Seminar 일정
10:00 - 10:30 : 환영사 및 답사
- 환영사 : 박양호 원장 (국토연구원) - 환영사 : 양영오 원장 (제주발전연구원)
- 답 사 : 쪼오지엔춘 부원장 (중국토지감측규획원)
10:30 - 10:40 : 개회사
- 개회사 : 박양호 원장 (국토연구원)
10:40 - 12:00 : 주제발표 및 토론
- 제1주제 : 김동주 (국토연구원) , “한국의 국토계획 추진과 발전전략”
- 제2주제 : 박인성 (절강대학교), “중국 부동산시장의 형성 과정과 보장성주택 정책 동향”
12:00 - 14:00 : 오 찬
14:00 - 15:20 : 주제발표 및 토론
- 제3주제 : 강미나 (국토연구원) , “한국 농촌지역개발정책의 시대별 추진 및 성과”
- 제4주제 : 야오리 (토지감측규획원), “중국 건설용지 관리 정책”
15:20 - 15:50 : Coffee Break
15:50 - 17:10 : 주제발표 및 토론
- 제5주제 : 정승훈·정지형 (제주발전연구원) , “제주국제자유 도시 추진현황과 과제”
- 제6주제 : 샤오린 (토지감측규획원), “중국 토지이용계획의 특징 및 변천”
17:10 - 18:00 : 종합토론
18:00 : 폐 회
硏討會議程
10:00 - 10:30 : 歡迎辭及答辭
- 歡迎辭 : 朴良浩 院長 (国土研究院) - 歡迎辭 : 梁永五 院長 (濟州發展研究院)
- 答 辭 : 周建春 副院長 (中国土地勘测规划院)
10:30 - 10:40 : 開幕式
- 開幕式 : 朴良浩 院長 (国土研究院)
10:40 - 12:00 : 論文發表及討論
- 第一主題 : 金東柱 (国土研究院) , “韩国的国土规划推进和发 展战略”
- 第二主題 : 朴寅星 (浙江大學), “中国房地产市场的形成过程 与保障性住宅政策动向”
12:00 - 14:00 : 午餐
14:00 - 15:20 : 論文發表及討論
- 第三主題 : 康美娜 (国土研究院) , “不同时代的韩国农村地 区开发政策的进展与成果”
- 第四主題 : 姚丽 (土地勘测规划院), “中国建设用地管理政策：
优化与创新”
15:20 - 15:50 : Coffee Break
15:50 - 17:10 : 論文發表及討論
- 第五主題 : 郑丞勋ㆍ郑智馨 (濟州發展研究院) , “济州国 际自由都市推进现状和今后课题”
- 第六主題 : 肖霖 (土地勘测规划院), “中国第三轮土地利用 总体规划的特点与创新”
17:10 - 18:00 : 綜合討論
18:00 : 閉會
제1편 한 국 어 편
1-1 한국의 국토계획 추진과 발전 전략 ··· 3 국토연구원 김동주 국토계획연구본부장
1-2 중국 부동산시장의 형성과정과 보장성주택 정책 동향 ··· 31 중국 절강대학 토지관리학과 박인성 교수
1-3 한국의 농촌지역개발정책의 시대별 추진 및 성과 ··· 49 국토연구원 강미나 연구위원
1-4 중국 건설용지 관리정책 : 고도화와 혁신 ··· 69 중국토지감측규획원 야오리(姚丽) 부처장
1-5 제주국제자유도시 추진 현황과 향후 과제 ··· 81 제주발전연구원 정승훈 선임연구위원·정지형 책임연구원
1-6 중국 제3차 토지이용종합계획의 특징과 혁신 ··· 95 중국토지감측규획원 샤오린(肖霖) 고급공정사
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C H A P T E R 1한국의 국토계획 추진과 발전 전략
국토연구원 김동주 국토계획연구본부장 차 례 1. 개요 ··· 42. 국토종합계획의 성격과 특징 ··· 4
3. 국토종합계획의 변화와 발전전략 ··· 9
4. 제4차 국토종합계획 수정계획(2011～2020)의 비전과 전략 ··· 17
1. 연구의 개요
한국의 국토계획은 ‘국토를 이용․개발하고 보전하는데 있어서 미래의 경제 적․사회적 변화에 대응하여 국토가 지향하여야 할 발전방향을 설정하고 이를 달성하기 위해 수립하는 계획’이다. 국토계획은 국토기본법에 의한 굮토에 관한 최상위 계획으로서 하위계획인 도종합계획 및 시군종합계획을 비롯하여, 부문별 계획과 지역계획과도 조화를 이루도록 하여 국토 전체가 계획적으로 이용 관리 되도록 하고 있다.
한국은 1972년에 제1차 국토종합개발계획이 수립된 이후 지금까지 총 7차례(3 차례 수정계획 포함)의 국토계획을 수립 시행하였다. 각 국토계획은 당시의 경제 사회 및 국토여건과 미래 전망을 반영한 발전전략이 마련되었다. 특히 국토발전 의 기본이념과 미래상, 국토 공간구조 등을 비롯하여 지역산업 육성, 인프라시설 확충, 국토자원 관리, 주택․상하수도 등 생활여건 조성, 수해․풍해 등 재해 방 지, 국토환경 보전 등 다양한 정책분야를 포함하고 있다.
제1차 국토종합개발계획(1972-1981)부터 제4차 국토종합계획 수정계획(2011 -2020)까지의 변화과정과 주요 전략을 살펴본다.
2. 국토종합계획의 성격과 특징 1) 국토종합계획의 개요
한국은 1960년대 이후 산업화와 도시화 과정을 거치면서 단기간내 압축성장을 이루어 왔다. 경제개발이 본격화된 1962년 당시의 1인당 국민소득은 불과 100달 러에도 미치지 못하였으나, 2010년에는 2만 달러를 넘어서게 되었다(2011년말 기 준 22,489달러). 이러한 경제발전과정에서 국가주도의 경제개발5개년계획과 국 토종합계획이 역할을 하였다.
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 5
<그림 1> 한국의 경제성장 추이와 국토계획의 수립
1960년부터 2010년의 50년 기간동안 국토지표에도 많은 변화가 발생하였다.
국토면적은 큰 변화가 없었으나, 2010년 전국인구는 48,875천만영, 수출액은 4,660억달러로 1960년에 비해 인구는 1.9배, 수출액은 4,220배 증가하였다. 2010 년의 도시화율은 90.9%, 주택보급률은 101.9%로 1960년에 비해 각각 2.5배, 1.3배 증가하였다. 산업화와 수출의 기반이 된 공업단지는 1960년대에는 전무하였으나, 2010년에는 1,336km2로 확대되었다.
<표 1> 주요 국토지표의 변화 (1960-2010)
구분 1960년 (A) 2010년 (B) 증가율 (B/A)
국토면적 (km2) 98,431 100,214 1.02
인구 (천인) 24,989 48,875 1.9
1인당 국민소득 (달러) 79 20,759 262.8
수출액 (10억 달러) 0.03 466 4,220
도시화율 (%) 35.9 90.9 2.5
주택보급률 (%) 79.5 101.9 1.3
도로연장 (천km) 27.2 105.5 3.9
공업단지 면적 (km2) 0.0 1,336 1,336
자료: 통계청
지난 반세기 동안의 고도 경제성장과제정에서 국토종합계획은 경제발전정책 과 조화를 이루면서 지속가능한 국가성장을 도모하는데 핵심적 역할을 하였다.
국토종합계획은 국가를 구성하는 기본요소인 국토(National Territory)라는 거대한 자원에 대해 공간적이며 시간적으로 요구되는 가치관과 국가전략에 맞게 효율적 으로 운영하기 위하여 수립하는 기본계획이다. 국토종합계획에는 국토의 이용과 개발, 보전에 관한 기본적인 가이드라인이 제시되며, 국토를 매개로 하여 이루어 지는 국가정책의 기본방향을 담고 있다.
<그림 2> 경제성장과 국토정책의 선순환
국토종합계획의 법적 근거는 헌법에서 찾아볼 수 있다. 헌법 제120조 제2항에
“국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다”라고 규정되어 있는 바, 국토종합계획은 국토에 관한 최 상위 국가계획이라 할 수 있다.
2002년 제정․공포된 국토기본법에 의하면 국토계획은 ‘국토를 이용․개발 및 보전함에 있어서 미래의 경제적․사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할 발전방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획’을 말하며, 국토계획은 도종합계 획 및 시군종합계획의 기본이 되며, 부문별계획과 지역계획도 조화를 이루도록 하고 있다.
