제 2 장 산지관리 및 제도의 현황

iii S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

제 1 ^{장 서론}

제1장에서는 연구의 필요성과 목적, 연구의 범위 및 방법, 주요 선행연구의 검 토 및 이 연구의 차별성을 설명하였다. 그리고 이 연구의 논리적 흐름과 추진과 정을 담은 연구의 틀을 제시하였다.

현행 산지관리는 사후적이고 소극적으로 이루어져, 산지관리 기본원칙의 주요 내용 인 산림의 공익기능 증진에 미흡할 뿐만 아니라 계획적 관리수단의 미비로 각종 개발수 요 발생 시 난개발 방지에도 적절히 대응하지 못하는 실정이다. 계획적 관리수단의 미비 는 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 현행 산림계획이 산지의 계획적 관리보다 산지관리 의 실행 수단에 치우쳐 있다는 점, 둘째, 비도시지역의 계획적 개발을 위해서 2종 지구단 위계획 등 계획적 관리 수단을 이용하여 산지에 기반시설을 갖춘 주거단지를 만들 수 있지만, 지구단위계획기준이 평지위주의 도시개발에 맞추어 운영되어 자연친화적이고 산지의 특성을 살린 계획적 관리 수단으로는 한계가 있다는 점, 셋째, 산지전용허가는 산지의 계획적 관리보다 산지전용방지를 목적으로 하고 있고, 현행 산지구분은 불합리 한 보전과 이용을 포함하고 있어서 계획적 관리의 수단으로 사용할 수 없다는 점이다.

이에 산림청은 2010년 ｢산지관리법｣개정을 통해 산지의 난개발 문제에 적극 대응 하고 산림생태서비스의 질을 향상시키고자 산지관리계획을 도입하였다. 하지만 산지 관리계획 수립이 최초이기 때문에 관련 연구와 계획수립의 기반이 미흡한 상태에 있 다. 더욱이 앞으로 1년(2012년 12월 31일까지) 이라는 촉박한 일정 속에서 산지관리 기본계획을 수립하여야 하기 때문에 많은 난관이 예상된다. 이러한 한계를 극복하기 위해서는 체계적이고 예시적인 계획수립의 가이드라인이 필요하다.

iv

구분 (정부)전국

(시-도)광역

(시-군)기초

도시용지 산지

도시기본계획

광역시-도 종합계획 국토종합계획

광역도시계획

도시관리계획

지구단위계획 비시가지역 성장관리방안 국가환경 종합계획(자연환경보전기본계획)

시군구 환경보전계획

산림기본계획

광역시도 환경보전계획

지역산림계획

특정계획

용도지역·지구

산지구분·산지전용허가 개발행위허가

평지

구릉성 산지 산악성

산지 산지의 계획적 관리 부재

보전과이용의토지이용이 공간적으로 부적절하게배치 농지

산림계획은산지의 계획적관리보다

산지관리의 실행수단에집중

산지전용허가는 산지전용방지목적

- 산지구분은

불합리한 보전과이용 포함 도시위주의

지구단위계획기준 으로 산지의계획적관리

한계

<그림 1> 산지의 계획적 관리수단 미비점

이 연구의 목적은 산지관리의 기본원칙에 부합하도록 산지를 합리적으로 보전·이 용하기 위하여, 체계적이고 예시적으로 산지관리계획 수립의 가이드라인을 제시하 는 것이다. 먼저, 산지관리 관련제도를 분석함으로써 추상적으로 논의되어왔던 산지 관리계획 도입의 필요성을 구체적으로 제시하고, 산지고유의 특성을 반영한 산지관 리계획의 체계, 위계, 역할, 그리고 수립방안을 제시하며, 산지관리계획 작성 시에 필요한 구체적인 수립방안을 제시하였다. 그리고 마지막으로 산지관리법에서 최초 의 산지관리계획 수립을 위해 미흡한 부분 등 필요한 법개정 사항을 제시하였다.

이 연구는 문헌조사, 관련분야 외부전문가와 협동연구, 3D 고해상도 영상 활 용, GIS 분석 등 다양한 연구방법을 사용하였다. 해외 사례연구와 더불어 우리나 라 관련 분야 담당공무원 및 전문가의 자문을 통하여 산지관리계획의 체계와 그 내용에 대한 조언을 얻었다.

v

제 2 장 산지관리 및 제도의 현황

제2장에서는 산지관리 계획제도의 도입배경 및 당면한 산지관리의 문제점을 파악하기 위해서 산지관리 및 산지관리제도 현황을 살펴보았다. 그리고 현행 산 지관리법에서 제시한 산지관리계획 수립의 체계와 내용에 대해서 분석하였다.

□ 산지현황 및 관리실태

우리나라 산지는 2010년 77%가 보전산지, 나머지 23%가 준보전산지로 지정된 상태로, 이 비율은 지난 20년간 크게 변하지 않았다. 산지의 소유형태를 기준으 로 산지관리 현황을 살펴보면, 전체 산지의 68%를 개인이 소유하고 있으며, 나머 지 24%, 8%는 각각 국유림과 공유림에 해당된다. 산림청은 2020년까지 국유림을 전체 산림면적의 30% 수준까지 높일 예정이다.

