역계획의 책임과 권 한을 부여하였다. 이 기구는 1992년 광역정부로서의 지위(Portland Metropolitan Area)를 가지게 되고 1997년에는 「광역 2040(Region2040)」을 수립기도 하였다.

한편 워싱턴 주는 1990년에 성장관리법(Growth Management)을 제정하여 주 정부 로서 지자체의 계획 수립에 관여하는 권한을 강화하였다. 특히 시애틀을 중심도 시로 하는 푸젯만 지역(Puget Sound Region)에 대해서는 지자체의 정부연합체에 해당하는 PSRC(Puget Sound Regional Council)를 미국연방법에 근거한 광역계획 기구(Metropolitan Planning Organization: MPO) 및 주 법률에 근거한 광역교통계획 기구(the Regional Transportation Planning Organization)로 지정하고 권한을 부여하

10) 이 밖에도 대도시지역 차원의 기구에 광역토지이용계획에 대한 책임과 권한을 추가적으로 주는 주 로서는 미네소타 주, 조지아주를 들 수 있다. 미네소타 주에서는 1993년~1994년에 미네아폴리스, 센 트 폴 트윈 도시(the Twin Cities in Minneapolis-St.Paul) 의 대도시지역 협의회(theMetropolitan Council) 에 미네소타 광역대중교통, 기반시설, 하수도 계획에 대한 책임을 부여하였다. 조지아주정부는 1996 년 애틀란트 대도시지역의 도시 스프롤 제어와 교통기반시설 관리를 위해 조지아 광역교통기구(the Georgi Regional Transportation Authority)를 설치하고 있다.

11) 뉴저지주에서는 1980년대에 카운티 및 지자체가 전체주의 성장목표와 관련하여 해당 지역의 토지이 용을 조정하도록 하는 교통개발지구와 계획법(transportation development districts and planning laws)을 제정하였다, 이 밖에 주 레벨의 성장관리를 주도하는 주로서는 애리조나, 캘리포니아, 조오지아, 하 와이. 매인, 메릴랜드, 테네시, 텍사스, 버몬트도 포함된다.( Brenner, 2002: 13).

12) 주의회에 의하여 일반법으로 채택된 정책계획을 통하여 정책을 제시하고 광역계획 및 지방의 정부 계획이 주계획과 일관성을 유지하도록 하고 있다.

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였다. 시애틀 대도시권의 계획을 관장하는 PSRC는 1990년 최초의 광역계획인

「비전 2020」을 수립이후 20년 가까이 광역계획을 집행해 왔다. 2008년에는

「비전 2040」으로 광역계획을 재수립하여 운용해 오고 있다. 킹 카운티(King County), 킷샙 카운티(Kitsap County), 피어스 카운티(Pierce County), 스노호미시 카운티(Snohomish County)의 4개 카운티를 범위로 하는 PSRC 관할구역 전체 면 적은 약 16,300 ㎢로서 우리나라 수도권 면적(11,724㎢)과 비교하여 약 1.4배 크 고, 범역 내 인구는 360만으로 수도권 인구(2,400만 인)의 약 1/7에 해당한다13).

<그림 - 1> 미국 워싱턴 주내 PSRC 범역의 위치

자료: Ben Bakkenta, PSRC(http://courses.washington.edu/gmforum/GM students /Guest Presentations)

13) PSRC의 범역을 워싱턴주 전체 면적(172,339 ㎢) 과 전체 인구( 655만인)에 대비해 볼 때는 면적으로 는 9.5%를 차지하고, 인구로는 55.0%를 차지한다.

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자료: PSRC, Jan. 2009, From Vision 2020 to Vision 2040: A Report on the Update Process.

< 그림 - 2> PSRC의 공간적 범역

<표 - 1> PSRC 범역내 인구 및 취업자 현황(2007년)

카운티별 인구(천인) 취업자(천인) 면적(평방마일)

킹 카운티 1,861 1,290 2,126

킷샙 카운티 245 93 396

피어스 카운티 791 306 1,679

스노호미시 카운티 686 278 2089

전체(PSRC 범위) 3,583 1,968 6,290

자료: PSRC, 2009. VISION 2040.

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2. 시애틀 대도시권 광역계획기구(Puget Sound Regional Council)

1) 기구 연혁14)

현재의 광역계획기구인 PSRC(Puget Sound Regional Council)가 만들어진 1990 년 이전에도 대도시권 문제해결과 계획수립을 위한 노력이 없었던 것은 아니다.

회의 기구로서 보면 1956년부터 푸젯만 광역계획회의( Puget Sound Regional Planning Conference)라는 회의체제가 구성된 바도 있다. 처음에는 4개 카운티의 커미셔너(commissioner)들로 된 회의체(board)였으나, 1958년에 푸젯만 정부 회의 체(Puget Sound Governmental Conference, PSGC)로 그 명칭을 바꾸었고, 그 다음 해의 1959년에는 4개 카운티 외에도 각 카운티별 중심도시인 블어머턴 (Bremerton), 에버릿(Everett), 시애틀(Seattle)과 타꼬마(Tacoma)도 가입하게 되었 다. 광역교통을 조사하고 지역발전 방향을 제하는 등의 일을 하였고, 1967년에는 다시 교외 도시 지자체까지 회원으로 넓혔으며, 1972년에는 인디언 원주민 대표 도 회원으로 추가하였다.