<그림 3> 국토계획과 타 계획과의 관계
국토종합계획
지역계획 부문별계획
광역권계획 접경지역종합계획 수도권정비계획 특정지역개발계획 개발촉진지구계획 등
전국항만계획 전국공항계획 전국도로망계획 수자원장기종합계획 국가기간교통망계획 등 도종합계획
시군종합계획 자료 : 국토해양부
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 7
2) 국토종합계획의 주요 내용
국토종합계획의 내용은 국가별 여건에 따라 다르게 나타난다. 한국의 국토종 합계획은 국토기본법에서 다음 사항에 대한 기본적이며 장기적인 정책방향을 포 함하고 있다.
- 국토의 현황 및 여건변화 전망 - 국토발전의 기본이념 및 국토 미래상
- 국토공간구조의 정비 및 지역별 기능분담 방향 - 국토균형발전 시책 및 지역산업육성
- 국가경쟁력 제고 및 국민생활의 기반이 되는 국토기간시설의 확충 - 토지․수자원․산림자원․해양자원 등 국토자원의 효율적 이용 및 관리 - 주택․상하수도 등 생활여건의 조성 및 삶의 질 개선
- 수해․풍해 등 재해의 방지
- 지속가능한 국토발전을 위한 국토환경의 보전 및 개선
이와 같은 내용은 그 동안 수차례에 걸쳐 수립되었던 국토종합계획에 대부분 포함되어 있다. 그러나 각 계획수립 당시의 시대적 상황과 여건에 따라 중점을 두는 분야는 변화하였다.
3) 국토종합계획 수립절차
국토종합계획은 국토기본법에서 정하는 법정절차에 따라 수립하게 된다. 중앙 행정기관 및 광역자치단체의 장 등이 국토해양부장관의 요청에 따라 작성·제출 한 소관별 계획안을 국토해양부장관이 조정․총괄하여 국토종합계획(안)을 마련 하게 된다. 이 계획(안)을 토대로 공청회를 통하여 국민 및 관계전문가 등으로부 터 의견을 수렴한 후 국무회의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받은 후 공고함으로 써 법정계획으로서의 효력을 발생하게 된다.
<그림 4> 국토종합계획 수립절차
3) 국토종합계획의 추진경과
국토종합계획은 1972년 최초로 제1차 국토종합개발계획(1972～1981)이 수립 된 이후, 제4차 국토종합계획 수정계획(2011～2020)에 이르기까지 총 7차례 수 립·시행되었다. 제1차-제3차 계획까지는 ‘국토종합개발계획’을 명칭으로 계획기 간을 10년으로 하여 수립되었다. 제4차 국토계획 부터는 21세기의 새로운 여건변 화에 주도적으로 대응하기 위하여 계획 명칭에서 개발이라는 용어를 제외한 ‘국 토종합계획’으로 변경하고 계획기간도 10년에서 20년으로 연장하였다.
- 제1차 국토종합개발계획 (1972～1981)
- 제2차 국토종합개발계획 (1982～1991), 제2차 국토종합개발계획 수정계획 (1987～1991)
- 제3차 국토종합개발계획 (1992～2001)
- 제4차 국토종합계획 (2000～2020), 제4차 국토종합계획 수정계획 (2006～
2020)
- 제4차 국토종합계획 수정계획 (2011～2020): 시행중
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 9
3. 국토종합계획의 변화와 발전전략
1) 제1차 국토종합개발계획(1972～1981)
(1) 배경
1960년대 초반부터 본격적인 경제성장을 위해 제1차 경제개발5개년계획이 수 립되고 이를 기반으로 수출주도형 경제발전과 함께 공업화가 본격화되었다. 이 러한 경제발전으로 인해 도시로의 인구가 급속히 모여드는 도시화가 가속화됨에 따라 서울 등 대도시를 중심의 발전과 이로 인한 소득의 지역적 격차를 초래하게 되었다. 따라서 급격한 공업화 및 도시화에서 오는 각종 폐해를 제거하고 장기간 에 걸친 고도성장 기반을 마련하며, 전국토의 효율적인 이용과 개발을 위하여 1972년부터 제1차 국토종합개발계획을 수립 시행하게 되었다.
(2) 목표
제1차 국토계획의 기본목표는 도시과 농촌이 유기적 관계하에서 균형있게 발 전하고 산업을 조화있게 배치하여 국민이 안전하고 풍요로운 생활을 영위할 수 있도록 국토구조와 환경을 개선하는데 있었다. 계획 목표는 첫째는 전국 각 지역 이 국민경제발전에 기여할 수 있도록 국토를 효율적으로 이용관리하는 것이다.
둘째는 국민경제규모 확대와 경제성장의 뒷받침을 위하여 교통통신, 수자원, 동 력 등 사회간접자본시설 등 개발기반을 구축한다. 셋째는 국토자원 개발과 자연 의 보호보전이다. 넷째는 공업화와 도시화에 수반되는 공해 등 도시문제 개선을 위해 산업시설의 적정배치와 공공시설을 확충 정비 등 국민생활환경을 개선하는 것이다.
(3) 추진전략
제1차 국토계획의 목표달성을 위한 중점 추진전략으로 산업기반의 구축, 교통 통신망의 정비확충, 도시개발, 생활환경의 개선, 수자원개발, 국토보전 등의 분야 에 역점을 두었다.
산업기반 구축을 위하여 지역특성을 고려한 공업 배치, 기간산업 중심의 공업 계열화 촉진, 대도시의 공업분산 및 중소도시의 공업 육성, 원자재 비축기지 개 발 등에 중점을 두었다. 교통통신망의 정비확충을 위하여 지역별 수송수요에 대 응한 교통시설 확충, 교통시설의 입체화, 고속화 및 대량화, 지방도로망의 개량과 정비확충 등을 추진하였으며, 통신분야에서는 대도시와 지방도시간 자동전화가 가능하도록 시설을 개선하도록 하였다.
도시개발은 경제개발권역을 토대로 체계적인 도시 배치, 도시기능의 특화, 토 지용도지역제 강화 및 그린벨트(green belt) 지정 등을 추진하였다. 생활환경의 개 선을 위해서는 주택계획, 도시 및 농어촌 생활환경 개선, 도서개발, 공해방지 등 에 역점을 두었다. 수자원 개발부문에서는 4대강 유역 종합개발계획 추진, 용수 수요 증대에 대응한 다목적댐 및 주요 하천의 하구언 건설, 용수공급 부족지역의 지하수 개발 등에 역점을 두었다. 국토보전을 위해서는 조림 및 사방, 치수방재, 자연 및 문화재 보존 등을 강조하였다.
<그림 5> 제1차 국토종합개발계획(1972～1981)의 개발계획도>
자료 : 국토해양부
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 11
2) 제2차 국토종합개발계획(1982～1991)
(1) 배경
제1차 국토종합개발계획이 수도권과 동남해안 공업벨트 등을 중점 육성하는 거점(growth pole) 개발방식을 도입함으로써 경제성장을 효율적으로 뒷받침했다 는 평가를 받은 반면, 대도시 인구집중과 지역간 발전격차 문제는 시급히 해결되 어야 할 과제로 대두되었다.
특히, 1980년대에 예상되는 높은 경제성장과 공업화를 뒷받침할 수 있는 투자 유치, 생활편익시설의 고급화와 다양화, 여성의 사회활동 참여기회 확대, 여가활 동의 다양화, 자동화시스템의 도입 등 과학기술의 혁신 등을 반영할 수 있는 국 토개발의 환경을 조성하는 것이 주요 과제가 되었다.
(2) 목표
제2차 국토종합개발계획은 인구의 지방정착 유도, 개발 가능성의 전국적 확대, 국민복지수준의 제고, 국토자연환경의 보존 등 4가지를 목적으로 하였다. 인구의 지방정착 유도를 위해서 지역간 균형개발과 안보적 차원에서 서울의 인구집중을 억제하고, 지방에서도 고용기회 증대를 통한 소득향상과 생활환경의 편익을 향 유할 수 있도록 하는 것이다.
개발 가능성의 전국적 확대를 위해 적정규모의 공업을 지방도시에 분산 배치 하고 도시와 농촌의 연계 및 지역간 통합을 촉진하기 위한 교통망을 확충하도록 하였다. 국민복지수준의 제고를 위해 생활수준의 향상에 부응하여 주택, 상하수 도 등 국민생활환경을 종합적으로 정비하는 것이었다. 국토자연환경의 보존은 에너지, 물, 토지 등의 국토자원을 절약하는 산업구조와 국토이용체제로 만들고, 국토환경의 오염과 자연훼손은 최소화하도록 하였다.
(3) 추진전략
지방의 인구정착기반을 조성하기 위한 방안으로 전국을 28개의 지역생활권으 로 나누고, 이들 생활권은 그 성격과 규모에 따라 5개의 대도시생활권, 17개의 지방도시생활권, 6개의 농촌도시생활권의 3개 유형으로 구분하였다.
