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토개 발 사업 의 추진 실 태와 정 책과 제
네덜란드국토개발전략의 사례와시사점
강호제｜국토연구원 연구위원
네덜란드 개요
네덜란드는 북서부 유럽에 위치한 작은 나라로 면적은 남한의 5분의 2에 불구하 지만, 1인당 GDP가 4만 300달러1)에 달하는 대표적인 강소국이다. 우리나라 인 구의 3분의 1에 불과한 1,600만 명의 인구 중 2천 명 이상이 도시에 집단적으로 거주할 정도로 세계적으로 가장 고밀화된 토지이용을 특징으로 하고 있다. 이는 전 국토 면적의 18.5%인 7,700km2가 수면으로 구성되어 있고, 해수면 아래에 위 치하는 국토가 전체의 26%를 차지할 정도로 개발가능지가 협소하기 때문인데 네 덜란드 인들은 이런 자연적 불리함을‘폴더’모델이라고 하는 특유의 화합과 민주 적 의사결정방식을 통해 극복해 내고 있다. 그 결과 네덜란드는 잘 알려진 바와 같이 일찍부터 유럽대륙의 관문이라는 지리적 이점을 활용해 로테르담과 스키폴 공항과 같은 운송인프라를 효율적으로 구축하였고, 이를 통해 세계적인 물류와 국제교역의 중심지로서 확고한 국제적 위상을 정립하고 있다.
네덜란드 국가공간전략의 도입
네덜란드의 국토계획은 국가공간전략(National Spatial Strategy)으로 구체화되 어 있다. 국가공간전략은 기존의 공간계획에 관한 제4차 국가정책(the Fourth
1) https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/nl.html
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National Policy Document on Spatial Planning) 및 녹지에 관한 제2차 국가구
조계획(Second National Structure Plan for Green Areas)에 포함된 공간계획관 련 국가전략(National Strategies on Spatial Planning)과 PKB로 통칭되는 네덜 란드의 주요 공간계획을 대체하는 공간전략이다. 네덜란드 정부는 국가공간전략 을 바탕으로 공간계획에 관한 제5차 국가정책과 녹지에 관한 제2차 국가구조계획 을 새롭게 채택하고 있다.이들 계획은 모두 빔 코크 전임총리가 집권하던 시기(1994~2002)에 마련된 것이다. 장기간에 걸친 합의를 통해 도출되었기 때문에 수년이 지난 현 정부에서 도 국가공간전략의 변경이나 수정보다는 집행과 실현에 초점을 맞추고 있다.
국가공간전략에서 상정하는 계획기간은 2020년까지이지만 이후 2020년에서
2030년까지의 주요 공간 전략들도 함께 제시되고 있다.
네덜란드 국가공간전략의 주요 내용
좁은 국토에 상대적으로 많은 사람이 거주하는 특성 때문에 국토계획분야에서 네 덜란드가 당면하고 있는 과제는 크게 세 가지로 요약될 수 있다. 좁은 국토를 효 율적으로 경쟁력 있게 활용하는 것, 국토공간의 활용에 있어서 국민의 삶의 질이 확보될 수 있도록 네덜란드의 고유한 문화, 역사 및 자연경관과 자원을 보전하는 것, 그리고 개발과 보전이 조화를 이루고 미래세대의 거주공간인 국토환경을 훼 손하지 않기 위해 지속가능성을 담보하는 것이다. 이를 실현하기 위해 세부적으 로 네덜란드 국가공간전략은 전 국토를 대상으로 네트워크 공간구조를 바탕으로 하는‘기본계획기준(basic quality standards)’을 제시한 뒤 이를 침해하지 않는 한 다양한 계획주체가 참여하고 재량권을 발휘하며 상호 의견을 조율하는 절차적 계획의 중요성을 강조하고 있다.
네덜란드 중앙정부가 국가공간전략에서 강조하는 네트워크 공간구조는 국가 도시네트워크로 요약될 수 있다. 국가도시네트워크는 네덜란드 전역을 대상으로
Randstad Holland, Bradbantstad, Southern Limbug, Twente, Arnhem- Nijmegen, Groningen-Assen의 6개 생활권역으로 형성된 각각의 도시네트워크
를 기본으로 하고 여기에 핵심경제지역(core economic region)인 도시네트워크 내부의 10개 핵심도시와 외곽의 3개 주요 도시를 연계하는 공간구조를 의미한다 (<그림 1> 참조).이렇게 형성된 국가도시네트워크에서는 주요 거점과 그 주변지역, 그리고 네트
워크로 연결된 지역들을 중심으로 개발이 이루어 지며 기타 지역은 철저히 녹지로 보전하는 전략 이 강조된다.
