국토연 2011-55
경기변동기의 SOC 투자 효과 분석 및 정책방안
김민철∙배유진∙안홍기∙이성수
경기변동기의 SOC 투자 효과 분석 및 정책방안 Impact of Infrastructure Investment to Macro-economy
and the Policy Measures
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국토연 2011-55․ 경기변동기의 SOC 투자 효과 분석 및 정책방안
지은이․김민철 외 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원
출판등록․제2-22호 / 인쇄․2011년 12월 20일 / 발행․2011년 12월 31일 주소․경기도 안양시 동안구 시민대로 254 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN․978-89-8182-774-8
한국연구재단 연구분야 분류코드․B030905 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2011, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.
국토연 2011―55
경기변동기의 SOC 투자 효과 분석 및 정책방안
Impact of Infrastructure Investment to Macro-economy and the Policy Measures
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김민철․배유진․안홍기․이성수
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
글로벌 금융위기가 닥치면서 각국은 SOC 투자에 관심을 보이고 있으며, 실제 로 SOC 투자를 경기부양을 위한 수단으로 활용하고 있다. 미국은 2009년 총 7,870억 달러의 경기부양 예산 중 476.4억 달러를 교통 SOC 투자에 배분하였고, 일본도 철도시설물을 중심으로 경기부양을 위한 특별예산을 편성하였다. 우리나 라도 글로벌 금융위기 조기극복을 위해 그간 감소하던 SOC 투자를 증가시켰고, 결과적으로는 위기를 조기에 극복한 것으로 평가받고 있다.
하지만 우리나라 위기의 조기극복 과정에서 과연 SOC 투자확대라는 재정정책 이 얼마나 기여했고 운영과정에서 개선사항은 없는지에 대한 객관적인 평가는 아직까지 없었다. 그러다 보니 이론적인 수준에서 SOC 투자가 경기극복에 도움 이 된다거나 민간투자의 구축 등으로 실질적인 효과가 없을 것이라는 논란만 재 현되고 경기부양을 위한 SOC 투자 효과의 크기, 경로, 기간 등에 대한 구체적인 검증과 효과적인 투자를 위한 정책방안 발굴은 미흡하였다.
장기적으로 SOC 시설확충은 물류비 감소와 접근성의 향상으로 이어져 국가경 제에 긍정적인 영향을 주는 것은 다수의 실증연구들에 의해 검증된 사실이지만 SOC 투자의 단기적인 경기부양 효과가 정부의 여타 투자나 단순 이전지출에 비 해 어느 정도 효과적인 지에 대해서는 아직도 논란의 여지가 있다.
따라서 본 연구에서는 그간 다수의 연구에서 다루어 왔던 통상적인 SOC 투자 의 효과나 적정수준에 대한 논의는 제외하고 외환위기와 금융위기와 같은 경기 변동기에 SOC 투자의 효과에 대해 객관적인 자료와 과학적인 방법으로 검증해
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보았다. 이를 위해 SOC 투자 중 특별히 위기극복을 위해 편성된 부분과 정책들 에 대해 정리하고 이를 바탕으로 동태확률일반균형모형(DSGE), 구조적 VAR 모 형을 통해 효과의 크기와 경로, 시기를 검증하였다. 또한 해외 SOC 투자사례를 분석하여 효과적인 SOC 투자를 위해 개선해야 할 정책방안들에 대해서도 추가 적으로 제시하였다.
이 연구를 바탕으로 재정건전성과 경기안정화를 위한 효율적인 SOC 투자에 대한 연구가 이루어지기를 기대한다. 끝으로 이 연구를 수행하는 데 노고를 아끼 지 않은 김민철 책임연구원과 연구진에게 심심한 사의를 표한다.
2011년 12월 국토연구원장 박 양 호
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
이 연구는 경기 활성화를 위한 SOC 투자의 효과를 분석하는 데 일차적인 목적 이 있는 연구이다. 그리고 경기 부양을 위한 정책 수단으로서 SOC 투자 제도가 갖추어야 할 요건을 진단하고 외국의 사례와 비교함으로써 SOC 투자 정책의 개 선방안을 제시하는 연구이다. 연구결과를 각 장별로 요약하면 다음과 같다.
제1 장 서론
이 장은 서론으로 연구의 필요성 및 목적, 연구의 분석대상, 연구의 방법 등을 다루었다. 글로벌 금융위기 이후 금융 시장의 기능이 약화되면서 재정 정책에 대 한 관심이 증대되었다. 우리나라의 경우 적극적인 재정 투입으로 글로벌 금융위 기를 조기에 극복한 사례로 꼽히고 있다. SOC 투자는 재정정책 수단의 가장 대 표적인 정책수단으로서 글로벌 금융위기를 극복하는데 기여하였다. 그러나 2011 년 들어서면서부터 재정투자 여력이 소진되는 과정에서 경기가 급격히 위축되는 경향을 보이고 있다. 2011년 하반기 들어서는 경제전망기관들이 전망치를 하향 조정하고 있는 상황이다. 이 같은 거시경기의 둔화 현상이 무리한 재정 투자의 후유증이라는 시각도 존재한다.
한편으로는 SOC스톡이 증가함에 따라 장기적인 수요가 감소하고 있고 복지 부문에 대한 재정 지출 소요가 증대되는 상황에서 SOC 투자에 대한 부정적인 이미지가 부각되는 경향도 나타나고 있다. 이 같은 분위기에서 SOC 투자의 경기
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활성화 효과는 유의적이지 않을 것이라는 막연한 인식도 공존하고 있다. 따라서 SOC 투자에 대한 객관적인 분석이 필요하다.
이러한 맥락을 감안하여 이 연구에서는 SOC 투자의 효과성을 검정하고자 한 다. 아무리 정책수단으로서의 요건을 잘 갖추었다 하더라도 효과가 없다면 큰 의 미를 갖지 못한다. 따라서 이 연구에서는 경기대응을 위한 SOC 투자가 효과가 있었는지를 확인하는 것을 일차적인 목적으로 한다. 다음으로는 경기 활성화 수 단으로서 SOC 투자가 갖추어야 할 요건을 3T(targeted, timely, temporary)의 관점 에서 분석하고자 한다. 향후의 SOC 투자 정책 방안을 제시하고자 한다.
SOC의 범위는 공공이 주로 집행하는 교통시설과, 수자원 시설, 국토 및 도시 기반 시설 등을 대상으로 한다. 분석 기간은 아시아 외환위기와 글로벌 금융위기 를 포괄하도록 설정하였다.
주요 연구내용으로는 SOC 투자자의 경기 활성화 효과 분석, SOC 투자 제도 및 운용 실태 분석, 해외사례 분석, 그리고 경기 조절을 위한 SOC 투자 정책 방 안 등이 포함된다.
이론적 분석 방법으로서 동태확률일반균형(DSGE)1) 접근법을 시도하였다. 그 리고 SOC 투자의 경기활성화 효과를 검증하기 위해서는 실증적 분석이 무엇보 다 중요하다고 할 수 있다. 선택 가능한 실증적 분석 방법으로는 단순회귀로부터 시작하여 다양한 접근법이 있다. 이 연구에서는 그간 정부소비지출로서의 재정 투자의 효과를 분석하는 데 주로 사용되었던 방법론인 서술적(Narrative) 분석2) 과 구조적 VAR 모형에 의한 효과 분석을 시도하였다.
제2 장 경기변동기의 SOC 투자 현황
GDP대비 토목건설투자 비중으로 SOC 투자의 규모를 추정해 보면 2010년 현 재 우리나라의 토목건설투자는 약 91조 원 규모이며, GDP 대비 7.8% 수준이다.
그리고 2010년 현재 중앙정부부문 지출 299조4천억 원 중에서 SOC 부문 지출 규
1) 이하에서는 DSGE모형이라 지칭하기로 한다.
2) 이하에서는 Narrative 분석 이라 지칭하기로 한다.
모는 약 24조 원이며, 중앙정부 총지출의 8%이다. GDP 대비 SOC 투자의 비중과 중앙정부 예산 대비 SOC 부문 지출 예산의 비중이 모두 8% 수준으로 일관된 결 과를 보이고 있다.
유럽 및 미국의 교통시설 투자와 우리나라의 교통시설 투자 규모를 비교해 보 면, 우리나라의 교통시설 투자 규모가 월등히 높게 나타났다. 우리나라의 GDP대 비 교통시설 투자 규모는 약 3.4%로 여타 국가의 평균인 1.054%의 3.24배에 달한 다. 경기조절 수단으로서 SOC 투자가 갖추어야 할 요건인 규모성을 어느 정도 충족하고 있다고 볼 수 있다.
