OECD 국가의 인구고령화와 고령자 고용정책
(Working Better with Ages)
◇ OECD는 2018-19년 회원국의 인구고령화와 고령자 고용정책에 관한 정책리뷰(Working Better with Ages)를 통해 회원국의 인구고령화가 노동시장에 미치는 영향과 정책적 방향을 제시
* 우리나라에 대한 리뷰보고서(Working Better with Ages: Korea)는 ‘18.12월 발간
◇ OECD의 분석에 따르면, ‘18년 현재, OECD 국가 대부분의 중위 연령은 40세 이상이며 이탈리아, 독일, 일본 등은 이미 상당한 수준의 인구고령화가 진행된 상황
ㅇ 급속한 인구고령화는 기대수명 연장과 출산율 하락의 결과이며, 전체 인구에서 차지하는 근로연령대 인구비중의 급속한 감소로 나타남
ㅇ OECD는 인구고령화가 현재와 같은 속도로 진행되고 노동시장 참여수준도 현재의 수준으로 유지된다면 노인부양부담의 급격한 증가와 미래의 삶의 질, 공공재정의 지속가능성 등에 부정적 영향 전망
* OECD의 최근 연구는 고령자 및 여성 등 취약계층의 노동시장 참여가 확대되지 않는다면 2018-30년 간 인구고령화로 회원국의 GDP가 최대 0.5%p 감소할 수 있음을 시사
◇ 이와 관련, OECD는 인구고령화의 진전에 따른 고령자 고용정책의 방향을 노동시장 공급과 수요, 고령자 개인의 차원에서 권고
* 다만, 각 국의 노동시장 상황이 다른 만큼 개별 국가의 특수성이 고려 되어야 한다는 지적
ㅇ (노동공급: Incentives) 기대수명 연장과 연계하여 연금의 개시연령 상향 조정, 부분연금 활성화 등 연금제도 개편, 시간제 일자리를 활용한 단계적 퇴직 등 고령자의 은퇴연기에 대한 보상 강화
* 최근의 연구결과에 따르면, 연금개시연령을 1년 늦추면 55-74세 고령자의 노동시장 참여율이 0.8%p 상승함을 보여줌
ㅇ (노동수요: Opportunities) 채용 및 은퇴 등에 있어 연령차별 금지, 임금체계의 연공급성 축소, 적절한 수준의 고용보호법제 등을 통해 기업의 고령자 수요 촉진
ㅇ (고령자 개인: Employability) 산업구조 변화, 세계화 등의 메가트랜드에 대응하여 근로생애에 걸쳐 숙련수준을 향상할 수 있도록 정보제공, 직업진로지도, 현장훈련 기회 확대 등 필요
※ 출처: Working Better With Ages(2019. 9월 발간)
Ⅰ. OECD 국가의 인구고령화
□ 급속한 인구고령화는 미래의 삶의 질과 공공재정의 지속가능성 측면에서 가장 큰 도전으로 부상
□ ‘18년 현재, OECD 국가 대부분의 중위연령은 40세 이상이며 이탈리아, 독일, 일본 등은 이미 상당한 수준의 인구고령화가 진행된 상황
* ‘18년 중위연령(세): 이탈리아(46.3), 독일(46), 일본(47.9)
ㅇ 우리나라의 경우 ‘18년 기준 중위연령은 42.6세로 OECD 평균(39.8세) 보다 약간 높은 수준
- 그러나 2050년에는 중위연령이 56.4세로 급격히 상승하여 OECD 국가 중 가장 심각한 고령화를 겪을 전망
ㅇ 개발도상국의 경우, 출산율 하락을 겪고 있는 중국, 인도네시아 등의 국가는 인구고령화 속도가 매우 빠른 편
* 2050년 중국인구의 절반 이상이 48세 이상이 될 것으로 전망
- 인도, 남아프리카공화국 등 상대적으로 높은 출산율이 유지되는 국가의 경우에도 고령화 속도가 상대적으로 더딜 뿐 인구고령화는 진행 중
<그림 1> 중위연령의 변화(2018년/2050년)
(출처: 본 보고서 p20)
Ⅱ. 인구고령화의 노동시장 효과
□ 급속한 인구고령화는 기대수명 연장과 출산율 하락의 복합적 효과로 전체 인구에서 차지하는 근로연령대 인구비중의 급속한 감소로 나타남 ㅇ 인구고령화가 현재와 같은 속도로 진행되는 상황에서 성별, 연령별
노동시장 참여수준의 변화가 없다면 노인부양부담의 급격한 증가 우려