2010년 말 기준 우리나라 산지는 약 637만 ha로서 전체 국토면적의 64%를 차 지하고 있다. 이러한 산지를 전용하려는 목적은 과거에는 주로 농지와 초지 조성 에 치중하였으나, 최근에는 사회적, 경제적 여건변화에 따라 도로, 택지, 공장은 물론 골프장, 스키장 등 건설을 위한 산지전용이 늘어나고 있다. 한편, 이러한 개 발 압력에 맞서, 재해방지, 생활환경보호, 산림의 공익기능을 증진하기 위해 법 제도를 통해 산림보호구역이 지정되었다. 2010년 기준 산림보호구역의 지정면적 은 413,481ha로 우리나라 총 산림면적(637만 ha) 중 6.4%에 해당한다.

산지관리의 실태는 보전·복원·이용·제한의 관점에서 볼 수 있다. 보전 측면에서는 산지가 임목을 생산하는 토지라는 인식에 갇혀 있으나, 기후변화 적응을 위해 필요한 산림생태서비스 생산지라는 인식전환이 필요하다. 또한 복원 측면에서는 고도의 산림 생태서비스를 확보하기 위해 보전지역이 연결되고 집단화되어야 하나 도로와 난개발 로 산지가 단절 및 파편화되어 있다. 그리고 이용 측면에서는 각종 개발에 따른 사후 적․소극적 산지이용․관리로 난개발 방지에 미흡하고, 이용제한 측면에서는 급변하 는 기후로 인한 산사태 등 대형화․빈발화 추세에 있는 산림재해로부터 국민의 생명 과 재산을 보호하고 피해를 줄이기 위한 체계적인 대응책이 필요하다.

vi

□ 기존 산지관리제도의 현황과 한계

산지는 도시계획 차원에서 용도지역·지구·구역의 지정 및 변경을 통해 계획될 수 있는 여지가 있다. 예를 들어, 만약 도시계획상의 관리지역으로 지정된 산림 이 산림관련법에 따라 보전산지로 지정될 경우 농림지역 혹은 자연환경보전지역 으로 용도지역이 자동 변경된다. 즉, 산지에 대한 행위제한은 ｢국토계획법｣에서 기본적인 사항을 규정하되, 추가로 필요한 경우에는 ｢산림관리법｣과 ｢산림자원 의 조성 및 관리에 관한 법률｣에서 정한다.

우리나라 산지관리제도체계의 한계는 다음 세 가지로 요약된다. 첫째, 계획적 관 리수단의 미비이다. 보전산지 지정, 산지전용·일시사용제한지역의 지정, 매수청구 제, 산지전용 허가 및 신고 등 관련 제도들의 개별 운영에서 나타난 문제점은 계획 적 관리의 큰 틀이 제시되지 못하여 단발적인 관리에 그치고 있다는 것이다. 그 대 표적인 예가 산지개발의 주요 계획수단인 제2종 지구단위계획제도이다. 도시지역 에 초점을 둔 이 제도는 산지에 적합하지 않을 뿐만 아니라 오히려 산지지역의 난개 발을 조장할 수 있는 위험도 내재하고 있다.

둘째, 불합리한 산지구분에 의한 산지관리이다. 현행 산지구분은 초지조성 가 능지역을 구분하기 위한 1969년 절대·상대 임지 구분을 기초로 이루어졌기 때문 에, 토지이용계획의 기능이 미흡하여 도시성장으로 인한 기성시가지 인근의 개 발압력을 수용할 수 없는 경직된 산지구분을 산지전용허가의 기준으로 사용하고 있다. 그 결과 보전과 이용 용도가 공간적으로 혼재되어 보전도 이용도 제대로 할 수 없는 상태에 놓여있다. 이는 산림생태계 연계 약화, 산림 파편화, 수자원함 양 능력저해 등의 문제들로 나타나고 있다.

<그림 2> 산림파편화와 수자원함양 측면에서의 산지구분의 문제점

vii 셋째, 입목 및 임업생산 위주의 산지관리이다. 즉, 산지의 지상부에 대한 계획 인 산림계획이 지금까지 산지에 대한 계획적 이용관리에 관한 사항까지 포함하 여 왔지만, 산지의 계획적 관리를 위한 내용을 포함하고 있지는 못하다. 산림계 획이 산지와 관련하여 다루는 부분은 산지구분과 산지전용허가에 관한 사항이 대부분이며, 이 내용은 산지관리의 실행 수단에 대한 내용으로 계획적 관리와는 거리가 있는 사항들이다.

□ 도입된 산지관리계획의 내용 및 체계와 미비점

산지관리계획은 산지를 합리적으로 보전·이용하기 위해 수립되는 계획으로서 산지관리 기본계획과 산지관리 지역계획으로 나뉜다. 산지관리 기본계획은 전국 의 산지에 대해 10년마다 산림청장이 수립해야 한다. 산지관리 기본계획이 수립 되면 시도지사 또는 지방산림청장(이하 “시도지사 등”이라 함)이 관할지역의 산 지에 대해 산지관리지역계획을 수립하여야 한다. 산지관리지역계획은 산지관리 기본계획의 내용을 반영하여 1년 이내에 수립되어야 한다.

산지관리법은 산지관리계획의 내용으로서 산지관리의 목표와 기본방향, 산지 의 보전 및 이용에 관한 사항, 산지기본조사 중 산지구분타당성조사에 관한 사 항, 환경보전, 국토개발 등에 관한 다른 법률에 따른 산지이용계획에 관한 사항, 산지관리정보체계의 구축 및 운영에 관한 사항, 산지전용ㆍ일시사용제한지역에 관한 사항, 토석채취제한지역에 관한 사항, 채석단지의 지정에 관한 사항, 석재 의 안정적 수급에 관한 사항, 산지의 복구ㆍ복원에 관한 사항, 다른 법률에 따른 산림관련 행정계획과의 연계에 관한 사항, 산지의 보전ㆍ이용에 관련되는 사업 의 추진 및 그 재원에 관한 사항 등을 담도록 하고 있다.