1990년대에는 교통시설특별회계의 도입을 계기로 SOC 예산의 급격한 증가가 있었다. 이는 물류비를 감소시킴으로써 국가경쟁력을 강화시키고자 하는 정책방 향을 반영하고 있다. 2000년대 들어서는 아시아 외환위기를 경험한 이후 이를 회 복하는 수준에서의 투자기 이루어졌다고 할 수 있겠다. 그러다가 2000년대 중반 이후에는 SOC 투자가 정체되는 현상을 보이기 시작한다. 이 때부터 복지 부분에 대한 재정 지출 소요가 증대되기 시작하였다.
추경예산 중 SOC 투자관련 금액이 편성된 시기는 1998년(1.2조원), 2001년 (3,000억 원), 2003년(1.4조원)도이다. 1998년은 아시아 외환위기 이후 고용창출을 위한 사회간접자본투자로 1.2조 원을 추가로 편성하였으며, 2001년에는 경기를 살리기 위해 사회간접자본 민간투자사업에 3,000억 원의 추가 예산을 투입하였 다. 2003년은 부산신항 광양항 및 인천신공항 2단계 등 동북아 물류기지화를 위 해 1,800억 원, 고속도로, 국도, 철도 등 교통시설 공사에 1.2조 원을 추가 편성하 였다.
글로벌 금융위기가 발생한 이후에도 SOC분야에 대한 추가경정 예산을 편성하 고자 하는 시도가 있었으나 편성되지 못하였다. 이 시점 이후로는 경제위기가 발 생하더라도 경기 활성화를 위해 SOC 부문에 추가경정예산을 편성하기가 쉽지 않은 상황이라고 할 수 있다.
국가재정운용계획에 의하여 중기적으로 SOC 지출 규모가 제약을 받고 있는 상태이다. SOC 투가 규모를 확대하는 방식으로 취할 수 있는 경기 대응 방법은
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추가경정예산의 편성 이외에 없다고 할 수 있다. 따라서 경기대응을 위한 SOC 투자 정책은 대부분 투자시기를 앞당기는 형태로 이루어지고 있다. SOC 투자의 조기집행은 긴급입찰을 통해 이루어지는 경우가 많은 것으로 나타났다. SOC 부 문의 재정 조기집행이 상반기의 조기 건설투자로 이어졌는지에 대한 효과를 분 석해 본 결과 유의적인 결과를 얻었다.
제3 장 경기변동기의 SOC 투자 효과 분석
기존의 선행연구들은 대부분 정부의 재정지출의 측면에서, 그 중에서도 정부 의 소비지출 측면에서 효과에 대한 이론적인 논의를 전개하고 있다. 그러나 우리 가 관심을 두고 있는 SOC 투자는 재정지출이기는 하나 소비지출과는 본질적으 로 다른 투자지출의 성격을 가진다. 따라서 DSGE모형을 구축하여 SOC 투자의 효과를 정성적으로 분석하였다.
DSGE 모형 분석 겨로가 소비와 실질임금이 하락하였는데 이는 고전학파 모형 을 기반으로 하였기 때문이다. 산출, 즉 GDP를 증가시키는 승수효과는 단기에는 정부소비지출의 경우가 크게 나타나나, 지속성을 감안하면 장기에는 SOC 투자 의 경우가 더 크다. 이자율 상승과 이로 인한 민간의 설비투자 감소와 같은 구축 효과는 SOC 투자와 정부소비지출 모두 크지 않다. SOC 투자의 경우 구축효과가 더 작은 것으로 나타났다. 복지지출의 재원으로 사용되는 정부의 이전지출에 미 치는 영향을 보면, 즉시적인 감소 효과는 정부소비지출이 크고, 감소의 지속기간 에 있어서는 SOC 투자의 영향이 더 크다. SOC 투자의 효과성만을 놓고 보면 단 기적인 경기활성화보다는 중장기적 경기 활성화에 더욱 적합한 정책수단에 가까 운 것으로 보인다.
실증적 분석 방법으로는 Narrative 분석과 구조적 VAR 분석을 수행하였다.
Narrative 분석이란 일종의 이벤트 스터디이다. 경기부양을 위한 외생적인 SOC 투자라고 누구나 인정할 수 있을 만한 사건이 있었던 시점을 선택하여 이를 질적 인 변수인 더미로 처리하고 더미에 충격을 가함으로써 SOC 투자 효과를 분석하 는 기법이다.
토목투자 실업률 이자율 GDP 민간소비 설비투자
가정1 + -
가정2 + - +
Ramey and Shapiro(1997)의 Narrative 분석에 의해 SOC 투자 충격의 효과를 추 정할 경우, 한국경제에서 대규모 SOC 투자를 유발시킨 것으로 가정된 3가지 사 건에 대해 거시변수들이 통계적으로 유의한 반응을 보이지 않고 있다는 것이다.
다만 이와 같은 결과는 SOC 투자를 분석하는데 있어 거시변수들 간의 동태적 인과관계를 고려하지 못하는 단일 방정식을 이용한 방법론적 한계에 기인할 개 연성이 있다. 이와 같은 이유로 Edelberg, Eichenbaum and Fisher(1999) 및 Burnside, Eichenbaum and Fisher(2003)는 구조적 VAR모형을 이용한 바 있다.
구조적 VAR 모형은 외생적 충격을 식별해 냄으로써 SOC 투자의 효과를 분석 하기 위한 방법이다. Narrative 분석에서는 이벤트, 즉 일종의 사건을 통해 외생적 충격을 식별해 냈다면 구조적 VAR 모형은 경제이론으로부터 제약 조건을 가져 오는 방식으로 과소식별되어 있는 구조적 파라미터를 하나씩 식별해 내는 방식 이다. 이 연구에서는 기존에 많이 사용되어 오던 축차적 식별 법이나 장단기 등 식 제약을 사용하는 방식 대신 최근에 개발된 부호 제약 방식을 사용하기 한다.
a + b = c 와 같은 등식 제약보다 a + b > d와 같은 부등호 제약이 보다 보편적으 로 수용 가능한 제약이라는 점에서 큰 장점을 갖고 있는 방법론이다. 다만 이를 적용하고 풀어 가는 과정이 복잡하다는 단점이 있다.
< SOC 투자 충격의 식별을 위한 부호제약 >
앞의 표< SOC 투자 충격의 식별을 위한 부호제약 >와 같은 부호제약을 근거 로 SOC 투자가 거시경기에 미치는 효과를 분석한 결과 다음과 같은 충격반응 함수를 얻었다.
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< SOC 투자 충격에 대한 충격반응함수 (k=6) >
예상치 못한 SOC 투자 충격이 한국경제에 미치는 효과를 구조적 벡터자기회 귀모형을 통하여 분석하였다. 이를 위해 “부호제약” 식별방식을 이용하여 예상 치 못한 SOC 투자 충격을 식별한 후, 충격반응함수를 살펴보았다. 특히, 기존의 연구들이 정부지출 충격이 가져오는 구축효과에 관해 상반된 분석결과를 보이고 있어, 구축효과 유무를 확인할 수 있도록 2가지 식별조건을 이용하였다.
분석결과, 한국경제에서 예상치 못한 SOC 투자 충격이 구축효과를 유발시켜 승수효과로 발생한 투자를 감소시키는 경로는 통계적 유의성을 확인하기 힘들었 다. 따라서 한국경제에서는 고용증대를 통한 승수효과에 의해 SOC 투자가 경기 부양을 견인할 수 있음을 확인할 수 있었다. 특히, 민간투자, GDP 및 민간소비의 동태적 반응경로가 고용증가와 밀접한 관계를 갖고 있는 것으로 나타났으므로 SOC 투자 증대의 효과는 고용창출 파급효과가 크고 지속성이 높을수록 클 것으 로 사료된다.
제4 장 SOC 투자 제도 분석 및 외국의 운용 사례
제3 장의 분석 결과 SOC 투자는 고용을 유발하는 경로를 통해서 거시경기를 진작시키는 효과가 있는 것으로 나타났다. 따라서 여기서는 경기 활성화를 위하 정책 수단으로서 SOC 투자가 갖추어야 할 요건을 충족하고 있는 지에 대한 분석 을 수행하였다. 경기활성화를 위한 정책이 갖추어야 할 요건은 3T와 3P 등 다양 한 요건들이 제시되고 있다. 그 중에서도 3T를 중심으로 분석하되 적시성에 초점 을 두고 분석하였다.
