경제·인문사회연구회 미래사회 협동연구총서 17-09-01
미국의 신보호주의 부상에 대한 대응 연구
고준성 외
경제·인문사회연구회 미래사회 협동연구총서
“미국의 신보호주의 부상에 대한 대응 연구”
1. 협동연구총서 시리즈
협동연구총서
일련번호 연구보고서명 연구기관
17-09-01 미국의 신보호주의 부상에 대한 대응 연구 산업연구원
2. 참여연구진
연구기관 연구책임자 참여연구진
주관연구
기관 산업연구원 고준성 선임연구위원
(총괄책임자)
김인철 선임연구위원 유진근 선임연구위원
김계환 연구위원 유이선 부연구위원 김바우 전문연구원 정선인 연구원 윤정현 연구원 공동연구
기관 고려대학교 강문성 교수 공수진 교수
제 출 문
경제·인문사회연구회 이사장 귀하
본 보고서를 “미국의 신보호주의 부상에 대한 대응 연구” 최종보고서로 제출 합니다.
2017년 05월
산업연구원 원장 유 병 규
목 차
표 목 차 ··· vii
그림목차 ··· xi
국문요약 ··· xi
영문요약(Abstract) ··· xiii
정책제안 ··· xv
제1장 서론 ··· 1
1. 연구 배경 및 필요성 ··· 1
2. 연구 목적 및 범위 ··· 3
제2장 미국 통상법·정책 변천 및 통상정책 결정메카니즘 분석 ··· 6
제1절 미국 통상법·정책 변천 분석 ··· 6
1. 보호무역주의에 대한 정의 및 이론적 고찰 ··· 6
가. 보호무역주의에 대한 정의 ··· 6
나. 보호무역주의에 대한 기존 연구결과 ··· 8
1) 보호무역주의 동향 관련 연구 ··· 8
2) 보호무역주의 관련 이론적 배경 연구 ··· 17
3) 보호무역주의 관련 효과 분석 연구 ··· 15
2. 미국 통상법·정책의 순환적 변동 추세 ··· 22
가. 미국 통상법의 변천 ··· 22
1) 개요 ··· 21
2) 행정부와 의회 사이의 조약체결에 대한 권한의 배분 ··· 24
3) 행정부 조직 측면에서의 변천 ··· 27
4) 통상정책 측면에서의 변천 ··· 28
나. 금융위기 이후의 통상법의 변화 ··· 30
1) 무역특혜연장법(Trade Preference Extension Act of 2015) ··· 30
① 무역특혜제도 ··· 31
② 미국무역집행효과법(AD/CVD 관세법 해당) ··· 31
③ 무역조정지원제도 ··· 36
2) 무역원활화 및 무역집행법 ··· 38
① AD/CVD관세조치 회피 방지 ··· 39
② 환율조작 ··· 40
③ 지적재산권 및 추가집행 규정 ··· 42
다. 미국의 경기순환과 통상정책 ··· 43
라. 미국 행정부와 의회의 소속 정당별 통상정책의 변화 ··· 48
3. 소결과 시사점 ··· 52
제2절 미국의 통상정책 결정메카니즘 분석 ··· 54
1. 미국 의회와 행정부의 통상입법 권한 분배 현황 ··· 54
가. 미국 의회의 통상권한 범위와 입법절차 ··· 54
나. 미국 의회의 행정부에 대한 통상권한 통제: 무역증진권한 ··· 56
2. 미국 행정부의 통상정책 기구별 권한 및 역할 ··· 59
가. 대통령 ··· 59
나. 미 무역대표부(USTR) ··· 59
다. 상무부 ··· 61
라. 미 국제무역위원회(USITC) ··· 61
3. 미국의 통상법·정책 결정 메카니즘 ··· 63
가. 미국의 통상정책의 형성 ··· 63
나. 미국의 통상법/정책 결정 과정 ··· 64
4. 소결과 시사점: 오바마 행정부에서의 통상정책 평가 ··· 68
제3절 트럼프 행정부의 통상정책 기조 및 전망 ··· 70
1. 트럼프 행정부의 통상정책기조 ··· 70
가. 트럼프 행정부 통상 조직의 변화 ··· 70
1) 국가무역위원회(NTC) 설치 ··· 70
2) 국제협상특별대표 ··· 72
3) 통상 조직내 역학 관계 ··· 72
4) 트럼프 대통령과 지명된 인물들의 성향 ··· 73
① 트럼프 대통령 ··· 73
② 로스(Wilbur Ross) 상무부 장관 ··· 74
③ 나바로(Peter Navarro) 백악관 국가무역위원회(NTC) 위원장 ··· 74
④ 라잇하이저(Robert Lighthizer) 미 무역대표부(USTR) ··· 75
⑤ 그린블랏(Jason Greenblatt) 국제협상특별대표(Special Representative for International Negotiations) ··· 75
⑥ 므누친(Steven Mnuchin) 재무부 장관 ··· 75
⑦ 콘(Gary Cohn) 국가경제위원회(NEC) 위원장 ··· 76
나. 통상정책의 기본 방향 ··· 77
1) 개요 ··· 77
2) 미국 우선주의 ··· 80
3) 양자간 무역협상 우선주의 ··· 81
4) 제조업 회귀(reshoring) 정책 ··· 84
2. 트럼프 행정부의 통상정책 전망 ··· 85
가. 무역구제조치 ··· 85
1) AD/CVD조치 ··· 86
① 불리한 가용 정보(AFA) 및 특별한 시장상황(PMS) ··· 87
② AD/CVD 직권조사 ··· 87
③ 반우회 조사 및 AD/CVD관세조치 회피 방지 ··· 88
④ 중국의 시장경제지위 ··· 89
2) 세이프가드 조사 ··· 90
나. 일방적 무역조치 ··· 90
1) 제301조 ··· 90
① 일반 제301조 (1974년 무역법 제301조) ··· 90
② 스페셜 제301조 (1974년 무역법 제182조 및 1988년 종합무역법 제1303조) 93 ③ 슈퍼 제301조 (1974년 무역법 제310조 및 1988년 종합무역법 제1302조) ·· 94
2) 지적재산권 침해조사(Section 337) ··· 95
3) 국가안보 수입규제 (1962년 무역확대법 제232조) ··· 96
4) 국제수지 위기 대응 (1974년 무역법 제122조) ··· 97
5) 1917년 적성국 교역법 및 1977년 국제긴급경제권한법 ··· 98
6) BHC 수정조항 환율조작국 대응 (2015년 무역원활화 및 집행법 제701조) ·· 99
7) 입안중인 국경세 ··· 101
다. 기체결 무역협정의 종료 또는 수정 FTA 정책 ··· 102
1) 미국의 기타결 무역협정 종료 또는 수정 ··· 102
2) WTO 탈퇴 또는 관세 조정 ··· 105
3) NAFTA 재협상 가능성 ··· 108
4) 한-미 FTA 개정 가능성 ··· 112
라. 미체결 또는 협상 진행 중인 무역협정 ··· 114
1) TPP 서명 철회 ··· 114
2) DDA협상 및 복수국간 무역협상 ··· 116
마. 신규 협정 가능성 ··· 117
3. 소결과 시사점: 미국 보호무역주의의 대두 가능성 전망 ··· 119
제3장 최근 미국의 신보호주의 부상이 한국에 미치는 영향 ··· 123
1. 세계 금융위기 이후 미국의 신보호주의 부상 추이 및 현황 ··· 123
가. 미국의 반덤핑·상계관세 등 수입규제 조사·발동 추이 및 현황 ··· 123
1) 대 세계 현황 ··· 123
2) 대 한국 현황 ··· 128
나. 미국의 반덤핑 및 상계관세법상 보호주의적 규정 도입 및 운영 현황 ··· 129
1) 2015년 무역특혜연장법상 불리한 가용 정보(AFA) 규정 도입 및 적용 ··· 129
① AFA규정에 따른 부정적 영향 ··· 129
② 실제 적용 사례 ··· 130
2) 2015년 무역특혜연장법상 특별한 시장 상황(PMS) 규정 도입 및 적용 ··· 131
① PMS규정에 따른 부정적 영향 ··· 131
② 실제 적용 사례 ··· 132
다. 미국의 일방적 무역조치의 조사 및 발동 추이 ··· 132
1) 제310조에 기한 조사 ··· 132
2) 스페셜 301조 절차: 2017년 스페셜 301조 보고서 핵심 사항 ··· 133
3) 슈퍼 제301조 운영 현황 ··· 135
4) 지적재산권 침해 조사(Section 337) 조사 현황 및 쟁점 ··· 135
5) 국가안보 이유 수입규제(Section 232) 조사 현황 ··· 136
