대안은 크게 두 가지로 나누었다. 온건한 제안은 기존 제도 의 상당 부분을 인정한 상태에서의 부분적인 개혁방안들이다.
미온적이지만 정치적으로 수용 가능성이 비교적 높은 것들이 다. 과감한 제안은 아주 근본적이고 원리에 충실한 개혁방안 으로서, 정치적으로는 받아들여질 가능성이 매우 희박한 내용 들을 담고 있다.
1. 시급한 과제
(1) 도시적 용지의 비율 확대
국토종합계획에 의하면 도시적 용지의 비율을 2000년 5.3%
에서 2020년 9.1%로 늘리는 것으로 되어 있다. 앞서도 제안했 듯이 가장 좋은 방법은 그 숫자를 폐기하고 지방이 알아서 하 게 두는 것이다. 그러나 국토종합계획을 유지해야겠다면 도시 용지의 비율을 대폭 늘릴 것을 제안한다. 2020년에 9.1%가 아 니라 20% 또는 30%로 늘리는 것이다.
(2) 택지공급 면적의 획기적 증대
주택종합계획에 의하면 2003년부터 2012년까지 10년간 택지
공급량은 총 1억3천만 평으로 잡혀 있다. 이는 연평균 1300만 평 규모로서 분당신도시 2개 정도의 면적에 불과하다. 앞으로 일어날 경제성장을 생각해 보면 이는 매우 부족한 수치임에 분명하다. 주택보급률이 100%를 넘었기 때문에 보수적으로 잡 은 계획수치인데, 사실 주택보급률과 필요한 주택공급량은 그 다지 큰 관계가 없다. 소득이 증가하면서 소비자들이 계속 더 좋고 넓은 집을 수요할 것이기 때문이다.
개발권을 현재와 같이 중앙이 주로 가진다고 하더라도 택지 공급량을 대폭 늘려야 한다. 그리고 그 목표는 연간 몇 천만 평이라는 식이 아니라, 택지의 실질적인 부족도를 줄이는 식으 로 재편되어야 한다. 택지의 부족도는 택지의 원료인 농지가격 과의 가격차로 대표된다. 즉 농지와 인근 택지간의 가격차가 클수록 택지의 부족도는 큰 것이다. 따라서 택지공급계획도 그 가격차를 어느 수준 이하로 줄이는 방식으로 짜여져야 한다.
예를 들어 새로 공급된 택지의 경쟁입찰 가격과 농지가격간의 차이가 평당 10만원 이내로 줄어들 때까지 택지의 공급을 증가 시키겠다는 식으로 계획이 짜여져야 한다. 그런 지표를 유지하 려면 지방별로 다른 택지공급계획이 필요할 것이다.
그것이 어렵다면 목표연도까지 1인당 택지면적으로 선진국 수준으로 올린다는 식의 계획을 생각해 볼 수도 있다. 참고로 1인당 주거면적을 비교해 보면 우리나라는 6.1평인데 일본은 8.9평, 영국은 12.2평, 프랑스는 12.0평, 독일은 14.5평, 미국은 16.9평이다.8) 우리나라가 주로 아파트로 구성되어 있음을 고 려한다면 (주거면적이 아니라) 택지면적은 선진국의 몇 분의 일에
8) Http://land.go.kr/landinfo/state/housecon/2003/09/04/287,2460,0,0,0.jsp
불과할 것이다. 1인당 택지면적의 수치를 선진국 수준으로 올 리다 보면 자연스럽게 충분한 택지공급이 이루어질 수 있을 것이다.
(3) 택지 분양 조건
택지 지구를 분양하면서 그 개발조건을 제한하는 것은 불합 리하다. 특히 층수와 녹지율을 제한하는 것은 더욱 그렇다. 택 지를 공급하면서 밀도나 녹지율을 제한할 것이 아니라, 개발업 자들이 선택하는 밀도와 녹지율이 정부의 목표치에 도달할 때 까지 택지의 공급을 늘릴 생각을 해야 한다.
