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SOC 적기확충과
토지정책의 혁신 실현해야
- 진념 전 재정경제부 장관
인터뷰｜정일호(국토연구원 SOC∙건설경제연구실장)
진념(陳稔)
1963년 서울대학교 경제학과 졸업/1968년 미국 워싱턴대 대학원 경제학 석사/1988년 한양대학교 대학원 경제학 박사/
1962년 제14회 고등고시 행정과 합격/1976년 경제기획원 경제기획관/1977년 駐영국대사관 참사관/1983년 경제기획원 기획차관보 / 1988년 제7대 해운항만청 청장/1990년 제35대 재무부 차관/1991년 제11대 동력자원부 장관/1994년 미국 스탠퍼드대 초빙교수 / 1995년 국가경영전략연구원 원장/1995년 한국보건사회연구원 이사장/1995년 제13대 노동부 장관/1997년 기아그룹 회장 / 1999년 제1대 기획예산처 장관/2000년 제4대 재정경제부 장관/2001년 부총리 겸 재정경제부 장관 /
2002년 새천년민주당 경기도지사 후보/현 서강대학교 경제대학원 초빙교수/현 한국가스공사 사외이사 / 현 서정법무법인 고문/현 LG전자 사외이사
저서 - 「경제살리기, 나라살리기: 진념의 집념 40년」, 「치우치지 않는 걸음으로」, 「새 노사문화-노사가 함께 이기는 길」, 「21세기를 준비하는 에너지정책」
한정된 국가재원을 전략적으로 배분하고 효율적으로 활용하는 재정혁신의 일환으로 중기국가재정운용계 획이 수립되고 있다. 계획내용 중 SOC 부문에 대해 서는 어느 정도 구축이 진전되었다고 판단하여 재정 부문 투자속도를 조절하는 대신 시장기능을 강화하 는 것으로 가닥을 잡아가고 있다. 이번 호에는 초대 기획예산처 장관과 부총리 겸 재정경제부장관 등을 역임하면서 경제정책에 대한 경험이 풍부한 진념 전 장관을 만나 SOC 확충 및 민간투자 활성화와 토지 정책에 대한 고견을 들어보았다.
▶ 정일호(‘정’): 오랫동안 경제수장을 지내면서 쌓인 경험을 바탕으로 국가재정운용계획 수립, 예산총액배 분 자율편성제도, 재정사업 성과관리제도의 운영을 보시는 견해를 말씀해 주십시오.
▶ 진념(‘진’): 참여정부가 지출부문 재정혁신 차 원에서 중점적으로 추진하고 있는 네 가지 방향, 즉 국가재정운용계획, 총액배분편성제도, 성과관 리, 디지털예산편성집행은 전반적으로 옳은 방향
배분하는 중장기 계획을 수립하고, 단년도 예산은 분야별 총액 내에서 각 부처가 전문성을 발휘하여 자율적으로 편성하도록 한 것은 잘 한 것입니다.
또한 국가재원을 투입하는 데 쏟았던 관심을 이제 는 달성한 성과를 평가하고 관리하는 데로 돌린 것 도 올바른 정책방향이라고 봅니다. 기획예산위원 장 재직시 단년도 중심의 예산운용 폐해를 줄이기 위해 분야별 중기 5개년재정계획을 작성하고 부처 별 주요정책의 우선순위를 판단하여 자율예산편 성을 할 수 있는 제도를 도입했는데 그것이 이번에 중기재정계획으로 바뀌어져 추진되고 있는 것으 로 보입니다. 중요한 것은 이같은 제도가 어떻게 일관성 있게 실천, 집행되고 정착해 나가도록 할 것인가에 대해 많은 노력과 관심을 쏟아야 할 것입 니다. 정책이 한번 정해지면 지속적으로 실현해 나 가는 시스템과 문화를 가꾸어 나가야 합니다.
▶ 정: 국가재정운용계획 중 SOC 부문에 대해서는 어느 정도 구축이 진전되었다고 판단하고 재정부문 투자속도를 조절하자는 의견과 아직은 SOC 투자비 중을 줄이기에는 시기상조라는 상반된 의견이 있습 니다. 이에 대해 어떻게 생각하십니까.