수자원 개발을 위해 전국을 한강수역, 낙동강수역, 금강수역, 영산․섬진강수 역 등의 4대 수역권으로 구분하여 관리하고 다목적 댐 건설 및 하천개수계획을 마련하였다. 식량자원 개발을 위해 농지가 타용도로 전환되는 것을 최소화하고 영농기계화를 도모하였다. 산업화에 따른 오염배출 관리를 위해 전국을 서울권, 춘천권, 대전권 등 8개 환경관리권으로 구분하여 관리하였다.
국민생활환경 정비를 위해 주택, 상하수도 등의 생활기반시설의 확대와 생활 서비스 시설의 개선, 휴양 및 위락공간의 확충이 강조되었다. 특히, 주택 보급률 을 1980년 74.5%에서 1991년 81.3%로 높이기 위하여 국민총생산에 대한 주택투 자의 비율을 5.5%에서 6.6% 수준까지 높이는 목표를 제시하였다.
국토개발기반의 확충과 관련하여 서울 및 주변도시의 공업을 재배치하고 포 항, 울산, 온산, 창원, 거제, 삼천포, 광양, 여천을 연결하는 동남해안공업벨트에 항만, 용수 등 기반시설을 확충하였다. 교통망 정비와 관련하여 대도시와 주요 성장거점도시 간을 연결하는 간선교통망을 확충하고 항만 및 공항시설을 확충하 도록 하였다. 또한 전국적 통신망의 시설확충과 정비를 위해 전국을 서울, 대구, 광주, 대전, 원주 등 5개 통신망으로 분할하여 총괄국, 중심국, 집중국, 단국(端局) 의 4단계로 체계화하여 효율성을 높이도록 하였다.
국토관리에 있어서는 전국 토지를 개발의 시차에 따라 기개발지역, 개발예정 지역으로 구분하고 단계적인 개발 및 관리방향을 제시하였다. 토지관리제도를 확립하기 위해 토지의 소유 및 이용실태를 정확히 파악할 수 있는 토지정보체계 를 확립하고, 기준지가를 전국적으로 고시하여 지가의 과다한 상승을 억제하고 토지이용계획이 원활히 시행될 수 있도록 하였다.
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 13
<그림 6> 제2차 국토종합개발계획(1982～1991)의 개발계획도
자료 : 국토해양부
3) 제3차 국토종합개발계획(1992～2001)
(1) 배경
1980년대까지 제1,2차 국토계획을 통해 동남해안공업벨트와 지방공단을 조성 함으로써 산업 및 생활기반시설을 확충하였으며, 국토의 효율적 이용과 관리를 위한 각종제도를 정비하여 국가 발전기반 조성의 성과를 거둘 수 있었다.
그러나 경부축과 제조업 부문의 집중 투자, 86아시안 게임과 88올림픽 유치 등 을 위한 수도권 지역의 투자 확대로 인해 수도권과 지방간의 기회격차가 지속되 었다. 도시화의 급속한 진전, 개발위주의 국토이용관리정책 운용, 국토계획의 실 천력 미흡 등도 문제점으로 지적되었다. 한편 도시화 및 경제규모 확대로 인해 국토개발수요가 증대되었고, 지방화ㆍ민주화로 인해 국토개발에 있어서 지방정 부와 민간의 역할이 증대되었다. 국제화ㆍ개방화의 진전, 환경규제 강화, 국민생 활과 의식의 질적 고도화 및 다양성 진전 등의 여건변화가 전망되었다.
이처럼 기존의 국토개발이 안고 있는 문제에 대처하는 동시에, 대내외적 여건 변화에 대응하기 위하여 제3차 국토종합개발계획(1992-2001)을 수립 시행하게 되었다.
(2) 목표
제3차 국토종합계획에서는 국토공간의 균형성, 효율성, 쾌적성을 제고하며 국 토통일에 대비하기 위하여 4대 기본목표를 설정하였다. 기본목표는, 지방분산형 국토골격의 형성, 생산적․ 자원절약적 국토이용체계의 구축, 국민복지 향상과 국토환경의 보전, 남북통일에 대비한 국토기반의 조성이다.
(3) 추진전략
주요 전략은 지방의 육성과 수도권집중의 억제, 신산업지대의 조성과 산업구 조의 고도화, 통합적 고속교통망의 구축, 국민생활과 환경부문의 투자 확대, 국토 계획의 집행력 강화 및 국토이용 관련 제도 정비, 남북교류지역의 개발ㆍ관리로 구성되었다.
<그림 7> 제3차 국토종합개발계획(1992～2001 종합계획도)
자료 : 국토해양부
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 15
4) 제4차 국토종합개발계획(2000～2020)
제4차 국토종합계획은 과거 국토개발과정에서 누적되어 온 국토의 불균형, 환 경훼손 등의 문제를 해소하면서 한반도가 세계로 도약하기 위한 새로운 국토발 전의 마스터플랜을 제시하고자 하였다. 4차 계획은 경제․사회 공간융합을 통한 21세기 통합국토 실현 을 기본이념으로 하였다. 이를 달성하기 위한 기본목표 는 지역간 통합에 의한 균형국토 , 개발과 환경을 통합하는 녹색국토 , 동북아 지역과의 통합을 위한 개방국토 , 남북한 통합의 기반이 되는 통일국토 이다.
5대 추진전략은 개방형 통합국토축 형성, 지역별 경쟁력 고도화, 건강하고 쾌적 한 국토환경 조성, 고속교통․정보망 구축, 남북한 교류협력기반 조성 등이다
이러한 국토계획의 범부처 및 범지자체 차원에서의 실천을 강화하기 위해 기 존의 국토건설종합계획법 을 확대․개편하여 국토기본법 제정을 추진하도록 하였다.
<그림 8> 제4차 국토종합계획(2000～2020)의 개발구상도
5) 제4차 국토종합계획 수정계획 (2006～2020)
제4차 국토종합계획 수정계획의 계획기조는 '약동하는 통합국토'의 실현이다.
이 계획기조는 국가의 도약과 지역혁신을 유도하는 ‘약동적’인 국토의 실현과,
지역간 균형발전과 남북이 상생하는 ‘통합국토’의 실현이라는 의미를 담고 있다.
국토의 균형발전과 경쟁력 강화, 인본주의적 국토 실현을 위한 5대 기본 목표는 균형국토, 개방국토, 복지국토, 녹색국토, 통일국토이다.
첫째, ‘상생하는 균형국토’는 다핵분산형 국토구조를 형성하고, 수도권과 비수 도권, 권역간, 도농간의 연계와 협력을 통한 상생적 발전체계를 구축하고 지역별 로 특화된 발전기반을 구축하여 국토의 균형발전을 촉진한다. 둘째, ‘경쟁력 있 는 개방국토’는 동북아의 물류ㆍ금융ㆍ교류 중심지로 도약하기 위해 국토의 개 방거점을 확충하며, 지역혁신체계를 구축하고 산업단지 및 농산어촌의 혁신클러 스터를 육성하여 혁신주도형 국토발전 기반을 확립한다.
셋째, ‘살기 좋은 복지국토’는 도시와 농촌의 정주환경을 개선하며, 취약계층 및 사회적 약자의 삶의 질을 배려하여 주거복지를 증진하고 도시환경 및 교통시 설을 개선한다. 넷째, ‘지속가능한 녹색국토’는 환경친화적 개발과 국토 생태망 연결성을 강화하며, 깨끗한 물의 안정적 공급체계 확보, 전방위 재난관리체제를 구축하여 재해걱정 없는 안전한 국토를 조성한다.
다섯째, ‘번영하는 통일국토’는 한반도의 평화와 공존을 위한 접경지역의 평화 벨트 조성과 북한지역 개발을 위한 남북간 협력체제를 정립하고, 경제협력과 국토 통합을 촉진할 수 있도록 한반도 통합인프라 구축과 국내외 지원체제를 확립한다.
