현행 인센티브는 공공기여 항목들의 준수 시 건폐율 및 높이 건축물 용도 등의 인센티브, 도 부분적으로 활용되고 있으나 대부분 용적률 완화를 대상으로 하고 있다, .36) 특히 기부채 납 제도는 민간부분이 개발사업에 참여하도록 용도지역 변경을 통한 용적률 인센티브를 제 공하였으나 반대 급부로 지나친 개발규모를 용인해 주는 수단으로 활용되는 문제가 있다, .37) 이와 같은 다양한 용적률 인센티브 제도는 도시 전체의 공간계획과의 조화에 대한 면밀한 검토를 거치지 않고 개별적으로 이루어지는 것이 대부분이어서 도시공간구조 왜곡 주변, 기반시설 과부화 경관적 부조화 등의 문제를 야기시키고 있다 뿐만 아니라 지나치게 남발, . 되는 인센티브제도는 용적률을 매입해야 하는 유인이 줄임으로써 용적률거래제 도입의 중 요한 장애요인으로 작용하는 문제가 있다.
인구 저성장 시대를 맞아 팽창적인 개발용량 확대 중심의 도시관리 정책을 점진적으로 정 비하여 삶의 질을 제고하는 공간관리 틀이 구축되어져야 한다 이를 위해서는 무분별하게. 남발되는 용적률 또는 용도지역을 상향 조정할 수 있는 인센티브 제도는 재검토될 필요가 있다 앞으로 용적률 인센티브 등을 이용하여 개발 용량을 증가시키는 제도들을 점진적으로. 통합하여 정비하고 용적률거래제 도입을 통해 규제완화는 규제완화에 따른 적정 이익을 충, 분히 부담시킨 후 완화하는 형식을 정착시킬 필요가 있다 이를 통해 공간계획의 틀과 기조. 를 유지시키고 도시공간구조를 왜곡시키는 과다한 수익추구 행태와 규제완화 요구를 줄여, 나갈 필요가 있다.
용적률매입제 도입 방안 .
Ⅳ
용적률매입제의 개념과 도입의 필요성 1.
용적률매입제의 개념 1)
34) 장재영 재개발사업에 있어서 인센티브 관련 제도에 관한 연구 서울터전. . . p.127.
35) 지구단위계획 인센티브는 자발적인 공익증진 행위를 유도하기 위한 유인수단 내지는 장려수단으로 시작되었 으나 지구단위계획제도가 정착되면서 규제에 대한 보상의 일환으로 활용되는 경우가 많아져 그 취지가 왜곡, 되고 있다 이성룡 외.( . 2006. ｢지구단위계획 인센티브 운영방안 경기개발연구원｣. . p.21.)
36) 정혜진. ｢지구단위계획 용적률 인센티브제도 효과 연구 서울시 특별계획구역을 중심으로- - .｣ 서울대학교 박사학위논문.2008. p.12
37) 인센티브 부여 제도에 대한 상세 내용은 부록 표< 2> 참조
용적률매입제는 국가나 지자체가 공익 목적의 보존을 위해 규제하는 지역에 대해 규제로 이용하지 못하는 용적률을 정부가 매입해주는 제도이다 이는 용적률거래제와 마찬가지로. 수인한도를 초과하는 규제로 인해 이용하지 못하는 용적률에 용적률이용권을 부여하는 것 을 기본원리로 한다.
용적률매입제는 국가가 보존이 필요한 지역의 토지소유권을 모두 매수할 필요 없이 특정, 용도나 일정 밀도 이상으로 개발하는 부분만 매입함으로써 국가가 원하는 형태로 관리하게 할 수 있다는 측면에서 장점을 지닌 제도이다 즉 용적률매입제를 활용할 경우 규제받는 부. , 분에 해당하는 용적률만을 매입함으로서 동일한 예산으로 보다 많은 지역의 계획적 관리가 가능하다 토지소유자 입장에서도.
소유권은 보유하면서 규제받고 있 는 부분에 대한 보상을 받고 일정부 분의 토지이용이 가능하기 때문에 비교적 호응도가 높은 제도로서 도 입 필요성이 높은 제도이다.
용적률매입제는 좁은 의미로 매 수청구제의 한계를 극복하고 이를 대체할 수 있는 보상수단으로 활용 할 수 있다 이는 보상가격 및 절차.
그림 용적률매입제의 개념도
< 4-1>
그림 인센티브제도와 용적률거래제 운영 방향
< 3-16>
등의 문제로 제도의 실효성이 떨어지는 매수청구제에 비해 토지소유권을 인정하여 일정 용, 도나 일정 규모 이하로 이용할 수 있도록 허용하되 추가적인 이용을 규제받는 부분에 대한, 직접적 손실을 보전해주므로 적절한 수준의 보상이 가능하다.
도입 필요성 2)
토지규제에 따른 보상제도로서 매수청구제도가 규정되어 있으나 매수청구대상 요건이 까, 다롭고 매수가격의 적정성 구체적인 방법과 내용에 대한 규정의 모호성 등으로 제대로 작, , 동되지 못하고 있다.
매수청구제도는 1990년대 후반 개발제한구역의 지정과 장기미집행도시계획시설의 설치 를 위한 도시계획결정에 대한 헌법재판소의 헌법불합치결정을 계기로 매수청구제가 제정되 었다 이후 특별한 정책 목적을 위해 지정하는 지역에서 이루어지는 행위제한에 대한 권리. 구제를 위해 보상의 대체수단으로 제도화되었다.38)
매수청구제도는 토지규제에 대한 보상제도로서 용적률매입제와 성격이 유사하다 용적률. 매입제는 토지소유자의 소유권을 유지시키면서 규제받는 부분만 보상하는 것인 반면 매수, 청구제는 토지소유권 전체를 매수하는 형태의 보상이다 따라서 매수청구제는 토지이용규제. 와 관련없이 사용할 수 있는 부분까지 포괄한 전면매수라는 점에서 차이가 있다.