PSGC 당시인 1973년에 이미 연방정부법이 규정하는 대도시권계획기구(the Metropolitan Planning Organization)인 MPO로 지정되었고 이를 계기로 하여 1975 년에는 새롭게 푸젯만 정부협의체(Puget Sound Council of Governments, PSCOG) 로 재조직되었다. 1979년에는 지역개발계획(Regional Development Plan) 수립 작 업을 한 바 있고, 1981년에는 지역개발에 대한 목표와 정책을 수립하기도 하였 다. 1981년에는 다시 대도시권 계획의 범역을 일부 확대(Bremerton-Port Orchard Metropolitan Area 포함)하고, 공항 시스템에 관한 것도 계획요소에 포함하였다.

1990년에 PSCOG는 총회 의결을 통해 「비전 2020」을 채택한 바 있는데, 때 마침 워싱턴주 정부가 성장관리법(「the Growth Management Act」)을 제정하 게 되어 기구 자체를 PSRC (The Puget Sound Regional Council)로 바꾸고 10월

14) 기관 연혁은 다음 인터넷 사이트 참조: History of PSRC(2009)(http://www.psrc.org/assets/3305/

timeline.pdf)

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1일 새 기구로 개청(開廳)하게 되었다15). 워싱턴 주 지사는 이 PSRC를 미국 연방 법이 규정하는 연방교통기금 대도시권 계획기구(MPO)로 지정하는 동시에 주법 이 규정하는 광역교통계획기구(the Regional Transportation Planning Organization) 로도 지정하였다. 「비전 2020」은 1995년의 PSRC 총회에서 수정계획을 확정하 고, 같은 해에 「1995년 대도시권 교통계획(the 1995 Metropolitan Transportation Plan)」도 채택하였다. 2004년에는 광역경제전략(regional economic strategy)을 집 행하는 파트너십(The Prosperity Partnership)을 발족시키고, 2007년에는 푸젯만 지역 장기교통계획으로서「도달 목표(the Destination) 2030」을 수정한 바 있다.

바로 최근의 2008년에는 2040년까지 전망되는 170만의 인구 증가 및 120만의 신 규 일자리를 전제로 광역계획을 재수립한 「비전 2040」으로 확정하였다.

2) 기구 구성

PSRC내 최고 의결기구는 회원 전체가 출석하는 총회(general assembly)이다. 총 회는 PSRC내의 각 지자체 회원을 대표하는 선출직 공무원으로 구성되며 1년에 한 번씩 모여 계획의 정기적 수정과 예산승인 등의 중요 사항들을 결정한다. 다 음으로 중요한 기구는 총회로부터 권한 위임을 받아 임무를 수행하는 이사회 (Executive Board)이다. 이사회는 2008년 4월 현재 시장·카운티지사·시 의원·카운 티 의원의 일부와 항만청장, 워싱턴 주정부의 교통위원회 위원장 및 교통부장관 을 포함하여 대략 30인으로 구성되다. 각급 정부를 대표한 자로서 총회에서 임 명하되, 이사장 주재로 매달 한 번씩 회의를 개최한다16).

이사회 아래에는 운영위원회, 교통정책위원회, 성장관리정책위원회, 경제개 발지구 위원회의 4개 위원회가 설치되어 있다. 먼저 운영위원회(operation committee)는 이사회 이사들로 구성되며 PSRC 부이사장이 주재하여 예산 및 실

15) 지역내 82개 시 및 타운 중 71개를 포함, 4개 항만청, 워싱턴 교통위원회(Transportation Commission), 인디언 2개 종족, 양해각서를 통해 6개 여객수송기관이 참여하고 있다.( 별도로 인근 카운티, 대학, 기타 인디언 종족 등을 Associate member도 두고 있다)

16) 2010년 3월 현재 Everertt시의 시장인 Ray Stephanson이 회장직을 수행하고 있고, 부회장은 Kitsap 카 운티의 commissioner 인 Josh Brown이 맡고 있다.

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행 프로그램(work program)을 검토하고 이사회에 건의하는 역할을 한다. 위원회 는 이 밖에도 계약사항, 재정 및 인적 사항 등을 검토하여 이사회에 보고하는 일 도 한다. 두 번째의 교통정책위원회(Transportation Policy Board)는 PSRC 회원의 각 지자체 및 지역내 산업계, 노동계, 시민사회, 환경단체 대표로 구성하여 주요 교통 과제에 대하여 이사회에 권고하는 일을 하며 매달 한번씩 회의를 개최한다.

세 번째의 성장관리정책위원회(growth management policy Board)는 PSRC 회원 지 자체 및 지역의 업계, 노동계, 시민사회, 환경 대표로 구성하여 성장관리에 관한 주요 정책을 이사회에 권고하는 일을 하며 역시 매달 한번씩 회의를 개최한다.

네 번째로 경제개발지구 위원회(Economic Development District Board)는 민간기 업, 지방정부, 원주민과 무역기구 대표로 구성하여 연방정부 차원에서 지정한 킹, 킷샙, 피어스, 스노호미시 카운티의 특정경제지역에 대한 경제개발계획 업무를 담당한다.

