한국 도시교통 거버넌스와 포괄적 성장

한국 도시교통 거버넌스와 포괄적 성장

□ (검토배경) 대규모 교통인프라 투자가 한국의 급속한 경제성장과 도시화에 기여했으나, 자동차 중심 교통체계가 국민의 삶의 질을 낮추는 한계 노정 ⇒ 사례분석을 통해 대중교통 정책 시사점 제시

* 한국도로 자동차 밀도(1km당 190대)는 OECD평균(61대)의 3배→ OECD중 가장 긴 통근시간 기록, 교통혼잡비용이 국가 GDP중 2% 차지, 미세먼지 많은 도시 5곳 중 4곳이 한국

□ (한국 교통정책) 버스 준공영제, One pass 교통카드, 지능형 교통체계 등 대중교통 활성화 정책으로 대중교통 분담율을 높이는데 주력 ㅇ 이를 통해 소기의 성과를 달성하였으나 지자체의 만성적인 재정

적자, 중앙정부에 대한 재정의존도 심화 등 한계도 노정

□ (접근성 분석) 회귀분석모델을 활용, 대중교통에 대한 접근성

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* 대중교통에 대한 접근성은 도보 10분 거리에 거주하는 인구수로 계산

ㅇ 소득수준과 대중교통 접근성은 비례, 남성은 접근성에 비례하나 여성 분포는 접근성에 반비례 ⇒ 남녀간 고용․임금 격차도 일부 영향 ㅇ 자동차 운전이 어려운 노인과 학생 분포는 비슷하게 대중교통 접근성과

상관관계를 보임(다만, 광역시에서 학생 분포는 교육시설과 거주지간 거리가 인접해 대중교통 접근성과 상관관계가 다소 낮은 경향)

□ (사례분석) 대중교통 모범도시(서울, 수원, 창원)와 행정도시(세종) 중심으로 차량·보행 도로망의 접근성 여부 등 연결성 분석

□ (정책시사점) ① 대중교통을 활성화하기 위한 중장기 전략을 수립하고, 교통·주거비용 등을 함께 고려하는 모니터링 체계 구축, ② 도시교통 정책 성과를 정기적으로 측정·평가하고 정책수립·평가과정에 이해 관계자 참여, ③ 지역간 연계교통 체계 구축을 위해 광역·기초정부간 긴밀한 파트너쉽 조성, ④ 사회적 약자 위한 교통서비스 제공

*『Urban Transport Governance & Inclusive development in Korea』정리(‘17.3.28 발간)

1. 검토 배경

□ 한국은 경제성장과 도시화율이 가장 높은 상관관계를 보이는 국가중 하나로 급속한 경제성장과 도시화

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* 한국 1인당 GDP 성장률(‘05～’14)은 OECD 평균의 2배, 도시화율(‘13년)은 82.5%

<각 국 도시화율과 미국 대비 일인당 GDP >

□ 그러나 자동차 중심 교통체계는 국민을 삶의 질을 낮추는 한계 노정 ㅇ 한국 도로의 자동차 밀도(1km당 190대)는 OECD 평균(1km당 61대)의

3배 수준으로 국민의 삶의 질 저하를 초래

- 한국은 OECD 국가 중 가장 긴 통근시간을 기록하며 국가 GDP의 2.16%에 해당하는 교통혼잡 비용을 초래(이 중 2/3는 도시에서 발생) - 미세먼지 많은 도시 5곳 중 4곳이 한국에 소재(서울, 인천, 광주, 청주)

<OECD 국가별 평균 통근 시간, 2015 또는 최근>

◇ 한국 도시의 교통정책과 지자체 사례 검토 및 대중교통 접근성 분석 등을 통해 한국 도시교통 발전을 위한 정책 시사점 제시

2. 한국 도시교통정책 분석

□ 한국은 버스 준공영제, One pass 교통카드 등 대중교통 활성화 정책을 통해 대중교통 분담율을 높이는데 주력하였으며 소기의 성과 달성 ㅇ (버스 준공영제) 버스업체에 정부보조금을 지원, 적자노선에도 안정적인

서비스를 공급(서울에서 시작하여 울산을 제외한 모든 광역시에 도입) ㅇ (One pass 카드) 하나의 신용카드나 스마트폰으로 모든 대중교통

수단을 이용하는 요금체계 혁신 추진(‘04년 서울 도입, ’14년 전국 확대) ㅇ (지능형교통체계) 교통카드 등으로부터 취득한 Big Data를 활용