▶ 진: 우리나라 경제가 저성장 구조로 이행함에 따라 세입증가율 둔화가 예상되는 반면, 사회복지 에 대한 지출소요는 급속히 증가하는 추세여서 SOC분야의 재정투자 확대가 여의치 않은 상황이 라는 점은 일면 이해가 됩니다. 그러나 소득 2만 달러 시대의 실현을 위한 성장동력 마련이라는 차 원에서 지속적인 SOC 투자가 필요합니다. 다만 정일호
SOC 부문 간, 부문 내 우선순위 조정을 통한 재정 투자의 효율성을 높이는 노력이 필요합니다.
우선 교통시설특별회계를 통해 도로부분에 편 중된 예산배분을 바로 잡아야 합니다. 철도사업의 경우 고속철도 외에는 일부 전철화가 전부입니다.
새로운 노선의 확충은 수십 년 동안 거의 없었습니 다. 에너지 소모가 적고 환경피해가 상대적으로 적 은 철도에 대한 투자를 점진적으로 늘려 나가야 합 니다. 공직재임시 철도사업에 대해 집중적인 투자 를 해야 된다는 프로그램을 가지고 예산배정을 늘 리도록 노력했습니다만 도로부문이 지역개발사업 과 맞물려 있기 때문에 어려웠습니다.
둘째, SOC 사업집행 측면에서는 신규사업 과 다추진에 따른 분산투자를 지양하고 선택과 집중 에 의한 완공위주의 투자를 통해 효율성을 높여야 합니다. 지역별 안배도 필요하지만 동시다발 예산 나누기식 투자에 따른 낭비가 많기 때문입니다.
마지막으로 강조하고 싶은 것은 SOC의 적기 투자문제입니다. 현재 우리나라는 동북아 물류중 심지화에 역점을 두고 있습니다. 그런데 경쟁상대 인 중국과 우리를 비교하면 스피드, 시간경쟁에서 우리가 많이 뒤쳐지고 있다고 봅니다. 제가 해운항 만청장으로 재직시 중국의 동해안은 양자강에서 나오는 토사문제 때문에 대형항만 건설이 어려워 대형선사가 부산, 광양 일본 고베를 체류항으로 할 수밖에 없다는 것이 과거의 시나리오였습니다. 그 러나 우리가 관련 정책을 수립한 후 용지보상 등의 과정을 거치는 동안 중국은 엄청난 규모의 상해 항 만을 집중투자하여 조기에 건설하고 물류 경쟁력 을 강화하고 있습니다. 더욱이 우리는 항운노조 때 문에 항만운행의 유연성 또한 싱가포르항이나 로 테르담항에 비해 뒤쳐져 있습니다. 이런 식으로는
제대로 물류중심지 역할을 할 수 없습니다. 동북아 물류 허브화 전략과 관계되어 있는 항만연계시설 은 속도감 있게 투자해야 하고 그동안 상대적으로 낙후되었던 철도망은 대폭 확충해줘야 합니다. 그 런 면에서 SOC 투자를 늘리지 않고 오히려 줄이 자고 할 때가 아니며, 기본적인 애로요인이 있는 부분은 투자를 지연시켜서 얻을 수 있는 것은 없다 는 점을 강조하고 싶습니다.
▶ 정: SOC 부문에 대한 재정투자 증가율이 줄어들 경우 민간투자 확대를 통한 부족한 투자재원 확보로 써 필요한 시설의 적기완공이 고려될 수 있는데 SOC 시설에 대한 민간자본 활용원칙은 무엇인지요?