한편 PSRC의 사무처내에는 70명 가까운 직원들이 일하고 있고, 사무처장 (Executive Director)이 부처장(Deputy Executive Director)과 5개 국의 각 국장 및 재무과를 통솔하게 된다17). 5개 국의 각 국장은 3개 위원회별 업무에 대응하는 교통계획국, 성장관리계획국, 경제개발국의 3개 국장 외에 ‘자료시스템 및 분석 국장(Director of Data Systems and Analysis)’, ‘정부관계 및 홍보 국장(Director of Government Relations and Communications)’의 2개 국장으로 되어 있다. 교통계획 국은 국장 아래에 프로그램 책임자 세 사람과 다시 그 아래에 각각 2~6명의 계 획가 및 행정보조자 1인씩을 두고 있다. 성장관리계획국에는 국장 아래에 프로그 램 책임자 1인 및 2명의 계획가가 행정보조자 1인과 같이 상근하고 있다. 한편, 경제개발국은 국장 아래에 지역프로젝트 책임자 1인, 프로그램 책임자 1인 및 행정보조자 1인을 두고 있다. 그리고, 자료 시스템 및 분석국에는 국장 아래에 프로그램 책임자 3인이 1명의 행정보조자와 같이 일하고 있으며, 각 프로그램 책 임자 아래에 6~9명의 계획가 또는 분석가를 두고 있다. 정부관계 및 홍보국은 국 장 아래에 커뮤니케이션 전문가, 그래픽 디자이너, 출판자료 책임자 등 7명 정도

17) 재무과에는 재무과장(Chief Financial Officer) 외 회계 및 경리 관련 직원 3명이 일하고 있다.

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가 업무를 수행하고 있다.

한편 PSRC의 회계 예산을 보면 2009년 7월~ 2011년 6월까지의 2년 동안 약 264억원( 2천 2백 만 달러)을 집행하는 것으로 되어 있다. 수입 구조를 보면 연방 정부로부터의 출연금이 72%를 차지하고, 주정부로 부터도 6% 정도를 받으며, 나머지 22%는 PSRC 회원들의 회비 및 다른 지방 재원으로 충당된다. PSRC 예산 과는 별도로 지자체 등에 배분하기 위해 PSRC가 운용하는 사업예산은 매년 연 방정부 교통기금(transportation funds)으로부터 받는 1,920억원(1억 6천만 달러)이 있지만 2009년 3월에는 연방정부의 미국 회복 및 재투자법(the American Recovery and Reinvestment Act of 2009)에 따른 프로젝트 비용으로 약 2,568억원(2억 천 4 백만 달러)이 이사회를 통해 승인된 바 있다.

3. PSRC의 광역계획 수립 연혁과 계획 활동의 근거

1) 광역계획의 수립 연혁

PSRC가 수립하는 광역계획은 기본계획에 해당하는 장기비전(「비전 2020」,

「비전 2040」)과 부문계획에 해당하는 교통계획, 경제계획이 있다. PSRC 이전 의 PSGC 당시인 1960년대에도 푸젯만 광역교통연구(Puget Sound Regional Transportation Study, 1967년)를 마련하여 교통 시스템을 제안하면서 지역 성장 및 장래의 토지이용 패턴을 같이 연구한 바 있다. 1990년 총회(The General Assembly)에서 「비전 2020(Vision 2020:Growth and Transportation Strategy for the Central Puget Sound Region)」을 채택하였고, 1995년 PSRC 총회를 통해 「비전 2020」의 1995년 수정계획을 채택하였다.

2008년에 다시 수립한 「비전 2040」은 목표년도인 2040년도 까지 증가할 것으로 예상되는 인구 및 일자리를 광역 차원에서 배분하는 전략을 담고 있다.

어디에서 얼마만큼 증가하도록 하여 사람과 커뮤니티가 경제적으로도 번영하고 건강한 환경을 가꾸어가며 잘 살 수 있도록 할 것인가를 계획하고 있다. 이 계획 은 MPO 협회(The Association of Metropolitan Planning Organization)로 부터 ‘광역

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차원의 우수 사례(Outstanding Regional Achievements)'로 상을 받은 바 있듯이, 미 국 광역계획의 하나의 모범 사례로 벤치마킹할 만하다.

기본계획과 별도로 PSRC는 법정의 부문계획인 교통계획과 경제개발전략을 수립한다.「비전 2020」이 수립된 지 10년만인 2001년 총회에서 다시「2030 도 달목표: 중부 푸젯만 대도시권 교통계획(Destination 2030: Metropolitan Transportation Plan for the Central Puget Sound Region)」을 확정한 바 있다. 이 계 획 또한 미국계획가협회(The American Planning Association)로부터 2003년에 「우 수계획(Outstanding Plan)」으로 선정된바 있다. 2007년에는 교통계획을 부분 보 완하였고, 최근의 2009년에 다시 「교통 2040(Transportation 2040)」을 수립하였 다. 경제개발전략에 대해서는 2004년에 광역경제전략(Regional Economic Strategy)이 부문계획으로 수립되었다. 이를 계획을 원활히 집행하기 위하여 번영 파트너십(Prosperity Partnership)을 발족시켰는데, 경제개발위원회(Economic Development Board)를 중심으로 300여개의 민간단체가 이 파트너십에 가입하여 지역 경제발전에 협력해가고 있다.

2) 법적 근거

PSRC의 광역계획 활동을 뒷받침하는 법적 근거로는 여섯 가지를 들 수 있다.

