참여연구진
채미옥 문화국토전략센터 소장 구형수 연구원 안영아 연구원
세미나 프로그램
13:30-14:00 등록
14:00-14:20
개회식
개회사 : 박양호 국토연구원장 ( )
∙
치 사 : 정종환 국토해양부 장관 ( )
∙
14:20-15:10
주제발표
∙국토품격 제고를 위한 용적률매입제 및 용적률거래제 도입방안 채미옥 국토연구원 문화국토전략센터장 ( )
15:10-15:20 휴식
15:20-17:30
종합토론
사회자 : 홍철 대구경북연구원장 ( )
∙
토론자 : < 가나다 순 >
∙
김기호 서울시립대학교 교수 ( )
서순탁 경제정의실천시민연합 토지주택위원장 ( ) 안호경 알트플러스 ( E&C 대표이사 )
유성용 국토해양부 도시정책과장 ( ) 유해웅 한국부동산연구원 고문 ( ) 윤순호 문화재청 고도보존팀장 ( ) 이상한 한성대학교 교수 ( )
이제원 서울특별시 도시계획과장 ( )
지건길 동아대학교 초빙교수 ( )
최막중 서울대학교 교수 ( )
17:30 폐회
목 차
. 서론
Ⅰ ··· 1 외국의 유사제도
.
Ⅱ ··· 3
용적률거래제 유사제도
1. 3 개발권양도제 미국
1) ( ) 3 특례용적률적용구역제도 일본
2) ( ) 5 용적률매입제 관련 해외 사례
2. 6 개발권매입제
1) (Purchase of Development Right) 6 법정밀도상한제 프랑스
2) ( ) 7 개발권양도제 국내 도입의 장애요인
3. 9
용적률거래제 도입 방안 .
Ⅲ ··· 11
용적률거래제 도입의 기본방향
1. 11 법리적 타당성 확보를 위한 용적률이용권의 법리구성
2. 12
개발권의 개념과 개발권 분리의 법리검토
1) 12 용적률이용권의 개념과 법리적 타당성 검토
2) 13 용적률이용권의 법리 구성
3) 16 용적률거래기준의 마련
3. 16 개발이익 개발손실과 용적률가치
1) ․ 16 용적률거래기준인 용적률가치의 산정방법
2) 18 용적률양도가격과 매입가격의 산정
4. 22 지가기준 평균 표준지공시지가 활용
1) : 22 용적률양도가격과 매입가격의 산정방법
2) 23 용적률양도가격과 매입가격의 조정
3) 26 용적률양도지역과 매입지역
5. 28 용적률 양도지역
1) 28 용적률 매입지역
2) 29 용적률 거래 및 관리방법
6. 29 지자체가 거래 관리
1) 29 용적률양도 및 매입내용의 공시
2) 30
양도지역과 매입지역의 연계 방법
7. 30 다양한 형태의 양도지역과 매입지역 연계
1) 30 용적률양도지역의 우선순위
2) 31 용적률 양도 및 매입 활성화 방안
8. 32 부담금 등 기타 정책 수단과의 조정
9. 33 각종 부담금과의 중복성 조정 방안
1) 33 인센티브 부여 제도와의 상충성 조정 방안
2) 35
용적률매입제 도입 방안 .
Ⅳ ··· 36
용적률매입제의 개념과 도입의 필요성
1. 36 용적률매입제의 개념
1) 36 도입 필요성
2) 38 용적률매입제 적용 대상지역
2. 40 용적률매입가격
3. 40 용적률이용권의 관리와 용적률은행제도 도입
4. 41 용적률이용권의 관리
1) 41 용적률은행제도 도입
2) 41 용적률거래제와 매입제의 특성 비교
5. 42
. 결론
Ⅴ ··· 44
< 참고문헌 > 47
< 부록 > 48
국토품격 제고를 위한 용적률매입제 및 거래제 도입방안
1). 서론
Ⅰ
용적률거래제 연구는 현행 토지이용규제제도에 의해 발생하는 개발지역과 보존지역의 자 산 가치 격차 심화로 국가 공익적 차원에서 보존이 필요한 지역도 보존지구로 지정하기 어 려울 뿐만 아니라 기 지정된 지역도 규제철폐 요구로 지속적인 보존이 어렵다는 현실 문제 인식에서 출발하였다.
종묘 주변의 도심재개발 사례나 수원화성 인근에서 지속되고 있는 재건축 아파트 개발 신 청 풍납토성 문제 등 개발과 보전을 둘러싼 갈등은 우리나라 어디에서든 쉽게 볼 수 있는, 현상이다 최근 서울 청진동 재개발구역에서는. 15 19∼ 세기에 이르는 개 토층이 출토되고5 있다 도자기편 만이 아니라. 15 16∼ 세기의 건물배치 의금부 뒷길 시전행랑 석축 온돌 천, , , , , , 우물 임진왜란 당시의 화재로 소실된 건물터 필지 모양 등이 그대로 출토되고 있다 이는, , . 조선 건국과 서울 천도에 핵심역할을 한 정도전의 집터 현 종로구청 자리 의금부터 외환은( ), ( 행 본점 자리 등과 인접한 지역으로서) 15세기 조선초기의 도시조직과 생활상 정치역사적, 현장을 보여줄 수 있는 곳이다 마야시대의 신전과 스페인의 성당 현대 건물의 개 시대 유. , 3 적을 보여주는 멕시코의 삼문화 광장이나 단일 문화층을 보여주는 로마시대 유적에 비해 결 코 손색이 없어 세계적인 관광자원으로 활용될 가치가 있는 곳이다.
이 지역을 제대로 보전하여 후손들에게 조선시대의 도시조직과 생활상을 보여주는 역사 교육의 현장으로 서울 고도, (古都)의 역사적 가치를 높이는 관광자원으로 활용하기 위해서 는 유적으로 지정하는 방안이 강구되어야 한다 그러나 서울 도심에 위치하여 토지비용만. 억이 넘는 땅을 국가 재정으로 매입해서 보존하기는 현실적으로 가능성이 높지 않다
4000 .
한편 우리나라 대표 고도(古都)인 경주에서는 문화재보호를 위한 규제에 대한 반발로 첨 성대 대릉원과 불과 얼마 떨어지지 않은 도심에서, 15층 아파트로 재건축하고자 규제 완화 를 요구하는 민원이 지속되고 있다.
이러한 문제의 핵심은 개발이익환수 및 개발손실보상 장치가 미비한 데에 기인한다 개발.
1) 이 원고는 채미옥구형수안영아․ ․ . 2010. ｢선진적 국토관리를 위한 용도지역제 개선과 손익조정제도 도입방안 연 구( ) .Ⅱ｣ 경기 국토연구원 내용을 기초로 작성하였음: , .
이익환수 및 손실보상 장치의 미비는 보존지구 내 주민의 상대적 박탈감을 증폭시켜 보존, 지구 지정을 반대하거나 이미 지정된 보존지구의 해제를 요구하는 민원을 증가시키는 요인 이 되고 있다 세계문화유산 국보급 유적 등 광역적 역사문화환경 조성이 필요한 지역의 난. , 개발 방지도 곤란하게 하여 주요 유산의 문화적 가치를 급격히 훼손시키는 문제로 귀결되고 있다.
자료 : 한울문화재 연구소. 2010. 청진재개발 12 16～ 지구 발굴 보고자료.
개발이익의 환수미흡은 보전지역의 관리만이 아니라 개발지역조차 제대로 개발되기 어려 운 문제를 초래한다 개발로 발생하는 개발이익을 향유하기 위해 몰려드는 투기적인 가수요. 로 지가가 급등하여 적정한 가격대의 도시용지로 공급되지 못하고 보전이 필요한 지역이, 대신 개발되는 난개발 문제를 야기시킨다.
세기는 문화의 시대로 회자되고 있고 우리가 당면해있는 인구 저성장 문제는 개발지향
21 ,
적 국토관리에서 국토보전 및 훼손된 국토회복으로의 정책 전환을 요구한다 국토회복은 개. 발이 필요한 곳은 쉽게 개발할 수 있도록 하되 보존이 필요한 곳은 주변지역까지 연계해서, 관리하는 것을 의미한다 이를 통해 일상생활 및 경제활동 공간이 주변의 자연환경 및 역사. 문화환경과 조화를 이루도록 관리함으로써 국토전반의 문화적 환경적 가치를 높이는 작업․ 이다.