<표 2> 제4차 국토종합계획(2000～2020)의 개발구상도 구 분 제1차 국토계획
(1972～1981) 제2차 국토계획
(1982～1991) 제3차 국토계획
(1992～1999) 제4차 국토계획 (2000～2020) 1인당GNP 319달러(1972) 1,824달러(1982) 7,007달러(1992) 10,841달러(2000)
배 경
◦ 국력의 신장
◦ 공업화 추진 ◦ 국민생활환경 개선
◦ 수도권 과밀완화 ◦ 사회간접자본시설 부족으로 경쟁력
◦ 자율적 지역개발약화
◦ 21세기 여건변화에 주도적 대응
◦ 국가 발전과 삶의 질 강화
개발전략 정책및
◦ 대규모 공업기반
◦ 교통통신, 수자원구축 및 에너지 공급망
◦ 부진지역 개발을정비 위한 지역기능 강화
◦ 국토의 다핵구조 형성과지역생활권조성
◦ 서울․부산양대도시 성장억제 및 관리
◦ 지역기능 강화를 위한 교통·통신 등 사회간접자본 확충
◦ 낙후지역 개발 촉진
◦ 지방 육성과 수도권 집중억제
◦ 신산업지대 조성과 산업구조 고도화
◦ 종합고속교류망구축
◦ 국민생활과 환경 부문 투자증대
◦ 계획 집행력 강화
◦ 남북교류지역 개발
◦ 개방형통합국토축형성
◦ 지역별 경쟁력
◦ 건강하고 쾌적한고도화 국토환경 조성
◦ 고속교통정보망구축
◦ 남북한 교류협력 기반 조성
자료 : 국토해양부
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 17
4. 제4차 국토종합계획 수정계획(2011-2020)의 비전과 전략 1) 계획수립의 배경
2006년부터 제4차 국토종합계획 수정계획(2006～2020)을 시행한 이후, 국내외 여건 변화와 새로운 국가발전전략 및 정책기조가 대두됨에 따라 이에 능동적으 로 대응하기 위하여 국토계획의 수정이 필요하게 되었다.
첫째는 기후변화 대응 및 저탄소 녹색성장을 위한 새로운 국토발전전략이 요 구되었다. 전지구적 기후변화와 에너지⋅식량 등 자원문제 심화에 따른 온실가 스 감축과 재해 대응, 녹색성장의 기반으로서 해양영토 관리 및 해양자원의 적극 적 활용전략 마련이 필요하였다.
둘째, 글로벌 경쟁체제의 심화에 대응한 개방적 국토기반 형성전략을 국토계 획에 반영할 필요가 있었다. 전방위적 FTA 확산, 초국적 협력ㆍ경쟁 증대, 아시 아 경제권의 규모 확대 등에 대응한 개방형 국토전략이 요구되며, 광역경제권 중 심의 지역발전체제 도입, 경부고속철도 2단계 개통, 호남고속철도 착공 등 초고 속ㆍ친환경 교통망 시대에 부합하는 국토전략 마련이 필요하게 되었다.
셋째, 저출산ㆍ고령화 등 다양한 사회ㆍ경제적 환경 변화에 부합하는 새로운 국토전략이 요구되었다. 인구 감소 및 고령화 시대의 도래와 이에 따른 사회․경 제적 변화에 대응한 새로운 국토정책 패러다임 제시가 필요하며, G20 정상회담 개최, 공적개발원조(ODA: Official Development Assistance) 확대 등 국가품격 제 고에 부합하는 국토구조 형성, 첨단정보화ㆍ유비쿼터스(ubiquitous) 시대 도래에 대응하는 미래지향적 국토구조로의 개편이 필요하게 되었다. 이러한 여건변화에 대응한 미래 국토전략으로써 2011년부터 제4차 국토종합계획 수정계획(2011～
2020)을 수립 시행하게 되었다.
2) 계획의 법적 근거와 범위
국토종합계획은 국토기본법에 의거하여 수립되는 국토의 이용ㆍ개발 및 보전 에 관한 최상위 계획으로서, 군사에 관한 계획을 제외하고 다른 법령에 의해 수 립되는 국토에 관한 계획에 우선한다. 계획의 시간적 범위는 2011～2020년이며,
공간적 범위는 대한민국의 주권이 실질적으로 미치는 국토 전역을 대상으로 하 며, 필요시 한반도 및 동아시아를 포함한다.
국토종합계획 수정은 국토기본법 제19조에 의거하며, 국토해양부장관은 사 회적ㆍ경제적 여건변화를 고려하여 5년마다 국토종합계획을 전반적으로 재검토 하고 필요할 경우 이를 정비해야 한다라고 규정하고 있다.
3) 여건변화 전망
(1) 전지구적 기후변화와 자원위기 심화
화석연료 사용 및 온실가스 배출 증가에 따른 지구 온난화에 대한 세계적인 관심과 우려가 고조되고 있다. 기후변화에 대응한 국가간 협약인 교토의정서 (1997)에 이어서, 발리로드맵(2007)의 채택으로 한국도 온실가스 감축 의무국에 포함되는 등 기후변화 대응에 대한 범국가적 대책 요구가 심화되고 있으며, 탄소 배출권 확보, 녹색산업 육성을 위한 범세계적 경쟁이 치열해질 전망이다. 또한 에너지 수요 증가에 따라 한정된 에너지 자원 고갈에 대한 위기감이 고조되고 있다. 석탄, 석유 등 화석연료의 매장량이 한계에 도달하여 에너지 확보 경쟁이 치열해질 전망이다. 기후변화에 따라 물 부족, 수해가 빈발하고 하천자원의 중요 성이 더욱 증대될 것으로 예상된다. 장래 물 부족에 대비한 충분한 수자원 확보가 필요하며, 수해 복구 위주의 치수대책에서 사전예방 투자로의 전환이 요구되고 있다.
자료 : 국토해양부. 2008. 「기후변화 대응 국토공간계획 평가 및 과제」.
<그림 9> 연도별 자연재해 피해 현황
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 19
(2) 거대 지역경제권 중심의 신개방 경쟁체제 가속화
전방위적 FTA 추진 확산, 경제 블록화 등으로 글로벌 교역 및 투자가 확대될 전망이다. 한-미 FTA, 한-EU FTA 등 글로벌 FTA시대의 확산으로 국경을 초월한 국가간 지역경제 통합이 가속화되고, 대외 수출시장이 확대되는 한편 산업경쟁 력 확보 및 외국자본 유치가 중요시될 전망이다. 특히, 세계화ㆍ개방화의 진전으 로 지역간 경쟁이 보다 가속화 될 전망이다. 기존의 국가간 경쟁체제에서 지역이 직접 세계시장에서 타지역과 경쟁하는 체제로 전환됨에 따라 지역간 글로벌 경 쟁에서 주도권을 확보하기 위한 광역단위 지역경제권 형성이 심화되고 있다. 참 고로, 프랑스는 22개 레지옹을 6대 광역권으로, 독일은 16개 주를 9대 광역권으 로 통합 추진 중이며, 일본은 8개 광역지방계획구역으로 설정하고, 중국은 10～
12개 도시권 형성을 추진 중이다.
또한, 지역의 경쟁력 확보를 위한 전략산업 육성, 매력있는 생활환경, 양호한 인프라, 우수인재 보유 등이 보다 중시될 전망이다.
(3) 인구 감소 및 세계에서 가장 빠른 고령화 진행
향후 한국의 인구는 2018년을 기점으로 감소하여, 2020년경에는 연령대별 인 구구조가 역사다리꼴로 변화할 것으로 전망되고 있다. 통계청(2009)에 의하면 한 국은 2018년 4,934만 명을 정점으로 인구가 점차 감소하여 2030년 4,863만명에 이를 것으로 전망하고 있다.
자료 : 통계청. 2009. 「향후 10년간 사회변화 요인분석 및 시사점」.
<그림 10> 총인구의 감소 및 고령사회 진입
고령화가 급속히 진행되어 2020년에는 65세 인구가 전체인구에서 차지하는 비 중이 15.6%에 이를 것으로 전망된다. 이러한 고령화 속도는 OECD국가 중 1위(프 랑스 115년, 스웨덴 85년, 일본 24년, 한국 18년 소요)로 급속히 진행될 전망이다.
또한 가구 구조도 과거에는 4인 가구가 주를 이루었으나, 2010년에는 2인 가구의 비중이 가장 높은 것으로 나타났다. 인구감소 및 고령화, 가구구조 변화 등으로 경제성장 시스템과 산업, 기업 및 개인의 행동양식 등 경제ㆍ사회 모든 분야에 걸쳐 근본적 변화가 예상된다. 도시기반시설 정비, 주택공급, 교통환경 구축 등 대응전략 마련이 필요하며, 경제저성장시대의 도래에 따른 대량공급 위주의 공 공정책도 한계에 이를 것으로 예상된다.
<그림 11> 가구원 수 규모의 변화추이 (1980~2010)
자료 : 통계청. 2011. 「2010 인구주택총조사 전수집계 결과 (가구․주택부문)」.
(4) 교통ㆍ생활 혁명으로 U-Green 통합형 시대 전개
에너지 절약형 교통체계 및 정보통신기술이 연계 발전하는 유비쿼터스-그린 (Ubiquitous-Green) 통합형 시대가 본격 전개될 전망이다. 신속ㆍ안전한 이동 및 탄소배출량 저감을 위해 교통기술과 IT기술이 결합된 지능형교통시스템(ITS:
Intelligent Transportation System), 스마트하이웨이 구축 등이 확대될 전망이다.
경부고속철도 2단계 개통, 2017년 호남고속철도 완공 등 고속교통망이 확대됨 에 따라 전국 1시간 30분대 생활권 시대가 열리게 되고 통근권, 경제ㆍ여가활동 의 공간적 범위가 대폭 확대되는 등 국민생활패턴에 획기적 변화가 예상된다.