* 노인부양율(elderly dependency ratio)은 생산가능인구(15-64세) 대비 노인인구 (65세 이상)의 비율을 의미하나, 이 보고서에서 노인부양부담은 취업자 100명당 50세 이상 비경제활동인구로 정의
□ OECD 국가 전체적으로 취업자 100명이 부양하는 50세 이상의 비경제 활동인구는 ‘18년 42명이었으나 2050년에는 58.2명에 육박할 전망 ㅇ 다만, 정책적 개입을 통해 더 많은 고령자가 더 오래 일하게 된다면
(시나리오 1) 이는 50명 수준으로 개선이 가능하며,
ㅇ 여기에 더해 성별 고용률 격차가 현재의 50%수준까지 줄어든다면 (시나리오2) 이는 46명 수준으로 개선이 가능할 전망
<그림 2> 근로자 100명당 은퇴자(50세 이상 비경제활동인구) 비율변화
(출처: 본 보고서 p22)
□ 우리나라의 경우, 취업자 100명이 부양하는 50세 이상의 비경제활동 인구는 ‘18년 기준 29.7명으로 OECD 평균에 비해 다소 낮은 수준이나 2050년에는 57.7명으로 OECD 평균수준까지 증가할 전망
ㅇ 다만, 정책적 개입을 통해 고령자의 노동시장 이탈을 늦추는 경우 (시나리오 1) 이 부담은 43.8명 수준으로 축소될 수 있으며,
ㅇ 여성고용률을 높여 성별고용률 격차도 완화된다면(시나리오 2) 41.7명 수준까지 개선이 가능하다는 분석
□ 이와 함께, OECD의 최근 연구는 고령자 및 여성 등 취약계층의 노동시장 참여 확대 없이는 2018-30년 간 인구고령화로 회원국의 GDP가 최대 0.5%p 감소할 수 있음을 시사
Ⅲ. 고령자 노동시장 참여 현황
□ 지난 10년간(‘08-’18) OECD 평균적으로 55-64세 고령자의 노동시장 참여는 큰 폭으로 증가(‘08년 56% → ’18년 64%, +8%p)
ㅇ 이탈리아, 리투아니아, 헝가리, 네덜란드의 경우 18%p 이상 증가, 아이 슬란드의 경우 감소하는 등 국가별 편차 존재
* 아이슬란드의 55-64세의 노동시장 참여는 소폭 감소했으나 여전히 가장 높은 참여율을 보임
<그림 3> 고령자의 노동시장 참여율(%, 2018)
(출처: 본 보고서 p20)
□ 고령자(55-64세)의 노동시장 참여의 성별 격차도 점차 축소(‘08년 21.0%p →
’18년 17.8%p)되고 있으나, ‘18년 현재 OECD 평균은 18%p에 달함
* 25-54세 성별격차(‘18): 18%p
ㅇ 이는 주요 근로연령대(25-54세)의 노동시장 참여의 성별격차 누적의 영향
□ 노동시장 은퇴연령(Effective retirement ages)도 지속적으로 증가하고 있으나, 대부분의 OECD 국가에서 역대 최고 수준을 회복하지는 못하는 실정 ㅇ OECD 국가에서 노동시장 이탈연령이 점차 증가하는 경향은 연금제도
개편 등의 정책적 개입과 학업기간의 지속적 증가 및 건강상태의 개선 등에 기인하는 것으로 나타남
ㅇ 반면, 개발도상국의 경우 비공식 노동의 비중이 높고, 연금체계가 확립 되지 못하여 노동시장 은퇴연령이 높은 경향이 있으나, ‘00년 이 후 최근에는 노동시장 이탈연령이 축소 또는 유지되는 경향
□ 우리나라의 경우, 55-64세 및 65세이상 고령자의 노동시장 참여는 OECD 평균에 비해 높은 편(Working Better with Ages:Korea, 2018)
* 우리나라: 55-64세(68.8%), 65-69세(47.6%), OECD: 55-64세(63.9%), 65-69세(27.4%)
ㅇ 연령별 비교에서도 청년층의 고용률보다 고령자의 고용률이 더 높은 특징
<그림 4>성별ㆍ연령대별 고용률 비교(OECD/대한민국, 2017)
OECD 한국
(출처: Working better with Ages: Korea p40)
ㅇ 노동시장 은퇴연령 역시 OECD 평균에 비해 매우 높아* 비교적 장기간 경제활동에 종사하는 경향