이는 훼손되었거나 보전이 필요한 지역에 대한 토지이용규제가 강화되어야 하고 용적률, 거래제와 같은 손익조정장치의 도입을 통해 규제강화에 따른 손실보상이 시장기능에 의해 이루어질 수 있을 때 가능하다 이를 통해 보존지역과 그 인근 지역 주민의 자발적 협조를. 이끌어내어 문화재 주변의 역사문화환경의 품질을 높이고 국토전반의 문화적 가치를 높일 필요가 있다 이 원고는 느슨하게 풀어진 국토관리의 틀을 재정비하고 국토품격 제고작업을. 지원할 수 있도록 용적률거래제 도입방안을 제시하는데 그 목적이 있다.
시전 행랑터 방 구들 의금부 뒷길 전경
그림 청진지구 발굴지 유구
< 1-1>
외국의 유사제도 .
Ⅱ
용적률거래제 유사제도 1.
개발권양도제 미국
1) ( )
용적률거래제의 모태이자 유사제도인 개발권양도제(Transfer of Development Right, 의 아이디어는 년 개발업자인 가 이전 가능한 개발밀도라는 개념을 TDR) 1961 Gerald Lloyd
사용하여 처음 제안한 것으로 알려지고 있다.2) 개발권양도제는 미국에서 문화재보호를 위 해 처음 도입된 이후 습지 농경지 산림보호 등을 위해 사용되어온 제도이다, , .
개발권양도제는 개발을 제한할 필요가 있는 지역의 토지소유권에서 개발권을 분리하여 당해 지역에서는 행사하지 못하도록 하는 대신 개발이 필요한 다른 지역에서 행사하거나, 타인에게 양도할 수 있도록 하는 제도이다 이를 통해 개발로 얻게 되는 개발자의 이익 일부. 를 보존지역 주민의 손실보상 재원으로 활용하는 제도이다.
그림 개발권양도제의 기본원리
< 2-1> >
자료 : 최혁재 최수․ . 2002. ｢토지이용규제 손실보전수단으로서의 개발권양도제 도입 및 활용방안 연구｣. 국토연구원. p10.
개발권양도제가 처음 도입 시행된 것은․ 1968년 뉴욕시에서 문화보전법(Landmark 을 제정하여 기념비적인 건축물에 대하여 이를 적용하면서부터였다
Preservation Act) .3) 이
2) Pruetz, Rick, Saved by Development. Burbank California. Arje Press. 1997. p.9.
후 1980년대와 1990년대에 이르러 미국의 여러 지역으로 확산되어 자연환경의 보존 농지, 보존 역사문화 보존 등 다양한 목적에 사용되고 있으며, , 2004년 기준 총 134개의 개발권양 도제가 미국에서 운영되고 있다.4)
미국에서의 개발권은 개발 가능한 단위를 의미하기 때문에 개발권의 이전은 실제로 건설, 가능한 주택수가 증가 또는 감소함으로서 개발할 수 있는 양이 이전되는 것이다 개발권의. 이전은 개발권을 보유한 송출지역의 토지소유자와 개발자 사이에 형성된 개발권시장에서 자유롭게 거래되거나 지방정부가 설치하는 개발권은행의 중개를 통해 이루어진다 개발권은. 행은 부동산경기 불황 등으로 인해 송출지역의 토지소유자가 개발권 유통시장에서 구매자 를 찾을 수 없는 등 개발권 거래가 원활히 이루어지지 않는 경우 개발권을 매입하였다가 개 발업자 등의 수요가 있을 때 매각한다.
그림 개발권 양도제의 개념 예시
< 2-2> ( )
자료 : 채미옥 외. 2009. 선진적 국토관리를 위한 용도지역제 개선과 손익조정제도도입방안 연구( ) .｢ Ⅰ｣ 국토연구원, p.78.
개발권양도제는 외부효과 감소 등 개발의 부정적인 영향을 감소시키고 특정지역에 개발, 을 집중시키므로 공공투자비용을 감소시키는 효과가 있다 또한 개발이 필요한 지역에 엄격. 한 지역지구제의 규제보다 많은 유동성을 제공하는 한편 규제지역 토지소유자에게 규제강, 화에 대한 보상이 될 수 있어 정부의 재정 지출 없이 토지를 보존할 수 있다는 장점을 가지
3) 최혁재 최수․ . 2002. 전게서. p.23.
4)Willian Fulton . 2004. TDRs and other market-based land mechanisms: How they work and their role in shaping외 metropolitan growth. The brookings Institution venter on urban and metropolitan policy. p.12
고 있다 따라서 개발권양도제는 특정 토지소유자들에게 주어진 용도지역의 개발이익을 재. 분배하여 용도지역제로 발생하는 형평성의 문제를 해결할 수 있는 제도라 평가받기도 한다.
그러나 개발권양도와 매수에 대한 설계(design)와 실행이 복잡하고 토지소유자의 자발적, 참여를 특징으로 하기 때문에 결과에 대한 불확실성이 존재한다는 한계가 있다.
특례용적률적용구역제도 일본
2) ( )5)
일본에서도 미이용 용적을 이전하여 사용하도록 하는 제도들을 다수 운영하고 있는데 총, 합설계제도 일단지의 총합적 설계제도 연담건축물설계제도 특정가구제도 재개발 등 촉진, , , 구 제도 특례용적률적용구역제도가 바로 그것이다 이 중 특례용적률적용구역제도는 일본, . 식 개발권양도제로 용적률거래제와 유사하다.
특례용적률적용구역제도는 규제받는 보전지구의 용적률을 인접구역 및 지정된 특정구역 에 이전하여 개발밀도를 조정하는 제도이다 이는 역사적 건축물의 보존 지정구역의 고도이. , 용촉진 도시재생의 추진 등을 목적으로 하며 도시계획으로 지정된 특례용적률적용구역 내, , 에서 토지소유자들의 동의하에 미이용 용적률에 대한 용적이전이 가능하도록 하는 것을 내 용으로 한다.
용적송출지는 첫째 보존 복원의 가치가 있는 역사적 건조물이 있는 경우 둘째 양호한․ , 도로와 경관을 형성하기 때문에 지구계획으로 최고고도 등이 정해진 구역의 경우 셋째 사, 회교육시설 문화시설 등으로 저밀도로 이용할 필요가 있는 건축물이 있는 경우에 지정한다, . 특례용적률의 한도는 수용지의 경우 기준용적률의1.5배를 최고한도로 정하고 있고 송출지, 에서는50% 이상을 이전하도록 정하고 있다 이전되는 용적률에 대한 평가는 감정평가업자. 가 하는 것이 일반적이다 대표적인 적용 사례로는. 2002년 월5 29일 동경도의 도시계획심의 회에서 오오테마치 마루노우치 유락초지구․ ․ (大手町 丸． の内．有 町地楽 区)를 특례용적률 적용구역으로 결정하고 동경역 보존을 위해 미쓰비시 동경빌딩에 용적률을 이전한 사례가, 있다.
일본의 특례용적률적용구역제도는 특정구역 내의 도심지활성화 및 역사문화 보존으로 한
5) 김인희. 2004. ｢용적이전기법의 도입 및 활용방안 연구｣. 서울시정개발연구원 김창석 이삼수; ․ . 2005. “일본 의 용적이전제도 운용실태와 우리나라에서의 적용가능성에 관한 연구 특례용적률적용구역제도를 중심으- 로 국토계획 제 권 제 호 강우원 외”. 40 4 .; . 2003.｢동경의 도시계획 서울시정개발연구원 강양석 외｣. ; . 2004. ｢ 도시계획운영에 따른 손익조정체계로서의 개발권양도제의 해외사례 고찰 한국토지공사 의 내용을 요약｣. 정리함.