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 21
(5) 환경, 문화 등 삶의 질에 대한 요구 증대
환경관련 국민의식 전환, 소득증대 등에 따른 소비행태 변화로 국민의 시간 및 공간이용 패턴이 근본적으로 변화할 전망이다. 경제, 산업의 양적 발전에서 문화 적ㆍ질적 생활환경의 추구와 환경보전과 개발이 어우러진 지속가능한 국토 공간 에 대한 요구가 증가할 전망이다. 늘어난 여가시간과 소득을 생산적인 문화활동 에 소비하기 위한 여가⋅문화공간 수요 및 쾌적한 환경에 대한 요구 증대가 예상 된다. 고령화에 따른 노인복지와 장애인 등 사회적 약자를 위한 생활기반시설의 배려가 필요하다. 고령인구를 위한 정주 및 여가시설 공급, 장애인 편의성 증대 등을 위한 생활시설 공급 등이 더욱 중요한 가치로 부각될 전망이다.
(6) 남북 교류 및 유라시아-태평양 협력 기반 강화
환태평양권과 유라시아간 교류ㆍ협력 증진에 따라 한반도의 전략적 중요성이 증대할 것으로 예상된다. 2030년 한국의 GDP는 전세계 GDP의 2%, 한ㆍ중ㆍ일 경제권은 42%에 이를 것으로 전망되며, 동북아경제권이 EU, NAFTA와 더불어 세계 3대 경제권의 하나로 성장하면서 동북아지역에서의 국가간의 교류협력이 한층 중요해 질 전망이다.
남북관계도 중장기적으로 상호간 신뢰 확보 및 호혜적 교류협력 확대를 통해 한반도의 경제적 통합을 위한 새로운 전기를 마련할 필요성이 증대할 것이다.
4) 계획의 기본방향
(1) 계획의 비전
제4차 국토종합계획 수정계획을 기반으로 하여, 새로운 도약을 위한 「글로벌 녹색국토」를 실현하도록 한다. 이를 위해 첫째, 동북아시아 중심에 위치한 한반 도의 장점을 최대한 활용하고 FTA 시대의 글로벌 트렌드를 수용하여 유라시아- 태평양 지역을 선도하는 글로벌 국토를 실현하도록 한다. 둘째는 정주환경, 인프 라, 산업, 문화, 복지 등 전 분야에 걸쳐 국민의 꿈을 담을 수 있는 국토공간을 조성하고, 저탄소 녹색성장의 기반을 마련하는 녹색국토를 실현하도록 한다.
(2) 국토형성의 기본목표
① 경쟁력있는 통합국토
지금까지의 개별 지역 중심의 발전에서 지역간에 통합된 광역적 공간 단위에 기초한 新국토골격을 형성하여 지역특화 발전 및 동반성장을 활성화하도록 한 다. 또한 남북간 신뢰에 기반한 경제 협력과 국토 통합을 촉진하도록 한다.
② 지속가능한 친환경국토
경제성장과 환경이 조화되고 에너지․자원 절약적인 친환경국토를 형성하며, 기후변화로 인한 폭우와 홍수, 가뭄 등 재해에 안전한 국토를 구현하도록 한다.
③ 품격있는 매력국토
각 지역의 역사ㆍ문화자원을 우리 국토공간에 접목한 품격있는 국토를 조성하 도록 한다. 정주환경을 개선하여 국민 모두가 쾌적한 삶을 누리는 매력있는 국토 를 형성하도록 한다.
④ 세계로 향한 열린국토
유라시아-태평양 시대에 물류, 금융, 교류의 거점국가로 도약하기 위해 글로벌 개방거점기능을 확충한다. 대륙-해양 연계형 인프라 구축으로 유라시아-태평양 지역의 관문기능을 강화한다.
<그림 12> 제4차 국토계획 수정계획의 기본틀
자료 : 대한민국정부. 2011. 「제4차 국토종합계획 수정계획(2011～2020)」
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 23
<그림 13> 국토형성의 기본골격
자료 : 대한민국정부. 2011. 「제4차 국토종합계획 수정계획(2011～2020)」
5) 6대 추진전략
(1) 광역화ㆍ특성화를 통한 지역경쟁력의 강화
시․도 간의 연계협력에 의한 (5+2) 광역경제권 발전을 촉진하기 위해 선도ㆍ 전략산업 육성, 광역인프라 확충 등을 통한 특성화 발전으로 지역경쟁력을 제고 한다. 한반도의 지경학적 이점을 살려 동ㆍ서ㆍ남해안권 등을 초광역개발권으로 벨트화하여 대륙과 해양으로 진출하는 전략적 성장축으로 집중 육성하도록 한 다. 특히 국가 경제를 견인하는 신성장거점으로 새만금, 경제자유구역, 국제과학 비즈니스벨트, 세종시, 혁신도시 등을 중점 육성한다.
광역경제권별로 거점도시권을 육성하여 도시간 산업 클러스터 구축, 광역교통 망 확충, 첨단산업 및 고차서비스업 유치, 도시권 고유 문화 창출 등을 통해 광역 경제권 발전을 견인하며, 특히 KTX 확충에 따라 KTX 정차도시를 중심으로 지역 간 연계발전을 강화한다.
글로벌 해양시대를 맞이하여 해양자원 확보(북극해 항로 참여, 극지 해양자원 공동개발 등)와 해양영토의 관리(무인도서 등)를 강화하고, 해양 신재생에너지 (풍력, 조력, 파력 등) 산업 육성, 해양 산업클러스터 조성 등을 통해 해양부문을 전략적으로 집중 육성한다.
(2) 저탄소ㆍ에너지 절감형 녹색국토 실현
도시 및 지역차원에서 온실가스 배출감소를 촉진하기 위해 ‘녹색도시계획’을 수립 활용하고, 도심ㆍ역세권의 고밀개발, 도심내 주택공급 확대, 대중교통지향 형 개발(TOD: Transit-oriented Development), 시가지내 미이용지 우선 개발 등을 통해 ‘한국형 압축도시(Compact City)’를 조성한다. 교통인프라는 철도ㆍ해운 중 심체제로 전환하고, 대중교통 활성화(복합환승센터 및 BRT 확충 등), 교통혼잡 개선(ITS, 스마트하이웨이, 교통수요관리 등), 친환경 교통수단 개발(전기자동차, 하이브리드카 등), 도심내 자전거이용 및 보행 활성화 등을 추진한다.
에너지순환형 생태산업단지 조성, 에코산업 등 친환경 산업 육성, 스마트 그리 드 시스템 개발 등 산업부문의 녹색성장기반을 강화하고, 건축ㆍ주택부문에서도 신재생에너지 건축기준 강화, 그린홈 보급 확대 등을 추진한다.
<그림 14> 강릉 녹색시범도시
(3) 기후변화ㆍ기상이변에 대한 선제적 방재능력 강화
국토의 방재능력을 강화하기 위해, 도시계획 수립시 재해위험도 분석을 시행 하여 재해 위험지역의 개발 억제, 배수체계의 설계기준 상향 조정 등을 시행하 고, 대형재해에 대비하여 토지이용, 교통시설, 기반시설, 공원ㆍ녹지계획 등이 유 기적으로 연계된 ‘통합도시계획’을 수립하도록 한다.
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 25
재해위험지도 작성, 첨단 U-방재시스템 구축, 기후변화에 대한 관측ㆍ감시체 계 강화 등을 추진하고, 대형 건축물 및 지하공간의 설계기준 강화, 도시내 방재 거점 설정, 재해발생시 긴급수송 등 도시기반시설의 비상대응체계 강화 등 도시 내 방재체제를 강화한다.
<그림 15> 도시방재시스템 구축
(4) 강과 산ㆍ바다를 연계한 품격있는 국토 창조
4대강 정비를 계기로 강과 산ㆍ바다를 통합적으로 관리하는 “강ㆍ산ㆍ해 통합 형 국토관리네트워크를 구축하고, 생태공원 조성, 자전거 도로 확충, 수변 레저ㆍ 관광 활성화 등을 통해 수변공간을 여가ㆍ건강ㆍ문화공간으로 조성하여 치수를 넘어 강을 다목적으로 이용하는 새로운 하천문화를 창출한다. 국토녹색길 조성, 전통건축양식 보급 확대, 상징거리 조성 등을 통해 국토 경관을 개선하고, 古都 정비, 역사ㆍ문화축 복원 등을 통해 문화품격을 제고한다.
<그림 16> 수변공간 조성
(5) 인구ㆍ사회구조 변화에 대응한 사회인프라 확충
노령화, 1～2인 가구 증가 및 주택수요의 다양화에 따라 고령자전용주택, 소형 주택(도시형생활주택, 준주택 등), 재택근무 지원형 주택, 전원주택, 별장주택 등
‘수요맞춤형 주택공급’을 강화한다.