6) 1977년 국제긴급경제권한법 발동 전망 등 ··· 139
7) 2015년 BHC 수정조항에 따른 환율조작국 지정 현황 ··· 140
라. 미국에서의 무역기술장벽 등 비관세조치의 추이 ··· 141
마. 소결: 미국의 무역규제의 형태별 한국에의 영향 평가 ··· 144
바. 소결: 미국의 무역규제의 형태별 한국에의 영향 평가 ··· 145
2. 미국의 對韓 무역규제의 주요 산업별 현황 ··· 146
가. 철강 ··· 148
나. 자동차 ··· 152
다. 석유화학 ··· 155
라. 반도체 ··· 157
마. 전자 ··· 158
3. 한미 간 통상마찰 및 트럼프 행정부 보호주의 무역정책이 한국에 미치는 영향 · 159 가. 미국의 보호주의 무역정책으로 인한 무역보복이 한국 경제에 미치는 영향: 세계무역 웹 이용 영향 분석 활용 ··· 159
나. 한미FTA 종료 시나리오에 따른 산업별 영향 ··· 161
1) 산업 전반: 제조업을 중심으로 ··· 162
2) 철강 ··· 165
3) 자동차 ··· 167
4) 석유화학 ··· 169
5) 가전 ··· 172
6) 반도체 등 ICT ··· 174
7) 섬유 및 의류 ··· 175
8) 소결 ··· 177
다. 미국의 보호무역주의 강화가 국내 산업에 미치는 간접적 영향: 국내 석유화학산업의 경우 ··· 178
제4장 한국의 대미 통상 대응방안 및 전략 ··· 180
1. 금융위기 이후 미국의 통상법·정책 변천 및 통상정책 결정메카니즘 분석에 기초한 대미 통상 대응방향 수립에의 시사점 ··· 180
가. 금융위기 이후 미국의 통상법·정책 변천 관련 시사점 ··· 180
나. 트럼프 행정부의 통상정책 기조 및 운영 관련 시사점 ··· 181
2. 대미 통상 현안 이슈별 대응 과제 또는 방안 ··· 183
가. 한-미 FTA 개정협상 쟁점 및 대응과제 ··· 183
1) 개정협상 제기 경위 및 배경 ··· 183
2) 한-미 FTA 폐기 가능성 ··· 185
3) 개정협상 예상 의제 및 목표 ··· 186
4) 대응과제 ··· 192
나. 대미 무역수지 ··· 195
다. 환율조작국 지정 관련 ··· 197
3. 정부 차원의 대미 통상마찰 대응방안 ··· 198
가. 한미 간 통상·투자 이슈 및 현황에 대해 객관적 정보에 기초한 인식을 제고, 확산시킬 필요 ··· 198
나. 친한 우호그룹 네트워크 구축 및 활용 필요 ··· 200
다. 무역규제 모니터링 강화 및 확대 ··· 201
라. 현지 네트워크 구축 및 활용 ··· 202
마. 국제통상규범 조치에 대한 WTO DSB 제소 역량 강화 ··· 203
4. 기업 차원의 미국의 수입규제에 대한 대응방안 ··· 203
가. 현지화 전략 및 현지기업과의 협력 확대 ··· 203
나. 미국의 개정 무역구제법에 따라 바뀐 조사 방식에의 대응 역량을 강화해야 할 것 ··· 204
다. 제소 대상 품목 업종별 공동 대응 모색 ··· 206
라. 중소기업의 수입규제 대응을 위한 지원 필요 ··· 206
마. 무역구제 당국의 부당한 판정에 대해서는 미 국제무역법원에서의 사범심사를 추구할 필요 ··· 207
5. 결론: 대응전략 및 과제 ··· 208
가. 트럼프 통상정책의 불확실성 및 국내정치적 불안정 등에 비추어 양국간 통상 현안 논의를 최대한 늦추는 전략을 구사할 필요 ··· 208
나. 다자무역체제의 강화 및 보호무역주의에 대응하는 국제공조 ··· 209
다. 對美 통상분쟁에 대한 WTO DSB 제소시 전략적 접근 필요 ··· 210
라. 미국 등의 무역·투자규제에 대한 대응체계의 체계화 및 제도화 필요 ··· 212
마. 제4차 산업혁명을 대비하는 다양하고 선제적인 경제협력 방향 ··· 213
바. 통상이슈와 외교안보이슈를 구분하여 대응할 필요: 사드배치 사례를 중심으로 ··· 214
참고문헌 ··· 219
[부록 1] 미국의 통상법의 변천 ··· 229
[부록 2] 미국의 WTO/FTA 철회, 재협상 및 수정 관련 규정 (White & Cases 보고서 발췌) ··· 246
표 목 차
[표 2-1] G20 국가의 조치별 신규 무역제한조치 동향 ··· 10
[표 2-2] 무역자유화에 대한 CGE 분석 결과 정리 ··· 18
[표 2-3] 통관시간의 감소에 따른 수출의 증가 추정 ··· 21
[표 2-4] 미국 통상법의 변천: 요약 ··· 23
[표 2-5] 2015년 무역관련 법률 및 기존 법률 ··· 30
[표 2-6] 2015년 무역특혜연장법의 구성 ··· 31
[표 2-7] Title V. AD/CVD 관세법 구성 ··· 32
[표 2-8] 2015년 무역조정프로그램 ··· 37
[표 2-9] 2015년 무역원활화 및 무역집행법의 구성 ··· 38
[표 2-10] 미국 행정부와 의회의 소속 정당과 연도별 무역구제조치 ··· 48
[표 2-11] 미국 행정부와 의회의 소속 정당 구성별 연도별 무역구제조치 ··· 50
[표 2-12] 2015년 및 2002년 무역증진권한의 비교 ··· 57
[표 2-13] 민간자문위원회 ··· 66
[표 2-14] 대통령실(Executive Office of the President) 산하 기관 ··· 71
[표 2-15] 트럼프와 지명된 인물들 배경 ··· 76
[표 2-16] 트럼프 행정부 출범 이후 주요 행정명령 및 대통령 각서 ··· 78
[표 2-17] 트럼프 행정부 통상정책의 기본 원칙, 세부 목표, 우선과제 ··· 79
[표 2-18] 미국의 FTA 현황 ··· 83
[표 2-19] 미국 행정부의 사용가능한 일방적 조치 ··· 85
[표 2-20] 주요 무역 상대국 평가 현황 ··· 100
[표 2-21] 무역증진권한 ··· 104
[표 2-22] 미국의 WTO 분쟁 판결 건수 비교 ··· 105
[표 2-23] 미국의 무역구제조치 관련 WTO 분쟁 판결 건수 비교 ··· 106
[표 2-24] 미국의 대멕시코 주요 수입품목 ··· 111
[표 2-25] TPP 회원국의 GDP 규모와 비중(2013년 기준) ··· 114
[표 3-1] 미국의 대 세계 AD 및 CVD 규제 현황 (상위 10개국) ··· 127
[표 3-2] 전 세계 국가별 對 한국 수입규제 현황 (2017.5 기준) ··· 128
[표 3-3] 미국의 對 한국 수입규제 연도별 추이 ··· 129
[표 3-4] 금융위기 이후 미국의 보호주의적 무역규제의 형태별 한국에의 영향 정도 및 대응 수준 평가 종합 ··· 146
[표 3-5] 미국의 품목별 수입규제 현황 (2017년 4월 12일 기준) ··· 147
[표 3-6] 미국 및 전세계의 對 한국 산업별 수입규제 현황 비교 (2017년 5월 기준) ··· 148
[표 3-7] 주요 수입국별 대 한국산 철강재에 대한 수입규제 제소 추이 ··· 148
[표 3-8] 미국의 주요 철강 품목에 대한 수입규제 형태별 제소 현황 ··· 149
[표 3-9] 한국산 철강제품에 대한 주요 수입국별 제소 현황 ··· 149
[표 3-10] 미국 한국산 철강제품에 대한 수입 규제 개황 ··· 150
[표 3-11] 미국에서의 금융위기 이후 연도별 수입철강에 대한 수입규제 현황 ··· 150
[표 3-12] 국내 철강 對美 현지투자 현황 ··· 152
[표 3-13] 한-미 자동차 교역 현황 ··· 153
[표 3-14] 한국의 국별 자동차 수입 동향 ··· 153
[표 3-15] 현대기아차 대미수출 및 미국현지생산 동향 ··· 154
[표 3-16] 주요 외국계 자동차 업체의 미국 투자 현황 ··· 155
[표 3-17] 국가별 한국산 석유화학제품 수입규제 현황 (2017.5월 기준) ··· 156
[표 3-18] 국내 석유화학제품의 국가별 수출입 현황 ··· 157