국가공간전략에서는 네덜란드 국가경쟁력과 직결된 수도권 Randstad의 양대 항만(암스테르 담의 스키폴 공항과 로테르담 항만)을 국제물류 와 비즈니스 거점으로 개발하고, 고급 연구개발 기능이 집중된 에인트호벤과 브라반트 동남부 지역은 지식기반경제의 중심지인 두뇌항(brain
port)으로 개발하려는 계획을 제시하고 있다. 이
와함께 원예농업이 활발한 Zuid-Hollandsglasdistrict, Bollenstreek, Alsmeer, Boskoop, Velno
등의 다섯 개 지역은 지식기반농업 및 관 련 비즈니스의 보호, 육성을 위해 녹색항(greenport)으로 개발하기 위한 계획을 수립 중이다.
이와 같이 네덜란드 국가공간전략의 특징은 암스테르담, 로테르담으로 연결되는 네덜란드의
과잉개발로 인해 극심한 성장통을 겪었음에 도 불구하고 네덜란드인들은 이들 지역의 경쟁력이 곧 국가경쟁력으로 직결된다는 인 식하에 과감한 인프라 투자 및 도시네트워 크 구축을 통한 경쟁력 강화와 환경 보존을 동시에 추구하고 있는 것이다.
특히 유럽전체 수출물량의 30%를 담당 하는 유럽최대 항만인 로테르담의 경쟁력 을 높이기 위해 물류인프라 지원을 국가공 간전략에서 비교적 상세히 제시하고 있으 며 유럽최고의 공항을 만들기 위해 암스테 르담 스키폴 공항에 대해서도 전폭적인 육 성전략을 포함하고 있다.
네덜란드 국가공간전략의 거버넌스와 주요 특징
란드스타트에 대한 계획이나 도시네트워크로 요 약되는 국토공간구조와 같이 네덜란드 국가공간 전략에서는 도시와 인프라뿐 아니라 농촌, 경관 관리 및 수자원 보존 등에 대해서도 다양하고 폭 넓은 기본전략을 제시하고 있다. 그러나 네덜란 드 국가공간전략에서 가장 두드러진 특징은 바로
‘조정철학(steering philosophy)’으로 요약되는 계획과정에서의 합의와 거버넌스 모델이라 할 수 있다.
계획과정에서 중앙정부가 모든 계획이슈를 선 점하는 것은 아니며, 원칙적으로 계획에 따른 책 임을 각 지방정부에 분권화시키고 중앙정부는 공 간정책에 대한 기본적인‘기본계획기준(basic
quality standards)’
을 제시하는 수준에서 국가자료: Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment et.
al.,「National Spatial Strategy: Creating Space for Development, Summary」
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공간전략을 수립하게 된다. 결국 중앙정부의 국가공간전략은 지방정부, 민간기업 과 지역 커뮤니티, 비정부기구 및 공공기관의 협력과 협조를 통해서만 완성될 수 있으며, 한 번 수립된 국가공간전략은 지방과의 충분한 논의를 통해 결정된 것으 로서 향후에도 좀처럼 수정되거나 변경되는 일이 없이 집행력을 담보할 수 있게 된다.
예를 들어서 신도시 또는 인프라 및 경제활동의 근거지를 지방정부가 개발할 때는 중앙정부가 제시한 기본적인 입지정책 및 콤팩트 도시정책에 맞게 반드시 기존 인프라가 구축된 지역이나 개발이 완료된 기존 시가지에 연접해서 개발해야 한다. 뿐만 아니라 환경적인 측면에서 녹지를 보전하거나 수자원관리에 대한 고 려를 해야 하는 등 국가공간전략에서 가이드 라인으로 제시한‘기본계획기준’을 준수해야 한다.
