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도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구 Urban Planning Decision and Social Justice
박재길․조판기․정윤희․김중은 2004. 12／180면／기본연구／국토연 2004-18
제1장 연구의 배경 및 목적
1962년 도시계획법이 최초로 제정된 이후 지난 40여 년 동안 우리나라의 사회구조는 국가전체의 이익을 우선하던 것에서 각 개인들의 자유와 평등한 권리가 존중되는 방향으로 크게 달라져 왔음에 도 불구하고, 도시계획제도는 사회구조 변화에 상응하는 발전을 이루지 못하여 여러 가지 문제점을 드러내고 있다.
우리 사회가 지향할 목표를 설정하고 그 달성수단을 적절히 제시하여야 할 장기 도시계획인 도시기본계획이 역할을 다하지 못하고, 현재 및 미래의 도시개발을 제대로 관리하지 못하고 있다 는 지적이 있어 왔다. 오히려 토지의 재산가치와 깊이 연계된 용도지역변경 등의 도시관리계획에 휘둘려 이를 사전에 합리화시켜 주는 장치로 운용되고 있는 것이다. 도시기본계획이 도시발전 방 향을 유도하는 역할을 제대로 못함으로써 도시기본계획을 중심으로 하는 도시계획이론이나 기술 도 발전하지 못한 채 오랫동안 답보상태에 있다.
도시기본계획 및 도시관리계획이 결정되는 사회의 구조 , 즉, 도시계획 결정의 기본구조가 사 회발전에 부합되도록 개선해 가는 노력이 요구된다. 도시계획제도가 우리 사회에 필요하고도 유 용한 제도로 되기 위해 노력해 갈 방향도 같이 모색될 필요가 있다.
본 연구에서는 현행 도시계획제도에 따른 도시계획 결정구조의 문제점을 이론적으로 진단하여 규명하고자 한다. 도시계획제도의 사회적 기능을 논구한 결과와 존 롤즈(John Rawls)의 사회정 의론적 원칙에 따라 도출되는 도시계획 결정구조의 원칙 가설을 분석틀의 전제로 분석한다. 연구 의 후반부에는 도시계획 결정구조에 관한 제도개선을 정책의제로 하기 위해 필요한 공론화과정 의 핵심이슈들을 별도로 간추려 제시한다.
제2장 사회정의론 관점의 도시계획 결정구조
제2장에서는 도시계획 결정구조를 분석하는 데 필요한 이론적 입장과 분석틀을 정립하는 것으 로 한다. 이론적 입장은 도시계획제도의 사회적 기능을 먼저 논구하고, 사회의 기본구조에 관한 롤즈의 정의론적 원칙을 이에 조응(照應)하여 연역적 방법으로 도출한 도시계획 결정구조의 원 칙을 연구의 가설로 전제한다.
도시계획제도의 사회적 기능에 대해서는 도시계획이론의 3가지 측면을 계획대상론(theory in planning), 계획과정론(theory of planning), 계획효과론(theory for planning)으로 분류할 수 있 음을 전제로 계획대상, 계획과정, 계획효과로 각각 구분하여 논의한다. 계획대상인 물적 요소에 대한 도시계획제도의 사회적 기능은 삶의 질 제고와 토지이용자유의 제한에 있고, 계획과정에 대 해서는 개방된 체제하의 상호작용적 전략형성(interactive approaches to strategy planning)과
<도시계획 결정구조의 원칙>
롤즈의
정의원칙 도시계획 결정구조의 원칙 문제점 분석의 틀
평등한 자유의 원칙
도시기본계획을 통하여 각자는 모든 사람의 유사한 자유체계와 양 립하여 삶의 질을 추구하는 평등한 자유의 가장 광범위한 전체 체계 에 대해 평등한 권리를 가지도록 하여야 한다.
단, 도시관리계획에 의한 토지이용의 자유는 모두가 자유로이 이용 한 결과 다 같이 상실하게 될 우려가 있는 자유를 위해서만 제한될 수 있다.