영ㆍ유아 보육시설, 노인복지시설, 도시공원 및 필수문화시설 등을 확충하여 도시내 복지ㆍ문화수요에 적극 대응하고, 다문화특별지구 지정, 다문화체험거리 조성, 다문화 커뮤니티 활성화 등을 통해 다문화사회 기반을 강화한다. 저소득층 ㆍ장애인ㆍ외국인 등에 대한 주거안전망 확충, 도시기반시설ㆍ교통시설 등의 무 장애설계 확대 등 사회적 약자에 대한 보호체제를 강화한다.
(6) 대륙과 해양을 연결하는 글로벌 거점기능 강화
광역경제권별 거점항만의 특화 육성, 동북아 포트 얼라이언스(Port Alliance) 확 대, 항공자유화 확대, 인천공항의 허브기능 강화 등 항만ㆍ공항의 글로벌 게이트 웨이(gateway) 기능을 강화한다.
장기적으로 한반도 철도망과 TSR, TCR의 연결을 통해 아시아ㆍ유럽으로 진출 을 확대할 수 있는 철도 수송ㆍ물류체계의 구축과 아시안 하이웨이(Asian Highway)의 결손 부분의 연결을 위한 국제협력을 추진한다.
<그림 17> 아시안 하이웨이 (Asian Highway)
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 27 시대구분 1인당
국민소득 시대여건 국토계획 추진상황 계획의 지향점
1960
년대 87달러 (1962)
◦50년대부터 누적된 국 가 전반적인 분야의 불 안정성 계속
․국토건설종합계획법 제 정
․제1, 2차 경제개발5개년 계획 실시
◦산업구조의 근대화
1970
년대 319달러 (1972)
◦60년대 추진한 산업 구조의 변화로 효율성 은 증대되었으나 사회 적 불균형 노정
◦제1차 국토종합개발 계 획의 추진
◦제3, 4차 경제개발5개년 계획실시
◦국토의 효율적 이용
◦환경보전
◦대도시인구집중 억 제
1980
년대 1,824달러 (1982)
◦고도성장 달성
◦대도시인구집중
◦난개발, 부동산 투기 심화
◦제2차 국토종합개발 계 획 실시
◦제5, 6차 경제개발5개년 계획실시
◦개발가능성 전체확 대
◦인구의 지방 분산
◦자연환경 보존
1990
년대 7,007달러 (1992)
◦국토개발의 불균형 심 화
◦지가상승
◦환경오염의 확산
◦기반시설의 미약
◦제3차 국토종합개발 계 획의 추진
◦제7차 경제개발5개년 계 획 실시
◦수도권과밀억제
◦지역격차해소
◦환경보존
◦국가경쟁력 고도화
◦국토기반시설의 확 충
2000 년대
10,841달러 (2000) 20,759달러
(2010)
◦다양성의 시대
◦고도의 첨단과학 및 지식정보화 시대 도래
◦세계적 경쟁력의 시대
◦지방화 본격적 시작
◦지구환경문제와 에너 지ㆍ자원위기 도래
◦제4차 국토종합계획 추 진(수정계획 포함)
◦제1차 국가균형발전 5개 년계획 추진
◦지역발전 5개년계획 추 진
◦광역경제권 개발추진
◦저탄소 녹색성장 추진
◦세계화 및 동북아 성장에 적극대응
◦지방화 및 지식정보 화
◦남북한 경제협력과 국토통합 촉진
◦국토의 지속가능성
<표 3> 시대적 여건에 따른 국토계획 변화 추이
자료 : 국토해양부
6) 국토관리시스템의 선진화ㆍ효율화를 위한 과제
(1) 국토개발의 효율성 제고를 위한 개발시스템의 개편
저성장시대에 대비하여 엄격한 사업성 평가에 기초하여 지역개발사업 남발을 사전에 방지하며, 이를 위해 국고 지원사업은 성과제도와 연계한 지역별 예산지
원 시스템을 도입해야 한다. 지역간 경쟁 및 사업성 검증을 거친 사업에 대해 중 앙-지자체간 협약을 체결하여 예산 지원ㆍ규제 특례ㆍ제도 개선 등 맞춤형ㆍ포 괄적 지원을 하는 제도를 도입하도록 한다.
유사ㆍ중복된 국토ㆍ지역계획의 통폐합과 함께 지구ㆍ지역이 공간적으로 중 첩되거나 사업내용이 유사한 지역개발사업 통폐합을 추진하며, 국토계획 평가제 도를 도입하여 사후 모니터링을 강화하는 등 저성장시대에 맞는 ‘국토의 수용능 력을 고려한 개발체제’를 구축할 필요가 있다.
<그림 18> 국토개발의 효율성 제고를 위한 개발시스템의 개편방향
(2) 중앙정부 기능의 지역화 및 분권화와 지역간 다원적ㆍ협력적 지역발전 지원
지방의 자율적ㆍ창의적 역량 기반구축을 위해 중앙-지방의 역할을 명확히하 며, 이를 위해 중앙정부 부처간, 중앙-지방간, 지방정부 수준의 추진조직 정비와 연계ㆍ협력 강화를 위한 추진체계를 정비하도록 한다.
중앙정부 권한 및 기능의 지방 이양, 그리고 정책공간의 광역화에 따른 효과성 ㆍ효율성 증진을 위해 통합적 지역개발 추진체계를 구축하며, 광역경제권 단위 에서 규모의 경제성 및 네트워크 경제효과를 극대화하기 위해 지역간 연계 및 협력 촉진사업에 대한 인센티브 제공을 확대하며, 지자체간 다원적ㆍ협력적 지 역발전 거버넌스체제를 구축하도록 한다.
1-1․한국의 국토계획 추진과 발전 전략 29
(3) 지역개발 예산의 자율성 확대 및 성과주의 강화
지역개발 재정 운용의 자율성 증대로 실질적인 지방분권 촉진을 위해 포괄적 지방재정시스템으로 개편을 검토한다. 예산 투입실적이 아니라 성과목표 달성에 입각하여 지역별 사업 전체에 대한 총괄평가 제도를 도입하는 등 계획의 환류시 스템을 강화한다.
지역개발사업 재원확보는 각 시설별 편익의 발생 범위를 기준으로 중앙과 지 방간 재원분담 원칙을 명확화하는 등 재원분담 체계를 구축하며, 궁극적으로 시 설의 공급자가 아닌 최종 비용부담자를 기준으로 수익자부담원칙, 오염자부담원 칙, 공동부담의 원칙 등으로 다양화한다.
(4) 사회적 합의 형성 기반 강화로 국토관리 통합성 제고
국토계획 집행과정의 투명성, 사회적 형평성, 환경적 지속가능성을 제고하여 갈등과 분쟁의 사전 예방에 중점을 둔다. 갈등과 분쟁이 예상되는 정책 결정과정 에 당사자들의 참여를 최대한 보장하며, 집행과정에서 발생하는 갈등은 당사자 간의 자율적인 해결을 기본으로 하되, 갈등 조정 및 사회통합 촉진을 위한 제도 적 장치를 강구하도록 한다. 국민의 개발과 보전에 대한 균형있는 시각 함양, 지 역이기주의 극복, 영토의식 고취 등을 위해 국토교육을 활성화하며, 이를 위한 법적ㆍ제도적 기반을 강화해야 한다.
2
C H A P T E R 2중국 부동산시장의 형성과정과 보장성 주택 정책 동향
중국 절강대학 토지관리학과 박인성 교수
차 례
1. 머리글 ··· 32 2. 중국 부동산시장의 형성과정 및 특징 ··· 32 3. 보장성주택 정책의 배경 및 동향 ··· 43 4. 향후 전망 및 시사점 ··· 46
1. 머리글
최근에 중국 정부는 민생문제와 그 중심에 있는 보장성주택(保障性住房) 건설 공급의 확대를 매우 중시하고 있다. 즉, 2007년 중국 국무원이 “도시 저소득가정 주택곤란 해결을 위한 약간의 의견(关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意 见)”에서 주택보장제도의 목표와 틀을 확정하고, 이후 연이어 공공임대주택(公共 租賃住房) 등 보장성주택 건설 공급 확대 대책을 예산투입과 연계하며 구체화하 고 있다. 이는 개혁개방 이래 견지해 온 주택과 부동산 부문에 사유제와 시장기 제(市場機制)를 도입 및 확대하면서 부동산업을 경제성장을 지지(支持)하는 지주 산업(支柱産業)으로 육성해 온 부동산 및 주택정책 기조가 근본적으로 바뀌고 있 음을 의미한다.