바꿔 말하면 이와 같은‘기본계획기준’의 준수를 통해 결국 모든 과정에서 개 발계획은 중앙정부가 수립하는 것이 아니라 지역의 사정에 정통하고 사업의 필요 성을 가장 잘 이해하는 지방정부의 위원회가‘기본계획기준’에 맞춰 수립하는 것 이 된다. 당연히 계획목표의 달성에 있어서 중앙정부의 책임은 줄어들면서 지방 의 참여로 인한 계획의 실현가능성은 상대적으로 높아질 수밖에 없다.
국가공간전략의 최소기준만을 제시하기 때문에 중앙정부는 본질적으로 규제 자로서의 역할보다는 지방정부와 함께 지역의 변화를 도모하는 협력자로서의 역 할을 하게 된다.
중앙정부가 최소한의 기본계획기준을 제시하고 이를 준수하는 선에서 지방정 부의 계획재량이 최대한 인정되지만, 국가적인 차원에서 중요한 공간전략에 대해 서는 중앙정부가 매우 강력한 계획권한을 비교적 세부적인 사항까지 관할하며 행 사한다.
‘모든 종류의 토지에 대해 공간이 원하는 기능과 이용방식은 계획을 통해 제공 되어야 한다’는 원칙에 따라 네덜란드 국가공간전략은 국토의 국제경쟁력을 강화 해야 한다는 원칙에 도달했고 이 원칙에 입각해 중앙정부는 국제적인 시각에서 국토의 국가경쟁력을 고려한 매우 전략적이고 실천적인 수준까지 계획재량을 발 휘하는 것이다.
예를 들어서 국가경쟁력 차원에서 중요한 수도 암스테르담의 스키폴 공항이나 로테르담의 항만, 그리고 이들과 연계되는 대도시권, 혹은 에인트호벤-브라반트 로 연결되는 지식항(brainport)과 알스미어와 같은 녹색항(greenport) 개발에 대 해서는 소외지역의 반발에도 불구하고 대규모 인프라 건설과 같은 매우 적극적인
블라트(Maasvlakte) 항구를 확충하고, 남부지 역을 개발하며 호에크세(Hoekse) 북쪽 측면에 산업지구 조성을 위한 추가부지를 지정하는 것 처럼 기본계획기준을 비교적 세부적으로 제시하 고 있는 것이다.
반면에 세계유산으로 지정된 지역, 자연환경 이 뛰어나 후손들에게 물려줘야 하는 보존지역 의 지정 같은 경우에는 개발을 지양하는 중앙정 부의 보존의지가‘기본계획기준’에 확고하게 반 영되어 있다.
스키폴 공항은 2030년까지 현재의 위치에서 성장을 계속할 예정이므로 공항주변 주요 비행항 로 아래에서의 신규 도시개발을 금지하는‘기본 계획기준’을 적용하고 있다. 또한 새로운 도시개 발 후보지를 지정하고 국가공간전략에 반영할 때 에도 중앙정부는 기존 도시 주변에서의 도시확산 을 최대한 방지하고 기존 인프라를 활용함으로써 녹지대 훼손을 최소화한다는‘기본계획기준’을 설정한 뒤 지방정부와의 협의를 거쳐 개발후보지 를 지정하고 있다.
개발후보지로 지정이 되어도 지방정부는 콤 팩트 시티를 추구하는 중앙정부의‘기본계획기 준’이 존재하는 한 신규주택공급의 40% 이상2) 은 반드시 기존 도심의 브라운필드(brownfield) 에 대한 재개발ㆍ재정비를 통해 충당해야 한다.
이것이 바로 개발의 효율성을 확보하면서도 무 분별한 도시확산이나 난개발을 방지하고 도시네 트워크 속에서 양호한 녹지환경을 보존할 수 있
정부의 국가공간전략을 통해 다시 대규모 녹지 대와 생태회랑으로 재편되기 때문에 궁극적으로 는 중앙정부가 제시하는‘기본계획기준’을 통해 개발과 보존이 조화를 이루며 공존하게 된다.
최근에는 지구온난화 역시 중앙정부가 절대 적으로 개입해야 하는 중요한 이슈로 부각되고 있다. 지구 온난화로 인한 해수면 상승과 그에 따른 주요 하천의 수위상승은 단순히 토목기술 적 처방만으로 해결될 사안이 아니기 때문이다.