가상의 교통SOC 재정수지를 작성하고 이를 이용하여 교통투자의 정책기조를 판단하기로 한다. 가상의 교통SOC 재정수지를 계산하는 과정은 다음과 같다. 공 공부문이 지급한 교통기성(A)에서 교통시설특별회계 수입(B)을 차감(C)한다. 이 렇게 구한 차감분을 이용하여 추세변동과 순환변동을 분해한다. 순환변동 부분 을 가상의 교통SOC 재정수지로 보기로 한다.
교통SOC 재정수지를 GDP 갭과 비교해 봄으로 교통SOC 투자의 경기대응성을 분석하였다. 2004년까지는 교통SOC 투자가 경기대응적(counter-cyclical)으로 집 행되다가 2005년 이후부터는 경기순응적(pro-cyclical)인 집행패턴을 보이고 있다.
상반기 조기집행의 적시성을 분석하기 위해 상반기 중 통계청에서 발표하는 기준순환일 상의 불황기에 속하는 개월 수를 구하였다. '70년대에 2개월, '80년대 에 2.9개월, '90년대에 2.3개월, 2000년대에 3개월, 그리고 전기간 평균으로는 2.6 개월이다. 2000년대 들어서 상반기 중 불황국면인 개월 수가 3개월로 증가하였으 나 여전히 나머지 3개월 동안은 호황국면이었다. SOC 투자의 상반기 재정 조기 집행은 적시성을 충족하지 못하고 있다고 볼 수 있다.
적격심사제도는 공사규모가 커질수록 낙찰률이 떨어지도록 설정되어 있다. 적 격심사제도가 역진적인 낙찰률 구조를 갖게 된 것은 대형공사일수록 품질경쟁을 유도하기 위해서이다. 반대로 소규모 공사일수록 가격경쟁을 유도하고 있는데, 소규모 공사에 있어서는 고도의 기술력을 요구하지 않으므로 입찰참여 업체들 간에 기술력의 차이가 없기 때문이다.
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역진적인 낙찰률 구조 하에서 경기 불황기에 소규모 공사의 발주 물량을 늘리 는 조치가 병행될 경우 자동안정화 효과가 나타나게 된다. 소규모 적격심사 대상 공사의 발주 물량을 증가시킬 경우 평균 낙찰률이 상승하고 실제 SOC 사업에 집행되는 투자규모가 증가하는 효과가 나타나게 된다.
DSGE 모형의 결과에서도 나타나듯이 SOC 투자가 경기 활성화 효과를 발휘하 는 경로는 궁극적으로 SOC 스톡 형성을 통한 생산성 제고의 경로를 통해서이다.
따라서 스톡 형성을 통한 생산성 제고의 효과, 즉 스톡효과를 제고하기 위해서는 분산식 예산 편성에 가까운 장기계속공사보다는 계속비 공사가 더 효과적이라고 할 수 있다.
미국을 비롯한 선진국에서는 실물경제위기 및 금융위기에 직면하였을 때 대규 모 SOC 공공투자를 통해 경기를 부양하고자 한 사례들이 있다. 미국은 테네시강 유역개발(TVA) 사업을 통해 테네시강 유역에 26개의 대형 댐을 건설하였고, 공 공사업촉진청(WPA)을 중심으로 도로, 공항, 학교 건설을 추진하기도 하였다.
2008년 세계 금융위기를 진화하기 위해 각국은 경기부양정책, 부실금융기관 지원, 자국 산업에 대한 보호조치 등 다각적인 개입을 시도하였다. G20 국가의 평균 경기부양 예산규모는 2007년도 GDP의 4% 수준이다. 미국, 영국, 유로 지역 의 중앙은행들은 기준금리를 0～0.5% 수준으로 낮추는 초저금리정책을 실시하 였다.
미국은 2009년 총 7,870억 달러 규모의 경기부양 법안(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)을 통과시켰으며, 이 중 476.4억 달러가 교통부문에 투 자되었다. 미국의 경기부양 법안에서는 세금감면(2,880억 달러), 연방정부 예산 편성(2,240억 달러), 차관 발행(2,750억 달러)을 통해 재원을 조달하여 국가인프라 의 현대화, 에너지 독립성 강화, 교육기회 확대, 보건서비스 확충 등을 위한 사업 에 자금을 지원하였다.
이 중 미국 교통국(Department of Transportation)으로 476.4억 불의 예산이 배정 되어 고속도로, 대중교통, 철도, 항공. 기타분야에 사용되었다. 미국의 경기부양 을 위한 법안(ARRA)은 투명하고 적절한 예산집행을 목표로 예산을 지원받은 기
관이 매분기 집행실적과 고용인원을 보고하도록 하고 있다. 홈페이지 (recovery.gov)를 통해 주별 사업현황, 고용인원, 기관별 사업추진실적 등을 공개 하여 예산집행의 투명성을 높이고 있다.
일본의 경우 경기부양을 위해 SOC에 투자하였으나 경기부양을 달성하지 못하 고 재정건전성이 악화된 실패 사례라 할 수 있다. 일본의 SOC 투자가 실패한 데 는 비효율적 분야에 대한 SOC 투자가 지속됨에 따라 승수효과가 상쇄되고 부채 부담이 누적되었기 때문이다. 또한 일본정부가 경기침체의 근본원인인 금융시장 불안을 적극적으로 해소하지 못한 데 있는 것으로 인식되고 있다. 즉 금융시장을 적극적으로 개혁하는 정책과 SOC 투자 정책을 적절히 조합하지 못하였기 때문 이다. 금융시스템의 위기로 인해 불황이 촉발되었을 경우 일차적으로 금융시스 템 개혁을 우선하고 금융부문의 위기가 기업과 가계 부문으로 전이되는 시점에 서 SOC 투자와 같은 거시경제 정책을 사용할 것을 권고하고 있다.
많은 외국 정부에서도 여전히 SOC 투자를 경기대응을 위한 정책수단으로서 채택하고 있다. 위기로 규정지을 수 있을 정도로 경기침체의 골이 깊고 발생 원 인을 규명할 수 있는 경우에는 위기 발생원인 자체에 대한 대처와 SOC 투자를 조화롭게 병행하여야 한다.
미국의 사례에서와 같이 조기에 완공할 수 있는 사업에 우선적으로 투자하고 주어진 시일 내에 집행률을 명시적으로 지정한 이후에 이의 이행 여부를 지속적 으로 모니터링할 필요가 있다. SOC 투자의 적시성과 효율성, 그리고 투명성을 동시에 고려한 정책 집행을 추구하고 있음을 발견할 수 있다.
제5 장 경기 활성화를 위한 SOC 투자 정책 방안
□ 집중식 예산 편성의 확대
SOC 투자의 효과 당장의 즉시적인 효과의 크기는 정부소비지출에 비하여 크 지 않은 반면 지속 기간이 길다는 특징은 궁극적으로 SOC 투자가 경기를 활성화 시키는 경로는 SOC 스톡 형성을 통한 생산성 제고를 통해서 달성되기 때문에
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나타난다고 볼 수 있다. 따라서 SOC 투자 효과를 조기에 달성하기 위해서는 장 기계속사업과 같은 분산식 예산 편성의 비중을 줄이고 계속비 사업과 같은 집중 식 예산 편성의 비중을 일정 수준 확대하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 또한 경기 활성화와 관련하여 SOC 투자의 목표를 설정함에 있어서도 즉시적이고 가 시적인 부양 효과보다는 중장기적 경기 안정화에 비중을 둔 목표 설정이 이루어 져야 할 것으로 보인다.
□ 고용효과가 높은 부문에 집중적으로 투자
SVAR 분석 결과 고용창출을 통한 승수효과 경로가 SOC 투자가 경기 활성화 에 유의적으로 기여할 수 있는 경로임을 확인하였다. 따라서 경기 부양을 위한 SOC 투자 집행 시 고용유발효과가 큰 부문에 집중적으로 투자할 필요가 있다.
다만 고용유발효과와 함께 부가가치 유발효과도 동시에 높은 부문에 투자를 집 중함으로써 생산성 저하, 단기․임시 일자리 창출 등 부작용을 최소화 할 수 있 을 것이다.