첫째는 주 정부의 성장관리법(Growth Management Act)이다. 워싱턴 주정부 법전 (Revised Code of Washington: 약자 RCW)의 성장관리법에서는 카운티 및 도시 지자체가 수립하는 기본계획(comprehensive plan)과 더불어 카운티가 마련해야만 하는 계획정책(planning policy)에 대하여 자세히 내용을 규정하고 있다. 계획정책 은 각기 45만 이상 인구에 해당하는 둘 이상의 카운티가 도시지역이 연속되어 있을 경우 공동의 계획정책(multicounty planning policies)을 마련하도록 규정하고 있다. 성장관리법의 이러한 규정에 근거하여 PSRC는 4개 카운티 공동의 계획 정책(planning policies)을 수립하는 기관이 되었고, 1993년에 기존의 「비전 202 0」계획을 수정하는 계획정책 내용을 포함하게 되었다. 계획정책은 바로 중부 푸

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젯만 지역 내 각 지자체에 대해 광역차원에서의 계획 틀을 제시하게 한다. 계획 정책은 카운티 공동의 계획정책을 포함하여 도시성장지역, 조화와 질서있는 개 발, 자본시설의 입지(siting), 교통요소, 주택요소, 연합계획(joint planning) 및 경제 개발 등을 포함하도록 하고 있다.

둘째로 PSRC는 “광역교통계획기구법(Regional Transportation Planning Organization Act: RCE 47.80)”이 규정하는 계획기구의 자격을 가지고 광역계획 활동을 한다. 이 법률에 따르면 광역교통계획기구는 적어도 하나의 카운티 이상 을 범위로 하여 설치되는데, 인구 10만명 이상의 카운티 또는 3개 카운티 공동으 로 설치되어야 하며, 광역교통계획기구에는 반드시 역내 카운티가 회원이 되고, 시(city), 소도읍(town)의 경우도 일정 수 이상의 회원을 포함하도록 하고 있다18). 이 계획기구의 임무는 광역 및 기초 지자체가 수립하는 교통계획을 가이드 (guide)할 광역지침 및 원칙(regional guidelines and principles)을 제시하는 것으로 되어 있다.

세 번째는 1992년에 PSRC와 회원 지자체 들이 모여 체결한 협정(Interlocal Agreement)에 근거한다. 이때 PSRC는 주법 및 연방법이 부여하는 기능을 수행 하는 권한을 가지게 되었고, PSRC가 만드는 장기계획의 비전을 광역성장관리 전 략으로 하도록 하고 있다19).

네 번째는 교통형평성법(SAFETEA-LU)에 근거하고 있다. 2006년 제정된 연방 의 교통형평성법은 본래 명칭을 "교통정의를 위한 책임성, 안전성, 유연성, 효율 성 추구를 위한 법: 이용자유산(Safe, Accountable, Flexiblem Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users(SAFETEA-LU)"으로 하고 있다. 이 법에 근거하여 4개 카운티를 범위로 하는 MPO인 PSRC가 바로 이 법이 규정하 는 계획수립기준을 구체화하는 일을 믿게 된다. MPO로서는 재정적 측면을 고려 하여 장기교통계획을 수립하여 연방정부 고속도로청(Federal Highway

18) 범역내 전체 시 및 읍 인구의 75%를 넘으면서, 도시 및 읍 숫자로는 60% 이상에 해당하는 시와 읍이 회원으로 되어야 한다.

19) PSRC는 광역협의회 구성원이 서명한 지방정부간 협약(Interlocal Agreement)에 따라 광역차원의 조정 과 협력이 필요한 성장관리, 교통계획이나 기타 여러 이슈에 대해 협동 작업을 하는 광장으로서 역 할을 하게 된다.

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Administration)과 연방 트랜짓청(Fedeal Transit Administration)의 승인을 받고, 승 인된 계획에 근거하여 연방정부로부터 교통 프로젝트 관련 자금을 받게 된다.

다섯 번째는 공공사업 및 경제개발법(Public Works and Economic Development Act)에 근거하여 경제개발과 관련된 계획활동을 하게 된다. 1965년에 제정되어 1998년에 다시 개정된 법으로 경제개발을 위한 장기자금 지원 프로그램을 운용 하여 민간 투자 촉진에 필요한 공공기반시설 등의 건설ㆍ정비를 목적으로 하는 경제 프로젝트를 지원하게 된다. 이 프로그램을 활용하여 특정 지역의 경제개발 (economic development efforts)을 위한 광역 경제개발전략을 마련하게 된다.

여섯 번째는 청정 대기법(Clean Air Act)에 근거하고 있다. 연방법과 주법이 동 시에 제정되어 있는 이 법은 계획수립과 프로젝트 집행 시에 대기질 보전 및 사 람과 환경의 건강을 유지하기 위한 기본 틀을 제시하도록 하고 있다. MPO의 PSRC는 대도시권 장기교통계획(the long-range Metropolitan Transportation Plan, Destination 2030) 및 교통개선프로그램(Transportation Improvement Program, TIP) 을 마련할 때 주정부가 수립한 대기계획( the State Implementation Plan for Air Quality, SIP)에 부합하여야만 한다. 교통계획이나 프로그램, 프로젝트에 대한 자 금 지원을 받기 전에 미리 대기 질에 미치는 영향을 검토하여 평가하도록 하고 있다.

4. 계획수립 외 PSRC의 주요 활동

기타 PSRC의 주요 활동으로는 크게 자문위원회 운용, 교통관련 위원회 운용, 기금 운용 업무 지원, 데이터 자문 등의 네 가지를 들 수 있다. 먼저 자문위원회 (Advisory Committees)는 각 카운티의 전문공무원으로 구성된 광역직원협의회 (Regional Staff Committee)가 PSRC 활동 전반에 대해 자문하도록 하고 있다. 여기 서 주요 이슈가 토의되고 그 결과는 정책위원회, 이사회, 실무위원회 등에 건의 하게 된다. 이 협의회는 앞으로「비전 2040」수립과정에서도 소개하고 있듯이 계획을 해가는 과정에서 전문분야 측면에서 지원하면서 중요한 역할을 수행한 다.