* 노동시장 은퇴연령(‘18년): 한국(‘남, 여 모두 72.3세), OECD(남: 65.4세, 여: 63.7세)
- 높은 고용률에도 불구, 고용의 불안정성이 높고 빈곤율이 높아 고령자의 노동시장 참여를 높이고자 하는 여타 OECD국가와 다른 방향의 정책적 대안 필요
<그림 5>노동시장 은퇴연령(Effective retirement ages)
(출처: 본 보고서 p26)
Ⅳ. OECD의 정책방향 제시
◇ OECD는 인구고령화의 진전에 따른 고령자 고용정책의 방향을 노동시장 공급과 수요, 고령자 개인의 차원에서 권고
◇ 다만, 각 국의 노동시장 상황이 다른 만큼 개별 국가의 특수성이 고려되어야 한다는 지적
가. 노동공급 측면: 고령자의 노동에 대한 유인체계 재설계(Rewarding work and later retirement)
□ 연금제도를 기대수명 연장과 연계하여 은퇴연기에 대한 보상 강화 ㅇ 대부분의 OECD 국가가 고령자의 은퇴시기 연기와 연금재정의 건전성
제고를 위해 연금개혁 추진(이탈리아, 라트비아, 노르웨이, 폴란드, 스웨덴 등)
- 이들 국가는 조기퇴직 경로 차단, 연금개시연령 상향조정, 수입과 연금의 연계를 강화하는 방향으로 개혁 추진
ㅇ 최근의 연구결과에 따르면, 연금개시연령을 1년 늦추면 55-74세 고령자의 노동시장 참여율이 0.8%p 상승한다는 제언
□ 시간제 근무 등을 활용한 단계적 퇴직(phased retirement) 등 유연한 퇴직제도 활성화
ㅇ 최근 EU의 연구결과에 따르면, 상당수의 고령자가 파트타임 일자리와 부분연금의 결합을 완전한 퇴직보다 나은 선택으로 인식
ㅇ 호주, 벨기에, 캐나다, 독일, 프랑스 등 상당수의 OECD 국가는 연금개시 연령 전 근로와 연금수입을 결합하여 부분퇴직 할 수 있도록 설계 ㅇ 반면, 한국, 덴마크, 스페인 등의 국가는 연금개시연령 전 부분퇴직은
허용치 않으나, 연금개시 후 근로에 대해 부분연금을 일부 허용 하기도 함
나. 노동수요 측면: 고령자의 고용기회 확대(Better employment opportunities for older workers)
□ 대부분의 OECD 국가에서도 고령자에 대한 노동시장 수요는 상대적 으로 낮으나 점차 개선 중
ㅇ 고령근로자(60-64세)의 직장유지율(job retention)과 신규채용율이 증가하고 있으나 아직 경제위기 전의 수준까지 회복되지는 못함
<그림 6> 고령근로자의 직장유지율 및 신규채용률의 변화(‘08, ’12, ‘16)
(출처: 본 보고서 p51)
□ 연령에 대한 고정관념(stereotype), 연공급적 임금체계(seniority wages) 등이 고령자에 대한 수요를 저해하는 원인으로 지적되며, ㅇ 채용 등에 있어 연령차별금지, 임금체계의 개편 등이 대안으로 제시
□ 채용 및 은퇴 등에 있어 연령차별 금지
ㅇ 모든 OECD 국가에서 연령차별은 법으로 금지되고 있으나 사실상 채용 등에 있어 연령에 대한 편견은 존재
- 최근에는 연령차별에 대한 입증책임의 전환(네덜란드), 머신러닝을 활용한 숙련기반(skill-based)의 채용시스템(프랑스) 등을 통해 편견을 극 복하려는 시도 나타남
ㅇ 한편, 의무적 정년연령(mandatory retirement)을 연령차별로 간주 하여 이를 폐지하거나 정당해고 사유로 인정하지 않는 등의 경향도 나타남(호주, 캐나다, 영국, 미국 및 덴마크, 폴란드)
□ 연공급적 임금체계(seniority wages) 개편
ㅇ 연공급적 임금체계는 고령근로자의 생산성에 비해 고령자를 고용 (채용 및 유지)하는 비용을 증가시키는 요인이 됨
ㅇ 많은 OECD 국가에서 임금체계의 연공급성을 축소시키는 경향이 나타나고 있으나 여전히 많은 국가에서 연공급적 임금체계 존재
<그림 7> 임금체계의 연공급성과 직장유지율의 관계(2012년)