□ 경기변동에 따라 유연하게 대응할 수 있는 정책수단 마련
단년도 예산의 틀을 벗어나서 SOC 투자를 위한 예산을 집행할 수 있는 방식으 로는 추가경정예산의 편성, 계속비계약, 민간선투자 등이 있을 수 있다. 이 중에 서 민간선투자제도는 기본적으로 경기변동을 안정화시키기보다는 경기변동을 강화시킨다는 기본적인 문제가 있으므로 경기변동을 완화하기 위한 정책수단으 로 적절하지 못하다. 민간이 선투자를 하고자 할 때는 대부분 경기가 호황기여 서 운영자금이 비교적 풍부할 때이고, 추가경정예산의 경우는 심각한 위기에 직 면하였을 경우에 제한적으로 사용할 수 있는 제도로서 제도운용의 유연성이 낮 다. 따라서 가장 좋은 대안은 계속비계약의 비중을 확대하는 것이다.
□ 자동안정화 기능의 확충
경기불황기일수록 소규모 공사의 발주를 증가시킴으로써 자동안정화 기능의
확충하는 것이 자동안정화 기능을 강화하는 방안 중 하나가 될 수 있다. 이와 같 이 자동안정화 기능을 확충할 경우 다음의 두 가지 파급경로를 통해 경기를 안정 화시키는 효과가 있다. 이를 위해 첫째, 경기불황기일수록 적격심사 대상공사 중 소규모 공사를 우선적으로 발주할 필요가 있다. 둘째, 불황기일수록 지방교부금 의 비중을 늘리고 중앙정부의 집행분은 감소시킨다. 셋째, 안정적이고 사회투자 자본의 성격이 있는 연금기금의 재원을 SOC 투자에 활용할 필요가 있다.
적격심사제도는 공정성 측면에서는 우수한 제도이나 운찰제라는 비판을 받고 있기도 하다. 따라서 경기 활성화를 위해 소규모 적격심사 공사의 발주를 일시적 으로 확대할 수 있는 장치를 마련하되 경기 회복기에는 대규모 적격심사 공사의 발주에 집중할 수 있도록 제도 운용의 완충장치를 구비해 두어야 할 것이다.
□ 투명한 SOC 투자집행 체계구축
많은 외국 정부에서도 여전히 SOC 투자를 경기대응을 위한 정책수단으로서 채택하고 있다. 위기로 규정지을 수 있을 정도로 경기침체의 골이 깊고 발생 원 인을 규명할 수 있는 경우에는 위기 발생 원인 자체에 대한 대처와 SOC 투자를 조화롭게 병행하여야 한다.
미국의 사례에서와 같이 조기에 완공할 수 있는 사업에 우선적으로 투자하고 주어진 시일 내에 집행률을 명시적으로 지정한 이후에 이의 이행 여부를 지속적 으로 모니터링할 필요가 있다. SOC 투자의 적시성과 효율성, 그리고 투명성을 동시에 고려한 정책 집행을 추구하고 있음을 발견할 수 있다.
￭ 색인어 _ SOC 투자 효과, DSGE, Narrative Approach, 부호제약 SVAR
￭ 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 _ B030905
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사··· ⅰ 요 약··· ⅲ
제1 장 서론
1. 연구의 필요성 및 목적 ··· 1
1) 연구의 필요성 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 3
2. 연구의 범위 및 방법 ··· 4
1) 연구의 범위 ··· 4
2) 연구의 방법 ··· 5
3. 연구의 구성 및 수행 체계 ··· 7
4. 개념의 정의 ··· 9
5. 주요 선행연구 및 차별성 ··· 10
1) 주요 선행연구 ··· 10
2) 선행연구와의 차별성 ··· 12
6. 연구의 기대효과 ··· 12
1) 정책적 기대효과 ··· 12
2) 학술적 기대효과 ··· 12
제2 장 경기변동기의 SOC 투자 현황 1. SOC 투자의 규모 ··· 13
1) SOC 투자의 분류 ··· 13
2) GDP 대비 교통투자 비율의 국제비교 ··· 17
2. 거시경기 정책 기조 및 SOC 투자 기조 ··· 19
1) 거시경기 정책 기조 ··· 19
2) 시기별 SOC 투자 기조 ··· 23
3. SOC 추가경정예산 편성 내역 ··· 25
4. 상반기 조기집행 현황 ··· 28
제3 장 경기변동기의 SOC 투자 효과 1. 동태확률일반균형(DSGE) 모형을 이용한 SOC 투자 효과 분석 ··· 34
1) 모형의 구조 ··· 35
2) 정부지출 효과에 대한 선행연구의 결과 ··· 36
3) 모형의 결과 및 해석 ··· 37
4) 소결 ··· 40
2. Narrative 분석에 의한 SOC 투자의 효과 분석 ··· 41
1) 모형의 개요 및 에피소드의 설정 ··· 41
2) 추정 모형 및 이용 자료 ··· 42
3) 충격반응함수 ··· 43
3. 구조적 VAR 모형에 의한 SOC 투자 효과 분석 ··· 46
1) 구조적 벡터자기회귀모형 ··· 46
2) 구조적 벡터자기 회귀모형을 이용한 재정정책 충격을 이용한 분석 ··· 48
3) SOC 투자 충격이 한국경제에 미치는 효과분석 ··· 51
4) 부호제약(Sign Restrictions)에 의한 식별 ··· 52
5) 구조적 벡터 자기회귀모형을 이용한 SOC 투자의 효과분석 ··· 58
6) 소결 ··· 65
제4 장 SOC 투자 제도 분석 및 외국의 운용 사례 1. SOC 투자의 적시성 분석 ··· 68
1) 교통 SOC 투자의 적시성 ··· 68
2) SOC 투자 상반기 조기집행의 적시성 분석 ··· 70
2. SOC 투자 제도 운용에 대한 전문가 인식 ··· 71
3. 적격심사 낙찰제도의 자동안정화 기능 ··· 74
4. SOC 투자 관련 예산회계제도의 안정화 기능 ··· 75
5. 경기 대응을 위한 외국의 SOC 투자 제도 운용 사례 ··· 77
1) 경기 대응을 위한 외국의 SOC 투자 동향 ··· 77
2) 경기 대응을 위한 SOC 투자 사례 ··· 79
3) 시사점 ··· 82
제5 장 경기변동기의 SOC 투자 정책 방안 1. 집중식 예산편성으로 스톡효과를 통한 경기 활성화 조기 달성 ··· 83
2. 고용효과가 높은 부문에 집중적으로 투자 ··· 84
3. 경기변동에 따라 유연하게 대응할 수 있는 정책수단 마련 ··· 88
4. 자동안정화 기능의 확충 ··· 88
제6 장 결론 1. 주요 연구결과 및 정책 제언 ··· 91
1) 주요 연구결과 ··· 91
2) 정책 건의 ··· 93
2. 기대효과 및 연구의 한계 ··· 96
1) 기대효과 ··· 96
2) 연구의 한계 및 향후과제 ··· 96
참 고 문 헌··· 99
SUMMARY ··· 101
부 록··· 103
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 연구의 구성 ··· 7
<표 1-2> 주요 선행연구 및 차별성 ··· 11
<표 2-1> 건설기성액의 발주자별․공종별 분류 ··· 14
<표 2-2> 토목건설투자와 SOC 부문 건설기성간의 비교 ··· 15
<표 2-3> GDP대비 SOC 투자 비중 ··· 16
<표 2-4> 결산 통계로 본 SOC 부문의 비중 ··· 17
<표 2-5> GDP 대비 교통 투자 비중의 국가간 비교 ··· 18
<표 2-6> 연도별 재정정책 기조 ··· 19
<표 2-7> 추가경정예산 편성 내역 ··· 26
<표 2-8> 추경예산 중 SOC관련 예산 편성 내역 ··· 27
<표 2-9> 시설공사 긴급입찰 적용 현황 ··· 29
<표 2-10> 상반기 조기 건설투자 현황 ··· 29
<표 2-11> 90년대와 2000년대의 상반기 건설투자율의 차이 ··· 30
<표 3-1> 재정지출 효과에 대한 기존 연구의 결과 ··· 36
<표 3-2> SOC 투자 충격의 식별을 위한 부호제약 ··· 60
<표 4-1> 교통투자 관련 수입과 지출 ··· 69
<표 4-2> 위기극복 수단으로서 SOC 투자효과에 대한 인식 ··· 71
<표 4-3> 경기조절 수단으로서 SOC 투자효과에 대한 인식 ··· 72
<표 4-4> SOC 재정조기집행의 효과에 대한 인식 ··· 73
<표 4-5> SOC 투자재원 방식에 대한 인식 ··· 73
<표 4-6> 공사규모별 적격심사 낙찰하한율 및 적격 통과 점수 ··· 74
<표 4-7> 공공공사 계약방식별 건수 및 금액 (2010년) ··· 76
<표 4-8> 2009～2010년 SOC 부문 재정지출 계획 ··· 78
<표 4-9> 아시아 각국 재정정책 중에서 인프라투자 관련 주요 내용 ··· 79
<표 4-10> 일본의 1990년 이후 경기부양책 ··· 81
<표 5-1> 주요국의 고용 유지 및 고용창출 정책 ··· 84
<표 5-2> 건설투자의 취업유발효과 추이 ··· 85
<표 5-3> SOC 투자의 파급효과(2008년 기준) ··· 86
<표 5-4> SOC 투자의 고용 및 부가가치 유발효과 ··· 87
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 수행체계 ··· 8
<그림 3-1> SOC 투자 충격에 대한 거시경제 변수의 반응 ··· 38
<그림 3-2> 정부소비지출 충격에 대한 거시경제 변수의 반응 ··· 39
<그림 3-3> 200만호 주택건설이 거시경제에 미친 효과 ··· 43
<그림 3-4> 외환위기시 SOC 투자 증대가 미친 효과 ··· 44
<그림 3-5> 외환위기시 SOC 투자 증대가 미친 효과 ··· 45
<그림 3-6> SOC 투자 충격에 대한 충격반응함수 ··· 61
<그림 3-7> SOC 투자 충격에 대한 충격반응함수 (k=6) ··· 62
<그림 3-8> SOC 투자 충격에 대한 충격반응함수 (k=6) ··· 64
<그림 4-1> GDP 갭으로 본 거시경기 변동 ··· 68
<그림 4-2> 교통SOC 재정수지와 GDP 갭 ··· 70
<그림 4-3> 미국 교통국의 SOC 투자 현황 공개 홈페이지 ··· 80
1
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1서 론
이 장에서는 연구의 배경과 연구의 필요성 및 목적과 연구의 범위 및 방법 등을 구체 적으로 제시한다. 나아가 선행연구에 대한 검토를 통해 본 연구가 선행연구와 어떠한 차별성이 있는지를 검토하고, 이 연구를 통한 정책적 활용에 대해 간단히 기술한다.