▶진: 어려운 재정여건하에서 필요한 시설을 적기 에 확충하고 국가경쟁력을 제고할 수 있다는 점과 SOC시설투자에 대한 부담을 차세대와 분담한다 는 측면에서 민간자본을 적절하게 활용해야 한다 고 생각합니다. 특히 외국과의 경쟁에서 선점적 우 위를 확보하기 위해서 적기 시설확보가 필요한 항 진념 이 ∙ 슈 ∙ 와 ∙ 사 ∙ 람
경험을 말씀드리면 해운항만청장으로 재직시 당 시 재정운용이 상당히 제한되어 있었기 때문에 시 설확충이 시급한 부산 감천항 원양어업전진기지 를 원양어업회사의 민자유치를 통해서 필요한 시 설확충 시기를 상당히 줄인 경험이 있습니다. 따라 서 적기 확충이 필요한 사업을 중심으로 민자유치 가 이루어져야 하고 민자대상사업의 선정과 계약 과정에서의 투명성 확보가 중요하다고 생각합니 다. 특히 민자사업 선정시 정부는 국토균형발전 등 을 고려하여 국민의 세금으로 투자하여 민자유치 가 들어설 수 있는 여건을 조성하고 민간의 수익이 예상되는 것은 과감히 민자사업으로 전환하여 추 진해야 할 것입니다.
▶ 정: SOC 투자 특성상 장기투자가 필요한데 단년 도 예산편성으로 집행되다 보니 투자의 일관성 확보 가 곤란합니다. 중기재정운용계획은 나름대로의 장점 이 있습니다만 일부에서는 행정부의 재정운용계획을 국회와 협의를 거칠 필요가 있다는 의견에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
▶ 진: 우선 중장기적인 SOC 사업이 단년도 예산 배정으로 추진되어 지장이 많다는 것에 대해 공감 합니다. 그러나 이전에도 주요 SOC 사업에 대해서 는 계속비 사업의 개념으로 일관되게 투자를 해왔 고 현재 중기재정운용계획을 운용하고 있습니다.
따라서 예산편성 문제는 운영측면의 문제이지 본 질적으로 제도적, 법적 문제는 아닌 것으로 판단됩 니다. 둘째로 국회와 정부가 중장기 재정운용과 관 련해서 10년, 20년 걸리는 SOC프로젝트에 대해선
가차원의 장기 프로젝트는 국회와 합의가 당연히 필요하고 세부추진과정에서의 문제도 국회와 조율 이 필요한 것으로 판단하고 있습니다.
▶ 정: 화제를 국토균형개발과 관련된 국토공간정책 으로 돌려보겠습니다. 행정중심복합도시는 물론 혁신 도시, 기업도시 건설 등 다양한 국토공간정책이 국가 균형발전을 목표로 논의되고 있습니다. 현재 추진되 고 있는 국토관련 정책에 대한 견해는 무엇입니까?
▶진: 정부가 국토균형개발 달성이라는 목표를 갖 고 행정중심도시, 혁신도시, 혁신클러스터, 기업도 시 등 각종 도시건설을 추진하고 있다고 봅니다.
계획도시라는 점은 같지만 도시 성격에 따라 이름 도 가지각색이고 여러 형태의 도시건설이 동시에 추진되면서 일부 도시의 개념이 중복되어 혼란이 오는 것도 사실입니다. 특히 어차피 우리 사회가 아날로그에서 디지털시대로 이동하고 전통적인 산업에서 IT와 접목된 지식기반 혁신산업으로 움 직이는 것이 대세라는 점을 감안해 보면 그 의미가 크지 않을 수도 있겠습니다. 현재 중국에 진출한 우리나라 기업이 4만 개가 넘는데 차라리 인천항, 광양항, 부산항의 배후지역을 크게 지정해서 국내 외 기업을 모두 들어오게 해서 그곳에서 혁신도 하 고, 생산도 하고, 물류체계와 연결도 되도록 하면 좋지 않을까 생각합니다. 균형발전 측면에서 당초 의도는 좋지만 일부 도시를 지정한다면 지역간 갈 등이 깊어지거나, 지정된 지역의 부동산 투기로 땅 값이 오르는 부작용도 우려가 됩니다. 국토공간의 근간구조를 개혁하고 혁신하는 일은 신중하게 생
각해야 합니다. 최소한 10년~20년을 내다보면서 경제적, 정치적, 사회적, 문화적 요소까지 감안하고 접근해야 합니다.