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다음의 교통 관련 위원회는 일곱 가지나 될 정도로 많이 운용되고 있다. 「교 통 2040 워킹 그룹(Transportation 2040 Working Group)」은 「교통계획 2040(Transportation 2040)」을 보완할 지침을 제시하는 기능을 하는 것으로 매달 회의를 개최하여 교통계획에서 보완할 사항을 결정하고 있다. 두 번째로 여객 수 송과 관련된 이슈를 다루는 교통운영위원회(Transportation Operators Committee) 가 있다. 각 카운티별의 공공 여객수송기관의 대표자, 공공교통기관공사(Sound Transit), 주정부 교통국 페리 계획실(Ferry Planning Office), 도시 기동성 실(Urban Mobility Office), 그리고 수송철도국(Transportation and Rail Division)의 대표들로 구성되어 있다. 세 번째로 지역교통운영위원회(Regional Traffic Operations Committee)가 있는데, 이는 중부 푸젯만 지역의 교통운용에 관한 투자 및 실시에 대해 협력하고 조정하는 체제를 만드는 일을 한다. 다섯 번째의 가격 타스크 포 스(Pricing Task Force)는 「교통 2040 워킹 그룹(Transportation 2040 Working Group)」을 도와서 광역교통계획의 수정ㆍ보완과 관련하여 도로 요금부과에 대 한 사항을 자문한다. 여섯 번째로 「지역화물 이동 라운드테이블(Regional Freight Mobility Roundtable) 」은 공공ㆍ민간 포럼으로 운용되면서 푸젯만 중부지역 내 부 및 이를 통과하는 화물의 이동 상황을 파악하여 필요한 행동을 권고하는 일을 한다. 마지막의 일곱 번째로 자전거·보행자 자문위원회(Bicycle Pedestrian Advisory Committee )가 있다. 이는 자전거 및 보행자와 관련된 계획 이슈에 대하 여 PSRC 담당직원, 정책위원회, 그리고 다른 자문위원회 등과 협의ㆍ조정하거나 자문하는 활동을 한다.

PSRC의 주요 활동 중 세 번째 종류는 기금 운용 업무를 지원하는 일이다. 몇 가지 위원회가 운용되는데, 먼저 지역 프로젝트 평가 위원회(Regional Project Evaluation Committee)는 연방정부의 자금지원에 대한 기준과 특정 사업을 권고하 는 일 및 교통계획과 관련된 이슈들을 다룬다. 다음으로 교통개선위원회(

Transportation Enhancement Committee)는 주 전역의 교통 개선사업에 대해 우선 순위를 설정하는 일을 하는 것으로 매년 회의를 개최한다. 그리고, 시애틀-다꼬 마-에버릿 FTA 대회(Seattle-Tacoma-Everett Caucus)는 교통운영위원회 (Transportation Operators Committee)의 하부 위원회로 연방 정부의 여객수송행정

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도시화 프로그램 기금(Federal Transit Administration urbanized formula program funds, 일명 5307기금), 고정 가이드웨이 자본 프로그램 기금(Fixed Guideway Capital program funds, 일명 5307 FG 기금) 등의 프로그램을 건의하는 일을 한다.

PSRC의 기타 활동의 네 번째로는 데이터에 대한 자문활동을 들 수 있다.

PSRC 스스로 광역에 관한 방대한 자료를 보유하고, 이에 근거하여 장기계획 수 립에 필요한 자료들(data tool)을 제공할 수 있으며, 매일 매일 이루어지는 의사결 정을 알려주는 일도 한다. 의회 의원들의 전문 보좌관 및 기술적 이슈에 관심을 가진 사람들로 구성된 지역기술포럼(Regional Technical Forum)도 운용하고 있다,

「모델 이용자 그룹」에 대해서도 통행 예측에 관한 여러 프로젝트를 소개하며, 토지이용기술 자문 위원회(Land Use Technical Advisory Committee)를 통해서는 통계, 경제, 그리고 토지이용 데이터 및 모델링 프로젝트, 장기 토지이용계획에 대한 기술 등을 자문해 준다. 그리고 기관 간 데이터 그룹(Interagency Data Group:

IDG)을 운용하여 PSRC와 워싱턴 주정부 교통국(WSDOT) 및 PSRC 회원들의 중 부 푸젯만 지역내 데이터 공유를 위한 파트너 관계 형성을 지원하고 있다. 이는 교통 수단 간 연계성 제고와 화물 이동 분석을 지원하는 것으로 중부 푸젯만 지 역의 교통체계, 실행자료(performance data), 평가방법 및 지표를 기관 간에 같이 공유할 수 있도록 조정한다.

(31)

제3장 시애틀 대도시권 광역계획의 주요 내용과 수립과정

1.「비전 2040」의 내용

20)

1) 개요

「비전 2040」은 부제(副題)를 “푸젯만 중부지역의 성장관리 및 환경·경제·교 통에 관한 전략”이라고 하고 있듯이, 이 계획서에서는 성장관리·환경·경제·교통에 관한 내용을 다루고 있다. 계획이 최종 확정된 것은 2008년 4월 24일의 총회 의결 (A-08-04호)을 통해서이다. 계획서 전체는 A4 크기 100쪽 정도로 되어 있고, 그 구성을 목차에 근거해 보면 계획서 서론에 해당하는 부분은 「2040년 비전」(1 쪽)과 「도입부」(4쪽)로 짧게 서술되어 있으며, 계획서 본론은「미래 기본골 격」(8쪽), 「광역성장전략」(16쪽), 「4개 카운티 공동의 계획정책」(68쪽)21),

「집행」(7쪽) 등 총 4개 파트로 되어 있다. 계획서 말미에「용어 해설」과 함께 부록으로 「법적 체제」, 「수정보완 과정」을 첨부하였으며, 기술 보고서 (Technical Report)는 별책으로 되어 있다.