1. 연구의 필요성 및 목적 1) 연구의 필요성
글로벌 금융위기 하의 SOC 투자에 대한 관심이 부각되고 위기대응수단으로 활용되고 있다. 특히 우리나라는 적극적인 재정투자로 글로벌 금융위기를 가장 잘 극복한 선례로 꼽히고 있다. 그러나 2011년 들어서면서부터 재정투입 여력이 소진되어 가기 시작하면서 지연된 구축효과가 나타나고 있는 것 아니냐는 의견 이 제기되기도 하는 등 글로벌 금융위기에 대응한 SOC 투자가 과연 의도했던 효과를 달성하였는지에 대한 의문이 제기되고 있다.
전통적으로 SOC 투자는 경기대응을 위한 정책수단으로 활용되고 있으나, 그 간의 SOC 투자가 정책수단으로서 갖추어야 할 규모성, 적시성, 일시성 등의 요 건에 얼마나 부합하는지에 대한 검토는 부재한 실정이다.
SOC 투자는 본래 경기조절을 목적으로 하지 않고 별도의 정책적인 목적 하에
집행되므로 경기조절 수단으로 적절성과 효과에 대해 고려할 필요가 없다는 견 해도 있다. 그러나 SOC 투자는 이미 경기조절 수단으로 활용되고 있으며, 긍정 적이건 부정적이건 경기변동을 유발하고 있다. 일견 경기변동과 무관하게 집행 되고 있는 것으로 보이나 단년도 예산의 틀에 묶여 있으므로 예산 규모에 따라 SOC 투자 규모도 영향을 받는다. SOC 투자 사업을 발굴-설계-발주하는 단계에 서는 정책적 논의가 중요하고 경기대응에 대한 논의가 이루어지지 않는 것이 사 실이다. 그러나 일단 사업이 시작되면 경기에 영향을 받게 된다.
경기변동적인 측면에서 SOC 투자를 내생적 경로와 외생적 경로로 구분하여 바라 볼 필요가 있다. 즉, SOC 사업을 발굴-설계-발주하는 단계에서 경기에 대한 논의가 이루어지지 않는 것과 SOC 투자가 경기조절을 위한 정책수단으로 사용 될 수 없다는 것은 서로 다른 논의이므로 구분하여 볼 필요가 있다.
전통적인 효과분석 방법론에 대한 신뢰도가 저하된 상태이다. SOC 투자 효과를 분석하는 데 가장 보편적으로 사용되어온 방법론 중 하나는 투입산출모형을 통 한 파급효과 분석이다. 최근에는 SOC 투자의 고용유발효과가 ○○명이라고 제 시하더라도 실제로 시장에서 체감되는 수준은 이에 못 미치는 상황이다. 기본적 으로는 고용유발효과가 신규일자리를 의미하지 않기 때문에 나타나는 현상이다.
SOC 투자를 위해서는 다른 부문의 투자가 그 만큼 감소되므로 이 부분을 차감한 이후에 나타나는 고용유발효과가 신규 일자리 창출로 가시화되기 때문이다.
이 밖에도 경제 전체적으로 진행되고 있는 고용 없는 성장이 건설분야에도 영 향을 주고 있기 때문이다. 더욱이 최근에 부동산 시장의 침체로 인해 건축 경기 가 위축됨에 따라 건설분야의 고용 효과는 낮아진 상태이다.3) SOC 투자의 효과 를 분석함에 있어 고용 없는 성장과 같은 구조적인 요인 및 부동산 경기 침체와 같은 경기적인 요인 등을 감안할 필요가 있다.
최근 들어서 부동산 PF 부실화와 중견건설업체들의 도산 등 건설업에 대한 부 정적 이미지가 확산되고, SOC 수요의 감소를 기정사실로 받아들이려는 경향이 두드러지게 나타나고 있다. 그러나 주의해야 할 점은 이 같은 경향성과 SOC 투
3) 일반적으로 건축 분야가 SOC 토목 분야보다 취업 및 고용 유발 효과가 큰 편이다.
제1 장∙서론 3
자가 경기조절 효과간에는 직접적인 연관성이 없다는 점이다. 즉 건설업에 대한 부정적인 이미지와 SOC 투자의 경기 활성화 효과를 구분하여 보아야 한다는 점 이다. 이를 위해서는 SOC 투자의 경기 안정화 효과에 대한 객관적인 연구가 필 요하다고 할 수 있겠다.
2) 연구의 목적
SOC 투자의 효과성은 SOC 투자가 갖추어야 할 정책수단으로서의 요건들의 대전제가 된다. 아무리 정책수단으로서의 요건을 잘 갖추었다 하더라도 효과가 없다면 큰 의미를 갖지 못한다. 따라서 이 연구에서는 경기대응을 위한 SOC 투 자가 효과가 있었는지를 확인하는데 큰 비중을 할애하고 있다. 또한 다양한 접근 법과 엄밀한(rigorous) 접근법을 시도해 봄으로써 효과성 분석에 대한 객관성을 제고하고자 한다. 이를 위해서 Narrative 분석과 구조적 VAR모형, 그리고 이론적 접근법인 DSGE 모형 등 다양한 측면에서 분석을 시도하였다.
SOC 투자가 경기 조절 수단으로서 갖추어야 할 요건들로는 흔히 3T와 3P가 대표적이다. 3T란 목적성(targeted), 적시성(timely), 일시성(temporary) 등을 의미한 다. 그리고 3P란 지속성(permanent), 보편성(pervasive), 예측가능성(predictable) 등 을 의미한다. 이 밖에도 일정 규모 이상은 되어야 한다는 규모성 등 다양한 요건 들이 추가적으로 제시되고 있다. 3T는 주로 재정정책을 옹호하는 케인지언들이 주장하고 있으며 3P는 고전학파를 따르는 학자들이 주장하고 있다.