주택은 한편으로는 경기 부양을 위해 지주산업인 부동산업을 활성화 시키기 위한 수단이 될 수도 있으나, 또 한편으로는 상품화와 시장기제만으로는 해결할 수 없는 가장 기초적인 민생 및 복지의 대상이기도 하다. 이 같은 측면에서 2008 년 이후 중국정부의 주택정책 기조 변화 동향은 크게 두 가지 맥락과 연결된다고 볼수 있다. 첫째는 개혁개방 30년간의 실천경험에 대한 평가를 바탕으로 11차 5 개년계획(十一五規劃: 2006～2010) 수립 시기부터 강조하고 있는 양적 성장에서 질적 발전으로의 “경제성장방식 전환(轉變)”과 “과학적 발전”, 그리고 지역간 계 층간 도농간 격차 완화와 민생(民生) 문제를 중시하는 맥락이고, 둘째는 2008년 미국발 금융위기 이후 서방 자본주의 경제체제의 약점과 문제점을 인식하고, 농 업과 제조업 등 실체경제(實體經濟)의 중요성과 투기 수요를 부추기고 거품을 형 성하는 부동산업의 위험성을 자각하기 시작했다는 맥락이다.
이 글에서는 이 같은 관점에서 개혁개방 이후 중국의 주택 및 부동산시장의 형성 및 발전과정을 시기별, 년도별 발표된 주요 정책 중심으로 고찰, 분석하고, 중국정부의 대응정책 동향을 보장성주택 정책을 중심으로 고찰했다.
2. 중국 부동산시장의 형성과정 및 특징 1) 중국 부동산시장 형성과정 개괄
1-2․중국 부동산시장의 형성과정과 보장성주택 정책 동향 33
중화인민공화국 건국이후 개혁개방 이전까지 시기에는 토지공유제와 무상행 정배분 및 복지개념의 주택배분제도가 실행됨에 따라서, 중국의 부동산시장은 거의 소멸된 상태였다. 이 시기에, 중국 정부는 관료자본가가 보유한 일체의 부 동산을 몰수하고 국유자산으로 개조하고, 토지를 필요로 하는 국가기관과 기업, 사업단위들에 무상으로 분배(无偿行政划拨), 사용하게 해주었고, 부동산시장을 엄격하게 관리하고 통제하면서 전국적으로 행정배분(划拨)에 의한 부동산 분배 제도를 시행했다. 따라서 주택은 (상품이 아닌) 국가가 통일계획, 통일투자건설, 통일분배해 유관 단위가 사용토록 하는 대상이었다. 소량의 주택을 엄격한 통제 하에 저렴한 임대료로 임대하기도 했으나 주택시장을 형성할 정도에는 미치지 못했다. 따라서 개혁개방 이전 중국에는 주택시장이나 부동산시장이 기본적으로 존재하지 않았다.
중국에서 부동산시장이 정상적으로 형성, 발전하기 시작한 때는 개혁개방 이 후 주택과 부동산 부문에 사유제와 시장기제(市場機制)를 도입 및 확대하면서 부 터이고, 특히 1998년 이후 복지개념의 실물 주택 배분제도를 철폐한 이후부터라 고 할 수 있다. 이후 도시부동산 투자가 급속하게 확대되면서 부동산시장의 규모 와 활력이 급속하게 증대되어 왔고, 주택가격은 기본적으로 상승 추세를 유지해 왔다. 이 기간중 상품과 서비스와 요소시장과 연계되고, 경제에 대한 추동작용과 영향력이 매우 강한 부동산업은 국민경제를 선도하는 지주산업(支柱産業) 및 기 초산업으로 발전했다.
2) 중국 부동산시장 형성과정 개괄
개혁개방 이후 30여년의 기간 동안 각 시기별로 부동한 특징을 나타내면서 발 전해온 중국 부동산시장 발전 연혁은 크게 초보 발전기(1978-1997)와 급속성장기 (1998-2010) 두개 시기로 구분할 수 있다.
(1) 초보발전기(1978-1997)
①초기 단계(1978～1991)
이 시기는 1978년 11월 중공 11기 3중전회에서 개혁개방 정책을 채택, 공표하
기 위한 준비과정에서부터 시작되어, 중국내 이론계에서 주택 상품화와 토지재 산권화(土地产权化) 개혁 이론을 제출하고, 외국제도와 경험연구와 국내 토론을 통한 이론적 돌파와 경제특구 등 실험지구에서의 정책실험을 시작하면서 시작되 었다.
1980년대에 개혁개방정책이 시행되고, 경제특구가 설립됨에 따라 외자(外資) 와 외국기업이 신속하게 들어왔고, 시장경제기제가 작동하기 시작했으며, 외국 기업과 중국 국내의 개체호(个体户) 등 복지주택 배분을 받을 수 없는 집단의 주 택은 오직 상품주택 시장을 통해서만 해결할 수 있게 되었는 바 이때부터 부동산 시장의 형성과 발전을 위한 유효수요가 형성되기 시작했다. 동시에 중국정부가 실험적으로 시행한 토지사용제도 개혁도 부동산시장의 발전을 위한 기초가 되었 다. 즉, 1986년 공포, 실시된 토지관리법(土地管理法)과 1987년 션전(深圳) 경제특 구에서 시행된 국유토지사용권의 유상출양(有偿出让) 실험은 부동산시장이 기존 체제의 한계를 돌파하면서 가속적으로 발전할 수 있는 계기가 되었다. 이 시기의 중요한 정책과 사건들을 정리하면 다음과 같다.
- 1980년: 베이징(北京)시 “베이징시 도시개발총공사(北京市城市开发总公司)”
건립
- 1982년: 산시성(陝西省) 시안시(西安市)와 광시자치구(廣西自治區)의 류저우 시(柳州市) 등에서 주택 상품화 및 판매 실험 시행 시작
- 1984년: 광동성 션전(深圳), 랴오닝성 푸순(撫順), 산동성 지난(濟南), 베이징, 상하이 4개 도시에서 토지사용비(土地使用费) 징수 실험 시작
- 1987년: 션젼시, 토지사용권 최초로 공개입찰로 유상출양
- 1990년: 상하이시, 최초로 주택공적금(住房公积金制度) 제도 시행: 직장단위 소속의 봉급생활자들의 주택마련을 위한 제도로 주택공적금 납부자의 주택 구입자금을 본인, 기업, 정부가 각각 1/3씩 분담, 예치
- 1991년: 전국적으로 부동산제도 개혁 추진 시작
②과열 발전단계(1992～1993)
이 시기에는 부동산시장이 미성숙한 상태에서, 실험지구에서 정책실험 및 제 도정비 과정 중에 투자과열 현상이 나타났다. 특정지역에서 부동산시장이 급속 한 속도로 과열되어 거의 통제불능 상태에 까지 달했고, 거품현상이 심각했으며,
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대량의 저질시공 건물과 무질서한 도시건설 등 그 후유증이 아직까지도 남아있 다. 이러한 현상은 주로 동부 연해지역의 광동성의 광저우, 션전, 주하이(珠海), 하이난성(海南省)의 하이커우(海口), 광시장족자치구의 베이하이(北海)에서 가장 심하게 나타났다.
③조정단계(1994～97)
이 시기에는 부동산 거품이 계속 확산되는 것을 방지하기 위해, 중앙정부가 부 동산시장의 거래 질서를 규범화하고 1993년 하반기부터 거시조정 정책을 시행했 다. 그 결과 1993～1995기간 중에는 경기침체와 불경기가 시작되었다. 즉, 투자증 가율이 둔화되고, 주택가격이 대폭 하락했고, 시장 거래가 급속도로 위축되었고, 빈건물 수가 급증했고, 토지공급량도 감소했다. 이 시기의 주요한 정책과 정황은 다음과 같다.
- 1992년: 주택공적금(住房公积金)제도 전국으로 확대 실시
- 1993년: 서민주거 안정을 위한 경제적용주택(经济适用房)과 염가임대주택(廉 租房) 건설에 중점을 둔 “안거공정(安居工程)” 시작
- 1992～1993년: 특정지구에 심각한 부동산 가격 급등과 거품 출현, 부동산 투 자실험지구로 지정한 하이난성(海南省)의 월간 최고 투자증가율이 147%까 지 도달.
- 1993년: 정부의 거시경제조정 시작
(2) 급속성장기(1998～ )
1998년 이후 현재까지는 중국 부동산시장이 빠르게 발전․성장한 시기이고, 부동산 산업분야에서는 기업의 규모화, 경영의 전문화 및 규범화 등이 진행되었 다. 주택가격의 급등과 정부정책 개입에 의한 조정이 되풀이 되다가 2008년 이후 보장성주택 공급을 확대하는 방향의 정책을 적극적으로 시행하면서 주택가격이 안정화 되고 있다.