정부는 문화재 생태계 민감지역 습지 등 공익을 위해 보존이 필요한 지역을 보존하기, , 위하여 매수청구제를 운용하고 있다 그러나 한정된 예산과 제도적 한계로 인해 매입할 수. 있는 용량은 매수청구 요구를 충족시키지 못하고 있다 개발제한구역의 경우. 2004년부터 년까지 총 억원의 예산을 들여 약 의 개발제한구역 내 토지를 매입하였는데
2009 3,043 17.5㎢ ,
이는 전체 개발제한구역면적(2009년 12월 기준 3,924 )㎢의 0.4%에 불과하다.
토지이용규제 수단 중에서 가장 강력한 규제로 손꼽히고 있는 문화재보호구역의 경우도 문화재 관련 예산의 상당부분이 토지매입에 투입되고 있으나 문화재보호구역의54.2%가 아 직 사유지로 남아있다.39) 광역대도시 중에서는 국공유지 비율이 비교적 높은 서울의 국공유 지 비율이 3.3%에 불과하다.
38) 류해웅. 2008. ｢토지법제론｣. 부연사. pp.502~203.
39) 문화재보호구역은2009년 현재2,2145,4456.8㎡로3,8060여 필지로 이 중에서 국공유지가, 40%이고 사유지 가 54.2%이다.
소유구분 필지수 필지비율 (%) 면적 ( ) ㎡ 면적비율 (%) 국유지 2,1388 56.2 8854,6844.1 40.0 사유지 1,6561 43.5 1,2010,8642.5 54.2
기타 111 0.3 1279,8970.2 5.8
전체 3,8060 100.0 2,2145,4456.8 100.0
주 : 기타 미등기 소유구분 없음 등( , )자료 : 문화재청 내부자료(2009.9.)
표 전국 문화재보호구역의 소유 구분
< 4-1>
과세대상필지를 기초로 사유지에 지정된 문화재보호구역의 용도지역별 분포를 분석해보 면 보전성격이 강한 보전녹지 농림지역 자연환경보전지역 등에 지정된 것은, , , 62.5%이다. 가 주거 상업 공업지역에 지정되어 있으며 관리지역과 자연녹지지역 생산녹지 포함
5.9% , , , ( )
에31.3%가 분포되어 있다 이를 필지수 기준으로 보면 주거지역에. 36.1%, 상업지역에7.5%
가 분포되어 있어 문화재보호구역으로 지정된 필지 중의 약 44.6%가 주거 상업 공업지역에, , 분포되어있다 이는 문화재보호구역의 상당 부분이 완충구역 없이 개발압력에 노출되어있다. 는 것을 의미하며 실제로 문화재보존을 둘러싼 사유재산권 침해 시비와 개발요구 민원이, 계속 증가하고 있다.40) 이에 따라 보존이 시급한 지역도 추가적인 문화재보호구역 지정을 하지 못하는 실정이다.
용적률매입제 도입의 필요성은 이와같은 사유재산권 제한에 따른 보상재원의 한계 문제 도 있지만 규제지역 관리의 효율성 문제도 있다 보존이 필요한 지역 중 절대 보존이 필요한, . 지역은 주민을 소개하여 토지의 이용과 개발을 전면적으로 금지할 필요가 있다 이 경우는. 사인의 소유권을 모두 매입하여 보존해야 한다 그러나 그렇지 않은 지역은 현재 이용상태. 대로 경작을 하거나 주변의 보존요소와 조화되게 일정 층수 이하의 건물외관으로 개발해서, 살도록 하고 고층 개발만 금지하는 것이 더 효율적일 수 있다 이러한 경우 일정 규모 이하. 의 이용과 개발은 허용하고 추가적으로 개발할 수 있는 권리만 매입해줌으로써 개발과 보존 의 조화를 도모할 수 있다 용적률매입제가 제도화되어 운영된다면 문화재보호구역 중에서. , 원형보존이 아닌 역사문화환경을 관리할 지역인 경우 토지소유권의 전면 매수가 아니라 규 제받는 부분에 대한 용적률이용권의 매수로 변형하여 활용할 수 있을 것이다.
40) 채미옥. 2009a. 전게서. p6.
용적률매입제 적용 대상지역 2.
용적률매입제는 규제에 대한 권리구제 방법이므로 대상지역은 헌법재판소에서 보상하거, 나 보상장치를 두도록 규정한 사인의 수인한도를 초과하는 규제가 가해지는 지역이 된다.
용적률거래제는 수인한도를 초과하는 규제지역 중에서도 용적률양도지역 지정원칙에 부 합하는 지역에 한정하므로 그 범위가 매우 제한적인 반면 용적률매입제는 공공의 규제가, 사인의 수인한도를 넘는 지역은 어디서든 용적률을 매입할 수 있기 때문에 용적률거래제 보 다 적용 범위가 넓다.
그림 용적률매입제 적용대상지역
< 4-2>
용적률매입가격 3.
용적률매입가격은 용적률거래제에서 사용하고 있는 용적률가치를 기초로 한다 단위면적. 당 용적률을 화폐단위로 환산한 용적률가치를 기준으로 하여 규제받고 있는 용적률과 토지 면적을 곱하여 용적률매입가격을 산정한다 즉 용적률 매입대상이 되는 필지가 속해있는 행. , 정구역 동 에서 당해 토지 용도지역 토지이용상황이 같은 표준지공시지가의 평균가격에 용( ) , , 적률기여율을 활용하여 용적률1%의 가치를 구하고 여기에 규제받고 있는 필지면적과 강화,