[표 3-19] 한국의 對美 세탁기 수출입 추이 ··· 158
[표 3-20] 2016년 미국의 제조업 업종별 대한국 수입규모 및 평균관세율 ··· 163
[표 3-21] 2016년 한국의 제조업 업종별 대미국 수입규모 및 평균관세율 ··· 164
[표 3-22] 2016년 한국의 대미국 대세계 교역 현황 ··· 165
[표 3-23] 2016년 미국의 대한국 주요 철강 수입품목 ··· 166
[표 3-24] 2016년 한국의 대미국 주요 철강 수입품목 ··· 166
[표 3-25] 2016년 미국의 대한국 주요 자동차 수입품목 ··· 168
[표 3-26] 2016년 한국의 대미국 주요 자동차 수입품목 ··· 169
[표 3-27] 2016년 미국의 대한국 주요 석유화학 수입품목 ··· 170
[표 3-28] 2016년 한국의 대미국 주요 석유화학 수입품목 ··· 171
[표 3-29] 2016년 미국의 대한국 주요 가전 수입품목 ··· 172
[표 3-30] 2016년 한국의 대미국 주요 가전 수입품목 ··· 173
[표 3-31] 2016년 미국의 대 한국 주요 ICT 수입품목 ··· 174
[표 3-32] 2016년 한국의 대미국 주요 ICT 수입품목 ··· 175
[표 3-33] 2016년 미국의 대한국 주요 섬유·의류 수입품목 ··· 176
[표 3-34] 2016년 한국의 대미국 주요 섬유·의류 수입품목 ··· 177
[표 4-1] NAFTA 재협상 관련 미국 측의 우선관심 사항 종합 ··· 187
그 림 목 차
[그림 2-1] G20국가의 신규 무역제한조치 동향 ··· 9
[그림 2-2] 2008년 10월 이후 G20국가의 누적 무역제한조치 ··· 11
[그림 2-3] ‘대공황’과 ‘보호무역주의’ 인터넷 검색 기록의 변화 ··· 14
[그림 2-4] 미국 GDP성장률과 무역구제조치 조사개시 건수 변동 추이 ··· 44
[그림 2-5] 미국의 상품무역수지 적자 규모와 무역구제조치 조사개시건수(전세계) 45 [그림 2-6] 미국의 대중국 상품무역수지 적자 규모와 무역구제조치 조사개시건수 46 [그림 2-7] 미국의 대한국 상품무역수지 적자 규모와 무역구제조치 조사개시건수 ·· 47
[그림 2-8] 미 의회의 입법과정 ··· 55
[그림 2-9] 미국 통상정책 형성 ··· 63
[그림 2-10] 2015년 TPA 절차 ··· 64
[그림 2-11] 통상관련 자문구조 ··· 65
[그림 3-1] 전 세계의 수입규제 조치별 조사 개시 건수 추이 현황 ··· 124
[그림 3-2] 우리나라에 대한 수입규제 조치별 조사 개시 추이 ··· 124
[그림 3-3] 전 세계수입규제(반덤핑) 조사개시 추이 ··· 125
[그림 3-4] 금융위기 이후 CVD 및 SG의 주요 이용국 현황 비교 ··· 126
[그림 3-5] 미국의 대 세계 반덤핑 및 상계조치 이용 추이 ··· 127
[그림 3-6] 미국의 WTO에의 TBT, SPS 통보 추이 (1995∼2016년간) ··· 142
[그림 3-7] WTO 회원의 TBT 통보 건수 순위(1995-2014년/2015년) ··· 143
[그림 3-8] WTO 회원별 TBT STCs 제기 건수(1995-2014, 2015) ··· 144
[그림 3-9] 주요 무역경로가 한국 경제에 미치는 영향 (2015년) ··· 160
[그림 3-10] 상호 무역보복 시나리오에 따른 경제적 영향 (2015년) ··· 161
[그림 3-11] 미국의 보호무역주의 강화가 국내 석유화학산업의 수출에 미치는 영향 ··· 179
국문요약
최근 미국은 한국 및 중국 등으로부터의 수입 철강에 대해 일련의 전례 없 이 높은 반덤핑·상계관세 결정을 내리고, 특히 수입철강에 대해 이례적으 로 미 통상법 232조에 근거해 국가안보를 이유로 한 조사 개시 결정을 내리 는 등 강도 높은 수입규제를 행사하고 있다. 나아가 미국 대통령 트럼프는 후보 시절 때부터 ‘미국 우선주의’에 입각한 무역정책을 강조하면서 한미 FTA 등의 재검토를 언급한 바 있고, 무역적자 감축을 압박하는 등 노골적으 로 보호무역주의를 강화하고 있다.
이에 본 연구에서는 미국의 신보호주의 부상에 대한 우리의 대응방안 및 전략을 수립함에 있어 기초를 제공하기 위하여 미국에서의 통상법·정책이 어떻게 변천하였고, 미국 통상정책결정의 메카니즘이 어떻게 작동하는지를 분석하였으며, 최근 미국의 신보호주의 부상이 한국에 미치는 영향 분석을 기반으로 미국의 신보호주의 부상에 따른 대미 통상현안 및 통상마찰에 대 한 대응과제 및 방안과 우리의 통상 대응전략 및 과제를 제시하였다.
본 보고서의 제2장에서 확인된 바와 같이 미국의 통상법·정책은 그간 경 제 상황이나 정권 교체 등의 요인에 의해 개방주의와 보호주의 간에 순환적 변 동을 거쳐 왔다. 특히 트럼프 행정부 출범 이후 통상조직 측면에서 백악관에 국가무역위원회(NTC)를 설치한 것은 가장 두드러진 행정조직의 변화라 할 수 있다. 이와 같은 행정조직의 변화와 통상 관련 주요 직책을 맡은 인물들
의 성향을 고려할 때, 트럼프 행정부는 보호무역주의적인 조치에 보다 적극 적으로 나설 것으로 전망된다. 하지만 트럼프 행정부가 취할 수 있는 조치들 의 대부분은 발동요건이 특정적이거나 까다로운 측면이 존재하여 실질적으 로 정책으로 활용되기에는 다양한 장애요소가 존재한다. 따라서 트럼프 행정 부의 입장에서는 현실적으로 가장 제도화 되어 있고 보편적으로 활용할 수 있는 무역구제조치(반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드)를 보다 공세적으로 활 용할 가능성이 높을 것으로 전망된다. 또한 트럼프 행정부가 한-미 FTA의 성과에 대해 상당히 부정적인 시각을 가지고 있는 것으로 파악되고, 한미 FTA 재협상 내지 폐기 가능성을 제기하고 있는 상황으로 이에 대한 대비도 필요하다.
이에 본 보고서의 제3장에서는 무역구제조치를 중심으로 최근 미국의 신 보호주의 부상이 한국에 미치는 영향을 분석하였다. 최근 집중되고 있는 미 국의 수입규제 현황과 보호주의적 무역입법의 도입 및 조치에 따른 영향을 평가하고, 미국의 對韓 수입규제 현황을 주요 산업별로 살펴보고, 한미 FTA 개정 협상에 대비하여 한미 FTA 종료 시나리오에 따른 주요 업종별 영향을 관세효과에 기초하여 점검하였다.
이상의 분석을 기초로 제4장에서는 현재 한미 간 통상 현안으로 떠오른 한미 FTA 개정협상, 대미 무역수지 및 환율조작국 지정과 관련하여 쟁점 및 대응과제 또는 대응방안을 제시하였다. 이어 정부와 기업 차원으로 구분하여 대미 통상마찰 대응방안을 제시하였는데 정부차원에서는 한미 간 통상·투 자 이슈 및 현황에 대해 객관적 정보에 기초한 인식을 제고하여 확산시킬 것, 친한 우호그룹 및 현지 네트워크를 구축하여 활용할 것과 수입규제 모니 터링을 강화할 것 그리고 WTO DSB 제소 역량 강화 등을 제안하였다. 기업 차원에서는 현지화 전략과 현지기업과의 협력 확대, 미국의 개정 무역구제법 에 맞는 대응 역량 구축, 수입규제 대응 시 업종별 공동 대응 모색, 중소기 업의 수입규제 대응을 위한 지원 등을 제안하였다.
결론으로서 향후 미국 등의 보호주의에 대한 대응전략 및 과제로서 트럼 프 통상정책의 불확실성 및 국내정치적 불안정 등에 비추어 양국 간 통상 현안 논의를 최대한 늦추는 전략을 구사할 필요, 다자무역체제의 강화 및 보 호무역주의에 대응하는 국제공조, 對美 통상분쟁에 대한 WTO DSB 제소 시 전략적 접근 필요, 미국 등의 무역·투자규제에 대한 대응체계의 체계화 및 제도화 필요, 제4차 산업혁명을 대비하는 다양하고 선제적인 경제협력 방향 그리고 통상이슈를 외교안보이슈와 구분하여 대응할 필요를 사드배치 사례 를 중심으로 제시하였다.