도시계획의 기능 및 계획체제
기회균등의 원칙
도시기본계획 및 도시관리계획의 결정구조에 따른 불평등은 일반 시민 및 이해관계자가 공정한 기회균등의 조건 아래 모든 사람들에 게 개방된 자격의 참여자로 결부되게끔 편성됨을 전제로 한다.
계획과정의 개방성, 공정성 유지
차등의 원칙
도시기본계획 및 도시관리계획의 결정구조에 따른 불평등은 그것이 지속가능한 도시구조와 양립하도록 후세대를 배려해야 하며, 도시 관리계획의 결정구조는 공동체내 형평성을 훼손하지 않도록 함이 전제되어야 한다.
도시계획 결정효과의 형평성
사회적 기능은 계획결과에 따른 개발이 지속가능한 도시발전의 관점에서 세대간 형평성을 훼손 해서는 아니되며, 또한 개발이익 발생이 공동체 내 형평성을 저해하는 일도 없도록 하는 데까지 미쳐야 함을 주장하게 된다.
도시계획제도 또한 주요한 사회제도의 하나라는 점에서 앞에서 논구한 도시계획제도의 사회적 기능은 존 롤즈의 사회 기본구조에 관한 3가지 원칙인 자유의 원칙, 기회균등의 원칙, 차등의 원 칙으로 각각 조응해 볼 수 있다. 도시계획제도의 기능을 도시기본계획과 도시관리계획으로 분담 시켜 이를 롤즈의 정의 원칙들과 견주어 본 도시계획 결정구조의 원칙은 아래의 표와 같다. 또한 이에 따른 도시계획 결정구조를 분석하는 기본틀은 도시계획의 기능과 도시계획체제, 계획과정 의 개방성․공정성 유지, 계획결정효과의 형평성 유지의 3가지로 설정될 수 있다.
제3장 우리나라 도시계획결정 구조의 문제점 분석
제3장에서는 제2장에서 설정한 도시계획 결정구조의 원칙 가설에 근거하여 우리나라의 현행 도시계획 결정구조를 진단하여 문제점을 분석하였다. 분석틀로 설정한 도시계획의 기능 및 도시 계획체제, 계획결정효과의 수혜 형평성 유지, 계획과정의 개방성․공정성으로 각각 구분하여 논 구하였다.
첫째, 도시계획의 기능 및 도시계획체제와 관련하여 먼저 도시기본계획과 도시관리계획의 기 능을 진단하였다. 도시기본계획은 청사진 제시의 도면위주 계획으로 운영되면서 도시관리계획을 사전에 합리화시켜주는 도구로 전락하여 도시비전을 제시해야 할 본연의 역할을 다하지 못하고 있음이다. 용도지역지구와 지구단위계획과 같은 도시관리계획도 관리수단으로서 효력을 발휘할 수 있는 범위 이상의 개발 허용 폭을 부여하여 토지이용관리 기능이 거의 상실되어 있다. 한편 우리나라의 도시계획체제는「도시기본계획→도시관리계획→도시개발사업」의 수직․하향적 패 러다임으로 운용해 오면서 도시개발사업을 하려면 도시관리계획을 변경해야 하고, 도시관리계획 을 변경하려면 도시기본계획을 또한 먼저 변경해야 한다. 이로써 개발사업을 추인하거나 용도지 역변경을 합리화하는 것으로 도시기본계획이 운용되며, 도시개발 및 도시계획이 업무추진 도중 에 중단되거나 장기화되는 등 불합리하고 비효율적인 면이 나타나게 된다.