2) 서론부: 「2040년 비전」과 도입부

(1) 비전(Vision)과 목표(Regional Goals)

20) http://www.psrc.org/growth/vision2040/pub/vision2040-document/

21) 카운티 공동의 계획정책(multicounty Planning Policy)은 둘 이상의 카운티가 광역적 차원에서 의사 결정 또는 카운티 계획정책 및 지자체 당국의 기본계획에 공통의 틀에 해당하는 공식적 언명(an official statement)이다. 이를 반영하는 개별 카운티 단위의 계획 정책(County Planning policy)은 또한 카운티 정부 및 그 하위 계층의 도시 및 타운이 서로 협력하여 개발해서 채택한 규정(provision)이 된다. 이 카운티 계획정책은 각 자치당국(local jurisdiction)이 마련한 개별 기본계획에 대해 공통적 프레임웤(a common framework)으로 역할을 한다.

(32)

「비전 2040」은 사람(people), 번영(prosperity), 지구(planet)의 3개 주제어를 가 지고 “우리 사람들”, “우리의 번영”, “우리의 지구”를 ‘환경을 보호하며, 활기차 게 살아가는 건강한 공동체로 하는 일을 비전으로 정하고 있다. 토지이용과 경 제, 교통이 통합적으로 작용하여 건강한 환경이 만들어지도록 하고, 지구 차원의 기후변화에 대응하면서, 사회적 형평성 달성과 미래 세대의 수요도 배려하도록 한다는 것이다. 환경·경제·형평성의 관계에서도 모든 사람들이 경제적 기회를 고 루 누리고, 안전하고 효율적으로 이동할 수 있도록 하며, 자원사용도 효과적으로 그리고 현명하게 하도록 하고 있다.

광역계획의 목표는 환경, 개발패턴, 주거, 경제, 교통, 공공 서비스의 여섯 가지 부문으로 나누어 설정되어 있는데, 이는 바로 「비전 2040」제 3부에서 다루는 카운티 공동 계획정책(multicounty planning polices)의 6개 부문과 같다.

첫 번째의 환경부문에서는 자연의 보호ㆍ복원과 서식처 보전 및 수질 개선, 온실 가스 배출과 대기 오염물질의 감소 및 기후변화 요인을 최대한 저감시키는 것을 내세우고 있다. 이를 위해 주민 건강은 환경․ 건강과 바로 연결되어 있음 을 깨닫게 하고, 모든 레벨의 계획(planning)에서 토지이용, 개발패턴, 교통이 생 태계에 미치는 영향을 감안할 것을 언급하고 있다.

두 번째의 개발 패턴에서는 이미 도시화되어 있는 지역에 성장이 집중되고, 해당 지역이 정체성을 유지하며 보행이 가능한 커뮤니티가 되도록 컴팩트하게 조성하고, 교통 환승의 중심지(transit-oriented)가 되도록 하고 있다.

세 번째의 주거부문에서는 주거 자산을 보전하고 개선하며, 모든 사람들이 저 렴하고 안전하고 건강한 주거를 선택하도록 기회를 제공하는 일에 노력하도록 하고 있다.

네 번째의 경제부문에서는 기업 활동과 일자리 창출을 지원하고, 경제 활동의 진작을 위해서도 사람에 투자하며, 지역경제가 계속 번영하고 지속가능하도록 하기 위해서는 환경의 질을 좋게 유지하고, 품격높은 중심지와 다양한 커뮤니티 를 만들어 생활의 질을 높여 가는 것으로 하고 있다.

다섯 번째의 교통부문에서는 광역성장전략(regional growth strategy)을 지원하 면서 경제적 ㆍ환경적인 활력 증진 및 공공 건강에 기여할 수 있는 교통체제가

(33)

안전하고, 청결하며, 통합적이고, 지속가능하면서, 고효율의 복합 수단이 되어 가 도록 하고 있다.

여섯 번째의 공공 서비스 부문은 도시 지자체 및 카운티의 계획 목표를 지원하 기 위한 공공시설 설치와 함께 서비스 확보 수준을 제고하도록 유도하고, 개발이 효과적이고 효율적 되도록 지원할 것을 밝히고 있다.