이러한 내용을 담는 산지관리계획의 상위계획으로는 국토계획과 산림계획이 명시되어 있으며, 산림청장은 산지관리 기본계획을, 시도지사 등은 산지관리 지 역계획을 수립해야 하는 의무를 지닌다. 이상의 내용을 토대로 산지관리계획의 체계도를 작성하면 다음의 그림과 같다.

viii

국토계획

산지관리기본계획

산지기본조사 산림계획

산지관리기본계획의내용과동일

산지지역조사 산림청장수립

산지관리의목표와기본방향, 산지의보전및이용에관한사항, 산지구분타당성조사에관한사항, 산지이용계획에관한사항 산지의복구·복원에관한사항, 산지전용·일시사용제한지역에 관한사항 석재의안정적수급에관한사항, 산지관리정보체계의 구축및운영에관한사항

산지관리지역계획 시·도지사등

수립

<그림 3> 현행 산지관리법에 의한 산지관리계획의 체계

이상의 산지관리계획체계가 갖는 미비점은 다음과 같다. 첫째, 산지관리계획 시 검토되어야 할 상위계획으로 국토계획과 산림계획을 직접적으로 제시하고 있 으나, 국토계획의 한 부문이면서 산지의 산림생태계와도 밀접한 관계를 갖는 환 경계획이 명시되어 있지 않다는 것이다. 둘째, 산지관리 기본계획과 산지관리 지 역계획에 고유의 성격을 부여하지 못하여 두 계획 간의 위계적 연계가 불명확하 다. 셋째, 산지관리계획의 대상이 되는 공간단위가 제시되지 않고 있다. 특히 산 지관리 지역계획의 경우 특정 산지지역을 대상으로 수립되어야 함에도 그에 대 한 구체적인 공간적 범위설정이 이루어지지 않아 계획의 실효성이 떨어진다.

ix

제 3 장 공간계획과 산지와의 연관성 분석

제3장에서는 산지에 영향을 미치는 국토계획, 자연환경기본계획, 산림계획 등 대표적인 공간계획을 중심으로 이들이 산지와 어떤 연관성을 가지고 있는가를 검토하였다. 그리고 이 검토과정에서 계획 간의 긴밀한 연계를 유지하기 위한 연 결고리로써 관련계획들로부터 연관 주제어를 추출하였다.

검토 결과, 관련계획과 산지와의 연관성은 생태네트워크, 보전, 이용, 보존·이 용의 조정, 산림기능증진, 복원·방재란 6가지 범주 안에서 규정될 수 있으며, 각 범주마다 도출한 연관주제어는 <표 1>와 같다. 생태네트워크 측면에서는 ‘생태 축’과 ‘백두대간’이 위에서 검토한 계획상에서 주로 사용된 연관 주제어이다. 보 전 측면에서는 환경계획에 명시된 생태우수지역과 산림계획의 산림 생물다양성 보존 및 생태계 건강성 증진을 ‘생태계 건강성’이란 하나의 주제어로 통합하였다.

이용 측면에서는 환경계획에 명시된 ‘생태관광’과 국토계획과 산림계획에서 공통 적으로 강조한 ‘휴양’을 주제어로 선정하였다. 보전·이용의 조정 측면에서는 국토 계획에서 명시한 지형 순응형 토지이용을 그대로 받아 들여 ‘지형순응형 토지이 용’과 국토계획에서 제시한 통합적 토지관리와 산림계획에서 제시한 국토 균형 적 산지관리체계 확대를 하나로 묶어 ‘통합형 토지관리’를 주제어로 도출하였다.

산림기능 증진 측면에서는 산림계획에서 제시한 다기능 산림자원의 육성과 통합 관리와 함께 모든 계획의 기조로 사용되는 지속가능한 발전 이념을 받아들여 ‘산 림공익기능’과 ‘지속가능성’을 주제어로 채택하였다. 방재 및 복원측면에서는 국 토계획에서 제시한 훼손된 주요 산림생태계 복원을 반영하여 ‘산림생태계 복원’

이란 주제어를 채택하였으며, 국토계획은 물론 산림계획에서 명시된 산림재해에 대한 예방을 수용하기 위한 주제어로써 ‘산림재해 예방’을 선정하였다.

x

산지관리와

연관성 국토계획 환경계획 산림계획 연관 주제어

생태축

국토 전체를 아우르는 강․산․해 통합 국토관 리체계 구축

한반도 생태네트 워크 구축·관리

백두대간 등 한반도 국토생태축 보전

·생태축

·백두대간

보전 - 생태우수지역 관

리 강화

산림생물다양성 보 전 및 생태계 건강 성 증진

·생태계 건강성

이용 산을 휴양 및 경제공간의 거점으로 활용

생태관광 육성 주요 자연자산에 대한 탐방프로그 램 운영

삶의 질 제고를 위 한 녹색공간 및 서 비스 확충

·생태관광

·휴양

보전·

이용의 조정

· 산지 등 양호한 자연경 관을 보전하는 지형 순 응형 토지이용 계획을 유도

· 도시용지, 농지, 산지를 계획적으로 포괄하는 통 합적 토지관리

- 국토 균형적 산지관 리체계 확대

·지형순응형 토 지이용

·통합적 토지관 리(산지를 계획 적으로 포괄)

산림기능

증진 - - 다기능 산림자원의

육성과 통합관리

·산림공익 기능

·지속가능성

방재 및 복원

· 훼손된 주요 산림생태계 복원과 보전 기반 구축 을 위한 산림지속성 평 가체계

· 기후변화에 강한 방재 국토 조성

- 과학적 산림재해 예 방 및 대응

· 산림재해 예방

· 산림생태계 복원

<표 1> 산지관리 관련 국토·환경·산림계획 내용의 유형화‘

제 4 장 주요 외국의 산지관련 제도

제4장에서는 산지관리에 대한 제도적 시사점을 얻고자 산림분야에 있어 세계 적인 본보기로 꼽히는 독일과 일본의 사례를 연구하였다.