정하여 신중하고 조심스럽게 접근하고 있다 또한 특례구역에 지시표지를 설치하는 등 거래. 안전을 도모하는 장치를 마련하고 많은 의견수렴을 거쳐 국민적 공감대를 형성하여 제도화, 하였다 그러나 일본 특례용적률제도에서의 용적률은 대도시 도심부 상업지역에서 쌍방의. 개발자에 의해 용적이전이 이루어지는 구조이다 따라서 특례용적률적용구역의 구역설정이. 어려워 다양한 목적을 위해 활용되지 못하고 있으며 이 제도를 적용할 수 없는 지역과의, 형평성 문제 등이 지적되기도 한다.
그림 특례용적률적용구역제도
< 2-3> < 그림 2-4> 특례용적률적용구역 용적이전
자료 강양석 외 전게서: . . 2004.
용적률매입제 관련 해외 사례 2.
개발권매입제
1) (Purchase of Development Right)
개발권매입제도는 사회적으로나 환경적으로 보전가치가 높은 도시 외곽지역의 우량농지 보전을 목적으로, 1972년 미국 뉴욕주의 서포크(Suffolk) 카운티가 최초로 실시하였다 여기. 서는 개발권매입제의 하나로 농지보존을 위해 널리 활용되고 있는, PACE(Purchase of 프로그램을 소개하기로 한다 프로그램은 규제 Agricultural Conservation Easement) . PACE
로 토지의 미래 이용을 제한받는 토지 소유자에게 보상하는 제도로서 토지소유자의 소유권, 은 인정하되 개발권 보존지역권 을 토지소유자로부터 미리 매입하는 제도이다 이 제도는( ) . 사회적으로나 환경적으로 보전가치가 높은 도시 외곽지역의 우량농지보전을 목적으로 한다.
년 월 기준 캘리포니아 코네티컷 메릴랜드 펜
2008 5 (California), (Connecticut), (Maryland), 실베니아(Pennsylvania) 등 27개 주(state)에서 PACE 프로그램이 운영되고 있으며 총,
개의 개발권 보존지역권 을 취득하여 만 에이커를 보존하였다 특히 년에 제도
10,447 ( ) 177 . 1988
를 처음 도입한 펜실베니아주에서는 억 천 십만달러를 투입하여6 3 5 3,450개의 개발권을 취득 하였다 이를 통해. 382,845에이커의 농지를 보존하여, PACE 프로그램을 시행하고 있는 주 가운데 가장 많은 농지를 보존하였다 지자체 단위에서는. 2008년 월 현재 캘리포니아 메릴1 , , 랜드 뉴욕, (New York) 등 18개의 주의 PACE 프로그램에 따라 57개가 운영되고 있다.
주 단위에서 시행되고 있는PACE 프로그램의 재원은 주로 이익잉여금 공채 기부금 민, , , 간 재단의 기부금 부동산 양도세 교통기금 등을 통해 마련된다/ , , . 1996년 농업법(Farm Bill) 에서는 FPP(The Federal Farmland Protection Program)를 설립하여 주정부 지방정부 등에, 자금을 지원하였고, 2002년에는 프로그램의 대상을 특정 비정부 기관까지 확장하였다 아울. 러 2008년에는 2012년까지 743백만 달러의 재정지원을 인가한 바 있다.6)
프로그램은 자발적 제도이기 때문에 토지소유자들의 제도 수용가능성이 높은 특징 PACE
이 있다 또한 개발권이 매각된 토지는 가격이 저렴하고 투기적 요소가 없어짐으로써 농지. 의 가격이 장기적으로 안정되어 농업에 종사하려는 사람들의 농지 취득을 손쉽게 하여 농지 보전의 영속성을 높일 수 있다 개발권을 매각하게 함으로서 농민들의 재정적 안정성을 향. 상시킬 수 있으며 농지가격은 개발권에 대한 가격이 제외됨으로써 가격이 하락하여 세제상, 의 부담이 경감된다.
그러나 개발권매입에 소요되는 막대한 자금을 정부가 마련해야 하고 개발권의 가치가 시, 장가치보다 고평가될 가능성이 있다는 단점이 있다 또한 자발적 참여라는 제도의 특성에. 의해 중요한 지역이라 할지라도 소유주의 참여 없이는 보존할 수 없다는 한계를 가진다 이. 러한 단점에도 불구하고 PACE 프로그램은 농지 보존을 위한 법률적으로 안정적이면서 지 속적인 방법이며 농지보존 제도로서 성공적이라는 평가받고 있다, .7)
법정밀도상한제 프랑스
2) ( )
개발권을 이전하는 유사 제도로서 프랑스의 법정밀도상한제가 있다 프랑스의 법정밀도상. 한제(Plafond Légal de Densité : PLD)는1975년 12월31일 법률 제75-1328호 토지정책의 개 혁법(réforme de la politique fonicuére)에 의해 도입되었다 이 제도는 전국에 일률적인 법. 정밀도 상한을 정하여 도심 밀도를 억제하고 고밀화에 대한 부당한 압력을 사전에 차단하며, 용적률로 인한 토지가격의 불평등을 해소하는데 목적을 두었다.
6) American Farmland Trust. 2008. "Fact Sheet: Status of State PACE Programs 7) www.farmland.org
법정밀도상한제는 토지소유권에서 건축권(doit de construire)을 분리하고 일정한도를 초, 과한 건축물의 경우 건축권의 일부를 무상으로 국유화한 조치로써 토지소유자가 아니라 공 동체에 건축권을 부여한다는 논리에 근거를 두고 있다 이는 행정학자인 길리. (J. P. Gilli)가 그의 저서에서 토지의 지상이용권 가운데 토지소유자가 이용할 수 있는 사적공간과 이 한계 를 넘는 공적 공간으로 구분함에서 비롯되었다 이에 따라 법정밀도상한제는 토지소유권의. 하나인 건축권은 사적 소유자에 속하는 부분과 공공에 속하는 부분으로 나누고 후자에 대, 하여 사적 소유자가 건축권을 행사하고자 할 때 대가를 지불하도록 하는 것을 내용으로 한 다.8)
법정밀도상한제는 토지소유자에게 허용되는 건축밀도를 법률로 정하고 이를 초과하여 건 축하고자 하는 자는 국가로부터 건축권을 매입하여 건축할 수 있도록 하는 것을 내용으로 한다 전국에 일률적인 법정밀도 상한을 정하여 도심 밀도를 억제하고 고밀화에 대한 부당. 한 압력을 사전에 차단하며 용적률로 인한 토지가격의 불평등을 해소하는데 그 목적을 두, 고 있다.
프랑스 도시계획법전(Code de l'urbanism)에서는 건축밀도 용적률 를 규제하는 방법으로( ) 토지점용계수와 법정상한밀도를 두고 있다 토지점용계수는 코뮌. (Commune)의 토지점용계 획(Plan d'occupation des solos : POS)에 의해 인정된 개발권리를 표시한 것으로 토지1㎡당 건축가능한 면적을 표시한다 법정상한밀도는 토지소유권의 속성상 개인에게 당연히 인정되. 는 건축권의 상한으로서 건축물의 부지면적에 대한 준공바닥면적의 비율로 나타내며 파리, 의 경우1.5, 그 밖의 지역은 1.0으로 정해져 있었다 토지소유자는 토지점용계수 및 기타 도. 시계획제한의 범위 내에서라면 법정상한밀도를 초과해서 건축할 수 있다 다만 법정상한밀. 도를 초과하는 부분은 공공단체에 속하는 건축권이므로 건축자는 그 대가를 공공단체에 지, 불해야 한다.9) 제도운용을 통해 발생한 재원은 원칙적으로 당해 지방자치단체에 귀속되며, 공공녹지의 확보나 사회임대주택의 건설 공공시설용지의 취득 보전지구내의 노후주택의, , 개수 등에 활용된다.
법정밀도상한제는 1982년 12월29일 법률개정으로 일률적으로 전국에 적용하던 밀도상한
8) 우리나라의 대법원에 해당하는 프랑스의 파헤원(Cour de cassation)에서는 법정상한밀도에 대해 토지소유권 에 대한 법률상 제한의 하나로 보고있다 민사 부( 3 , 1980.7.17판결 이는 토지소유권에서 건축권을 분리하여).