영문요약 (Abstract)
Recently, the U.S. government has been imposing unprecedentedly high rates of anti-dumping and countervailing duties against steel imports from South Korea, China, and elsewhere around the world, and even launched investigations for import restrictions for the reason of national security pursuant to Section 232 of the Tariff Extension Act of 1962. President Trump, who won the presidency with his stress on “America First,” has been demanding the renegotiation of the U.S. trade agreements including the Korea-US Free Trade Agreement(KORUS) in favor of America’s interests and calling for unilateral reduction of trade deficits towards its major trading partners.
The objective of this study is to find and recommend policy responses for Korea to minimize the risks tied with the rise of protectionism in the U.S. trade policy.
To this end, Chapter 2 surveys the historical changes of trade law and policy in the US. and the analyzes the decision-making mechanism in the U.S. trade policy. It reviews the basic structure of trade policy under the Trump administration and its future trade policy.
Chapter 3 analyzes the influence of the rising protectionism in the United States on the Korean industries and economy. It analyzes how the increasing import regulation and protectionist measures imposed by the U.S. government would affect major Korean industries, such as steel, automobiles, petrochemicals, etc., under the assumption of the Korea-US FTA(KORUS)’s termination.
Based on the findings of these analyses, Chapter 4 identifies policy implications for Korea’s possible responses to the recent U.S. protectionist trade policy. It also suggests Korea’s tasks and responses in the pending trade issues between Korea and the US.
such as the negotiation for the amendment of the KORUS, the trade deficit in terms of the U.S., and Korea’s possible placement on the currency watch list. Finally, the chapter also suggests possible responses that the Korean government and businesses should take to minimize trade conflicts between two countries as well as strategies and tasks to deal with trade disputes between Korea and other trading partners including the U.S.
정책제안
현재 한미 간 통상 현안으로 떠오른 한미 FTA 개정협상과 관련 미국이 자 동차 등에 대한 원산지규칙 강화, 위생검역규제 규범 강화, 디지털경제·무 역 촉진을 위한 정보이동 요구, 법률서비스 완전개방 등을 우선관심사항으로 요구할 것으로 전망되고, 개정협상 역시 양국 간 이익의 균형을 모색하기 마 련이어서 개정협상이 우리에게 일방적으로 위협적인 것만은 아니며 이를 위 해 우리 측 요구사항의 발굴을 준비할 것을 제시하였다. 이어 정부와 기업 차원으로 구분하여 대미 통상마찰 대응방안을 제시하였는데 정부차원에서는 한미 간 통상·투자 이슈 및 현황에 대해 객관적 정보에 기초한 인식을 제 고하여 확산시킬 것, 친한 우호그룹 및 현지 네트워크를 구축하여 활용할 것 과 수입규제 모니터링을 강화할 것 그리고 WTO DSB 제소 역량 강화 등을 제안하였다. 기업차원에서는 현지화 전략과 현지기업과의 협력 확대, 미국의 개정 무역구제법에 맞는 대응 역량 구축, 수입규제 대응 시 업종별 공동 대 응 모색, 중소기업의 수입규제 대응을 위한 지원 등을 제안하였다.
결론으로서 향후 미국 등의 보호주의에 대한 대응전략 및 과제로서 트럼 프 통상정책의 불확실성 및 국내정치적 불안정 등에 비추어 양국간 통상 현 안 논의를 최대한 늦추는 전략을 구사할 필요가 있고, 다자무역체제의 강화 및 보호무역주의에 대응하는 국제공조를 추진하고, 對美 통상분쟁에 대한 WTO DSB 제소 시 사안별 전략적 접근이 필요하며, 미국 등의 무역·투자규 제에 대한 대응체계의 체계화 및 제도화가 필요하고, 제4차 산업혁명을 대비 하는 다양하고 선제적인 경제협력 방향을 제시하고, 향후 통상이슈를 외교안 보이슈와 구분하여 대응할 필요를 사드배치 사례를 중심으로 제시하였다.
제1장 서론
1. 연구 배경 및 필요성
2008∼09년 글로벌 금융위기 이후 세계경제의 회복이 지연되면서 보호무 역주의(protectionism)에 대한 우려가 제기되었다. 금융위기 이후 예상과는 달 리 보호무역주의 조치가 크게 확산되지 않았으나, 2015년부터 보호무역주의 조치가 증가하기 시작하였다.1) 특히, 미국은 오마바 행정부 말기인 2015년 반덤핑 및 상계관세제도를 강화하는 ‘무역특혜연장법’(Trade Preference Extension Act of 2015)과 환율조작국에 대한 대응과 무역구제 조사기관의 재량을 강화하는 규정을 포함하는 ‘무역원활화·무역집행법’(Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015) 등을 제정하고, 이를 기초 로 2016년 이후 공세적인 수입규제를 부과하기 시작하였다. 또한 2017년 1월 미국 트럼프 행정부가 출범하면서 미국 우선주의(America First)의 기치 하에
‘미국산 구매, 미국인 고용(Buy American, Hire American)’을 자국 무역 정책의 목표로 설정하고, 무역 적자(trade deficit)를 기초로 불공정 무역 국가 를 판단하여 압박을 가하고, 최근에는 그간 거의 행사하지 않았던 1962년 무 역확대법 제232조에 근거한 국가안보를 이유로 한 수입규제를 위한 조사 명 령을 내리는 등 자국 통상법에 기초한 일련의 무역조치를 취하고 있다. 아울 러 트럼프 대통령은 다자간무역체제인 WTO에 대한 불신을 표명하고 있다.
이는 다자간무역질서인 WTO체제가 출범한 1995년 이후 자국 통상법에 근거 한 일방적인 무역규제 내지 무역보복을 자제하여 왔던 미국이 다시 ‘일방 주의’(unilateralism)로의 회귀 조짐을 보여주는 것이다. 본 연구에서는 이와 같이 미국 발 금융위기 이후 미국에서 부활 조짐을 보이는 자국의 국내법에 기초한 일방적인 일련의 보호무역 조치를 가리키는 ‘신보호주의’(new protectionism)의 부상에 대한 대응방안을 모색하고자 한다.
이와 같은 보호무역주의 추세의 확산은 그동안 한국이 보호무역주의 조치 의 주요 대상국이었고 수출 주도형 경제기반을 갖고 있어 매우 우려되는 현 상이다. 세계무역기구(World Trade Organization, WTO) 통계2)에 따르면, 1995년 이후 총 5,132건의 반덤핑관세 조사가 개시되었는데 이 중 중국을 대 상으로 한 조사 개시 건수가 1,170건(22.8%)으로 가장 많으며, 그 다음이 한 국을 대상으로 한 384건(7.5%)이다. 따라서 보호무역주의 추세가 확산될 경우
1) WTO (2016b).
2) WTO, Anti-dumping (https://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm, 접속일: 2017.02.07.)
한국이 주요 타깃이 될 가능성이 크다. 또한 한국경제에서 수출이 차지하는 비중3)은 1970년 4.3%, 1980년 13.2%, 1990년 15.0%, 2000년 30.5%, 2010년 49.4%, 2016년 54.7%로 점차 증대되어, 수출 주도형 경제구조가 그동안 더욱 심화되어왔다. 더욱이 미국은 중국과 더불어 한국의 주요 수출시장이다. 한 국의 전체 수출에서 대미 수출이 차지하는 비중4)은 1985년 40.0%에 달하였 고, 2016년에는 664.7억 달러(13.4%)를 수출하여 중국(1,244.3억 달러, 25.1%) 에 이어 두 번째로 중요한 시장이다. 무역수지 측면에서도 한국의 대미 무역 수지는 2016년 232.6억 달러를 기록하여 중국(374.7억 달러)에 이어 역시 두 번째이다.
따라서 미국의 통상법 및 통상정책의 변천과정과 통상정책 결정 메카니즘 을 분석하고 미국 트럼프 행정부의 통상정책을 전망하여 최근 미국의 신보 호주의의 부상 특히 트럼프 행정부 출범 이후 일련의 보호주의적인 무역조 치가 한국의 주요 산업에 미치는 영향에 대한 점검을 통해 향후 한국의 대 미 통상 대응방안 및 전략을 모색하는 것은 우리의 당면한 과제이다. 특히, 트럼프 대통령은 대통령 선거운동기간 동안 북미자유무역협정(North American Free Trade Agreement, NAFTA)과 한-미 자유무역협정(FTA)에 대 해 ‘민주당 행정부에서 체결한 실패한 협상’이라며 부정적인 의견을 피력 한 바 있다. 특히 트럼프 대통령은 한-미 FTA로 인해 10만 개 이상의 미국 일자리가 사라졌다고 비난한 바 있다. 따라서 한-미 FTA 개정협상, 대미 무 역수지, 미국의 일방적인 무역규제 강화 등에 따른 양국 간 통상 현안의 해 결이 시급한 과제로서 대두하였다.