①안정적 발전기(1998～2002)
이 시기에는 중국 전국 각지의 부동산시장이 전체적으로 안정적으로 성장했
다. 주택제도 개혁이 지속적으로 심화되고, 주민 소득 수준이 부단히 상승하면서 주택이 주요 소비대상 상품으로 부상했다.
1998년 국무원이 발표한 “도시주택제도 개혁 심화와 주택건설 가속화에 관한 통지(关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知)”(1998.7.3)에서는, 1998년 하반기부터 전국 각지의 주택 실물분배를 중지하고, 주택복지의 화폐화 를 실행할 것을 요구했다. 이는 복지개념의 주택배분을 점진적으로 철폐하고, 주 택을 상품화하면서, 부동산시장을 점진적으로 발전시키기 위한 것이었다.
주택실물분배제도가 취소되고 주택구입대출제도가 실시됨에 따라, 부동산시 장은 안정적 발전시기에 진입했고, 부동산 금융의 발전을 촉진했고, 부동산산업 이 지주산업(支柱产业)이 되었다.
1998년 국무원 통지의 발표 및 하달 이후, 그 후속 조치로서, 전국 각 지방에서 연이어 복지 개념의 실물주택 분배가 중지되고, 상품주택시장 위주의 주택배분 제도로 전화(轉化)하기 위한 일련의 부동산시장 관련 정책 및 시책을 추진했다.
이에 따라 주택자금 대출업무가 은행들 간의 주요 경쟁업무가 되었고, 개인의 주 택 구입 비중이 지속적으로 증가했다. 상업은행의 개인에 대한 주택자금 대출총 량이 부단히 증가했고, 대출을 위한 조건과 문턱도 갈수록 낮아졌다.
②급속 발전기(2003～ )
■ 주택가격 동향
2003년 이후 중국 전국의 대부분 도시의 주택가격이 지속적으로 상승했다. 주 택가격의 상승 속도외에 그 범위가 베이징, 상하이 등 1선도시(一线城市)로부터 전국적 범위의 각급 도시로 확대되었다. 2007년말에는 1선, 2선, 3선 도시를 불문 하고 주택가격의 상승 속도와 상승폭이 더욱 현저해 졌다. 중국 전국의 70개 대 도시 및 중등도시 주택의 평균 매매가격은 전년 동기 대비 9.5% 상승했고, 이중 신축상품주택 가격의 전년 동기 대비 상승률이 높은 도시를 보면 베이징 45%, 션전 51%, 광저우 30%이고, 텐진(天津), 상하이, 총칭(重庆)도 15% 이상 올랐다.
그러나 2008년에 들어선 후에는 중국 정부의 거시규제정책과 미국발 금융위기 의 영향을 받아서, 주택 가격 하락이 시작되었고, 션전과 광저우를 대표로 하는 주강삼각주 지역 도시들에서 부터 조정이 시작되었고, 상하이, 항저우 등 장강삼 각주 지역 도시들과 화북(華北), 중서부 지역 도시들로 확대 되었다. 이 같은 주
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택 가격 하락 추세는 2008년말에 전년동기 대비 11.6% 까지 하락해 최저점을 기 록하고, 2009년 이후에는 중국 정부의 4조 위안 투자계획 등 경기 부양책 발표와 인민폐 가치 상승에 따른 국제 핫머니(熱錢) 유입, 통화팽창 예측 등의 영향으로 인해 다시 상승추세가 시작되었다. 2009년 10월에 중국 전국의 70개 대도시, 중 등도시 주택의 평균 매매가격이 전년동기 대비 20% 상승했다.
2010년에 들어서서는 중국정부가 이 같은 주택가격 상승을 억제하기 위한 강 력한 규제정책을 시행한 결과 상승률이 둔화되었고 최근에는 1선도시의 주택가 격 하락이 시작되었다. 2012년 1월 현재 중국 전국의 70 개 대․중 도시중 신축상 품주택(보장성주택은 포함하지 않음) 가격이 하락한 도시가 48개이고 나머지 도 시들도 안정 상태를 유지하고 있다.
■ 중국정부의 거시조정정책
2003년 하반기에 들어서면서 일부 지방의 부동산시장에 과열현상이 출현하기 시작하자, 중국정부는 전면적인 거시조정정책을 시행했고, 2005-2006년 기간에 토지, 신용대출, 경제적용주택, 주택가격, 주택평면 규모 및 구조, 그리고 외자관 리 등 다방면의 규제 시책들을 발표․시행했다.
2003년 6월 5일에는, 중앙은행이 “부동산 신용대출업무 관리 진일보 강화에 관 한 통지(关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知)”를 발표하고, 부동산개발기 업이 은행대출을 신청하려면 자기 보유자금이 개발항목 총투자비용의 30% 이상 이 되어야 하고, 상업은행은 지붕 슬라브 구조 공사가 완성된 주택을 구입하려는 주택 구입 주체에게만 개인주택자금 대출을 해줄 수 있도록 규정했다.
2003년 8월 12일에는, 건설부가 “국무원 부동산시장 지속 건강 발전 촉진에 관 한 통지(国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知)”를 발표하고, 부동산 대 출 감독관리의 강화를 요구하는 동시에, “조건이 부합하는 부동산개발기업과 부 동산 항목에 대해서 신용대출 지원 강도를 늘려야 한다”고 요구했다. 이는 (상술 한) 동년 6월에 중앙은행이 발표한 “통지”의 내용과 대조되는 내용이었고, 그 결 과 지방정부와 부동산개발기업의 투자의사를 부추겼다. 이후 수년간 부동산 가 격이 급속히 상승했고, 그 열기가 베이징, 상하이 등과 같은 1선도시로부터 내륙 도시로까지 확대되었다. 이에 따라 부동산기업의 경영 범위도 전국으로 확대되 면서 외국자본이 부동산개발기업의 중요한 자금출처가 되었다. 2003년 중국 부
동산개발에 이용된 외자 총규모는 228.2억위안으로 전년 동기대비 34.2% 증가 했다.
2005년 3월 26일에는, 국무원 상무회의가 “주택가격 적절 안정에 관한 통지 (关于切实稳定住房价格的通知)”(속칭 “2005国八条”)를 하달하고, 주택가격 상승 속도가 지나치게 빠른 점을 지적했다. 이어서 4월 27일에는 부동산시장을 인도 및 조정하는 8항의 조치(속칭 “2005新国八条”)를 하달했다.
2005년 5월 11일에는 중앙 7부문이 연합으로 “주택가격 안정업무의 양호한 추 진 의견에 관한 통지(关于做好稳定住房价格工作意见的通知)”를 하달했다.
이처럼 중국정부가 주택가격 안정을 위한 일련의 규제정책을 하달, 시행했으 나 주택가격 급상승 추세는 계속 되었으므로, 2006년 3월 5일 정부공작보고(政府 工作報告) 시에 원자바오(温家宝) 총리가 “일부 도시 부동산 투자규모가 과도하 게 크고 주택가격 상승 속도가 과도하게 빠른 문제를 기필코 해결해야 한다”고 부동산 거시조정에 대한 중앙정부의 강력한 정책의지를 밝혔다. 이어서 2006년 5월 17일 개최된 국무원 상무회의에서 원자바오 총리가 다시 부동산업 건강 발 전 촉진을 위한, 주택공급 구조, 세수(税收), 신용대출, 토지, 염가임대주택(廉租 房), 경제적용주택(经济适用房) 건설 분야를 포함한 6항 조치(속칭 “国六条”)를 발표했고, 이에 따른 후속조치로 2006년 거시규제가 시작되었다. 이어서 5월 29 일에는, 국무원 판공청(国务院办公厅)이 “주택공급구조 조정과 주택가격 안정에 관한 의견(关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见)”(속칭 9部委“十五条”)을 발표하고, “国六条”를 더욱 세분화 구체화하고, 단위평면 면적, 소형주택 점유 비 율, 신주택 최초 납부금 등에 대해 양적 기준을 제정했고, 신축주택지구에서 단 위평면 면적 90㎡이하 세대의 건축연면적이 총건축연면적의 70% 이상이 되도록 요구했다.
2006년 5월 31일에는 국세총국(国税总局)이 “주택영업세 징수 관리 강화 유관 문제에 관한 통지(关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知)”를 하달해, 주택 투기 억제를 위해 6월 1일부터 매매한 지 5년 이내의 주택에 대해 영업세를 징수 하라고 요구했다. 7월 6일에는 건설부가 국가발전개혁위원회와 국가공상총국과 연합으로, “부동산 거래질서 진일보 정돈 규범화에 관한 통지(关于进一步整顿规 范房地产交易秩序的通知)”를 하달해, 부동산개발기업이 사전분양 허가증을 취득 한 후 10일내에 상품주택판매를 시작하도록 해야 한다고 요구했다. 7월 11일에는