□ 독일과 일본의 산지관련 제도 분석

국유림이 26%에 불과한 우리나라에 비해, 독일과 일본 두 나라는 국유림이 전

xi 체 산림의 30% 이상을 차지한다는 점에서 유사하였다. 그러나 산지 및 산림관리 에 있어 매우 대조적인 방식을 취하고 있음을 알 수 있었다. 일본의 경우 보안림 을 지정하여 수원함양, 토사붕괴 등 재해방지와 생활환경보전 등 공공목적에 맞 게 산지를 관리하는 방식을 취하고 있다. 전 국토의 30% 정도에 이르는 규모를 자랑하는 보안림을 통한 산지관리방식은 지정지역 내에서는 산지이용이 제한되 는 반면, 비지정지역의 경우 산지전용이 비교적 자유롭게 이루어진다는 점에서 산지관리에 대한 규제가 매우 간단명료하다.

독일의 경우 산지 전용의 허용여부는 임업 및 자연보호차원에서 보호림으로 지정된 여부에 따라 바로 결정된다기보다는 전용 신청 지역의 산림기능과 관련 타 계획들의 명시사항들을 종합적으로 검토한 결과를 바탕으로 결정된다. 이러 한 독일 산지관리방식은 일본에 비해 산지이용에 관한 사항을 결정하는 데에 많 은 행정력이 소요된다는 점과 그 결정과정 중에서 다양한 계획과 여러 산림기능 등이 종합적으로 검토되어 이루어진다는 점에서 판단의 명확성이 떨어질 수 있 다는 우려가 있다. 이에 반해 일본의 방식은 국토의 많은 부분을 보안림이란 보 호지역을 둠으로써 재산권침해의 문제가 있다는 점과 산지관리를 단순히 지정과 비지정이란 분류로 획일화함으로써 산지기능이 계획적으로 충분히 보호되지 못 한다는 점에서 취약하다.

□ 시사점 도출

독일 사례의 경우 산림 혹은 산지란 지형 또는 식생 특징 때문에 해당 지역을 토지이용계획 시 별도로 취급하지 않는다. 이와 같이 국토 및 토지를 총괄적으로 관리하는 독일의 방식은 산지를 별도로 취급하는 국내 접근방식과는 다르다. 독 일의 이 같은 총괄적 관리 방식에서 파생되는 특징으로는 산림 및 산지관리가 부 분계획인 산림계획, 부분계획이면서 환경 분야 총괄계획인 환경계획 그리고 총괄 계획인 토지이용계획 간의 짜임새 있는 수직-수평연계체계가 구축되어 있다는 점 이다. 이 같은 환경-산림-도시가 유기적으로 연계되는 독일의 계획 체계는 우리나 라 산지관리제도의 큰 틀(하드웨어)을 마련하는 데 있어 좋은 시사점을 제시한다.

xii

반면 일본 사례는 환경-산림-도시계획이 분리된 관리 체계를 가지고 있기 때문 에 개별 규제법에 근거하는 계획제도를 조합하는 방식으로 국토 및 산지를 관리 하고 있다. 산지는 산림공익기능을 달성하기 위한 넓은 면적의 보안림을 지정함 으로써 이용을 제한하고, 이외 산지지역에서 1ha 미만 소규모 산지이용에 대해 서는 신고로 이용하도록 한다. 소규모 산지이용이 신고로 이루어지지만 지방자 치단체의 조례로 그 이용을 조절하기 때문에 개별법으로 분리된 관리체계에도 불구하고 산지가 잘 관리되고 있다. 이와 같은 일본의 산지관리가 국내 산지관리 에 시사하는 바는 임목벌채 및 토지의 형질변경이 제한되는 산림공익증진 목적 의 보안림의 확대 지정과 상대적으로 보안림이 아닌 산지에 대한 손쉬운 이용 등 소프트한 제도의 운영 방안이다.

일본과 독일의 해외사례에서 무엇보다도 주목할 만한 사실은 산림관리에 있어 세계적인 위상을 지닌 두 나라 모두 산림에 대한 부분을 다루지만, 쉽게 말해 ‘산 림이 담기는 토지’, 즉 ‘산지’에 대해선 별도의 제도를 두고 있지 않는다는 점이다.

이 나라들이 산지에 대한 별도의 제도를 두지 않는 이유는, 독일의 경우 국토, 광역, 도시계획의 대상으로서 지형 및 피복상태, 즉 평지든 구릉 및 산악지역, 산 림이든 해당 행정구역 전체 공간을 다루며, 관련 부문계획(환경, 산림) 또한 같은 공간적 범위로 중첩되어 수립됨으로써 별도로 산지를 빼어 다룰 필요가 없다. 한 편 일본의 경우 산림기능의 확보에 필요한 산림 면적이 이미 보안림으로 충분히 지정된 상태에서 산지에 대한 추가 토지이용계획을 수립해서 산지전용으로 인한 문제를 계획적으로 대처해야 할 만큼 개발의 압력이 높지 않다.