상술한 배경에서 미국의 재부상하고 있는 보호무역주의의 배경 및 조치 현황을 조사, 파악하고, 미국의 통상정책 결정메카니즘에 대한 분석을 통해 향후 우리나라의 대미 수출기업이 미국의 보호주의적 성격의 무역규제에 직 면하게 될 리스크를 최소화하기 위한 정부 및 기업 차원에서의 대응이 필요 한 시점에 처해 있다. 이를 위하여 현재 제기되고 있는 한미간 통상마찰 현 안에 대한 대응방안을 모색하고, 나아가 중장기적 관점에서 정부 및 기업 차 원에서 미국의 신보호주의 움직임에 대한 대응전략을 모색할 필요가 있다.
3) 한국은행, 경제통계시스템, 국민계정(원계열, 실질, 연간; http://ecos.bok.or.kr/, 접속일: 2017.02.07.) 4) 한국무역협회, 한국무역통계 (http://stat.kita.net/, 접속일: 2017.02.07.)
2. 연구 목적 및 범위
최근 미국에서의 보호주의적 무역규제의 강화와 더불어 트럼프 행정부 출 범 이후 한미 FTA 개정 협상 등 대미 통상 현안이 돌출하면서 미국 통상정 책의 방향과 한국의 대미 통상 대응이 중요한 정책과제로 대두되면서, 본 보 고서에서는 다음의 두가지를 목적으로 수행하고자 한다. 첫째, 미국의 통상 법·정책은 그 경제 상황이나 정권 교체 등의 요인에 의해 개방주의와 보호 주의 간에 순환적 변동을 거쳐 오고 있는 바, 역사적 관점에서 건국 초기부 터 곧 있을 2016년 미 대통령 선거까지의 기간 동안 미국의 통상법·정책이 어떻게 변천되어 왔는지 그리고 미국에서의 통상정책 결정의 메카니즘이 어 떻게 작동하는지를 분석하여 향후 대미 통상 현안 대응방안 모색에 있어 기 초를 제공하고자 한다. 둘째, 세계 금융위기 이후 미국의 보호주의적 색채의 무역규제조치 추이 및 현황을 살펴보고, 일련의 對韓 무역규제 조치의 주요 산업별 현황과 미국의 보호주의 무역정책이 한국에 미치는 영향 조사를 기 초로 트럼프 행정부 출범 이후 한미FTA 개정 협상 요구를 포함한 대미 통 상 현안들에 대한 대응방안과 향후 우리 정부 차원에서의 대미 통상마찰 대 응방안과 기업 차원에서의 미국의 수입규제에 대한 대응방안을 모색하고자 하며, 끝으로 미국의 신보호주의 추세에 대응하기 위한 우리의 통상 대응전 략 및 과제를 제시하고자 한다.
먼저 상술한 첫 번째 연구 목적을 달성하기 위해 제2장 제1절에서는 (i) 보 호무역주의와 관련된 동향을 파악하고 관련 기존 연구를 살펴본다. 이를 위 해 보호무역주의에 대한 기존 연구 및 국제기구 보고서의 정의를 살펴본다.
또한 보호무역주의 관련 동향은 주로 2008∼09년 금융위기 이후의 기간에 초점을 두고 반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드 등 무역구제조치를 중심으로 분석한다. 특히 무역구제조치의 경우 최종판정에 이르지 않고 조사개시만 선 언되어도 수입물량이 감소하는 소위 냉각효과(chilling effect)5)가 발생하기 때문에 조사 개시 건수를 중심으로 분석한다. 또한 보호무역주의에 대한 기 존 연구를 고찰하는 과정에서 본 연구는 보호무역주의 동향 관련 기존 연구, 관련 이론적 배경 연구, 관련 효과 분석 연구 등 세 가지 분야로 나누어 고 찰한다. (ii) 미국 통상법 및 통상정책의 순환적 변동 추세를 분석하기 위해 본 연구에서는 미국 통상법의 변천, 미국의 경기순환과 통상 정책, 미국 행
5) 무역구제조치의 최종판정결과가 발표되지 않았음에도 불구하고 조사개시만으로도 특정국가의 특정 상품수입이 급격히 감소할 수 있는데, 이를 냉각효과라고 지칭한다. 제2장에서 보다 구체적으로 논 의된다.
정부 소속 정당별 통상정책의 변화 등 세 가지 분야에 초점을 두고 분석한 다. 먼저 미국의 통상법의 변천과정에 대하여 본 연구에서는 미국 행정부와 의회 사이의 조약체결에 대한 권한 배분 측면, 행정부 조직 측면, 개별 통상 정책 측면 등에서 통상법 변천과정을 정리한다. 미국의 경기순환과 통상정책 에 대하여 본 연구는 2008∼09년 금융위기 이후 경기순환에 보다 초점을 두 고 무역구제조치의 조사개시 건수와 비교 분석한다. 또한 미국의 무역수지와 무역구제조치간의 관계를 전체 측면에서, 그리고 중국, 한국 등 주요 국가별 차원에서 상호관계를 조망해 본다. 미국 행정부의 소속 정당별 통상정책 역 시 무역구제조치 조사개시건수를 중심으로 행정부 소속 정당별 통상정책이 어떻게 변천하여 왔는지 분석한다.
제2장 제2절에서는 미국의 통상정책 결정메카니즘을 분석하는데, 미국 행 정부와 의회의 통상입법권한 분배 현황을 2015년 관련 입법을 중심으로 살 펴본다. 또한 미국 행정부의 통상정책 관련 기구별 권한 및 역할을 대통령, 미국 무역대표부(United States Trade Representative, USTR), 상무부, 미국 국제무역위원회(United States International Trade Commission, USITC) 등을 중심으로 살펴본다. 이와 같은 통상입법권한의 분배와 관련 기구별 권한 및 역할에 대한 분석을 바탕으로 미국의 통상법 및 통상정책의 결정메카니즘을 결정구조, 결정과정, 집행 등을 중심으로 분석한다.
제2장 제3절에서는 미국 트럼프 행정부의 통상정책 기조와 전망을 살펴본 다. 먼저 트럼프 행정부에서의 통상조직의 변화와 행정부의 성향을 분석하 여, 미국 우선주의, 양자간 무역협상 우선주의, 제조업 회귀(reshoring) 정책 등을 중심으로 통상정책의 기본 방향을 전망한다. 구체적인 통상정책으로 무 역구제조치(반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드), 일방적(unilateral) 무역규제 조치 및 국경세(Border Tax) 등을 분석한다. 또한 본 보고서는 트럼프 행정 부가 중요시 하는 양자간 무역협상과 관련하여 기체결 무역협정의 종료 또 는 개정과 관련된 이슈와 미체결 또는 협상이 진행 중인 무역협정으로 나누 어 분석하는데, 환태평양경제동반자협정(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP) 서명 철회, NAFTA 재협상, 기존 FTA에 대한 점검 및 평가 과정, 한-미 FTA 재협상 가능성 그리고 미-영, 미-일 등 여타 신규 FTA 협 상 가능성 등을 중심으로 분석한다. 또한 트럼프 행정부는 다자무역체제에 대해 부정적인 입장을 밝혔는데, 다자무역협상 정책을 기본적인 방향, 도하 개발아젠다(Doha Development Agenda, DDA) 협상 정책, 다자간 서비스협정 (Trade in Services Agreement, TiSA), 환경상품협정(Environment Goods Agreement EGA) 등과 같은 복수국간(plurilateral) 무역협상 정책, DDA 이후
(Post-DDA) 다자통상체제에 대한 시각 등을 중심으로 살펴본다.
다음으로 제3장에서는 미국의 신보호주의 부상이 한국에 미치는 영향을 살펴보고자 한다. 이를 위해 먼저 세계 금융위기 이후 미국의 보호주의적 성 격의 무역조치의 추이 및 현황을 살펴보고자 한다. 본 장에서는 WTO협정과 같은 국제통상규범에 기초해 행사되는 반덤핑조치, 상계조치 및 세이프가드 조치와 같은 “무역구제”(trade remedies)(본 연구에서는 이를 ‘수입규제’
로도 칭하기로 한다)와 자국의 통상법에 기초한 일방적인 무역규제 조치로 나누어 살펴보고자 한다. 이들 무역규제조치의 통계는 WTO자료 등을 주로 사용하였고, 미국의 최근 무역구제조치 행사는 “Inside U.S. Trade’s World Trade Online”(이하 ‘Inside US Trade’)6)을 통해 제공되는 일일 정보를 주 로 활용하였다. 이어 미국의 한국에 대한 보호주의적 무역조치-주로는 수입 규제-의 주요 산업별 현황을 철강, 자동차, 석유화학, 전자, 반도체 산업을 대상으로 살펴보았는데 이는 주로 이들 업종별 국내 협회에서 작성한 자료 를 활용하였다. 한미간 통상 마찰 및 트럼프 보호주의 무역정책이 한국 경제 에 미치는 영향과 관련하여 윤우진의 세계무역 웹 이용 영향 분석 결과를 소개하고, 한미 FTA 재협상 영향과 관련하여서는 대다수 품목이 관세철폐 대상이 된 현 시점에서 품목별 관세율 인상 조정이 이뤄질 가능성이 매우 희박하다는 점에서 한미FTA 종료 시나리오에 따른 한국의 주요 산업별 영향 을 한미 FTA에 따른 양허세율(주로는 무세)과 양국의 WTO체제 하에서의 MFN 양허세율로 복귀시 이들 산업(품목)에 미칠 정량적 영향 분석을 통해 살펴보았다.