(2) 도입부

도입부는 「비전 2040」의 기능과 역할을 설명하는 부분이다. 주요 내용은 크 게 여섯 가지로 되어 있다. 첫째로 광역차원에서 개인, 정부, 조직, 그리고 민간 부문의 모든 노력이 이 계획을 중심으로 결집하도록 한다. 둘째 부족한 자원을 현명하게 사용하고 앞으로 미래 세대가 필요 자원을 확보하는 결정을 하는 일을 도울 수 있도록 하다. 셋째, 2040년에는 인구가 5백만으로 성장하고 고용은 3백 만이 될 전망인 가운데 환경 및 사람들의 삶에 대한 질을 높여가기 위해서는 앞 으로 성장을 어떠한 방식으로 수용할 것인가를 검토한다. 넷째,「비전 2040」은 인구 밀집 지역과 급성장 지역에 대해 의무적으로 종합계획을 수립하도록 한 성 장관리법의 13가지 목표(goals)를 구체화하고, 이들 목표를 달성하기 위해 도시 지자체, 카운티, PSRC, 주정부가 계획적으로 지원할 사항을 구체화하며, 광역차 원의 골격(regional framework)도 마련한다. 「비전 2040」의 광역성장전략 (regional growth strategy)과 카운티 공동의 계획정책(multicounty planning policies) 은 바로 광역 내 각 지자체 및 관계 기관이 합의한 사항으로 앞으로 지자체 기본 계획 및 기관 별 계획에서 다룰 사항에 방향을 제시하고 있다. 다섯째 「비전 2040」은 장기에 걸친 중부 푸젯 지역의 성장관리와 환경ㆍ경제ㆍ교통 전략을 담는다. 「비전 2040」을 통해 경제 활력을 유지하는 일과 교통시설 및 기반시설 의 효율화 및 성장관리와 지속가능한 환경달성 노력을 모두 통합시켜간다. 「비 전 2040」은 지역에 대한 바람직한 2040년의 모습을 전망하고, 거기에 도달해 가 기 위해 노력해야 할 과제들을 파악한다. 현재와 미래 세대를 위한 자연환경 보 전의「비전」이면서 앞으로의 성장을 어떻게 수용할 것인가, 그리고 지역내 커 뮤니티 들이 그러한 성장을 관리하는 데 필요한 자원과 기반시설을 어떻게 만들

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어갈 것인가의 전략도 담는다. 여섯째 「비전 2040」은 지역내 의사결정자(local decision makers), 이해집단, 그리고 각 개인들의 마음을 모두 결집시켜 만들어 낸 것이다.「비전 2040」을 수립 채택하면서 PSRC 회원들은 각 행정구역 단위로 분 절되어 온 역내 지자체 및 기관이 이제 서로 상호 의존적이 되어 있는 것을 깨닫 게 되었다. “성장을 어떻게 수용할 것인가에 대해 우리가 내리는 결정이나, 우리 가 이용하는 교통시스템, 우리의 경제, 그리고 우리의 환경을 보호하는 일은 서 로 연결되어 있는 일이고 또 서로 얽혀져 있다”고 말하고 있다. (PSRC.2009,:3)

3) 제 1부 지속가능한 환경: 미래를 위한 노력

(Toward a Sustainable Environment: A Framework for the Future)

환경에 대한「비전 2040」의 입장을 천명하는 부분으로 전체가 8쪽으로 구성 되어 환경과 조화되면서 제 2부 이하의 계획들이 추진되도록 하는 역할을 한 다.(vision 2040, 2008:12). 또한 광역성장전략(Regional Growth Strategy)과 카운티 공동 계획정책에서 고려할 환경의 기본 방향도 정하고 있다. 광역성장전략에서 는 미래 성장을 지속가능하고 환경적으로 책임 질 수 있는 개발로 수용해 갈 것 을 강조하고 있다. 또 카운티 공동 계획정책의 각 6개 부문별로 환경에 대해 고려 할 사항을 밝히고 있다. 예를 들면, 개발패턴 및 주거부문에서는 신규 개발은 서식지에 미치는 영향을 고려하여 불투수층 포장을 감소시키는 기술, 그린 건물 (green building), 그린 가로(green street)를 사용하도록 하고 있다22). 경제정책 부 문에서도 에너지를 효율적으로 경영해 갈 것을 권장하고 있다. 이러한 사항은 환 경정의(Environmental Justice)와 관련된 미국 대통령의 지시(Presidential Executive Order) 12898 (1994)에 따를 것이라고 한다.23).

22) ① 그린 빌딩(green building)은 그린 디자인(green design)이라고도 한다. 에너지, 건축자재, 물 소비량 등의 절약, 폐기물 발생 저감 등 환경적 효과를 나타내는 건물설계(building design)를 말한다. ② 그린 가로(green street)는 집중 호우시 우수관으로 유입되는 양을 조절하기 위해 가로와 우수관리 시스템을 통합하는 것으로 환경적, 미적인 면을 동시에 감안하는 가로수 식재 및 관리, 경관지 등으 로 그린 인프라(green infra)를 만드는 일을 말한다.

23) 연방기관이나 연방으로부터 펀드를 받는 기관의 모든 프로그램이나 정책, 그리고 행위는 소수 및 저소득층 인구에 대해 미치는 영향을 밝히고 이를 중요하게 생각하며 또한 각각의 임무 속에 환경

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내용 구성은 크게 세 부분으로 나누어진다. 첫째 부분은 “자연의 장엄함”이 무엇인지를 14가지 사례에 대한 합성 그림을 통하여 서술하고 있다. 두 번째 부 분은 “생태계 및 인간의 건강에 대한 영향”으로 11가지 중요 사례에 대한 것 또 한 합성 그림으로 설명하고 있다, 세 번째 부분은 “환경복원 및 유지”를 위해 함 께 해야 할 18가지 노력의 경우를 마찬가지로 그림으로 예시하고 있다. 「비전 2040」은 환경에 대한 부작용을 최소화하는 방향으로 미래 인구 및 고용의 증가 분을 수용하고, 광역성장전략(Regional Growth Strategy)과 함께 환경, 개발패턴, 주택정책, 경제정책, 교통정책, 공공서비스 정책에 관한 4개 카운티 공동의 계획 정책(multicounty planning policies)을 설정하는 역할을 한다.