우리나라 실정에서 일본과 같은 규모의 보안림을 단기간에 마련한다는 것은 현실적으로 불가능하며, 독일과 같은 토지이용체계를 구축한다는 것도 사회적으 로 많은 혼돈을 유발할 수 있다. 이러한 배경 하에서 우리나라에서 고안된 제도 가 산지관리계획이다. 이 제도는 한편으로는 독일의 장점인 계획 간의 연계를 최 대한 구현하면서, 다른 한편으로는 이 제도를 통해 일본과 같이 산지를 대규모 단위로 관리할 수 있는 절충적 성격을 갖는다.

xiii

제 5 장 산지관리계획 수립방안

제5장에서는 산지관리계획의 성격을 규정하기 위해서 계획의 체계와 구성, 위 계와 역할에 대해서 논의하였다. 이어서 산지관리 기본계획을 수립하기 위한 기 본 틀을 제시하였다. 이 기본 틀에 따라 산지관리 기본계획의 비전과 목표, 전략 과 과제의 설정 방법과 예시를 제시하였다. 이어서 산지관리 지역계획을 수립하 기 위한 기본 틀을 제시하였다. 이 기본 틀에 따라 산지관리 지역계획의 목표와 실행과제 설정의 방법과 예시를 제시하였다.

□ 산지관리계획의 개요

산지관리계획은 산지관리의 기본원칙(임업생산성 증대, 산림공익기능 제고)에 부합하도록 산지(공간)을 대상으로 목표·전략·관리수단을 설정하여, 합리적으로 보전과 이용이 조정되고 선제적이고 체계적으로 관리하도록 하는 계획이이다.

이 계획은 국토·환경·산림계획 하위에 있으며, 산지관리 기본계획과 산지관리지 역계획으로 구성된다. 산지관리 기본계획은 국토계획의 하위계획으로 전국 산지 (공간)를 대상으로 산지관리 원칙에 부합하도록 관리전략을 제시하는 전략계획 이며, 산지관리 지역계획은 ‘기본계획’에서 제시하는 산지관리의 비전과 목표를 달성하기 위해, 행정구역 ‘리’ 수준의 산림유역을 대상으로 산지관리 목표와 실행 과제를 제시하는 관리계획이다.

□ 산지관리계획의 체계

새로운 산지관리계획 체계는 첫째로 기존 체계에 국토자연환경분야의 계획을 추가하여 상위계획으로 국토계획, 자연환경보전계획, 산림계획을 둔다. 둘째, 기 존 산지관리계획 체계와 달리 산지관리 기본계획과 지역계획에 각각 계획의 성격 을 부여하였다. 즉, 산지관리 기본계획은 기후변화 등 미래의 불확실한 상황에 대 처하기 위해 산지관리의 비전과 목표 달성에 도움이 되는 활동을 명확히 제시하 는 전략계획의 성격을 갖도록 하였다. 반면에 산지관리 지역계획은 구체적 공간

xiv

범위를 대상으로 산지관리 기본계획에서 제시하는 산지관리 비전과 목표를 달성 하기 위한 전략 과제를 해당 지역의 산지관리 수단을 통해서 수행하기 위한 구체 적 방안을 제시하는 공간계획이면서 관리계획의 성격을 부여하였다.

국토계획

산지관리 기본계획

산지기본조사 (산지이용실태조사) 자연환경보전계획 산림계획

1. 산지구분 조정에 대한 사항 2. 산지전용·일시사용제한에 대한 사항 3. 민유림의 산지매수 우선순위에 대한 사항

4. 토석채취 및 채석단지 지정에 관한 사항

산지지역조사(산지이용실태조사) 산지구분타당성조사

산지구분 산지전용 허가 사유림의 매수 토석채취허가 집행

계획

1. 산지의 보전 및 복구·복원에 관한 사항 2. 산지의 이용과 제한에 관한 사항 3. 산지관리체계 및 운영에 관한 사항

4. 다른 법률에 따른 산림관련 행정계획과의 연계에 관한 사항 5. 산지의 보전·복구·복원·이용·제한 관련 사업의 추진 및 재원에 관한 사항

산지관리 지역계획

<그림 4> 새로운 산지관리계획의 체계

□ 산지관리계획의 구성

산지관리계획의 구성은 <그림 5>와 같다. 산지관리 기본계획은 ‘산지관리의 비전과 목표’와 ‘산지관리의 전략과 과제‘로 구성할 수 있다. 이를 위해 국토계획, 자연환경보전계획, 산림계획을 대상으로 산지와의 연관성을 도출하고, 상위계획 의 목표 및 과제 달성을 위해 산지관리가 어떻게 되어야 하는가를 구체화 하여야 한다. 또한 산지관리 기본계획이 전략계획의 성격을 가지고 있기 때문에, 전략수 립은 산지관리 실태에서 도출된 산지관리의 주요 문제점인 ‘산지의 보전·복원·이 용·제한’의 관점에서 해결방안 중심으로 이루어지는 것이 타당하다고 판단된다.

xv 반면, 산지관리 지역계획은 ‘지역 산지관리의 목표’와 ‘실행과제’로 구성하도록 한다. 먼저, 광역시·도의 물리적 공간단위에서 산지관리 기본계획의 ‘산지관리의 전략과 과제’를 달성하기 위해 ‘지역 산지관리의 목표’를 설정하도록 한다. 이 목 표는 산지구분타당성 조사, 산지지역조사, 산림기능구분 등을 통해서 산지와 산 림의 특성을 파악하여 해당 지역의 산지관리에 적합하도록 설정한다. 그리고 지 역별 산지관리 수단을 이용하여 해당 지역의 산림관리 목표를 달성하기 위한 실 행과제를 도출하도록 한다.