제4장에서는 먼저 제2장(미국 통상법·정책 변천 및 통상정책 결정메카니 즘 분석)에 기초한 대미 통상 대응방향 수립에의 시사점을 금융위기 이후 미 국의 통상법 정책·변천과 트럼프 행정부의 통상정책 기조 및 운영으로 나 누어 제시하였다. 이어 트럼프 행정부 하에서 제기된 양국간 주요 통상 현안 들-한미 FTA 개정 협상, 한국의 대미 무역수지, 한국의 환율정책 등-에 대해 쟁점 및 대응방안을 모색하였다. 다음으로 정부 차원에서 미국의 수입규제와 일방적 무역조치를 포함한 미국의 보호주의 무역정책으로 인한 대미 통상마 찰 대응방안을 제시하고, 대미 수출 기업의 경우 주로는 반덤핑조치 등 수입 규제에 대한 대응방안을 제시하였다. 끝으로 향후 대미 통상 협상시 우리의 대응전략 및 과제를 제시하였다.
6) 이는 https://insidetrade.com/ 에서 유로로 제공되는 미국 중심의 통상 속보 및 정보 제공 소스이 다.
제2장 미국 통상법·정책 변천 및 통상정책 결정메카니즘 분석
제1절 미국 통상법·정책 변천 분석
1. 보호무역주의에 대한 정의 및 이론적 고찰
가. 보호무역주의에 대한 정의
‘보호무역주의(protectionism)’에 대한 정의는 연구 수행기관 및 연구자 개인별 전공 및 관점에 따라 다소 상이하다. 특정 통상정책 또는 조치가 보 호무역주의인지 여부는 국제(통상)법의 관점에서 세계무역기구(WTO)의 기관 인 분쟁해결기구(DSB: Dispute Settlement Body)에 제소된 개별 입법 및 정책 에 대한 판정 결과에 따라 결정될 수 있다. 즉, 다자무역규범에 위배되는 것 으로 판정된 무역정책을 보호무역주의라 정의하는 관점이다. 그러나 WTO DSB의 결정은 시일이 소요(최소 1년 반)되며, 보호무역주의 조치라고 판정되 더라도 보상이나 보복 허용까지는 추가 시간이 소요된다. 또한 모든 보호무 역주의 조치가 WTO DSB에 제소될 수도 없는 실정이기 때문에 DSB에 제소 되어 보호무역주의 조치로 판정된 정책만을 보호무역주의로 정의하는 것은 현실적이지 못하다.
이에 비해 경제학적인 관점에서는 자유무역(free trade)에 반해 무역을 제 한하는 조치를 보호무역주의로 간주한다. 수출입에 대해 아무런 제약이 없는 상태에서의 무역환경을 완전한 자유무역상태라고 본다면, 이를 제한하거나 저해하는 정책 및 조치는 보호무역주의로 규정될 수 있다. 따라서 무역을 제 한 또는 왜곡하는 효과를 유발하는 정책은 보호무역주의로 지칭될 수 있는 데, 이러한 무역제한 및 왜곡 효과의 정도 역시 연구자에 따라 상이하다. 무 역자유화의 효과를 연구한 보고서 및 학술논문에서는 다자규범이 허용하는 일반적인 관세 역시 무역장벽의 철폐 대상으로 간주되어 완전한 자유무역의 효과 분석에 포함된다.7)
7) 특히 2001년 이후 시작된 다자무역협상(MTN: Multilateral Trade Negotiation)인 도하개발아젠다 (Doha Development Agenda; DDA)의 효과를 분석한 논문에서는 무역자유화의 효과를 분석하기 위
WTO 역시 이러한 관점에 따라 무역모니터링 보고서(trade monitoring reports)를 발표하고 있다. 2009년 이후 G20 정상회의에서의 결의 사항에 따 라 WTO는 OECD, UNCTAD와 공동으로 무역 및 투자 부문에서의 무역 및 투자 관련 조치에 대한 합동 보고서를 발표하고 있다. 동 보고서에서는 무역 분야의 경우 무역제한조치(trade-restrictive measures) 건수를 바탕으로 보호 무역주의의 추세를 분석하고 있다.8) 동 WTO 보고서는 상품무역 외에도 서 비스 무역, 지식재산권(Intellectual Property Rights, IPRs) 관련 조치를 포함하 여 분석하고 있으나, 상품무역의 경우 반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드와 같은 무역구제조치(Trade Remedy Measures), 위생검역(Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS) 관련 조치, 기술장벽(Technical Barriers to Trade, TBTs) 관련 조치 등을 포함한다. 따라서 동 보고서에서는 무역구제조 치를 중심으로 비관세장벽(Non-Tariff Trade Barriers, NTBs)을 포함하여 무 역제한조치를 규정하고 있다.
또한 동 보고서는 무역을 제한하는 조치 외에도 무역을 원활히 하는 무역 원활화조치(trade-facilitating measures) 역시 그 동향을 분석하고 있다. 여기 에는 무역구제조치 역시 포함되는데, 무역구제조치를 부과하기 위해 조사가 개시된 이후 무역구제조치를 부과하지 않는 결정을 하거나 기존의 무역구제 조치를 종료하는 결정 등이 포함된다.9) 그 외에도 동 조치에는 관세인하조치 등과 같이 수입을 원활히 하는 조치와 수출지원 등과 같이 수출을 촉진하는 조치들이 포함된다.
WTO와 같은 국제기구들의 연구 외에 학계에서 진행된 보호무역주의 관련 연구의 경우 관련 통계의 접근성 때문에 무역구제조치에 초점을 두고 통계 및 계량 분석을 수행하는 연구가 많으나, 비관세장벽을 포함하여 보호무역주 의를 분석하거나 앞서 지적한 바와 같이 일반 관세까지 포함하여 분석하는 연구도 존재한다.
이와 같은 추세를 반영하여 본 보고서에서는 ‘보호무역주의’를 ‘수입 경쟁 부문(import-competing sectors)에서 외국 경쟁기업으로부터 국내 생산 자, 기업, 노동자 등을 보호하기 위해 무역을 규제하는 일련의 정책’으로 정의한다. 본 보고서에서는 이와 같은 정의를 바탕으로 보호무역주의에 해당
해 시나리오에 따라 관세 철폐를 분석 대상에 포함하고 있다. Francois et al. (2005), Hertel and Keeney (2005), Kowalski and Shepherd (2006), Decreux and Fontagne (2009), OECD(2009) 등 참고.
8) WTO가 포함된 국제기구에서 발간되는 보고서이기 때문에 WTO 역시 보호무역주의 논란에 대해 신중한 입장을 나타내고 있다. 즉, WTO/OECD/UNCTAD의 G20 보고서에서 거론되는 조치들이 보호 무역주의라고 WTO사무국에서 판정하거나 판정할 의도가 있지 않음을 분명히 밝히고 있다. WTO (2016b, 70) 참고.
9) WTO(2016b, 23).
되는 조치를 반덤핑관세, 상계관세, 세이프가드 등의 무역구제조치 뿐만 아 니라 비관세장벽을 포함하여 분석한다. 다만, 일반 관세의 경우 주요 선진국 에서는 평균적으로 3% 미만으로 낮은 수준이어서 분석 대상에서 제외한다.
그러나 무역구제조치의 경우 WTO 규범상 회원국에게 부여된 권한임에도 불 구하고 특정 국가, 특정 품목에 대해 부과될 수 있고 그 명시적 목적이 국내 생산자 보호이기 때문에 본 보고서에서는 이를 보호무역주의 분석대상 조치 로 포함한다. 특히, 보호무역주의 조치 건수와 같은 통계적 분석의 경우 무 역구제조치 건수에 초점을 두고 분석하며, 최종판정 건수 외에도 조사 개시 역시 냉각효과(chilling effect)10)가 발생하기 때문에 비교 분석한다. 분석 대 상 정책 및 조치의 시점은 2008∼09년 금융위기 이후를 중심으로 분석할 것 이나, 미국 행정부의 소속 정당별 비교 분석 및 경기순환적인 관점에서의 분 석에서는 그 이전의 기간 역시 고려한다.
나. 보호무역주의에 대한 기존 연구 결과
1) 보호무역주의 동향 관련 연구
보호무역주의에 대한 기존 연구는 보호무역주의 정책 및 조치의 동향 분 석, 동 정책 및 조치를 수행하게 되는 이론적 근거를 분석하는 연구, 동 정 책 및 조치의 효과 분석 등 크게 3개의 분야로 나눌 수 있다.