일정 한도를 초과한 건축권은 더 이상 개인이 향유할 수 있는 권리가 아님을 선언한 것이다 서순탁 박헌( ․ 주 정우형․ . 2000. ｢국토의 합리적 관리를 위한 개발권 분리방안 연구｣, p.46; 정우형. 2000.8. “프랑스의
국토 국토연구원
P.L.D(Plafond Légal de Densité). pp.94~98.. ).
9) 법정상한밀도를 초과하여 건축하려면 추가로 취득할 필요가 있는 토지면적에 준하는 금액을 지급하여야 하는데 이때 금액은, ‘1㎡당 용지가 × 법정상한밀도 초과건축면적 으로 산정된다’ .
을 파리에서는1.5~3.0, 그 밖의 지방자치단체에서는 1.0~2.0의 범위에서 자유롭게 정하도록 개정하였다 이에 따라 파리는 종래의. 1.5에서 3.0으로 그 밖의 주요 도시에서는 최고 상한, 인2.0으로 의결한 경우가 많아 유명무실해지는 결과를 초래하였다 현재 법정밀도상한제는, . 적용범위가 한정되어 실제 효과는 미미하다 시행 측면에서 실질적으로 적용할 의의가 있는. 것은 파리를 비롯한 몇몇 지방대도시에 국한되었지만 파리시도, 1986년 법률 개정 이후에는 더 이상 적용하지 않고 있다.
법정밀도상한제는 전국에 걸쳐 용적률의 한도를 일률적으로 정함으로써 토지소유자나 개 발업자의 개발지향성 및 고층지향성을 제한하는 성과를 거두었지만 개발업자는 법정상한밀, 도의 제한을 받지 않는 지역에서의 건축을 선택함으로써 난개발을 초래하는 문제도 있었 다.10)
개발권양도제 국내 도입의 장애요인 3.
은 용도지역제를 채용함으로서 야기되는 개발손실과 개발이익 문제를 해결하는 방안 TDR
으로서 많은 장점이 있어, 30여년 이상 도입 필요성이 강조되어 왔다 그러나 소유권으로부. 터 개발권을 분리하는데 따르는 법리 논쟁 우리나라 실정에 맞는 제반 기준의 검토 미흡, 등으로 제도화되지 못하였다 개발권양도제가 우리나라에 도입되지 못한 주요 쟁점과 장애. 요인을 보면 다음과 같다.
그림 개발권양도제 도입의 장애요인
< 2-5>
자료 : 채미옥 외. 2009. 전게서. p82.
10) 서순탁 외. 2000. 전게서. pp32-33.
첫째 개발권양도제 도입의 주요 장애요인은 소유권과 개발권을 분리하는 데 대한 법적인, 논쟁이다 미국은 토지소유권을 한 덩어리의 권리묶음으로 보는 영미법체계를 따르고 있어. 소유권에서 개발권을 분리해내기가 쉽지만 우리나라의 토지소유권 제도는 대륙법 체계를, 갖고 있기 때문에 토지소유권을 개발권 이용권 등으로 분리하기가 어렵다 개발권양도제는, . 토지소유권에서 개발권을 분리해내는 것을 기본으로 하고 있다 소유권에서 개발권을 분리. 하는 것이 헌법 이나 민법 에 위배된다는 주장과 위배되지 않는다는 주장이 아직 합의점｢ ｣ ｢ ｣ 을 찾지 못한 상태이다.
개발권 분리가 합헌이라는 견해는 주로 도시계획가와 공법학자들의 의견이다 서순탁 외. 는 개발권이 사용권을 행사하는 권한의 하나라는 점에서 개발권의 분리도 소유권의 (2000)
제한에 포함되는 것으로 볼 수 있다고 본다 개발권은 입법자가 헌법적 한계 내에서 자유롭. 게 형성하여 토지소유자에게 부여하는 구체적 법적 지위이므로 토지소유권으로부터 개발권, 을 분리하는 것은 헌법 이론상 불가능한 것은 아니라는 것이다.11) 김상용 정우형․ (2004)도 개발권 행사에 대한 공적 규제가 규제의 정도를 넘어설 경우 공적 규제로 설명하는 것보다, 는 개발권을 토지소유권에서 분리하여 독립적인 권리로 국가에 귀속한 것으로 이론을 구성 하는 것이 더 타당하다는 주장을 편 바 있다.12)
한편 소유권에서 개발권 분리를 반대하는 견해는 소유권의 제한은 권리 행사의 제한을, 주된 것으로 하거나 감독이나 통제를 받도록 하는 것을 내용으로 하기 때문에 개발권을 분 리하는 것까지 포함하지 않는다는 견해이다 개발권의 분리는 소유권의 내용을 제한하는 것. 이 아니라 그 내용의 일부를 분리 제거한다는 점에서 제한이 아니라는 것이다 그리고 민, , . ｢ 법 제｣ 211조에서 토지소유권을 포괄적 일체적 지배권으로 규정하고 있기 때문에 토지소유․ , 권에서 개발권을 분리하는 것은 현행 민사법리 상 승인될 수 없다고 주장한다 개인들에게. 이용권만을 부여하는 경우 이 이용권은 실제로는 소유권이 아닌 제한물권에 지나지 않으며,
헌법 이 보장하고 있는 소유권과도 거리가 멀다는 것이다.
｢ ｣ 13) 이와같은 개발권분리에 대한
법리논쟁으로 인해 개발권양도제가 우리나라에 도입되지 못하였다.
둘째 개발권양도제 도입이 토지이용규제의 틀에 혼란을 초래할 것이라는 우려이다 개발, . 권양도제를 도입하여 일부 보전지역에 대해 개발손실을 보상할 경우 모든 보전지역에서 보, 상을 요구하게 되어 용도지역제를 근간으로 하고 있는 우리나라 토지이용규제의 틀을 와해 시킬 수 있다는 측면에서 제도도입을 반대하는 주장이 많다.
11) 서순탁 박헌주 정우형․ ․ . 2000. 전게서. p32.
12) 김상용 정우형․ . 2004. ｢토지법｣. 법원사. p231.
13) 윤철홍. 1995. ｢소유권의 역사｣. 법원사. p166.
셋째 개발권을 유통시킬 수 있는 시장이 형성되기 어렵다는 점이다 우리나라의 용도지역, . 제는 기본적으로 허용하는 용적률이 높고 허용용도가 누적적이어서 개발권을 추가로 매입, 해야 하는 필요성이 크지 않은 문제가 있다 따라서 개발권양도제를 실시하기 위해서는 용. 도지역의 하향 조정이나 토지이용규제의 강화가 전제되어야 하고 전반적인 토지이용규제를, 강화하는 것은 거의 불가능에 가까우므로 개발권양도제는 도입이 불가능하다는 주장이다, . 넷째 투기적인 기대심리가 팽배해있고 변동성이 큰 우리나라의 토지시장에 적합한 개발, 권 거래기준과 거래방법이 개발되지 못한 점이다 크고 작은 개발이 동시다발적으로 이루어. 지는 역동적인 우리나라의 토지시장 환경에서는 매 건마다 개발권 송출지역과 수용지역을 연계해서 개발권을 설계하고 거래단위를 산정하기가 어렵다.
다섯째 개발권거래 관리기구 설치의 어려움이다 개발권양도제는 시장 친화적 제도로서, . 사인 간에 개발권을 거래하는 것을 전제로 하고 있다 따라서 개발권 거래에 관련된 법적. 혼란을 방지하기 위해서는 개발권거래를 관리하는 기관을 설치하고 법적 안전성을 확보할 수 있는 장치 마련이 필요하나 이러한 거래관리 기구 및 법적 장치를 마련하기가 어렵다는, 점이다.
여섯째 정책의 지방화가 고려되지 못하여 제도를 도입하지 못하는 문제가 있었다 일부, . 지역에서는 도입해서 적용할 수 있는 여지가 많음에도 불구하고 전국에 적용하는 제도로, 도입방안을 검토함으로서 전 국민적 동의를 얻기 어려워 제도 도입을 못하였다.
용적률거래제 도입 방안 .
Ⅲ
용적률거래제 도입의 기본방향 1.