(출처: 본 보고서 p55)
ㅇ 우리나라와 일본처럼 임금체계의 연공급성이 강한 경우 사업주는 낮은 퇴직연령을 선호하여, 고령근로자의 직장유지율이 낮은 원인 - 특히, 주된 직장에서 이른 퇴직 후 전직하는 과정에서 소득수준과
일자리의 질의 급격한 하락을 경험
□ 적절한 고용보호법제(Employment Protection Legislation)
ㅇ 지나치게 강한 고용보호법제는 사업주가 정규직 고용을 회피하거나 조기퇴직프로그램 및 의무퇴직 프로그램을 활용하는 유인으로 작용가능 ㅇ 일부 OECD 국가에서는 무기계약(permanent contracts)에 대한
보호수준은 낮추되 실직에 대한 소득보조 및 재취업 지원을 강화 하는 방향으로 제도 개선(프랑스, 이탈리아, 포르투갈, 스페인) - 이 외에 ①실업수당(severance pay)을 축소하거나(이탈리아, 포르
투갈), ②실업수당을 전직수당(transition allowances)으로 개편(네 덜란드)하는 등의 개혁 추진
□ 고령자를 고용하는 사업주에 대한 임금보조(wage subsidy)는 신중한 접근 필요
ㅇ 많은 국가에서 고령자를 고용하는 사업주에 대한 사회보험료 지원 및 임금보조 등의 정책수단 활용 중
ㅇ 실증분석 결과, 임금보조정책은 일반적인 실업자의 재취업에는 효과적인 것으로 나타났으나,
- 비용-효과적 측면에서 비효율이 높아 수혜대상자를 저소득 고령자 및 장기실업자 등으로 타겟팅할 필요 있음
다. 고령자 개인적 측면: 근로생애에 걸친 능력개발 지원 (Promoting employability throught working lives)
□ 산업구조 변화, 세계화 등의 메가트랜드에 대응하여 생애에 걸친 직업훈련참여 기회 확대
ㅇ OECD의 분석에 따르면, 고령자는 기술변화와 세계화에 따른 숙련요건 (skill requirement)에 적절히 대응하지 못함에도 불구하고 직업훈련 참여가 다른 연령대에 비해 낮은 수준
ㅇ 근로생애에 걸쳐 직업훈련을 통해 숙련수준을 습득하고 향상할 수 있도록 정보제공, 직업진로지도, 현장훈련 기회 확대 등 필요
□ 현재의 숙련수준 평가 및 고령자의 니즈에 부합하는 적절한 수준의 직업훈련 제공 등을 위한 평가인증체계 강화
ㅇ 공식ㆍ비공식적 직업훈련, 일을 통한 숙련습득 등에 대한 인증체계를 통해 현재의 숙련수준을 정확히 진단하고 요구되는 숙련수준과의 격차를 완화할 수 있는 직업훈련 제공 가능(네덜란드, 핀란드 등)
<참고> 우리나라 고령자 고용정책에 대한 OECD의 정책제안 (Working Better With Ages: Korea, 2018년 OECD 발간)
◈ 고령자의 노동시장 상황과 정책방향
ㅇ 다른 OECD국가와는 달리, 우리나라의 고령자는 노동시장 참여와 고용률은 매우 높으나 일자리의 질은 매우 낮은 특징
ㅇ 고용률과 빈곤율이 동시에 높은 한국의 고령자 노동시장은 고령자의 고용률을 높이고자 하는 다른 OECD 국가와는 다른 방향의 정책적 대안 요구
◈ OECD 정책제언
ㅇ (고령빈곤층 감소대책) 고령자영업자 등이 근로장려세제(EITC) 혜택을 보다 넓게 적용받을 수 있도록 제도개편, 기초생활보호 적용확대, 비정규직 및 자영업자에 대한 국민연금 수혜확대, 퇴직연금제도 확대 등
ㅇ (고령자 고용기업에 대한 지원) 고령자 계속고용을 위한 제도적 지원, 연공서열 중심의 기업문화 개선, 사내하도급 및 파견근로 관련 제도개선, 연령차별금지법령 준수 등
ㅇ (고령노동자 직업능력개발 등 지원) 중년이상 노동자에 대한 전직 지원 강화, 근로시간 준수관련 감독 강화, 사업주 부담의 질병휴직 및 질병수당 도입 등
※ 출처: Working better with ages: Korea(OECD, 2018)
※ 작성자: 양현수 참사관(원소속: 고용노동부), [email protected]