이 연구에서 고전학파와 케인지언간의 논쟁에 대해서 구체적으로 다룰 필요는 없을 것으로 보인다. 그리고 3T와 3P는 대립되는 개념이라고 하기보다는 보완적 인 개념으로 이해 할 수 있다. 3T는 단기적인 처방을 위한 경기 조절 수단이 갖추 어야 할 요건이고 3P는 장기적인 경기조절 수단이 갖추어야 할 요건이라고 이해 할 수 있다.
이 연구에서는 주로 단기적인 경기조절 수단으로서의 SOC 투자를 다루고 있 으므로 3T를 중심으로 경기조절 수단으로서 갖추어야 할 SOC 투자의 요건에 대
해서 분석하고자 한다.
3T의 관점에서 SOC 투자 관련 제도와 제도의 운용실태에 대하여 진단하고자 한다. SOC 분야에 대한 추가경정예산의 편성 현황, SOC 예산의 상반기 조기집 행, 그리고 낙찰제도, 예산회계제도 등 경기 조절을 위한 수단으로 활용되거나 SOC부문 내에서 내생적 경기변동을 유발하는 제도들의 운용현황과 효과를 점검 하도록 한다. 이 상의 SOC 투자 효과 분석 및 제도 분석을 토대로 SOC 투자의 자동안정화기능과 재량적 기능에 대한 정책 방안을 제시하고자 한다.
2. 연구의 범위 및 방법 1) 연구의 범위
이 연구의 시간적 범위는 다음과 같다. 주요 경기 변동기간과 위기 기간을 포 괄하도록 시간적 범위를 설정하였다. 따라서 최근의 위기 중 중요한 두 위기 기 간인 아시아 외환위기4)와 글로벌 금융위기를 포괄하도록 주요 서술과 분석을 수 행하였다. 그리고 필요에 따라서는 부분적으로 과거 대공황과 같은 특수한 위기 기간도 포함하였다.
그러나 자료의 한계로 두 위기 기간을 모두 포괄할 수 없는 경우에는 자료의 최대 활용기간을 분석기간으로 설정하였다. 교통시설회계가 편성되기 시작한 1994년 이후를 집중적으로 분석하였으며, 여타분석에 있어서는 통계자료의 가용 성에 따라 분석 기간은 유연하게 조정하였다.
주요 분석 대상 SOC시설로는 발전, 통신 등이 제외된 교통, 수자원, 산업설비, 그리고 국토 및 지역개발을 포괄하는 SOC를 대상으로 한다. SOC 투자 중에서도 공공부문의 SOC 투자를 주 대상으로 한다.
실증분석에서는 분기별 자료가 필요하므로 SOC 투자에 대한 분기별 자료를
4) 우리나라가 IMF 관리체제에 편입되게 된 1997년말에 발생한 위기를 일컫는 다양한 표현들이 있다.
여기서는 위기의 성격이 우리나라에만 국한되지 않았고, 국제적으로 아시아 외환위기로 알려 진 점을 감안하여 아시아 외환위기로 지칭하기로 한다.
제1 장∙서론 5
이용하는 것이 적합하나, 현실적으로 SOC 투자에 대한 분기별 자료가 집계되고 있지 않는 실정이다. 이를 대신할 수 있는 자료로 건설기성 자료가 있으나 1998 년부터 공표되기 시작하여 시계열의 길이가 짧다는 제약이 있다. 따라서 많은 수 의 관측치를 필요로 하는 구조적 VAR 모형 등 실증 분석에서 활용하지 못한다 는 한계가 있다.
이와 같은 한계를 해결할 수 있는 차선책으로 한국은행에서 발표하고 있는 토 목건설투자 자료를 주로 이용하였다. 그런데 이 자료에는 공공부분이 주로 집행 하는 SOC시설 이외에 발전, 통신 등 민간 부분이 집행하는 투자도 포함되어 있 다는 한계가 있다.
주요 연구내용으로는 SOC 투자자의 경기 활성화 효과 분석, SOC 투자 제도 및 운용 실태 분석, 해외사례 분석, 그리고 경기 조절을 위한 SOC 투자 정책 방 안 등이 포함된다.
2) 연구의 방법
먼저 기본적으로 문헌 및 자료 조사를 수행하였다. 관련 이론 및 국내외 선행 연구를 검토하였다. SOC 투자 현황 및 관련 제도의 내용 및 집행 현황 등에 대하 여 문헌 조사를 수행하였다.
이론적 분석 방법으로서 동태확률일반균형(DSGE)5) 접근법을 시도하였다.
SOC 투자가 거시경제에 미치는 효과에 대한 이론적인 접근이 많지 않은 상태이 다. 주로 공공재로서의 SOC 투자의 효과성에 대한 분석이나 정부의 소비지출로 서 재정투자의 효과에 대한 분석이 주를 이루고 있다. 따라서 SOC 투자를 정부 의 투자지출의 일종으로 보고 이를 모형화할 수 있는 접근법으로서 DSGE모형을 구축하고 풀이함으로써 SOC 투자가 거시경제에 미치는 효과에 대한 이론적인 이해를 도모하였다.
이론적인 측면 이외에 실증분석을 보완한다는 차원에서 DSGE 모형을 분석하
5) 이하에서는 DSGE모형이라 지칭하기로 한다.
였다. 구조방정식 모형과 같은 실증 분석의 경우 루카스 비판으로부터 자유롭지 못하다는 한계를 갖고 있다. 그러나 DSGE 모형의 경우 시간선호율과 같이 보다 궁극적인 모수를 기반으로 하고 있어서 비교적 루카스 비판으로부터 자유롭다고 할 수 있다.
SOC 투자의 경기활성화 효과를 검증하기 위해서는 실증적 분석이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다. 선택 가능한 실증적 분석 방법으로는 단순회귀로부터 시 작하여 다양한 접근법이 있다. 이 연구에서는 그간 정부소비지출로서의 재정투 자의 효과를 분석하는 데 주로 사용되었던 방법론인 서술적(Narrative) 분석6)과 구조적 VAR 모형에 의한 효과 분석을 시도하였다.
Narrative 분석이란 일종의 이벤트 스터디이다. 경기부양을 위한 외생적인 SOC 투자라고 누구나 인정할 수 있을 만한 사건이 있었던 시점을 선택하여 이를 질적 인 변수인 더미로 처리하고 더미에 충격을 가함으로써 SOC 투자 효과를 분석하 는 기법이다.
구조적 VAR 모형은 외생적 충격을 식별해 냄으로써 SOC 투자의 효과를 분석 하기 위한 방법이다. Narrative 분석에서는 이벤트, 즉 일종의 사건을 통해 외생적 충격을 식별해 냈다면 구조적 VAR 모형은 경제이론으로부터 제약 조건을 가져 오는 방식으로 과소식별되어 있는 구조적 파라미터를 하나씩 식별해 내는 방식 이다. 이 연구에서는 기존에 많이 사용되어 오던 축차적 식별 법이나 장단기 등 식 제약을 사용하는 방식 대신 최근에 개발된 부호 제약 방식을 사용하기 한다.
a + b = c 와 같은 등식 제약보다 a + b > d와 같은 부등호 제약이 보다 보편적으 로 수용 가능한 제약이라는 점에서 큰 장점을 갖고 있는 방법론이다. 다만 이를 적용하고 풀어 가는 과정이 복잡하다는 단점이 있다.
SOC 투자의 제도와 운용 실태에 대한 분석을 위해서는 통계에 대한 기술적 (descriptive) 분석이나 간단한 필터링, 그래프 분석 등 기초적인 분석 방법론 등을 적적히 적용하였다. 이 밖에 SOC 및 재정 정책 관련 분야의 전문가의 의견을 수 렴하기 위하여 자문회의를 개최하였으며, 전문가 설문조사를 수행하였다.
6) 이하에서는 Narrative 분석 이라 지칭하기로 한다.
제1 장∙서론 7
3. 연구의 구성 및 수행 체계
□ 연구의 구성
본 연구는 총 6개 장으로 구성되어 있다. 1장은 서론으로서 연구의 목적 및 방 법에 대해 기술하고, 주요 개념에 대해 정의하였다. 2장에서는 현재 SOC 투자 현황 및 정부의 투자 기조를 분석하였고, 3장에서는 모형을 통해 투자의 효과를 측정하였다. 4장에서는 주요한 SOC 투자정책을 살펴보고, 해외의 위기극복을 위 한 SOC 투자 동향을 점검하였고 5장에서 SOC 투자의 개선방향을 제시하였다.