용적률거래제는 지금까지 개발권양도제가 우리나라에 도입되지 못했던 상기 대 장애요6 인을 해소하는 방법으로 제도 도입방안을 검토한다 첫째 제도도입에 대한 법리적 논쟁을. , 피해갈 수 있도록 소유권에서 개발권을 분리 하는 개념이 아닌 헌법 과 민법 에서 공익을‘ ’ ｢ ｣ ｢ ｣ 위해 소유권의 일부를 제한할 수 있도록 규정한 소유권의 제한 개념으로 구성하여 법리적’ ’ 타당성을 확보한다.
둘째 명확한 제도시행 기준과 원칙을 확립하고 대상지역을 최소화하여 토지이용규제의, , 기본 틀 훼손 문제를 방지한다.
셋째 토지이용규제 완화지역을 대상으로 함으로써 기존의 토지이용규제를 강화시키지 않, 고도 거래시장을 형성시키는 방안을 모색한다.
넷째 변동성이 큰 한국적 시장특성에 맞는 범용적 거래기준을 작성하여 양도지역과 매입, , 지역을 1:1로 지정하거나 인접지역으로 국한하는 거래의 공간적 제약을 탈피한다 이를 통, . 해 용적률 거래시장의 범위와 유연성을 확보하여 제도 운용의 편이성과 객관적 합리성을 제 고 한다.
다섯째 매입자와 매도자의 직거래형태가 아닌 지자체가 거래에 개입하는 형태로 출발하, 여 용적률 거래관련 혼란을 줄이고 거래관리기구 설치에 따르는 비용과 제도운용 비용을, 최소화 하도록 한다.
여섯째 정책의 지방화 차원에서 접근하여 전국의 모든 시 군에서 의무적으로 시행하는, ․ 제도가 아닌 제도 도입 필요성이 높은 일부 시군에서 선택적으로 채택하여 시행하도록 한, 다.
법리적 타당성 확보를 위한 용적률이용권의 법리구성 2.
개발권의 개념과 개발권 분리의 법리검토 1)
개발권(development right)이란 토지이용 목적에 따라 유형 또는 무형적으로 토지를 변경 할 수 있는 권리를 말한다 이는 토지의 공공성 사회성 강화와 더불어 적극적인 토지 이용. ․
그림 개발권양도제 도입의 장애요인
< 2-6>
과 개발을 제한는 위해 등장한 개념이다.
개발권양도제 도입과 관련하여 가장 큰 걸림돌 중의 하나는 다음에서 보는 바와 같이 소‘ 유권 에서 개발권 을 분리하는데 따르는 법리적 쟁점이다 개발권 분리에 관한 법적 쟁점은’ ‘ ’ . 개발권과 민법상 소유권과의 관계 설정이며 이에 대한 법리논쟁에 대해 합의점을 찾는 것, 이다 영미법에서 토지소유권은 토지의 사용 수익 처분 권능이 묶여 이루어지는 권리로. ․ ․ 보기 때문에 이들 권능을 각각 독립적인 권리로 인정하여 분리가 가능하다 반면 독일 프. , ․ 랑스 같은 대륙법에서는 토지소유권은 전통적으로 토지에 대한 전면적인 지배권으로서 혼 일성을 가지고 있기 때문에 토지소유권에서 일부 권능만 따로 분리하는 것은 어렵다 우리. 나라의 법체계는 대륙법을 따르고 있기 때문에 토지소유권으로부터 개발권을 분리하는 문 제는 법리적 논쟁을 불러일으킬 수밖에 없다.
개발권 분리 긍정론
< >
소유권을 절대시하지 않고 개발권을 독립된 권리로 인정하는 견해로서 소유권에서 개발권을 분 ,
․
리하는 것이 헌법 이나 민법 에 위배되지 않는다고 봄 ｢ ｣ ｢ ｣
14)개발권은 입법자가 헌법적 한계 내에서 자유롭게 형성하여 토지소유자에게 부여하는 구체적 법
․
적 지위이므로 토지소유권으로부터 개발권을 분리하는 것은 헌법이론상 불가능한 것이 아님 , 개발권 행사에 대한 공적 규제가 규제의 정도를 넘어설 경우 공적 규제로 설명하는 것보다는 ,
․
개발권을 토지소유권에서 분리하여 독립적인 권리로 국가에 귀속한 것으로 이론을 구성하는 것 이 더 타당하다고 주장
15)16)개발권 분리 부정론
< >
개발권의 분리는 소유권의 내용을 제한하는 것이 아니라 그 내용의 일부를 분리 제거하는 것 , ,
․
헌법 민법에서 규정한 소유권 제한은 권리행사를 제한하거나 감독 통제를 하는 것을 내용으 , ,
․ ․
로 하고 개발권을 분리하는 것까지 포함하지 않음
민법 제 211 조에서 토지소유권을 포괄적 일체적 지배권으로 규정하고 있기 때문에 토지소유 ,
․｢ ｣ ․
권에서 개발권을 분리하는 것은 현행 민사법리 상 승인될 수 없음
개인들에게 이용권만을 부여하는 경우 이 이용권은 실제로는 소유권이 아닌 제한물권에 지나지
․
않으며 헌법 이 보장하고 있는 소유권과도 거리있음 , ｢ ｣
17)용적률이용권의 개념과 법리적 타당성 검토 2)
상술한 개발권 분리를 둘러싼 법리논쟁을 피할 수 있도록 개발권이 아닌 용적률을 거래하
14) 서순탁 박헌주 정우형․ ․ . 2000. 전게서. p.32.
15) 김상용 정우형․ . 2004. ｢토지법｣. 법원사. p.231.에서 재인용. 16) 서순탁 박헌주 정우형․ ․ . 2000. 전게서. p.31.
17) 윤철홍. 1995. ｢소유권의 역사｣. 법원사. p.166.
는 제도로 구성한다. 우리나라는 용도지역지구제를 기본으로 하여 국토관리를 하고 있고 용, 도지역지구제의 핵심은 용적률규제와 용도규제로 이루어져 있다 용적률규제를 기반으로 하. 고 있는 용도지역지구제는 정부의 경찰권(Police Power)으로서 현행법과 대법원 헌법재판, 소 판례에서 합헌적인 것으로 판시한 바 있다.
대법원의 판례
< >
대법원은 국토이용계획에 의해 토지소유자의 권리를 일정 부분 제한하는 것은 공공복리에 적합
․
한 합리적인 제한이고 헌법상 보장되어 있는 국민의 재산권보장의 규정을 침해하는 것이 아니 , 라고 판결
18)도시계획도 행정청이 용도지역을 자연녹지지역으로 지정하였다가 도시계획을 변경하여 그보다
․
규제가 엄한 보전녹지지역으로 지정결정하는 것은 신뢰보호의 원칙이 적용되지 않음 ․
도시계획법령상 용도지역을 지정변경하는 행위는 전문적기술적 판단에 기초하여 행하여지는
․ ․ ․
일종의 행정계획으로서 재량행위에 해당된다고 판결
19)개발제한구역에 대해서도 대법원은 공공복리에 적합한 합리적인 제한이며 수인하여야 하는 정도
․
의 제한이므로 손실보상 규정이 없더라도 헌법상 재산권의 침해에 해당하지 않는다고 판결
20)헌법재판소의 판례
< >
대법원 판례와 마찬가지로 개발제한구역의 지정에 따른 단순한 토지이용의 제한은 재산권에 내
․
재하는 사회적 제약의 범주를 넘지 않는 것이라는 기본입장을 취하였으나 구역 지정으로 일부 , 토지소유자에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담이 발생하는 경우에 보상규정을 두지 않 은 것은 위헌이라고 하였음
21)개발제한구역 지정으로 인하여 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 실질적으로 토지의
․
사용 수익의 길이 없는 경우에는 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것으 ․ 로 보아야 한다는 것임
수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 경우에는 이를 완화하는 보상규정을 두어야 하고,
․
재산권 침해와 공익간의 비례성을 다시 회복하기위한 방법은 헌법상 반드시 금전보상만이 아니
․
라 구역지정의 해제 또는 토지매수청구권제도 , ( 土地買受請求權制度 ) 와 같이 금전보상 ( 金錢補償 ) 에 갈음하거나 기타 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 등 다른 방법을 사용할 수 있음
채미옥 외. 2009. 전게서. p69.용적률거래제와 매입제의 기본은 용적률을 거래하거나 매입하는 것이기 때문에 거래할, 수 있는 용적률에 대한 명확한 개념규정이 필요하다 거래할 수 있는 용적률로 개념화한 것.