둘째, 계획결정효과의 수혜 형평성 관점에서 도시계획결정의 실상을 꿰뚫어보지 않으면 안 된 다. 도시관리계획상의 용도지역변경이나 지구단위계획변경으로 해당 토지의 가격상승이 일어나
고, 나아가 정부의 각종 개발계획 예고 및 발표로도 우발이익이 발생하고 있음을 적시할 필요가 있다. 본 연구에서 다루고 있는 개발계획 예고사례, 용도지역 변경사례, 도시기본계획 수립 및 지 구단위계획 수립사례가 이와 같은 현상을 잘 보여주고 있다. 이와 같이 구체적 개발행위가 수반 되지 않고 계획도면과 서류만으로 특정인에 발생하는 우발이득은 토지가격을 앙등시켜 국민경제 에 부담을 낳으면서 개발사업의 올바른 시행에도 지장을 초래하고 있다.
셋째, 계획과정의 개방성․공정성 유지 관점에서 볼 때, 우선 도시기본계획은 계획 입안자의 시군 행정청 및 관련기관 일부를 포함하여 폐쇄적으로 수립되고 있음이 지적된다. 또한 도시계획 결정과정에 대한 시민 및 주민 이해관계자의 참여는 형식에 그치고 있다. 이해 당사자들의 입장 에서 볼 때 도시계획안에 대한 불복 및 이의신청에 대한 구제장치도 부족하다. 공정성 측면에서 도시계획의 입안․ 결정과정이 하자 없는 것으로 받아들여지려면 현재 규정된 법적 절차 준수만 으로는 부족하다.
제4장 도시계획 결정구조 확립방안
제4장에서는 도시계획 결정구조의 원칙을 전제로 드러난 도시계획 결정구조의 문제점을 해결 하는 방안을 예시적 형태의 대안으로 제시하고 있다.
첫째, 도시계획의 기능 및 도시계획체제를 확보하고 유지하기 위해서는 우선 도시계획체제에 대한 기존의 패러다임이 바뀌지 않으면 안 된다. 수직 하향적 패러다임을 벗어나 삼각 패러다임 의 도시계획체제로 전환하여 도시기본계획-도시관리계획-도시개발사업의 3자가 수평적으로 연 계하면서 서로 다른 활동 영역의각각의 기능을 수행해 가야 한다. 도시계획의 기능과 관련하여서 는 도시기본계획은 계획 스타일을 청사진 제시의 전통적 계획에서 체계적으로 정책을 서술하는 정책계획임과 동시에 시민사회에 개방하여 상호작용을 통해 전략목표를 형성해가는 계획이 되어 야 한다. 도시관리계획은 토지이용관리 기능을 강화하기 위해 조건부 용도지역 등 비유클리드 용 도지역제를 보완하여 운용하고, 지구단위계획의 적용도 확대해 갈 필요가 있다.
둘째, 도시계획결정의 수혜 형평성을 제고하기 위하여 우발이익의 발생을 방지하는 도시관리 계획 운용체제를 전제로 토지이용관리의 기준상황을 재정립한다. 도시관리계획에서 토지이용관 리에 바탕이 되는 기준용적률 등의 기준상황(baseline)을 정립하기 위해 지목변경을 개발행위의 범주에 포함하고, 개발행위에 대해 자유재량허가를 확대하며, 동시에 허용 폭을 높게 설정하고
있는 시․군 조례에서의 용도지역별 용적률 상한선을 하향 조정한다. 기존 시가지의 기준상황 재 정립을 위해서는 현재 토지이용 상황의 용적률을 기준용적률로 하는 방안, 가구(block)별 기준용 적률을 설정하여 운용하는 방안을 검토하였다. 또한 기준상황 정립을 전제로 미개발지 중 반드시 보전이 필요한 토지에 대해서는 개발권 선매제도 등을 통하여 토지이용규제의 근거를 확보하고, 시가지에서의 도시개발사업은 도시관리계획과 연동시켜 손익이 합리적으로 조정되도록 한다.