(4) 개발행위허가제
개발행위허가제의 핵심은 다른 모든 면에서 법령에 부합되 는 개발행위라 하더라도 기반시설부족 또는 주변경관과의 조 화를 이루지 못하는 경우 개발을 불허하는 제도이다. 이런 규 제라면 사실, 토지규제에 관한 전권을 지방에 주는 것이 옳다.
즉 개발행위허가에 대한 기준을 법령과 관계없이 조례로 제정 하게 하고, 그것을 통해서 행위허가를 하게 하는 것이다. 앞서 건축협정제에서 설명했듯이 지방이 구체적으로 명시하지 않은 사항에 대해서만 중앙의 법률을 적용하는 방법도 생각해 볼 필요가 있다. 기준은 상위의 법률에서 정하고 그 집행과 해석 은 지방정부에 내려 주면 혼란이 생겨서 본래의 법률이 의도 했던 것과는 전혀 다른 결과가 초래될 수 있다.
(5) 대체농지조성비와 대체조림비
대체농지조성비는 폐지해야 한다. 새로 농지를 만들어야 할 이유가 없다. 농지를 만들려면 산을 헐어내거나 또는 바다 를 메워야 하는데 그것 자체가 환경파괴다. 그리고 그럴만한 경제적 이유도 없다. 그 공사비와 환경파괴 비용을 부담하면 서 나오는 결과는 너무 초라하다. 따라서 농지조성비는 폐지 해야 한다. 농지조성비를 유지해야겠다면 농지 전용에 대한 규제를 없애고, 또 그 수입을 농지의 추가 조성이 아니라 농 민의 미래를 위한 전직 훈련 같은 것을 위해서 사용하는 것이 좋다.
원리만을 따진다면 대체조림비도 폐지하고, 임야의 소유자 에 대해 입목축적 등을 기준으로 보조금을 지급하는 것이 옳 다. 그러나 불가피하게 네거티브 방식으로 산지의 전용을 억 제해야 한다면 직접규제를 폐지하고 대체조림비를 올리는 방 식으로 가는 것이 좋다. 최소한 농지조성비에 비해서 대체조 림비는 타당성이 있다.
2. 장기적 검토과제
가장 중요한 것은 토지문제에서 중앙정부가 손을 떼는 것 이다. 토지규제권의 대부분 지방정부에게 넘겨 주어야 한다.
이것은 근본적 개혁을 필요로 한다. 예를 들어 다음과 같은 것들이다.
(1) 국토종합계획의 폐기
10년 단위로 이루어져 오고 있는 국토종합계획 제도를 폐기 해야 한다. 이 제도는 오래전에 폐기된 경제개발계획과 같은 제도다. 전국 단위의 계획을 세우기에 정부가 가진 정보가 너 무 부족할 뿐 아니라, 그 계획은 한 지역에서 다른 지역으로 부
(富)의 이전을 추구하는 수단이 되기 십상이다. 경제개발계획을 폐기했듯이 이제 국토종합계획도 폐기해야 한다. 전국을 U자 형으로 설계한다는 등의 발상은 과거 중화학공업을 육성하겠다 는 식과 다를 것이 없다. 국토에 어떤 형태로 사람들이 살아갈 지는 살다 보면 결과적으로 만들어지는 것이지, 정치인과 공무 원과 학자와 NGO들이 회의를 해서 만들어 놓을 대상은 아니 다. 국토종합계획은 지방정부의 자율적 계획을 불필요하게 제 약한다. 실정도 모른 채 계획된 것이 많은 데다가, 설령 수립 당시에는 실정에 맞았더라도 계획 그 자체의 관성 때문에 상황 이 변했는데도 불필요한 장애물로 작용하는 경우가 많다.
경제개발계획이 사라졌어도 기업 차원에서의 계획은 여전히 살아남아 있듯이 국토종합계획이 없어지면 도와 시와 군의 자 율적 계획들이 살아나게 된다. 토지관련 규제와 계획도 지방 단위로 하게 내버려 두면 된다.
(2) 전국 단위의 용도지역제 폐기
전국의 모든 토지를 몇 개의 용도지역으로 나누는 제도는 폐기해야 한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 규정하 고 있는 도시지역, 관리지역 등의 용도지역, 도시 내에서의 주 거지역･상업지역･공업지역 등의 구분 방식을 폐지해야 한다.