국토계획

산지관리 기본계획 환경계획 산림계획

산지관리의

비전과 목표 산지관리실태

산지관리의 기본원칙 (산지관리법)

산지관리의 전략과 과제

산지관리의 현황과 전망 산지기본조사 (관련통계조사)

산지의 특성 타법률에 따른

산지이용계획에 관한 사항 검토

산지관리 지역계획 지역 산지관리의 목표

실행과제

산지특성분석 산지지역조사 (산지이용실태조사)

산림기능구분 (산림계획) 산지의 보전 및 복구·복원 사항

산지의 이용과 제한에 관한 사항 산지관리체계 및 운영 사항

산지의 보전·복구·복원·이용·제한 관련 사업의 추진 및 재원에 관한 사항

산지관리계획 내용 산지관리계획 체계 산지조사

다른 법률에 따른 산림관련 행정계획과의 연계에 관한 사항

산지구분 조정에 대한 사항 산지전용·일시사용제한에 대한 사항 토석채취 및 채석단지 지정에 관한 사항

사유림의 산지매수 우선순위에 대한 사항

<그림 5> 산지관리계획의 구성

□ 산지관리 기본계획의 수립방안

산지관리 기본계획은 산지관리의 비전, 이를 달성하기 위한 목표, 그리고 그 목표 를 달성하기 위한 전략과 추진과제로 구성된다. 산지관리 계획의 비전은 산지관리계 획의 상위계획인 국토계획, 환경계획, 산림계획의 비전을 산림관리의 기본원칙에서 해석하여 설정할 수 있다. 산지관리 기본계획의 목표는 산지관리 제도 또는 행위를

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통해서 비전을 효과적으로 달성하기 위해 수립된 구체화된 비전의 내용이 된다.

산지관리 기본계획의 전략은 앞서 수립된 비전과 목표에 바탕을 두고 기후변 화와 국가 경제상황 등 미래의 불확실한 상황에 대처할 수 있는 활동을 제시하여 야 한다. 산지의 보전·복구/복원·이용·제한 등의 부분에 대한 산지관리실태 분석 을 통해서 제시된 비전과 목표를 달성하기 위해서는 전략도 이 범주에 맞추어 도출되는 것이 타당하다. 이때 제3장 ‘관련 공간계획에서 산지 연관성 분석’을 통 해서 도출된 ‘연관 주제어‘와 산지관리의 현황과 전망 및 각종 산지 관련 통계분 석 등의 조사결과들이 함께 고려되어야 한다.

국토계획 자연환경보전기본계획 산림계획

산지관리유형분석에의한 상위계획내용의연관주제어도출 타 법률에 따

른 산지이용계 획에 관한 사

항 검토

산지관리계획의 전략

산지관리기본계획의 비전과목표

산지기본조사 산지관련

조사 산지관리의현황과전망

산지관리의

특성 반영 산지관리목표달성에

적합한산림공익기능설정

산림관리는임목이라는 내용을관리, 산지관리는임목을 담고 있는 그릇의관리

산지관리 목표달성에 적합한 산지관리 등급 산지의 특성

(산줄기및 산림유역)

산지관리 기본계획의 과제 산림공익기능대표 목표

산지관리강도 산림계획과

산지관리계획 차별성

<그림 6> 산지관리 기본계획의 전략과 과제 도출의 체계

산지관리 기본계획의 과제는 계획의 전략을 달성하기 위해서 필요한 세부 목표 의 성격을 가진다. 이 세부 목표를 달성하기 위한 구체적인 행위에 해당하는 몇 개 의 과제가 모여 하나의 전략이 된다. 과제가 산지의 토지이용과 관계되는 경우는 산지관리의 원칙과 산지의 특성에 의해서 달성하고자 하는 산림공익기능과 이를 위

xvii 한 산지의 보전과 이용의 정도(이하 "산지관리강도"라 한다)를 설정하도록 하고 있 다. 이것이 산지관리계획이 산림계획 등 타 계획과 차별성을 만드는 고유의 부분이 다. <그림 6>는 산지관리 기본계획의 전략과 과제 도출의 체계를 보여주고 있다.

□ 산지관리 지역계획의 수립방안

산지관리 지역계획은 지역 산지관리의 목표와 실행과제 도출로 구성된다. 지역계획 의 공간단위는 산림유역으로 하며, 산림유역별로 대표 산림공익기능과 이를 달성하기 위한 목표 산지관리강도가 결정되면, 이를 결합한 산지관리 지역계획 목표가 설정된다.

실행과제는 이 목표를 달성하기 위한 구체적 산지관리 행위에 해당한다. 즉, 산 지관리 기본계획의 각 과제를 실제 산지공간에 구현하기 위한 산지관리 지역계획 목표는 대표 산림공익기능과 앞서 언급한 목표 산지관리 강도에 의해서 결정된 다. <그림 7>은 산지관리 지역계획 수립의 체계를 도시하고 있다.