18) 판례4-1; 대법 1995. 4. 28. 선고 95 627누 판결 채미옥 외. . p.115에서 재인용.
19) 행정청이 용도지역을 자연녹지지역으로 결정한 것만으로는 그 결정 후 그 토지의 소유권을 취득한 자에게 용도지역을 종래와 같이 자연녹지지역으로 유지하거나 보전녹지지역으로 변경하지 않겠다는 취지의 공적 인 견해표명을 한 것이라고 볼 수 없다고 한다 판례( 4-2; 대법 2005. 3. 10. 선고 2002 5474두 판결).
20) 대법원은 개발제한구역을 지정하여 현상동결적인 토지이용규제를 가한다 하더라도 토지소유자가 수인하 여야 할 내재적 내지는 사회적 제약에 해당되어 보상을 요하지 않는다는 입장을 취하고 있었음 판례( 4-4;
대법 1990. 5. 8. 선고 자 89 2부 결정.
21) 헌법재판소는 토지를 종전의 용도대로 사용할 수 있는 경우에 개발제한구역 지정으로 인한 지가의 하락이 토지재산권에 내재하는 사회적 제약의 범주에 속하는지에 대해 적극적인 입장을 취하면서 도시계획법｢ ｣ 제 조의 규정 개발제한구역 에 대해 헌법불합치결정을 하였다 판례21 ( ) ( 4-5;헌재1998. 12. 24. 89헌마214, 90 헌바16, 97헌바78(병합 결정) ).
이 용적률이용권 이다 용적률이용권 은 국가적 공공재의 보존을 위해 가해지는 중복규제‘ ’ . ‘ ’ 로 이용하지 못하는 용적률을 이전할 수 있는 권리이다.22) 부연해서 설명하면 용적률이용권, 은 여분의 잠재적 이용 공간 을 현행법이나 공공의 계획에서 실제 인정하는 부분과 인정하‘ ’ 지 않는 부분으로 나누고 인정하지 않는 범위를 용적률이용권으로 규정한다 이와같은, . 용적 률이용권은 모든 토지에 있는 것이 아니라 법률과 계획에 의해서 사인의 수인한도를 넘는 수준으로 용적률을 규제할 때 새롭게 형성되는 권리이다.23)
용적률이용권의 대상인 용적률은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 이하 국토계획법「 ( )」 에서 규정하고 있는 용도지역별 용적률 범위 내에서 특별시 광역시 시 또는 군 도시계획조, 례가 정하는 용적률이 기본이 된다 그 위에 개별법상의 지역 지구 구역이 중복 지정되어 기. 존 용도지역에서 허용되는 용적률을 거의 사용하지 못할 경우 사용하지 못하는 용적률이, 용적률이용권이 된다 즉 용적률이용권은 사인의 수인한도를 넘는 강력한 공공 규제가 중복. 되어 사용하지 못하는 용적률을 다른 토지에 팔 수 있는 권리이다.
그림 용적률이용권의 개념도
< 3-1>
용적률이용권은 소유권에서 개발권을 분리한 것이 아니라 공익을 위한 토지이용규제가 사 인의 수인한도를 넘을 정도로 강력하여 용적률을 사용할 수 없을 때 형성된 권리이다 기존. 의 소유권이나 개발권과 달리 토지이용규제에 의해서 용적률 사용을 규제받음으로 해서 새 롭게 창설된 권리이기 때문에 소유권에서 개발권을 분리해야 하는 법적 논쟁을 피할 수 있는 장점이 있다.
22) 채미옥 외. 2009. 전게서 23) 채미옥 외. 2009. 전게서. p68.
용적률이용권의 법리 구성 3)
용적률거래제는 특정 토지에 허용되는 용적률을 제한하고 그로 인해 침해된 재산적 가치, 를 보전하기 위한 수단으로 용적률이용권을 처분할 수 있도록 하는 제도이다 용적률이용권. 의 법리는,
첫째 토지이용규제에 의해 새롭게 창설된 권리로서 특정 토지에 허용되는 용적률을 이용, 할 수 있는 권리이고 토지소유자의 매수신청과 지방자치단체의 공권적 매수결정이라는 처, 분에 의해 이전하게 되는 공법상 권리이다.
둘째 용적률이용권은 용적률거래제가 존립하기 위한 전제이고 용적률 양도 및 매입의 목, , 적물로 존재한다.
셋째 용적률이용권의 취득은 용적률양도지역의 토지소유자와 지방자치단체 지방자치단, , 체와 제 자 개발자 사이의 용적률이용권의 설정계약에 의해 이루어진다 용적률 양도지역3 ( ) . 에서 용적률이용권이 거래된 토지는 더 이상 용적률이용권이 존재하지 않는다.
넷째 용적률이용권은 일정기간만 사용하는 것이 아니라 회 사용으로 반영구적이기 때문, 1 에 정해진 존속기간이 존재하지 않는다 용적률 양도지역의 지정이 취소되었거나 더 이상. 당해 지역을 보전 또는 보존할 필요가 없어졌을 때 토지소유자는 용적률이용권을 환매할 수 있으나 용적률 거래에 의해 용적률이용권이 이전된 경우 이 권리는 반영구적으로 영속된다, . 다섯째 용적률이용권은 사용권의 행사 중 건축적 토지이용만을 제한하므로 직접적이고, , 물리적인 제한을 수반하지 않고 단지 당해 토지에서 건축을 위한 용적률의 행사만 제한한다.
용적률이용권을 매도한 자는 추가적인 개발은 할 수 없지만 현재 토지이용상태나 일정 밀, 도 이하로 토지를 이용할 권리는 제한받지 않는다.
여섯째 용적률이용권을 매입한 자는 용적률 매입지역의 규제완화 범위 내에서 용적률을, 사용할 권리를 가진다.
일곱째 용적률이용권이 이전되기 위해서는 용적률 양도지역의 토지소유자에게 용적률이, 용권에 상당하는 가격을 지불하여야 하며 따라서 지방자치단체 또는 제 자가 체결된 계약, 3 또는 조건에 따라 대가를 지불하였을 때 용적률이용권의 이전 효력이 발생한다.
용적률거래기준의 마련 3.
개발이익 개발손실과 용적률가치
1) ․
용적률거래의 기준을 마련하기 위해서는 우선 용적률을 거래시키는 대상이 되는 개발이 익24)과 개발손실의 개념을 정립하여야 한다 개발이익은 개발행위 즉 정부의 각종 공공투자. , 사업이나 공공토지 개발에 의해서 주변지역 토지소유주들의 토지가치가 상승할 때 이 토지, 가치 상승분에 해당하는 불로소득을 개발이익이라 한다.25)
개발이익과 개발손실은 지가의 상승 및 하락과 불가분의 관계에 있는 바 지가는 토지소유, 자의 투자(A), 정부의 투자(B), 도시계획 등 토지이용계획의 결정(C), 기타 사회 경제적 요․ 인(D) 등에 의해 상승하거나 하락한다 이와 같은 지가상승 요인들 가운데 어느 범위까지를. 개발이익으로 볼 것인가에 따라 광의와 협의의 개발이익으로 구분할 수 있다.26)
지가의 증가(增價)(V) = 토지소유자의 투자에 의한 증가(A) 공공투자에 의한 증가
+ (B)
토지이용계획의 결정변경에 의한 증가
+ ․ (C)
기타 사회경제적 요인에 의한 증가
+ ․ (D)
최협의의 개발이익은 공공투자에 의한 증가(B)만을 환수의 대상으로 하는 것으로 직접적, 인 공공사업에 의한 지가상승에 한정하며 협의의 개발이익은 공공투자에 의한 증가, (增
와 무형적 개발인 토지이용계획의 결정 변경으로 인한 증가 를 포함한다
)(B) (C) .