먼저 관련 동향을 분석하는 연구는 주로 국제기구에서 발간하는 보고서가 주를 이루고 있는데, 최근 가장 주목을 받는 보고서는 WTO가 G20 국가들11) 의 관련 정책 및 조치의 동향을 분석하는 소위 ‘G20 보고서’이다. 2008년 금융위기 이후 보호무역주의 조치가 급증할 것을 우려한 G20 정상들은 2009 년부터 연 2회 무역정책 동향을 분석한 보고서를 제출할 것을 WTO에 요청 하였다. 이러한 요청은 금융위기로 인해 보호무역주의 조치가 확산되는 것을 사전에 예방하기 위해 관련 정보를 G20 회원국뿐만 아니라 WTO 모든 회원 국에게도 제공하기 위한 목적을 지니고 있다.
WTO (2016b)12)에 따르면, 2016년 5월 중순∼2016년 10월 중순의 기간 동
10) 특정 국가의 특정 상품 수입이 급격히 감소하는 효과를 지칭하는데, Prusa (2001), Vandenbussche and Zanardi (2010), Kang and Park (2011), Kang et al. (2011) 등의 연구에서 알려진 바와 같이 반 덤핑관세, 상계관세, 세이프가드 등 무역구제조치의 경우 최종결정과 관계없이 조사 개시만으로 이 와 같은 효과가 나타나는 것으로 밝혀졌다.
11) G20 회원국은 아르헨티나, 호주, 브라질, 캐나다, 중국, 프랑스, EU, 독일, 인도, 인도네시아, 이탈 리아, 일본, 한국, 멕시코, 러시아, 사우디아라비아, 남아공, 터키, 영국, 미국 (이상 알파벳 순) 등이 다.
안 G20 국가들의 보호무역주의 조치(월 평균 건수)가 다소 감소하였으나, 보 호무역주의 추세는 여전히 지속되고 있는 것으로 평가되었다. [그림 2-1]에 나타난 바와 같이 동 기간 동안 G20 국가는 월 평균 17건(총 85건)의 신규 무역제한조치(trade-restrictive measures)를 취하여 이전 보고서13) 분석기간 (2015년 10월 중순 ∼ 2016년 5월 중순)의 월 평균 21건(총 145건, 7개월, 2009년 이후 최고 수준) 보다 감소하였다. 그러나 동 수준은 여전히 2009년 이후 신규 무역제한조치 평균 건수(월 평균 18건)와 유사한 수준이어서 보호 무역주의 추세가 지속되고 있는 것으로 평가되고 있다. 특히 중국경제의 성 장 둔화, 선진국 경제의 회복 지연 등으로 국제무역환경이 악화될 것이라는 전망 아래 보호무역주의 추세 역시 확산될 것이라는 평가는 2017년 국제무 역이 2008∼09년 금융위기 이후 가장 낮은 실적을 기록하게 될 것이라는 전 망의 근거가 되고 있다.14)
[그림 2-1] G20국가의 신규 무역제한조치 동향
(단위: 월 평균 건수)
주: 건수는 반올림한 수치.
자료: WTO(2016b)
12) 동 보고서는 2009년 이후 제16차 WTO Report on G20 Trade Measures로서 2016년 5월 중순 이후 2016년 10월 중순까지의 6개월 동안 G20 국가의 무역 관련 조치의 동향을 분석한 보고서이다.
13) WTO(2016a).
14) WTO(2016b, 5).
이와 같은 무역제한조치 중 가장 빈번히 사용되고 있는 조치는 반덤핑관 세, 상계관세, 세이프가드 등을 포함하는 무역구제조치(trade remedy measures)이다. [표 2-1]에 나타난 바와 같이 2011년 10월 중순 이후 5년 동 안 총 1,060건의 신규 무역제한조치가 부과되었는데, 이 중 60.2%(총 638건) 가 무역구제조치에 해당되며 수입 관련 조치(285건, 26.9%), 수출 관련 조치 (90건, 8.5%), 기타(47건, 4.4%)의 순이었다. 이와 같은 무역구제조치의 비중은 분석대상 기간이 흐를수록 점차 높아지는 추세를 나타내고 있는데, 2011년 10월 중순 ∼ 2012년 5월 중순의 무역구제조치 비중이 53.2%(124건의 신규 무역제한조치 중 66건의 무역구제조치)이었으나 2016년 5월 중순 ∼ 2016년 10월 중순의 기간에는 동 비중이 71.8%(85건의 신규 무역제한조치 중 61건의 무역구제조치)로 높아져 G20 국가가 무역구제조치를 보다 적극적으로 부과 하고 있는 것으로 나타났다.
[표 2-1] G20 국가의 조치별 신규 무역제한조치 동향
자료: WTO(2016a, b)를 참고하여 저자 작성
구분 무역구제
조치
수입 관련 조치
수출 관련
조치 기타 합계 월 평균
2011.10중순~
2012.5중순 (7개월)
66 39 11 8 124 17.7
2012.5중순~
10중순(5개월) 46 20 4 1 71 14.2
2012.10중순~
2013.5중순 (7개월)
67 29 7 6 109 15.6
2013.5중순~
11중순(6개월) 70 36 8 2 116 19.3
2013.11중순~
2014.5중순 (6개월)
66 25 17 4 112 18.7
2014.5중순~
10중순(5개월) 54 25 9 5 93 18.6
2014.10중순~
2015.5중순 (7개월)
71 32 10 6 119 17.0
2015.5중순~
10중순(5개월) 48 26 11 1 86 17.2
2015.10중순~
2016.5중순 (7개월)
89 38 8 10 145 20.7
2016.5중순~
10중순(5개월) 61 15 5 4 85 17.0
합계 638 285 90 47 1,060 17.7
이와 같은 신규 무역제한조치를 누적한 결과가 [그림 2-2]에 나타나 있는 데, 2016년 105월 현재 총 1,671건의 무역제한조치가 기록되었고 이 중 408 건의 조치가 종료된 것으로 추정되어, 1,263건의 무역제한조치가 실행 중인 것으로 파악된다.15) 종료된 무역제한조치는 주로 무역구제조치의 종료 (termination), 관세인상조치의 철회 등에 기인하는 것으로 평가된다. 그러나 2016년 10월 현재 실행되고 있는 1,263건은 지난 2016년 5월(1,196건)에 비해 5.6% 증가한 것으로 기존의 무역제한조치의 종료 비율이 여전히 낮아 누적 무역제한조치 건수가 줄어들지 않고 있다는 점은 보호무역주의 추세를 완화 하기 위해서는 G20 국가의 지속적인 노력이 필요함을 보여주고 있다.
[그림 2-2] 2008년 10월 이후 G20국가의 누적 무역제한조치
자료: WTO (2016b)
15) WTO(2016b, 25).
2) 보호무역주의 관련 이론적 배경 연구
보호무역주의 관련 이론적 연구는 국제기구 및 학계에서 다양한 이슈에 초점을 두고 접근하고 있다. WTO와 같은 국제기구의 보고서는 주로 보호무 역주의 정책 및 조치가 확산되는 것을 방지하고 해당 국가들에게 동 정책 및 조치의 무용성을 홍보하기 위한 목적을 가지고 작성되고 있다.
WTO 사무차장인 Yonov F. Agah가 기고한 글16)에 따르면, 보호무역주의는 원래 의도와는 달리 궁극적으로 역효과(counterproductive)를 나타내는 것으 로 나타났다. 경기가 침체할 때 국내 생산자를 도와주기 위한 보호무역주의 정책의 시행 가능성이 높아지는데, 정치인들은 자신의 선거구에 위치한 업계 의 로비에 민감하게 반응하기 때문에 단기적 효과를 내는 보호무역주의 정 책을 선택하려고 한다. 그러나 이와 같은 보호무역주의 정책은 국내 소비자 의 부담을 증가시키고, 궁극적으로 해당 국내 산업의 경쟁력을 저하시킨다고 지적하였다. Agah(2015)는 보호무역주의에 대한 실증적인 분석 없이 보호무 역주의에 맞서는 WTO 역할의 중요성을 환기시키고 무역원활화 협정의 경제 적 편익을 설명하였다.
보호무역주의와 관련된 학계의 연구 중 중요한 하나의 분야는 경기변동 (business cycles)과의 관계이다. 보호무역주의 정책이 주로 경기변동에 역행 (countercyclical)한다는 것이 일반적인 연구 결과이었으나, 최근에는 이에 대 한 반론의 연구 역시 발표되고 있다.
보호무역주의 정책이 경기변동에 역행한다는 것은 경기가 악화될수록 보 호무역주의 정책 및 조치가 증가하는 현상을 의미한다. 예를 들어 반덤핑관 세, 상계관세, 세이프가드 등 무역구제조치가 증가한다는 의미인데, 경기가 악화될수록 국내기업의 수익성이 악화되고 외국기업의 반덤핑 행위, 외국 정 부의 불법보조금 등에 대해 제소(petition)하는 건수가 증가한다는 것이다.