결국 중앙정부는 국가공간전략에서 침수피해 의 발생이 심각할 것으로 예상되는 주요 하천주 변에 대해 처음부터 토지이용을 제한토록 하는
‘기본계획기준’을 제시한 뒤 이를 통해 개발이 불가능한 지역을 지정하게 된다. 그러나 이때에 도 세부적인 방재대책에 대해서는 지방정부에 전적으로 일임한다. 또한 하천이용에 관한 주요 내용을 충분히 협의해 협의문 형태로 국가공간 전략에 포함시키기 때문에 정권교체나 선거 등 으로 인해 향후 발생할 수 있는 지방정부와의 갈 등과 잡음을 사전에 차단할 수 있다.
그러나 중앙정부가 국가공간전략을 통해‘기 본계획기준’만을 제시하고 이를 지키도록 강제 하는 것은 아니다. 국가생태네트워크, EU 조류 서식지지령(Birds and Habitats Directives), 자 연보전법으로 지정된 자연보전지역에 대해서 중 앙정부는 지방정부와 함께 공동으로 보존책임을 지고 지방정부가 주로 구체적인 보호활동을 벌 이는 동안 중앙정부는 재정지원을 해주거나 필
2) 현실적인 어려움으로 인해 초기에는 25%의 신규주택건설만을 도심지 재개발을 통해 공급하도록 하고 있음.
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요한 경우 전문가를 제공하는 역할을 담당하게 된다.
네덜란드 국가공간전략의 시사점과 우리의 과제
네덜란드의 국가공간전략은 우리의 국토종합계획과 마찬가지로 국토자원의 효율 적 이용과 보전을 위한 종합계획이며 법정계획이다. 그러나 우리의 국토계획과 달리 몇 가지 중요한 차이를 나타내고 있다. 첫째는 계획 수립절차에서 나타나는 것처럼 계획주체와 다양한 이해관계자가 함께 장기간에 걸쳐 논의하고 합의해 나 가는 진정한 의미의 교류적 계획(transactive planning)이라는 점이다. 엘리트 주 의에서 벗어나 다양한 계획환경과 교류하는 교류적 계획이야말로 불확실한 미래 를 준비하는‘관념적 연쇄작용’인 계획의 본래 의미에 보다 부합한다. 계획환경과 의 교류가 많아질수록 계획의 완성도는 배가되고 실행력은 담보될 수 있다.
둘째로 중앙정부는 국가적으로 중대한 사안을 제외하고는 최소한의‘기본계획 기준’만을 제시하고 지방정부에 최대한의 계획재량을 양여함으로서 계획권한의 분권화를 지향하고 있다는 점이다. 과감한 계획재량의 지방이양을 통해 자칫 지 역이기주의로 흐를 수 있는 지역주의와 지방정부를‘책임 있는’계획주체이며 공 동의 목적을 추구하는 협조자로 끌어들이고 있는 것이다.
셋째로 무엇보다 중요한 네덜란드 국가공간전략의 시사점은 계획수립의 절차 적, 시스템적인 완성도보다는 민주적이고 합당한 절차를 통해 수립된 계획에 대 해 국민적 신뢰가 존재한다는 점이다. 이와 같은 신뢰는 1980년대 초반, 노조 스 스로 임금인상을 자제하고, 고용주는 고용을 확대하며, 정부는 세금을 감면해 주 겠다며 진통 끝에 완성된 바세나르 3자 협의와 이를 통해 국제경쟁력을 강화했던 네덜란드의‘폴더’모델과 크게 다르지 않다. 계획주체와 계획주체를 둘러싼 다양 한 이해관계자 간의 오랜 토의와 숙의, 그리고 이를 통해 도출된 결과에 대한 신 뢰와 약속이야말로 우리의 국토계획에 대한 가장 큰 시사점일 것이다.
참고문헌
고용석 외. 2004. 해외리포트: 유럽의 국토계획의 시사점- 프랑스, 독일, 아일랜드, 네덜란드를 중심으로. 월간국토 278 호. pp114-120.
조진철. 2004. 해외리포트 2: 세계화ㆍ분권화 시대의 네트워크형 국토공간구조-네덜란드 란스타트. 월간국토 268호.
pp112-118.
Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment. 2004. National Spatial Strategy: Creating Space for Development.