목 차 주요 내용 연구방법
제1장 연구의 개요
•연구의 목적
•연구의 범위와 방법
•연구의 구성과 수행체계
•개념의 정의 제2장 SOC 투자의 현황 •SOC 투자 규모
•SOC 투자의 연도별 집행 현황
•SOC 투자의 기조 및 적시성 분석
문헌조사 기술적 분석
제3장 SOC 투자의 효과 분석
•이론적 접근
․동태확률일반균형모형(DSGE)
•실증적 분석
․서술적 분석, 구조적 VAR
문헌조사 계량분석 협동연구
제4장
SOC 투자의 관련 제도분석 및 외국의
제도 운용사례
•SOC 투자 제도의 경기안정화 기능
․낙찰제도
․예산회계제도
•외국사례
문헌조사 정성분석
제5장 개선방안 •정책수단으로서 SOC 투자 개선방안
•자동안정화 측면의 개선방안
문헌조사 협동연구
제6장 결 론
•연구 결과의 요약
•기대효과
•연구의 한계 및 향후 연구
<표 1-1> 연구의 구성
□ 연구의 수행체계
SOC 투자의 효과성은 SOC 투자가 갖추어야 할 정책수단으로서의 요건들의 대전제가 된다. 아무리 정책수단으로서의 요건을 잘 갖추었다 하더라도 효과가 없다면 큰 의미를 갖지 못한다. 따라서 이 연구에서는 경기대응을 위한 SOC 투 자가 효과가 있었는지를 확인하는데 큰 비중을 할애하고 있다. SOC 투자가 정책 수단으로서 갖추어야 할 규모성, 적시성, 일시성 등의 요건의 충족 여부는 경기 대응을 위한 SOC 투자가 효과가 있을 때 비로소 의미를 갖게 된다.
SOC 투자의 효과성은 DSGE 모형과 구조적 VAR 모형을 통해 정량적으로 파 급경로별로 효과를 검증하였다. 이후 SOC 투자의 적시성 및 정책방안에 대해서 는 정부의 투자기조와 추가경정예산 및 재정조기집행 등 주요 제도를 분석하였 고 외국 사례와 전문가 설문조사를 통해 정성적인 분석을 수행하였다.
<그림 1-1> 연구의 수행체계
SOC 투자 동향 및 기조
SOC 투자 효과분석 DSGE 분석
Narrative 분석
구조적 VAR
이론적 접근
실증적 접근
경기조절 수단으로서
SOC 투자 요건 진단 적시성 분석
규모성, 일시성 등 기타 요건
기술적 접근
전문가 설문조사
국내외 제도 분석
경기 활성화를 위한 SOC 투자 정책 방안
제1 장∙서론 9
4. 개념의 정의
□ 경기변동, 경기변동기, 호황, 불황, 위기, 경기 안정화, 경기 활성화
경기변동이란 거시경제의 전반적인 움직임이 호황과 불황을 반복하는 현상을 의미한다. 경기변동의 원인 내생적 요인과 외생적 요인에 의해 설명된다. 대표적 인 내생요인은 기간간 대체(inter-temporal substitution), 즉 저축 및 투자와 같은 최 적화행위이다. 즉 경기변동은 저축과 투자와 같은 의사결정의 결과로 나타나는 자연스러운 현상이라는 것이다. 투자와 관련된 대표적인 내생적 경기변동이론으 로는 사무엘슨의 accelerator 이론을 들 수 있다. 외생적 요인들로는 기술발전과 통화량 증가, 정부정책 충격 등이 있다.
세계경제의 성장세가 장기간 지속되던 동안에는 경기변동에 대한 관심이 없었 으며, 당시에는 거시경제학도 경제성장론을 중심으로 전개되었다. 그러다가 대 공황과 같은 불황을 경험하면서 경기불황이 발생하는 원인을 설명하고 이에 대 한 처방을 제시하기 위한 노력들이 시도되면서 경기변동론이 부각되기 시작하였 다. 즉 경기변동론이 설명하고자 하는 현상은 근본적으로 호황이 아닌 불황이다.
따라서 우리 연구에서도 ‘경기변동기’는 주로 ‘불황’기를 의미한다.
불황과 함께 고려되어야 할 개념이 바로 ‘위기’이다. 이 연구에서는 불황과 위 기를 근본적으로 동일한 현상으로 취급하기로 한다. 즉 불황의 정도가 심한 상태 를 위기로 본다. 다음과 같은 몇 가지 사항들을 고려한 결과, 위기와 불황을 구분 하지 않기로 한다.
첫째, 불황과 위기 모두 극복해야 할 상태로서 경기변동기라는 같은 범주에 속 한다. 둘째, 양자간의 효과를 구분하여 분석할 수 있는 방법론이 부재하다. 3장 1절의 서술적 접근 방법에서 ‘위기’시점을 외생적 충격 시점으로 선택하였으나, 이는 어디까지나 경기대응을 위한 SOC 투자의 효과를 분석하는 과정에서 외생 적 충격을 식별하기 위함이다.
셋째, 위기의 성격이 다양하여 SOC 투자가 모든 위기 상황에 대한 대응 수단 이 될 수 없다는 한계가 있다. 즉, 글로벌 금융위기 시에는 경기대응을 위한 유용
한 수단이었으나 글로벌 재정위기 시에는 활용하기 어려운 정책수단이다. 다만 아시아 외환위기, 글로벌 금융위기, 그리고 글로벌 재정위기와 같이 공식적으로 위기로 규정되는 상황에 대해서는 편의상 구분하여 사용하기로 한다. 따라서 위 기란 발생 원인과 성격을 비교적 구분하기 용이하며 경기하강의 정도가 심한 불 황의 일종이라고 할 수 있다.
그리고 앞서 경기변동기 중 주로 불황에 초점을 둔다고 한 바와 같이 경기 변 동을 안정화 시킨다는 의미의 경기 안정화는 경기 활성화와 동일한 의미를 갖는 개념을 정의하고자 한다.
5. 주요 선행연구 및 차별성 1) 주요 선행연구
문형표(1991)는 세법개정 등의 효과를 제외한 조정된 세수의 GNP에 대한 탄력 성을 구하고, 이를 이용하여 구조적 재정수지를 계산한 바 있다. 구조적 재정수 지와 재정의 자동안정화 장치가 가지고 있는 상관관계를 살펴봄으로써 재정정책 의 경기조절이 적절하였는가를 평가하였다. 이 관계가 상당히 음의 방향으로 나 타나 재정정책이 경기순응적이었을 것으로 판단하였다.
고영선(2001)은 IMF와 OECD의 구조적 재정수지 추정방식을 소개하고, 두 가 지 방법을 모두 이용하여 구조적 재정수지를 구하였다. 이렇게 구한 재정정책지 표와 경기상황을 비교하여 재정정책의 적절성을 평가하였으며, 대체로 재정정책 의 시점이 부적절하다는 결론을 얻었다.
박형수(2002)는 OECD의 방법론으로 구조적 재정수지를 추정하고, 이를 GDP gap과 비교함으로써 재정정책의 적절성을 평가하였다. 평균적으로 재정정책이 적절한 시점에 행해졌다는 결론을 얻었다. 왕세종(2001)은 SOC 투자를 4년에 걸 쳐서 투자하는 것보다 1차년도에 집중적으로 투자할 경우 효과가 더 크다는 주 장을 통해 중기재정계획 내 조기 집행을 지지하는 결과를 제시하였다.