자기 지역에 용도지역을 둘지 안 둘지, 그리고 용도지역제를 운영한다면 어떤 식으로 어떤 용도지역을 두고 어떤 규제를 할지는 지방정부의 몫으로 돌려주어야 한다.
(3) 중앙관리식 농지제도 폐기
중앙정부가 농지를 관리하는 정책도 폐기해야 한다. 전국의 농지를 농업진흥지역과 아닌 지역으로 나누고, 농업진흥지역 의 양을 관리하는 식의 정책은 농민과 도시민 모두에게 해롭 다. 그것은 농민을 괴롭히는 정책인 동시에 도시용지의 공급 을 제한해서 도시 주택가격을 높여 놓는 정책이기도 하다.
농지도 하나의 토지에 불과하다. 따라서 농지의 용도는 기 본적으로 농지의 소유자가 결정하게 해야 한다. 자신의 농지를 누구에게 팔지를 결정하는 것도 농민 자신이어야 한다. 자신의 농지를 팔기 위해 구매하는 사람으로 하여금 동네 이장과 군 청 시청의 허가를 받게 하는 것은 결국 농지소유자 자신의 자 유를 속박하는 것이다. 지금은 동네 이장이 농지의 거래를 감 시해야 할 정도로 안보가 문제되는 시기가 아니다. 농지취득자 격제도나 토지거래허가제 같은 것은 폐기해야 한다.
식량 증산은 농지규제의 이유가 되지 못한다. 농산물에 대 한 수요가 있는 한, 그리고 한국의 농민이 외국 농산물보다 싸 고 좋은 것을 공급할 수 있는 한 정부가 개입하지 않아도 저 절로 농지는 유지된다. 수요가 있는 곳에 음식점이 들어서듯 이 농산물에 대해서도 충분한 수요가 있는 한, 정부가 말하지 않아도 농지는 유지된다.
문제는 수요가 없는데도 농지를 유지하고 싶을 때인데 이럴
때 가장 좋은 방법, 그리고 가장 정의롭기도 한 방법은 정부가 그 농지의 존재 때문에 이득을 보는 주민들로부터 세금을 거 두어서 그 돈으로 원하는 만큼 농지를 구입하는 것이다. 농지 를 일종의 공원으로 생각하면 된다.
정부가 대가도 없이 자기 편할 대로 농지의 전용을 규제한다 는 것은 지극히 편의주의적이고 농민의 희생을 강요하는 일이 다. 농지를 다른 용도로 전용하는 것이 죄가 될 수는 없다. 농지 의 전용을 규제하는 것은 국가가 농민의 재산을 빼앗아 가는 것 과 크게 다르지 않다. 국가 입장에서 농지가 필요하다면 (사주지 는 못하더라도) 규제에 대한 보상은 반드시 해 주어야 한다.
보상을 전제로 해서 농지규제를 하더라도 그 주체는 지방정 부여야 한다. 중앙정부는 농지규제의 적절한 당사자가 아니다.
농지로부터의 이득을 직접 누리지 않기 때문이다. 그 이득을 직접 느끼는 것은 동네주민들이며 따라서 그들을 대표하는 지 방정부가 규제의 주체가 되어야 한다. 그 농지를 농업에 묶어 두든, 도시용지로의 사용을 허가하든, 또 사용밀도를 어떻게 하든 그건 지방정부의 관할에 두어서 지역주민들의 대표가 결 정하게 해 주어야 한다. 전라도 지방의 농지 보전에 대해서 서 울주민이 간섭할 이유가 없고, 수도권의 농지를 어떻게 처리하 는가에 대해서 경상도 주민들이 간여할 이유도 없다. 그렇다 면 중앙정부가 관여할 이유도 없다. 그러기 위해서는 중앙정 부의 수중에 있는 농지법이 폐기되어야 한다.
(4) 산지관리방식의 변경
산지는 농지보다는 중앙정부 개입의 필요성이 크다. 특히