셋째, 계획과정을 개방적이고 공정한 것으로 발전시킴과 동시에 계획과정에 참여하는 기구들 의 역할을 재정립한다. 먼저 도시기본계획의 전략형성과정에 주민참여를 활성화하기 위해 생활 단위 구역별로 카르테(Karte) 등에 의한 지역실태분석을 실시하고, 공무원 지역담당제, 전문가파 견제도 등 지원제도를 마련한다. 다음으로 도시계획 결정과정에서 공정성을 제고하기 위해 도시 계획 입안 초기 단계에 이해관계자에 해당 도시계획의 입안 사실을 통지하고, 공청회․공람 개최 회수도 늘인다. 마지막으로 도시계획 결정과정에 참여하는 기구들의 역할 수행과 관련하여 시군 지자체내에 도시계획 공무원의 수와 전문성을 확충하며, 도시계획위원회와 도시계획상임기획단 은 도시정책 차원의 판단과 도시계획의 기술적 판단을 각각의 역할로 하는 것으로 조정한다. 그 리고 지자체의 도시계획 결정과정을 제3자적 관점에서 조정하고 제도운영을 지원하는 국가기구 로서 도시계획감독원을 설치하여 운용한다
제5장 결론 및 향후과제
본 연구에서 문제로 제기하는 도시계획 결정구조의 주요 이슈들은 앞으로 보다 구체적으로 검 토하여 정부의 정책의제나 제도개선 의제로 발전시켜 갈 필요가 있다. 사안의 종류별로 볼 때 제 도개선 의제로 바로 이행할 과제가 있는가 하면 학제적 연구와 담론을 거쳐 중장기적 관점에서 검 토할 과제도 있다.
비교적 제도개선 의제로 바로 다룰 수 있는 과제로는 도시기본계획 승인 권한의 시․도 이양 과 관련하여 도시기본계획을 정책계획으로 운용하는 것과 도시계획부서 및 도시계획상임기획단 의 기능과 도시계획위원회의 기능을 조정하여 운용하는 일이다. 그리고, 도시기본계획을 전략형 성과정이 중심이 되는 계획으로 발전시켜가고자 할 때, 도시계획과정에 주민들이 참여하는 지역 문화를 만들기 위해 생활단위의 구역별 또는 지구별로 지역실태를 체계적으로 진단하여 주민모 두 공유하게 하는 일과 주민참여를 지원하는 지역담당 공무원제도 및 도시계획 전문가를 파견하
는 제도는 굳이 법령 등을 정비하지 않더라도 가능하다. 한편, 여러 분야의 학제적 연구와 담론을 통해 중장기적 관점에서 검토할 과제들은 과제간의 관계를 규명하고 각 과제별 문제점을 보다 구 체화하여, 개선방향을 심도 있게 검토하는 정책연구를 필요로 한다.
도시관리계획의 토지이용관리기능을 강화하기 위한 비유클리드 용도지역제의 도입 및 토지 이용관리의 밑바탕이 되는 기준용적률 등의 기준상황(baseline)을 재정립하는 방안 등은 보다 장 기적으로 검토할 과제이다. 시․군 조례의 용도지역별 용적률 상한선을 하향 조정하고, 지목변경 을 개발행위로 포함하며, 개발행위에 대해 자유재량허가를 확대하는 것도 이와 마찬가지이다. 아 울러 기준상황 재정립을 전제로 미개발지 중 보전이 필요한 토지에 대하여 개발권 선매제도를 도 입하고, 도시개발사업을 도시관리계획과 연동시켜 개발이익을 조정하는 방안도 장기적으로 검토 하여야 할 과제이다.
마지막으로 시․군 지자체에 도시계획 전문가인 공무원을 확충하고, 지자체의 도시계획 결정 과정을 제 3자적 관점에서 지원하는 국가기구로 도시계획감독원을 설치하는 방안 및 도시계획의 입안․결정과정에 주민 및 이해관계자가 참여할 수 있는 기회를 넓히고, 불복 및 이의 신청시 구 제하는 장치를 마련하는 일도 중장기적으로 논의할 과제에 해당한다.