▶ 정: 토지개발에 따른 투기발생 문제에 대응할 수 있는 개발이익환수 장치의 마련이 시급한 것 같습니 다. 그간의 경험에서 본 땅투기로 인한 불로소득 환수 를 위한 처방이나 정책방향은 무엇이라고 생각하시는 지요?
▶진: 최근 사회적으로 논란이 되고 있는 토지정책 은 근본적인 혁신이 필요한 분야로 제가 40년 동안 공직생활을 하면서 가장 안타깝게 여기는 부분이 기도 합니다. 제가 기본적으로 생각하는 부동산 투 기에 대한 대응의 기본원칙은 불로소득을 허용해 서는 안 된다는 것입니다. 우리나라 소득불균형 문 제의 핵심적 원인은 우선 부동산 때문에 생기는 겁 니다. 지금 정부가 추진하고 있는부동산, 특히 아파 트 투기정책은 일부 문제가 있기는 하지만 기본적 인 방향은 잘 잡았다고 봅니다. 그러나 보다 중요한 것은 토지정책에 대한 근본적인 계획수립입니다.
현재 투기지역으로 지정되면 시가의 3배를 세금으 로 부과하고, 지정 안 되면 공시지가를 기준으로 세 금을 부과하는데 이는 사실 잘못된 겁니다. 땅값이 올라가면 차액만큼 세금을 내야 합니다. 저는 거기 서 한 단계 더 나가 용도형질변경을 통해 토지가치 급등을 예상한 투자를 원천적으로 차단해야 한다 고 봅니다. 이는 토지의 용도나 형질을 변경하기 이 전 공시가격, 용도형질변경 후 공시가격, 실거래가 격을 비교하여 그 차액의 90%를 세금으로 내게 하 고, 거래가 됐으면 돈으로 환수하고, 거래가 안됐으 면 토지로 대납을 하도록 하는 것입니다. 행정기관
은 토지가 됐던, 세금이 됐던 자원이 생기면 이를 바탕으로 무주택서민들에게 장기 임대아파트를 지 어 공급하는 방식으로 운영을 해야 합니다. 다만 토 지의 소유와 이용을 기준으로 10, 20년 장기보유한 사람들을 제외한다면 토지를 뺏는 것도 아니고 용 도형질변경에서 생기는 이익을 공평하게 환수하는 것이기 때문에 법적인 문제도 없습니다. 이러한 방 안은 가장 시장 친화적이고 공적 토지를 확보할 수 있는 수단이 되고 동시에 어려운 사람들에 대한 주 거문제를 해결해주는 파워풀한 레버리지가 된다고 생각합니다. 경제∙사회적으로 많은 문제가 제기 되고 있는 토지정책의 혁신이야말로 참여정부가 실현해야 할 최우선과제라고 봅니다.
▶ 정: 마지막으로 국토연구원 직원들을 위한 조언을 부탁드립니다.
▶ 진: 국토연구원이 해야 할 일은 국가의 공간계획 을 중간자적 입장, 장기적인 안목에서 지속적으로 추진할 수 있는 계획을 만드는 것입니다. 그런 측면 에서 좀 더 중심을 잡고 무엇이 국가를, 국토를 위 해 도움이 되는 것인가에 대해 진지한 고민을 해주 십사 부탁드립니다. 둘째는 토지이용에서의 형평 성을 높이고, 효율성도 제공하는 차원에서 토지정 책을 현 참여정부 때, 그러한 개혁의지가 강할 때 실현을 해주셨으면 합니다. 보람 있는 일, 역사의 기록에 남길 수 있는 일, 열정을 가지고 일해주십사 부탁합니다.
효율적인 SOC 투자의 중요성을 인식하고 각종 개발 에 따른 개발이익을 공익차원에서 활용할 수 있는 방 안에 대한 합리적 지혜가 필요한 시점이다.
이 ∙ 슈 ∙ 와 ∙ 사 ∙ 람