산지 (백두 대간 등 산 줄기 와 산 림유역 공 간단 위) 전 략과 과제

제도적산지관리등급평가 (산지이용실태조사등) 산림공익기능 평가

(산림기능구분 등)

산 림공익 기능 측 면 산 지관 리 등급 측 면

산지 특성분석

산지관 리 지역계획 의 실 행과제(산림유역 단위)

국토 계획 자 연환 경보 전기 본계 획 산림 계획

산지구분 산지전용 허가 산지매수 토석채취허가

비전과 목 표

대 표 산림공익 기능 목 표 산지관리 강도 목표

현재 산지관리 강도 조사 산지관리 강도 차이 조 정

산지 관리 지 역계 획 산지 관리 기 본계 획

주요 산줄기 평가 지역별

개발압력 등 특성 반영

<그림 7> 산지관리 지역계획 수립의 체계

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□ 산지관리 지역계획의 목표 설정 방법

산지관리 지역계획의 목표 설정은 산지관리 기본계획의 전략과 과제의 목표를 구체적 산지공간에서 달성하기 위해 산지관리의 공간단위별로 세부 목표를 수립 하는 과정이다. 산지관리 기본계획의 각 과제를 실제 산지공간에 구현하기 위한 산지관리 지역계획 목표는 ‘대표 산림공익기능’과 ‘목표 산지관리강도’에 의해서 결정된다. 산지관리 공간단위(예, 산림유역)로 ‘대표 산림공익기능’이 결정될 때 이를 위한 ‘목표 산지관리강도’가 결정된다. 아래 <그림 8>은 산지관리 지역계획 의 목표를 도출하는 과정을 보여준다.

제도적산지관리등급평가 (산지이용실태조사등) 산림공익기능평가

(산림기능구분등)

산지특성분석

대표산림공익기능 목표산지관리강도

현재산지관리강도 조사산지관리강도 차이조정

주요산줄기평가

수자원함양기능탄소흡수기능 재해방지기능

· 산림기능구분도이용가능

· 별도의산림공익기능산정 · 현산지구분타당성조사

· 산줄기물줄기를고려한산지구분

· 산지이용실태조사 전체산림에서

준보전산지비율로판단 지역계획의산지관리

목표

자연환경보전기능

<그림 8> 산지관리 지역계획 목표 도출의 예시

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□ 가평군의 산지관리 지역계획 목표 예시

가평군의 산림유역별 ‘대표 산림공익기능’과 ‘목표 산지관리강도’를 결합하여 산지관리 지역계획의 목표를 설정한다. 보전성격의 1~2 등급 산림유역은 산줄기 보전을 위한 자연환경보전기능과 이산화탄소흡수기능이 주를 이루었다. 4·5등급 의 산림유역은 수자원함양과 재해방지기능이 주를 이루었다. 아래 <그림 9>는 가평군의 산지관리 지역계획의 목표를 보여주고 있다.

<그림 10> 가평군의 산지관리 지역계획 목표

□ 산지관리 지역계획의 실행과제 선정 방법 및 예시

산지관리 지역계획의 실행과제는 산지관리제도가 가진 수단을 이용하여 산지관 리 지역계획의 목표를 어떻게 달성할 것인가에 대한 구체적인 내용이다. 지역계획 목표의 대표 산림공익기능과 목표 산지관리강도 부분을 열쇠(key)로 하여 산지관 리 기본계획의 과제에서 가장 유사한 과제를 선정한다. 산지관리 지역계획의 실행 과제는 이 선정된 기본계획의 과제를 산지관리 수단을 이용하여 해당 산림유역에

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서 어떠한 방법을 통해서 달성할 것인가에 대한 내용이다. 이것은 해당 산림유역 의 상황에 맞추어 계획이 이루어지기 때문에 지역 맞춤형 계획이라 할 수 있다.

앞의 산지관리 지역계획의 목표에서 어느 한 산림유역의 대표 산림공익기능이

‘수자원 함양’이고 목표 산지관리강도가 ‘1등급’일 때, 이를 열쇠로 산지관리 기본 계획의 과제 수립의 예시에서 “맑은 물 공급을 위한 계곡천 보전·관리 강화”가 실행과제의 목표로 선정되었다고 가정해보자. 이 목표달성을 위해서 산지관리 수단을 이용하여 어떻게 할 것인가를 계획하는 것이 실행과제 설정의 단계이다.

이 경우는 “산림유역 상류의 준보전산지(사유지)를 매입하여 국공유지를 확충한 다”와 같은 구체적인 실행과제가 도출될 수 있다. 이상의 절차를 모든 산림유역 에 적용하여 전체 실행과제를 도출한다.

산지(백두대간 등 산줄기와 물줄기)

산림유역 상류의 준보전산지(사유지) 매입을 통한 공익용산지 확대 1. 맑은물공급을위한계곡천보전·관리강화[산림: 수자원함양기능][산지: 1~2등급]

2. …

제도적산지관리등급평가 산지구분타당성조사

산지관리 지역계획의 실행과제(산림유역 단위) 추진전략과 과제

대표 산림공익 기능:

수자원함양기능 목표 산지관리강도:

산지관리 1등급 목표

현재 산지관리 2등급 조사산지관리1등급 차이 조정

산지관리 지역계획 산지관리 기본계획

산림공익기능 평가 주요 산줄기 평가

<그림 10> 산지관리지역계획 실행과제 도출의 예시

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□ 법제도 개정 방안

마지막으로 산지관리계획의 위계와 구성을 살펴보는 과정 중에서 현재 산지관리계획 법조항에서 오류나 개선되어야 할 점들이 여러 군데에서 발견되었다. 법조항의 수정이 필 요한 사항으로서 본 연구에서는 세 가지 사항을 지적하였고 그에 대한 대안을 제시하였다.

첫 번째, 현재 산지에 대한 법적 정의가 공간적으로 협소하게 명시되어 있어 산지관리계 획이 지목이나 임상유무에 의해서 산지로 구분된 지역만을 다룰 수밖에 없는 한계가 있다.