이와 같은 보호무역주의 정책과 경기변동의 역행 관계에 대해 다수의 이 론 논문이 발표되었다. 먼저 Bagwell and Staiger (2003)에 따르면, 경기가 침 체될수록 교역조건(terms of trade)을 개선하려는 목적으로 보호무역주의 정 책 및 조치를 사용한다는 것이다. 일반적으로 교역량은 경기변동과 같은 방 향으로 움직이는데, 경기가 호황이면 교역량도 늘어나고 교역으로부터 얻는 이익도 높아 무역전쟁(trade war)으로 인한 비용 역시 높아지기 때문에 보호 무역주의 정책 및 조치를 취할 이유가 없다. 그러나 경기가 악화될수록 보호 무역주의 정책 및 조치를 통해 상대 교역국의 수출가격을 인상시켜 교역조
16) Agah (2015).
건이 개선되는 효과를 노리고 있다는 것이 논문의 이론적 해석이다.
또한 Hansen (1990)에 따르면, 재정수지를 보다 개선하기 위하려는 목적으 로 보호무역주의 정책을 취한다는 이론적 설명이 있다. 즉, 경기가 악화되면 정부의 재정수입 역시 줄어들게 되어 이를 만회하기 위해 관세를 인상시킬 유인이 발생한다. 그러나 이러한 이론적 설명은 관세수입이 재정수입에서 큰 비중을 차지하던 과거 또는 개도국에게만 적용될 수 있기 때문에, 이와 같은 이론적 설명은 관세수입의 규모가 크지 않은 선진국에서는 큰 의미가 없다.
정재호(2017)에 따르면, 한국의 경우 국세 대비 관세수입의 비중은 4% 정도 이며, OECD 국가들의 GDP 대비 관세비중 역시 평균 0.2% 수준을 나타내고 있다. 즉, 선진국의 경우 국세 대비 또는 GDP 대비 관세비중이 지속적으로 하락하고 있어 재정수지를 개선하기 위해 관세를 인상한다는 이론적 설명은 설득력이 다소 약한 것으로 평가된다.
또 다른 이론적 설명은 정치경제학적 접근방법을 이용한 것으로, 보호무역 주의 정책이 국내 생산자로부터의 로비에 따른 결과라는 것이 Cassing et al.
(1986), Grossman and Helpman (1994) 등의 설명이다. 즉, 경기가 악화될수록 국내 생산자의 수익 역시 감소하므로 수입 규제를 통해 국내시장에서 우위 를 점하려는 유인이 대정부 로비로 이어져 보호무역주의 정책이 강화된다는 설명이다. 이와 같은 정치경제학적 접근방법은 Grossman and Helpman (1994)에 의해 이론적 근거가 마련되었으며, 이와 같은 접근방법은 통상정책 을 설명하는 핵심 이론분야로 발전되었다.
그 외에도 노동시장과의 관계, 사회안전망의 구축 여부 등 다양한 설명을 통해 보호무역주의 정책 및 조치와 경기변동간의 역행(counter-cyclical) 관계 를 설명하려는 연구가 존재한다.17)
17) Costinot (2009), Galllarotti (1985) 등 참조.
[그림 2-3] ‘대공황’과 ‘보호무역주의’ 인터넷 검색 기록의 변화
자료: World Bank (2011)
이와 같은 인식은 [그림 2-3]에서도 반영되었는데, World Bank (2011)에 따 르면, ‘대공황(great depression)’이라는 단어와 ‘보호무역주의 (protectionism)’라는 단어의 인터넷에서의 검색 수를 살펴보면 경기침체가 진행된 이후 보호무역주의에 대한 우려가 확산됨을 알 수 있다. ‘대공황’
이라는 검색어의 검색 기록은 2008년 10월에 정점을 기록한 이후 ‘보호무 역주의’라는 검색어 검색 기록은 그로부터 4개월 후인 2009년 2월에 정점 을 기록하였다. 즉, 2008년 11월 미국 워싱턴에서 G20 정상회의가 개최되고 정상들이 보호무역주의 조치를 취하지 않기로 합의하였음에도 불구하고
‘보호무역주의’에 대한 일반인의 관심은 고조되었다.
그러나 이와 같은 우려 및 추세가 지난 2008∼09년 금융위기 직후의 기간 동안 실질적으로 잘 나타나지 않았으며, 실증 분석 결과 역시 다소 상반된 결과가 도출되고 있다. Rose (2013)에 따르면 더 이상 보호무역주의가 경기 변동에 역행하지 않는다고 결론을 내리고 있으나, Bown and Crowley (2012) 에서는 경기변동에 보호무역주의 조치가 역행하고 있다고 나타났다.
다만 이전 경기침체와는 달리 2008∼09년 금융위기 직후 보호무역주의가 크게 대두되지 않았으며, 그 이후의 무역 감소가 보호무역주의 정책 및 조치 에 기인하지 않았다는 것이 일반적인 시각이다. 이와 같은 시각의 가장 핵심 적인 연구가 WTO (2014, 177∼190)인데, 동 연구에 따르면 2008∼09년 금융 위기로 촉발된 세계경제의 침체 동안에는 이전 경기침체와는 달리 보호무역
주의 정책 및 조치가 증가하지 않은 것으로 평가되었다. 또한 2008∼09년 금 융위기 이후 주요국의 무역구제조치 동향을 분석한 World Bank (2011)의 연 구에서도 분석 대상 11개국의 보호무역주의 조치는 크게 나타나지 않은 것 으로 평가되었다.18) 오히려 2008년 이후 나타난 무역 감소(trade collapse)19) 에 대한 원인 중 보호무역주의 조치가 미친 영향은 2% 미만이라는 것이 대 부분의 연구 결과이다.20)
따라서 최근에는 보호무역주의 조치가 더 이상 경기변동에 역행하지 않는 다는 즉 경기변동에 순응하거나(pro-cyclical) 경기변동과 관계가 없다고 (acyclical) 주장하는 연구가 나타나기 시작했으며, 이에 대한 이론적 설명으 로 다양한 시각이 제기되고 있다. 먼저, 생산의 국제 분업(international fragmentation of production) 현상이 확산되면서 글로벌 가치사슬(Global Value Chains, GVCs)이 보다 심화 및 확대되고 있다는 점이 기존의 역행 관 계를 변화시킨다는 시각이다. 이와 같이 글로벌 가치사슬이 심화, 확대된 환 경 아래, 국내에서 생산된 부품을 사용하여 외국에서 생산되는 완제품 수입 에 대응하여 보호무역주의 조치를 부과할 경우 외국 생산업체 뿐만 아니라 동 업체에 부품을 제공하는 국내 제조업체에게도 해당 조치가 해가 될 수 있다는 것이다. 이러한 현상에 대해서는 연구가 많지 않으나, Blanchard, Bown and Johnson (2016)의 연구에서는 “해외생산에서 국내생산가치의 비 중이 높거나 국내생산에서 해외생산가치의 비중이 높을 경우 무역구제조치 의 부과가 낮아진다”라는 점을 계량분석을 통해 발견하였다. Gawande, Hoekman, and Cui (2015) 역시 유사한 결과를 발견하였으며, 이를 바탕으로 글로벌 가치사슬이 확산되고 있는 최근의 세계경제 상황은 보호무역주의를 배격할 수 있는 강력한 유인(powerful incentives against protectionism)이라고 주장하였다. 이에 반해 Lake and Linask (2016)에 따르면, 개도국의 경우 보 호무역주의 조치가 경기변동에 순응적인(pro-cyclical) 반면, 선진국의 경우 보호무역주의 조치가 경기변동과 독립적이라고(acyclical) 분석하였다.
또 다른 시각은 2008∼09년 금융위기 이후 G20 정상회의에서 신규 보호무 역주의 조치를 취하지 않도록 합의(소위 standstill commitment)21)하는 등 보
18) 한국의 경우에서도 금융위기 새로운 반덤핑 조사 개시는 2008년 5건, 2009년 0건으로 나타났다.
Kang and Park (2011) 참조.
19) Trade Collapse에 대한 아시아 국가의 현황 분석은 Bark and Kang (2011) 참조.
20) Kee, Neagu, and Nicita (2013), Gawande, Hoekman, and Cui (2015) 등 참조.
21) 2008년 11월 미국 워싱턴에서 개최된 정상회의 선언문 13항에서 12개월 동안 신규 무역 및 투자 제한조치를 취하지 않기로 합의하였다. Declaration of the Summit on Financial Markets and the World Economy, Paragraph 13. 그 이후 2010년 11월 서울에서 개최된 정상회의에서도 보호무역주 의 조치를 취하지 않기로 합의하였다. The G20 Seoul Summit, Leaders’ Declaration, Paragraph 8~9.