價 ․ 27) 광의
의 개발이익은 협의의 개발이익에 기타 사회 경제적 요인에 의한 증가․ (D)까지를 포함한다. 인구 및 산업의 집중 도시화 등 사회적 요인으로 창출된 이익이 모두 포함된다
“ , ” .28) 이와같
은 광의의 개발이익개념으로 접근한 예는 영국의 토지위원회법 (Land Commission Act :｢ ｣ 대만의 토지법 이미 폐지된 토지초과이득세법 을 들 수 있다
1967), ｢ ｣, ｢ ｣ .
지가는 공공의 계획이나 사업만이 아니라 일반적인 사회경제적 요인과 개인의 노력에 의, 해서도 변화하기 때문에 상승하거나 하락한 지가 중에서 어느 부분까지 포함시키느냐가 주
24) 우리나라에서 개발이익 이란 용어는‘ ’ 1972년 국토이용관리법 이 제정되면서 법률용어로 처음 사용되었｢ ｣ 다 이 법에서는 개발이익이란 국가 지방자치단체 또는 정부투자기관의 개발사업이나 정비사업 등에 의하. “ , 여 토지소유자가 자신의 노력에 관계없이 지가가 상승되어 현저한 이익을 받은 때의 이익 국토이용관리법”(
제 조의 항 으로 규정하였다3 2 ) .
25) 개발이익은 영국에서 최초로 나타난 도시개발에 따른 지가상승분에 대한 과세가 논의되면서 사용되어 온betterment에 대응하는 개념으로 미국에서는windfall이라하며 독일에서는, planungsesinn이라 한다. D.G.
은 에 대해 공공사업 또는 공공개발의 수행과 같은 적극적인 또는 다른 토지에 대한 제 Hagman betterment “
약과 같은 소극적인 중앙정부와 지방정부의 행위에서 발생하는 지가의 증가 라고 정의하였다 이정전” .( , 토지경제학 박영사
2007, ｢ ｣, , p.476)
26) 국토개발연구원. 1980. ｢개발이익의 사회적 환수에 관한 연구｣. p.10.
27) 황명찬, 1979, “개발이익환수에 관한 연구 연구논총 제 집 건국대학교 행정대학원” 7 , , p.128 28) 경제과학심의회의, 1979, 80｢ 년대 토지정책방향과 토지제도 개편에 관한 연구｣, p.197
요 관건이다 개발이익과 개발손실은 지가상승 또는 하락과 직접적으로 연계되어 있으나 모. , 든 지가상승 및 하락 분을 개발이익 또는 손실로 볼 수 없다 개인의 노력에 의한 지가상승. 은 불로소득의 범주에 속하지 않기 때문에 개발이익환수의 대상이 아니다 통상적으로 개발. 이익환수의 대상으로 간주되는 것은 사회 경제적 요인으로 인해 전국적으로 상승한 것을․ 대상으로 하지 않고 공공의 계획이나 사업으로 인해 일부지역에서만 지가가 상승한 경우를, 대상으로 한다.
용적률거래제 도입에 필요한 개발이익 및 개발손실 개념은 공공의 계획이나 공공사업에‘ 의한 지가변화 로 규정한다 공공의 계획변경의 핵심은 용적률 증가 또는 감소와 관련되어’ . 있으므로 공공 계획변경으로 인한 지가변화는 용적률 변화와 직결되어있다고 할 수 있다, . 즉 공공의 계획변경으로 지가가 상승하거나 하락한 부분은 용적률가치의 상승 또는 하락부 분으로 간주할 수 있다.
< 그림 3-2> 개발이익 및 개발손실 개념도
용적률거래기준인 용적률가치의 산정방법 2)
용적률거래제는 용적률의 가치를 화폐가치로 산정할 때 가능해진다 토지이용규제 완화나. 용도지역 상향조정은 용적률의 증감으로 나타나는 경우가 대부분이다 이와같은 공공의 계. 획 변경에 따른 개발이익은 용적률가치 변화로 나타난다고 할 수 있다 따라서 용적률의 변. 화에 따른 지가상승 및 하락부분 즉 용적률가치의 변화를 분리해내면 계획변경으로 인한, 개발이익과 개발손실 계획손실 부분을 파악할 수 있다( ) .
용적률의 가치는 용적률 증가 또는 하락에 따른 지가변화를 기초로 측정할 수 있다 용적.
률가치는 상기 모형도에서 보는 바와 같이 지가와 지가결정요인을 기초로 표< 3-1>과 같은 지가평가모형을 작성하여 산정할 수 있다. 2009년 서울시 개별공시지가를 이용하여 용적률 가치 기준값을 추정하면 5,422원으로 추정되고 수원시의 용적률가치는 서울의, 16% 정도, 경주시는 8% 정도로 분석된다 이는 서울시에서 용적률을 상향조정할 경우 수원시나 경주. 시에 비해 각각 배6 , 11배 정도 높은 개발이익이 발생한다는 것을 의미한다.
< 그림 3-3> 용적률가치 추정원리
자료 : 채미옥 외. 2009. 전게서. p88.
구분 선 형 비선형
상수
-604244.029 *** 10.975 ***
허용용적률
5422.418 *** 0.561 ***
지하철역거리
-132.905 *** -0.123 ***
더미 변수
토지이용상황
주거용
1528577.315 *** 1.255 ***
상업업무용
4354877.587 *** 1.727 ***
주상복합
2067501.347 *** 1.446 ***
도로접면
광대로
659188.394 *** 0.297 ***
중로
426617.890 *** 0.287 ***
소로
365247.964 *** 0.182 ***
0.53 0.74
관측수
935,338
표 서울시의 용적률가치 추정모형 결과 년
< 3-1> (2009 )
주: 1) 토지이용상황은 전 답 임야 기준 도로접면은 세로 맹지 기준․ ․ , ․
는 통계적 유의수준 는 통계적 유의수준 는 통계적 유의수준 이내
2) *** 1%, ** 5%, * 10%
자료: 2009년 월 일 기준 개별공시지가 전산자료1 1
지가가 지역특성에 따라 달라지듯 용적률가치도 지역특성에 따라 달라진다 따라서 지역. 특성별로 세분하여 이와같은 용적률가치를 산정하는 데에는 많은 시간과 비용이 소요되는 단점이 있다 용적률거래제가 도입되어 시행되려면 용적률가치를 간단하게 산정하여 운용. 할 수 있어야한다.
용적률가치를 간단하게 산정하는 방안으로 용적률의 지가기여율과 공시지가를 활용하는 방안을 검토하였다 용적률의 지가기여율이란 특정 필지의 용적률이 당해 필지의 지가를 결. 정하는 데 어느 정도 공헌하고 있는가를 나타내는 용적률의 지가결정비율을 말한다 용적률. 의 지가기여율은 지가평가모형과 같은 계량적인 분석방법이나 전문가설문조사를 이용한 산 술적인 방법을 활용하여 구할 수 있다 계량모형에 의해 용적률의 지가기여율을 계산하는. 산식은 다음과 같다.
< 그림 3-4> 용적률의 지가기여율 개념도 및 산정식
지목이 대 이고 면적이‘ ’ 90㎡이상의 건축가능 필지 서울시( 549,865필지 수원시, 55,527필 지 경주시, 60,036필지 를 대상으로 지가결정모형을 작성하고 용적률의 지가기여율을 산정) , 해보면 서울시는 평균 0.35, 수원시는 평균 0.22, 경주시는 평균 0.28로 분석된다 이 수치는. 서울시의 경우 평균적으로 용적률이 지가의 약35%, 수원시는 22%, 경주시는 28%를 결정한 다는 것을 의미한다 이를 용도지역별로 분석해보면 서울시의 경우 주거지역은. , 0.31, 상업 지역은 0.59, 녹지지역은 0.43으로 분석된다.