제1 장∙서론11
구 분 선행연구와의 차별성
연구 목적 연구방법 주요연구내용
주요 선 행연 구
∙과제명: 교통기반시설투자의 지역 간배분과 지역경제성장에 관한 연구
∙연구자(년도): 국토연구원(2006)
∙연구목적: 효율성과 형평성 측면 에서 바람직한 교통기반시설 지역간 배분정책 방향을 제시
∙문헌조사 및 통계자료 분석
∙공분산 분석, 인과관계 분석
∙외부 협동 연 구
∙자문회의, 연 구협의회
∙교통기반시설투자와 지역 경제성장의 관계 정리
∙지역경제성장 격차의 개념 및 측정지표 분석
∙교통기반시설투자의 불균 등도 분석
∙교통기반시설투자의 스톡 추계
∙교통기반시설투자의 지역 경제성장 효과 분석
∙교통기반시설투자의 배분 정책 도출
∙과제명: 재정의 경기조절기능 연 구 -재정지표를 중심으로
∙연구자(년도): 조세연구원(2002)
∙연구목적: 재정지표 산출 및 재정 정책이 경기에 미치는 효과 분석
∙문헌조사
∙회귀분석
∙국가간 비교연 구
∙재정지표의 개념 및 지표산 출
∙재정이 경제에 미치는 효과 분석
∙경기적 재정수지와 구조적 재정수지로 분해
∙재정정책이 경기안정화에 미치는 효과 분석
∙과제명: 경제 정책에 따른 건설산 업 파급 효과 분석
∙연구자(년도): 한국건설산업연구 원(2001)
∙연구목적: 외환위기 충격이 건설 및 부동산관련 주요 변수들에 미치 는 파급효과를 분석
∙문헌조사
∙시계열 분석
∙횡단면 분석
∙시나리오 분석
∙거시계량모형의 개요 및 특 징
∙5개 부문별 구조
∙거시계량모형의 계수값 추 정
∙정부정책의 모의실험
본 연구
∙과제명: 경기변동기의 SOC 투자 효과 분석 및 정책방안 연구
∙연구목적: SOC 재정투자의 경기 활성화 효과를 검정하고, 정책수단 으로서 SOC 투자를 진단하고, 경기 활성화를 위한 SOC 투자 정책방안 을 제시함
∙국내외 문헌 검토
∙DSGE 분석
∙SVAR 분석
∙Narrative 분 석
∙외부 협동연구
∙자문회의
∙SOC 투자 현황 및 추이
∙SOC 투자의 효과분석
∙SOC 투자의 정책수단 요건 진단
∙해외사례
∙경기 활성화를 위한 SOC 투자정책방안
<표 1-2> 주요 선행연구 및 차별성
2) 선행연구와의 차별성
기존 연구들은 재정지출 효과를 연구하였으나, 이 연구에서는 SOC 투자를 일 반적인 재정지출에서 분리하여 효과를 분석하였다. DSGE모형, Narrative 분석에 의한 효과 분석, 그리고 부호제약 식별법에 의한 구조적 VAR 모형 등 최근의 연 구 방법론을 적극적으로 도입함으로써 연구의 객관성 제고에 노력하였다. 또한 경기대응 수단으로써 SOC 투자 관련 제도들을 점검하였다. 기존 연구들의 경우 대부분 SOC 투자 자체의 효과성을 중심으로 연구되었다. 이 연구에서는 SOC 투 자와 직접적인 관련이 있는 낙찰제도와 예산회계제도를 분석하였다.
6. 연구의 기대효과 1) 정책적 기대효과
경기조절을 위한 적극적인 재정정책 수단으로서 SOC 투자의 효과성 증대에 기여할 것으로 보인다. SOC 투자의 재량적 경기조절 기능의 효과와 한계 및 역 할을 규명함으로써 향후 SOC 투자 정책이 의도했던 정책목표를 충실히 달성할 수 있도록 유도할 수 있을 것으로 기대된다. 정책수단으로서 뿐만 아니라 자동안 정화 기능을 확충함으로서 SOC부문이 거시경기 변동을 안정화 시키는 데 기여 할 수 있을 것이다. 또한 SOC 투자의 자동안정화 기능을 제고할 수 있는 정책방 안을 마련하는 데 도움이 될 수 있을 것이다.
2) 학술적 기대효과
SOC 투자를 고려한 DSGE 모형을 구성하고 분석함으로써 건설 및 SOC분야에 일반균형모형을 접목한 연구의 단초를 제공할 수 있을 것으로 기대된다. 그리고 부호제약 식별법에 의한 VAR모형을 국내에 최초로 소개한다는 의의가 있다.
Narrative 분석을 통하여 경기조절을 위한 SOC 투자 충격을 식별하고 효과를 규 명하는 데 기여할 수 있을 것으로 예상된다.
제2 장∙경기변동기의 SOC 투자 현황 13
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2경기변동기의 SOC 투자 현황
이 장에서는 SOC 투자를 개념적으로 정의하고 SOC 투자의 규모가 외국과 비교할 경 우 어느 정도 수준인지를 분석하였다. 또한 그간의 SOC 투자 기조를 경제사회발전계 획 단계별로 살펴보았다. 그리고 경기 활성화와 관련된 중요한 제도라고 할 수 있는 추가겅졍예산의 편성 내역을 살펴보았다. 또한 경기조절을 위한 수단으로 자주 사용 되었던 조기집행 상황을 점검하여 보았다.
1. SOC 투자의 규모 1) SOC 투자의 분류
SOC 투자와 관련된 다양한 개념들이 사용되고 있으므로 이 연구에서 다루게 될 SOC 투자의 대상을 다음의 <표 2-1>과 같이 분류하여 제시하였다. SOC 투자 의 종류가 다양하게 분류되는 기본적인 차원은 발주자별․공종별 분류에 의한 것이다. 발주자별․공종별 분류 이외에 토지취득비용, 설계 및 엔지니어링 비용 의 포함여부에 따른 구분도 있다.
이 연구에서의 SOC 투자는 토지취득비용과 설계 및 엔지니어링 비용을 제외 한 개념이다. 정부 예산에는 토지취득비용과 설계 및 엔지니어링 비용이 포함되 어 있고 국가재정운용계획 상의 SOC 분야 투자지출에는 토지취득비용과 설계 및 엔지니어링 비용이 제외되어 있다.
합계 (SOC)
토목 산업 조경
교통 수자원 지역개발 설비
전 체 C1 C2 C3 C4 C5 C6 C7
공 공 C8 C9 C10 C11 C12 C13 C14
중앙정부 C15 C16 C17 C18 C19 C20 C21
지방정부 C22 C23 C24 C25 C26 C27 C28
국영기업체 C29 C30 C31 C32 C33 C34 C35
기타공공단체 C36 C37 C38 C39 C40 C41 C42
민 간 C43 C44 C45 C46 C47 C48 C49
<표 2-1> 건설기성액의 발주자별․공종별 분류
우리 연구의 대상이 되는 SOC 투자는 다음의 <표 2-1>에서 발주자별․공종별 분류 상 C1에 해당된다. 국민계정 상으로는 토목건설투자에 해당된다. SOC 공종 건설기성과 국민계정 상의 토목건설투자는 서로 대응되는 개념이나 양자 간에는 차이가 있다.
SOC 부문 = SOC 공종 = 토목 + 산업설비 + 조경
다음의 <표 2-2>에서 보는 바와 같이 2000년대 초반에는 양자 간의 차이가 작 고 그 이전과 이후에는 양자 간의 격차가 커지고 있다. 양자 간에 차이가 발생하 는 원인으로는 포괄하는 산업부문의 차이, 세금의 처리 방법, 건설 중인 자산의 처리상의 차이 등이다. 토목건설투자보다 세분된 발주자나 공종 분류상의 SOC 투자에 대한 분석 시에는 건설기성 자료에 의존할 수밖에 없으나 분석 결과의 해석 시에는 두 통계간의 차이를 염두에 둘 필요가 있다.
제2 장∙경기변동기의 SOC 투자 현황 15 토목건설투자
(한국은행 국민계정) X
건설기성 (C1)
Y Z=Y-X |Z| ÷ X 1994 27,713.4 21,411.4 -6,302.0 22.7%
1995 31,345.4 26,800.2 -4,545.3 14.5%
1996 39,204.8 36,846.1 -2,358.7 6.0%
1997 44,684.1 46,203.9 1,519.8 3.4%
1998 44,194.1 48,710.5 4,516.4 10.2%
1999 46,913.8 46,898.4 -15.4 0.0%
2000 46,736.7 47,987.4 1,250.7 2.7%
2001 49,672.1 50,170.2 498.1 1.0%
2002 49,314.9 51,932.2 2,617.3 5.3%
2003 54,315.7 55,800.6 1,484.9 2.7%
2004 58,023.8 59,499.7 1,475.9 2.5%
2005 59,594.1 61,436.9 1,842.8 3.1%
2006 62,126.1 66,727.3 4,601.2 7.4%
2007 68,035.1 78,337.2 10,302.1 15.1%
2008 76,199.0 96,923.8 20,724.8 27.2%
2009 86,641.1 106,415.5 19,774.4 22.8%
2010 91,073.3
<표 2-2> 토목건설투자와 SOC 부문 건설기성간의 비교
(단위: 10억 원, 경상가격)
자료 : 한국은행 국민계정, 통계청 건설업조사 각년도