이 한계를 극복하기 위한 대안으로서 관련 법조항을 글상자와 같이 개정할 것을 제안한다.

｢산지관리법｣ 제2조(정의) 1항 개정 내용

"산지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 농지, 초지 (草地), 주택지, 도로 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.

가. 입목(立木)·죽(竹)이 집단적으로 생육(生育)하고 있는 토지 나. 집단적으로 생육한 입목·죽이 일시 상실된 토지

다. 입목·죽의 집단적 생육에 사용하게 된 토지 라. 임도(林道), 작업로 등 산길

마. 가목부터 다목까지의 토지에 있는 암석지(巖石地) 및 소택지(沼澤地) 바. 재해방지와 생태계 연결성 측면에서 산지로 복원이 필요한 토지

둘째, 산지관리 기본계획과 산지관리 지역계획의 성격에 대한 규정이 없으며, 두 계획에 담길 내용도 동일하게 제시하고 있다. 이처럼 현행 ｢산지관리법｣에서 는 산지관리계획 체계에 대한 구체적인 내용의 제시가 미흡하다. 이에 대한 대안 으로서, 산지관리 기본계획은 국가단위의 산지관리의 방향을 제시하는 전략계획 이 되어야 하고, 산지관리 지역계획은 지역의 구체적인 산지관리 방향을 제시하 는 관리계획의 성격을 가져야 한다. 이러한 성격을 명확하게 하기 위해서 계획의 이름을 변경할 필요가 있다. 이 연구에서는 산지관리 기본계획을 ‘국가 산지관리 전략계획’으로, 그리고 산지관리 지역계획을 ‘지역 산지관리계획’으로 변경할 것 을 제안한다. 이를 위해서는 ｢산지관리법｣ 제3조의 2~4항에서 계획의 명칭을 위 에서 제시한 형태로 변경해야 한다.

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현행 산지관리계획 체계 산지관리 기본계획

산지관리 지역계획

미래 산지관리계획 체계 국가 산지관리 전략계획

지역 산지관리계획 산지관리업무 내용

산지관리업무 내용

합리적 산지관리를 위한 산지의 보전·제한 ·이용 ·복원 전략

관리수단을 이용한 지역의 구체적 관리 방안

<그림 11> 산지관리체계의 개선 방안

이와 함께｢산지관리법｣제3조의 3을 글상자와 같이 개정할 것을 제안한다. ‘국 가 산지관리 전략계획’은 합리적 산지관리를 위한 산지의 보전·제한·이용·복원 등 산지의 관리를 위한 각 부문별 전략을 제시한다. 그리고 ‘지역 산지관리계획’

은 각 산림유역을 대상으로 ‘국가 산지관리 전략계획’에 부합하도록 산지구분 강 도, 산지전용허가 강도, 사유림 매수 우선순위, 토석채취 허가강도 등의 수단을 이용하여 구체적으로 산지를 관리할 수 있는 방안을 제시한다.

｢산지관리법｣ 제3조의3(국가 산지관리 전략계획과 지역 산지관리계획) 개정 내용

① 국가 산지관리 전략계획은 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 산지의 보전 및 복구·복원에 관한 사항 2. 산지의 이용과 제한에 관한 사항 3. 산지관리체계 및 운영에 관한 사항

4. 다른 법률에 따른 산림관련 행정계획과의 연계에 관한 사항

5. 산지의 보전·복구·복원·이용·제한 관련되는 사업의 추진 및 재원에 관한 사항 ② 지역 산지관리계획은 산림유역별로 다음 각 호의 사항을 선택적으로 포함할 수 있다.

1. 산지구분 조정에 대한 사항

2. 산지전용·일시사용제한에 대한 사항 3. 민유림의 산지매수 우선순위에 대한 사항 4. 토석채취 및 채석단지 지정에 관한 사항

xxiii 셋째, 산지관리계획에 대한 법조항 개선은 산림계획 관련 법조항 조정과 함께, 산림계획의 수정계획이 수립될 필요가 있다. 산림계획의 수정계획이 수립될 경 우에는 산림관리의 주요 대상이 임목이라는 내용(contents)일 때 산지관리는 임 목이 위치하는 주변 환경을 관리하는 그릇(container)라는 관점에서 수립하는 것 이 바람직하다.

제 6 ^{장 결론}

제6장에서는 이 연구의 기대효과, 특징과 한계, 그리고 향후과제를 서술하였 다. 이 연구에서 제시한 산지관리계획체계 및 수립방법은 계획을 수립하는 체계 적이고 과학적인 방법을 제시한 것으로, 관련 연구와 준비가 미흡한 상태에서 처 음으로 수립됨과 동시에 2012년 12월 31일까지 촉박한 기한 제약 속에서도 수준 높은 산지관리 기본계획을 수립하는 데 기여 할 것으로 기대된다. 특히 산지관리 기본계획과 지역계획이 일체화 되어 계획의 일관성이 유지되고, 지역계획이 산 림유역별로 수립되어 산지에 대한 실질적인 관리와 지도화가 가능한 특징이 있 다. 후속연구에서는 산지관리계획의 도입으로 기존 산지관리정책 및 산림정책의 변화가 예상되는 바, 이때 예상되는 혼란을 방지하고 제도의 선진화를 위한 방안 이 연구되어야 한다.

￭ 색인어 _ 산지관리계획, 산림계획, 산림공익기능, 산지관리강도

￭ 한국연구재단 연구분야 분류코드․B170900