용적률의 지가결정분 용적률의 지가기여율
용적률의 지가기여율 산정방법
지가 = α × 허용용적률 + × β 지하철역거리 + × γ 토지이용상황 + … 용적률에 의한 지가결정분
( )
용적률 지가기여율 = ∑ 지역 내 건축가능필지 의 용적률 지가결정분 i / ∑ 지역 내 건축가능필지 의 공시지가 i
구분 서울
필지 수 지가기여율
주거지역 504,915 0.31
상업지역 27,299 0.59
공업지역 12,483 0.47
녹지지역 5,168 0.43
표 용도지역별 용적률의 지가기여율 지목 대 면적 이상 필지
< 3-2> ( ‘ ’, 90 ㎡ )
자료: 2009년 월 일 기준 개별공시지가 전산자료를 기초로 분석1 1
계량분석에 의한 용적률의 지가기여율과 비교하기 위하여 부동산 감정평가업무를 주업으 로 하는 감정평가사 중개사 재개발 재건축업무를 담당하는 건설회사 담당자, , 30명을 대상으 로 설문조사를 실시하였다.29) 설문조사 결과를 기초로 지가결정요인별 쌍대비교행렬표를 작성하고 상대적 중요도를 분석해보면,30) 전문가들은 용적률 용도 층수 도로조건 및 교통, , , 사정 위치 및 주위환경 순으로 지가영향력이 높은 것으로 인식하고 있었다 이를 구체적으, . 로 보면 용적률이 층수보다 약5.7 ,배 용도보다 약2.1 ,배 도로조건 및 교통사정보다 약 2.4 ,배 위치 및 주위환경보다 약 2.1배 더 지가에 영향을 미치는 것으로 분석되었다.
용적률 층수 용도 도로조건 및
교통사정 위치 및 주위환경
용적률 1.000 5.678 2.116 2.396 2.143
층수 0.176 1.000 1.239 1.349 1.266
용도 0.473 0.807 1.000 3.174 2.105
도로조건 및 교통사정 0.417 0.741 0.315 1.000 1.543 위치 및 주위환경 0.467 0.790 0.475 0.648 1.000
표 쌍대비교행렬표
< 3-3>
주) 용적률 : 법이나 조례에서 최대로 개발을 허용하는 해당 토지의 용적률 층수 법이나 조례에서 최대로 개발을 허용하는 해당 토지의 층수
:
용도 아파트 상가 주상복합건물 등 해당 토지 내 건축물의 이용 상태 및 효용성
: , ,
도로조건 및 교통사정 해당 토지가 접한 도로여건 지하철역 접근성 등
: ,
위치 및 주위환경 해당 토지가 속한 자치구 학군 등
: ,
29) 조사 일시는2010년 월5 17일부터 월5 25일까지였으며 관련 전문가는 감정평가사, 10 ,명 부동산개발업자 명 부동산중개업자 명을 대상으로 조사
18 , 2 .
30) 쌍대비교행렬표는 각 척도에 맞추어 평가기준들을 쌍별로 비교함으로써 상대적 중요도를 행렬로 나타내 는 표이다.
쌍대비교에 의한 분석결과의 일관성을 검증해보면 비일관성 비율, (
)과 일관성 지수 (
)가 모두 0.1 미만으로 나와 합리적 일관성을 갖는 것으로 분석되었다 이러한 분석결과. 를 기초로 용적률의 지가기여율을 산정해보면31) 39.6%로서 지가결정모형에서 도출된 서울, 시의 35% 수준과 유사하게 나타나고 있다.구분 용적률 층수 용도 도로조건 및
교통사정 위치 및 주위환경
상대적중요도
0.396 0.147 0.220 0.123 0.113
max
5.364
0.091
0.081
표 평가항목별 상대적 중요도
< 3-4>
이와 같은 용적률의 지가기여율을 활용하면 다음과 같은 두 가지 장점이 있다.
첫째 용적률가치 산정방식을 단순화 할 수 있어 용적률거래제 운영의 간편성을 높일 수, 있고 비용을 크게 낮출 수 있다 용적률의 지가기여율을 활용할 경우 필지별 지가만 알면, . 누구나 쉽게 규제로 인한 용적률가치 하락규모와 규제완화로 인한 용적률가치 증가액을 간 단하게 산정할 수 있다.
둘째 지역의 지가수준과 필지별 입지특성을 반영하고 있는 유사가격권 내 공시지가를 활, 용함으로써 지역특성과 입지특성에 따른 필지별 차이를 반영할 수 있다.
용적률양도가격과 매입가격의 산정 3.
상술한 용적률의 지가기여율과 지가를 이용하면 단위면적당 용적률 1% 가치를 구할 수 있고 용적률양도가격과 매입가격을 산정할 수 있다, .
지가기준 평균 표준지공시지가 활용
1) :
용적률가치를 산정하는 기초로 사용할 수 있는 지가자료는 실거래가 개별공시지가 표준, , 지공시지가가 있다 이 중 실거래가 자료는 일부 지역에 한정되어 있고 거래시점도 다양하. , 여 일정 시점의 지가 기준으로 사용하기 어려운 한계가 있다 실거래가는 최종적으로 산정.
31) 쌍대비교행렬표를 토대로 비교행렬의 최대 고유치와 관련된 고유벡터를 표준화하여 상대적인 가중치를 산출하고 이를 이용하여 지가결정요인별 상대적 중요도를 분석, .
된 용적률가치를 보정하는 참고 기준으로 활용하는 것이 더 적절할 것으로 판단된다.
개별공시지가는 필지별로 모두 산정되어 있어 사용하기 편리한 장점이 있으나 시가에 비, 해 지가 수준이 낮고 필지별 지가산정 오차 등이 있어 기준으로 사용하기에는 적정성이 떨 어지는 단점이 있다 따라서 현 시점에서는 표준지 공시지가를 활용하는 방법이 가장 적절. 한 것으로 판단된다 표준지공시지가는 전국 시군구 읍면동별로 선정된 약. 50만개의 표준지 를 대상으로 매년 월 일 기준 시점으로 감정평가사가 평가하여 국토해양부 장관이 공시, 1 1 한 가격이므로 동일 시점의 지가 기준으로서의 공신력을 담보할 수 있는 가격자료이다, .
용적률가치를 산정하는 기준이 되는 표준지공시지가는 법정동 용도지역 토지이용 용․ ․ 도별 평균지가를 사용하도록 한다 즉 용적률가치를 산정하는 필지 또는 단지가 속해있는. 동에서 용도지역이 같고 토지이용상황이 같은 표준지공시지가를 평균한 지가를 용적률가치 산정의 기준으로 사용한다 여기서 동일 법정동이면서 용도지역이 같고 토지이용상황이 같. 은 필지들의 평균 표준지공시지가를 사용하는 것은 표준지공시지가를 통해 지역적 입지특 성을 반영하면서 유사가격권의 평균적인 지가 수준을 포착할 수 있기 때문이다.
또한 유사가격권 내에 있는 규제받는 필지와 규제받지 않는 표준지를 포괄해서 평균지가, 를 산정하기 때문에 규제지역의 지가를 기초로 용적률가치를 산정하는 것보다 용적률가치 보상액이 높아지는 효과가 있어 규제로 인한 상대적 불이익을 완화시키는 장점이 있다 그. 동안 규제지역 내 토지를 수용하거나 매입할 때 규제로 인해 낮게 형성된 규제지역의 지가 를 기준으로 보상액을 산정함으로써 주민동의를 받기 어려워 초기 산정된 보상액으로 보상 이 이루어지지 못하는 문제를 합리적으로 조정할 수 있는 기준이 될 수 있다 또한 개발지역. 의 개발이익을 환수하는 데 있어 개발로 인한 일시적인 지가 급등 현상으로 용적률매입가격 이 지나치게 높아지는 문제를 완화할 수 있는 장점이 있다.
읍면동 용도지역 및 토지이용상황별 표준지공시지가의 평균은 일선 지자체에서 쉽게 지, 가자료를 활용할 수 있도록 매년 공시된 표준지공시지가를 기초로 일괄적으로 산정하여 국, 토해양부 홈페이지 또는 국토연구원 홈페이지 등에 등재하도록 한다.
용적률양도가격과 매입가격의 산정방법 2)
용적률매입가격과 양도가격은 그림에서 보는 바와 같이 동일 법정동내에서 용적률 1%의 가치에 부지면적을 곱하고 증가 또는 감소하는 용적률을 곱하여 산정한다 용적률. 1%의 가 치는 평균표준지공시지가에 용적률의 지가기여율을 곱하고 그것을 그 필지에 허용되는 용,