4) 제 2부 광역성장전략

제 2부의 광역성장전략은 광역 성장 패턴을 설정하고, 그 실현 방법을 제시하 는 부분이다. 미래 개발은 도시성장지역(urban growth area)에 모으고, 새로운 주 거 및 일자리는 도시센터나 지역성장센터(regional growth center)로 지정한 곳에 수용하는 것으로 하고 있다. 이와 같이 성장을 도시지역내로 모음으로써 자연 자 원과 환경적으로 민감한 지역들을 보호하고, 경제도 튼튼하게 하면서 모든 사람 들에게 주거기회가 제공되며, 직주 균형성도 높이고 농촌내 주거지 개발도 최 소화시켜 가는 것으로 하고 있다.

「비전 2040」의 이러한 성장전략은 바로 이전의 1990년에 수립한 「비전 2020」의 성장전략과 비교해 보면 훨씬 강력하고 구체적인 것으로 발전해 왔다 고 할 수 있다.「비전 2020」은 토지이용과 교통계획간의 통합을 강조하는 성장 관리법이 제정되자, 법에서 정한 규정에 따라 1995년도에 다시 계획을 보완하여 성장을 도시성장지역(urban growth area)으로 집중시키는 내용을 보완하게 되었 다. 특히 컴팩트하게 만들어 갈 도시 커뮤니티와 활력을 키울 필요가 있는 중심 지가 집중 대상지로 되었다. 이로써 농촌지역 및 생산용 토지를 보전하면서도 경제개발을 동시에 수용하는 질서있는 패턴으로 개발이 되도록 하였다.

적 정의를 이루어 갈 것을 지시하고 있다.

(36)

2008년에 확정된「비전 2040」에서도 컴팩트한 도시 커뮤니티와 중심지가 미 래 인구와 고용을 수용하도록 하는 데는 변함이 없다. 환경보전을 강조하여 “자 연환경은 전체적으로 복구ㆍ 보호하며 지속가능한 것이 되게 하고, 인구 및 고용 성장은 지정된 도시성장지역, 특히 도시내부로 모으며, 도시 내에서도 또한 중심 지가 고용, 주택, 기타 활동을 담는 곳”이 되도록 하고 있다. 직주균형을 위한 인 센티브 및 투자를 늘리고, 농촌지역 개발도 최소화하고 있으며, 생산토지는 보호 하여 산림, 농업이 계속 활력을 유지하도록 하고 있다. 그리고 기존의 기반시설 과 새로운 시설에 대한 투자는 보다 효과적이고 효율적이 되도록, 성장을 계획하 거나 수용될 지역에 우선적으로 배려하고 있다. 이 밖에 탄소배출을 감소시키기 위한 노력으로 기후 변화로 초래될 영향을 최소화시켜 가고자 하고 있다(상게서:

13-14).

「비전 2020」수립 후 이는 20년 동안 계획을 운용해 본 결과, 각 지자체로부 터 광역계획의 기능을 긍정적으로 평가받음에 힘입어 이번에 수립된 「비전 2040」에서는 한 단계 더 계획 기능을 강화하여 「광역권 성장전략」에 미래 인 구 및 고용 증가분을 직접 카운티별, 그리고 도시 유형별로 구체적 목표수치 (numeric)로 배분하는 내용까지 포함하게 되었다(<그림-3>, <표-2>, <표-3> 참조).

<그림 - 3> 「비전 2020」 및 「비전 2040」의 계획내용 비교(도면)

자료: Ben Bakkenta, PSRC(http://courses.washington.edu/gmforum GM students/Guest presentations)

(37)

<표 - 2> 인구증가분 배분

카운티

대도시 지역중 심도시

핵심

도시 대도시 소도시

비합병지 역도시 성장지역

도시

농촌

스노호 미시

90,000 40,000 85,000 37,000 148,000 46,000 446,000

% 20 9 19 8 33 10 26

피어스 127,000 77,000 32,000 52,000 81,000 24,000 393,000

% 32 20 8 13 21 6 23

킷샙 39,000 19,000 16,000 12,000 39,000 25,000 149,000

% 26 13 11 8 26 16 9

294,000 233,000 108,000 35,000 34,000 20,000 724,000

% 41 32 15 5 5 3 42

합계 550,000 369,000 240,000 136,000 302,000 115,000

1,712,000

% 32 22 14 8 18 7 100

2000년

기1준 1,007,000 601,000 403,000 210,000 586,000 470,000 3,276,000 자료: PSRC, Vision 2040: 19

<표 - 3> 고용 배분

카운티

대도시 지역중 심도시

핵심

도시 대도시 소도시

비합병지 역도시 성장지역

도시

농촌

스노호 미시

91,000 35,000 56,000 15,000 34,000 14,000 246,000

% 37 14 23 6 14 6 20

피어스 97,000 41,000 15,000 30,000 22,000 7,000 212,000

% 46 19 7 14 10 3 17

킷샙 14,000 15,000 5,000 9,000 18,000 4,000 65,000

% 22 23 8 13 27 7 5

311,000 262,000 74,000 22,000 20,000 5,000 695,000

% 45 38 11 3 3 1 57

합계 513,000 354,000 151,000 76,000 94,000 30,000 1,218,000

% 42 29 12 6 8 2 100

2000년

기1준 931,000 532,000 161,000 74,000 133,000 60,000 1,892,000

자료: PSRC, Vision 2040: 19

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