하여 버스와 택시 정보체계를 구축하는 등 IT 기술 혁신 도입

* 서울시 교통운영정보체계 (TOPIS), 수원시 도시안전통합센터 사례

<제2차 대중교통기본계획 (국토교통부, ‘12-’16)>

2009 (%)

2016 (%) 2030 (%) Prospects Goal Prospects Goal

Korea 40.9 41.3 47 41.8 52

Metropolitan city area

A group

Economic principal city (with a population over

1 million)

54.2 54.06 60 63.62 73

Local principal city (with a population over 1

million)

28.92 29.23 35 43.06 53

B group

Self-sufficient city 44.26 44.69 50 45.68 55 Satellite city 31.43 34.28 40 42.82 52

Non-metropoli tan city area

C group Tourism city 21.89 21.89 27 33.46 43 D group Industry city 28.23 27.83 33 40.58 50 E group Urban/rural mixed city 28.96 29.48 35 37.15 47 F group Agricultural city 27.60 25.39 30 27.31 37

□ 그러나 대중교통 정책은 지자체의 만성적인 재정적자, 중앙정부에 대한 높은 재정의존도(국고보조율 한국 61.6% vs OECD 37.3%) 등 한계 노정

3. 대중교통 접근성 분석

□ (분석방법) 회귀분석 모델을 활용, 대중교통에 대한 접근성(또는 비접 근성)과 사회경제적 변수(소득 성별 연령별 인구)간 상관관계를 분석

ㅇ (접근성) 한국의 모든 버스정류장과 기차역으로부터 모든 도로망을 통해 도보로 10분 거리, 20분 거리, 30분 거리안의 영역을 산출

* GIS 도로망도와 대중교통 결절점 자료를 토대로 Arcgis 서비스면적 분석 - 접근성은 도보 10분 거리에 거주하는 인구수로, 비접근성은 도보 30분

거리 외에 거주하는 인구수를 기준으로 계산

* (주) Biz-GIS의 100m×100m 격자내 인구 현황을 중첩하여 계산 ㅇ (분석단위) ‘10년 통계청 행정경계를 활용, 동 단위로 접근성과 비접근성을

분류하고 이를 전 인구로 나누어 각 동의 접근성 등 산출

ㅇ (소득자료) (주) Biz-GIS의 100m×100m 격자내 정의된 소득수준 (1～10)을 그 격자내 인구로 가중 평균하여 동단위 소득수준을 산출

ㅇ (센서스자료) 통계청 2010년 인구주택 총조사 마이크로 데이터를 활용 하여 동단위로 성별, 연령별, 학생인구 및 기업수 산출

* 통계적 유의성 검토 후, 제조업 교육업 도소매업을 주요기업으로 선정

□ 버스 접근성과 소득수준과의 관계

ㅇ 대체로 버스 접근과 소득수준은 큰 상관관계(0.62)가 있는 것으로, 버스 비접근성과 소득수준은 부의 상관관계(-0.77)가 있는 것으로 분석

* 특히 인구밀도가 낮고 대중교통이 잘 구비되지 않은 도 지역에서 강한 상관관계를 보이는 경향(대중교통 서비스가 잘 구비된 광역시에서는 상관관계 미약)

< 한국 및 광역단체: 소득수준과 버스접근성(2010) >

☞ 위 그림에서 파란색 막대 그래프 높이는 접근성이 소득수준에 미치는 영향을, 하늘색 막대 그래프 높이는 비접근성이 소득수준에 미치는 영향을 나타냄

□ 버스 접근성과 인구분포와의 관계

ㅇ (학생) 대체로 버스 접근성과 학생의 분포는 큰 상관관계를 보이고, 버스 비접근성과 학생분포는 부의 상관관계를 보임

< 광역 자치단체별 고등학생 분포와 버스접근성 >

- 소득 수준과 비슷하게 광역시는 이러한 상관관계가 뚜렷하지 않은데 (오히려 서울은 상관관계 역전) 이는 광역시내에서 교육시설과 거주지간 거리가 매우 가까워 대중교통 이용 필요성이 적기 때문인 것으로 판단

* 마이크로 데이터 계산 결과, 서울시내 학교간 평균거리는 1.4km, 학원간 거리는 167m이나, 경기도의 경우 학교간 거리는 4.89km, 학원은 622m인 것으로 분석

ㅇ (여성) 버스 접근성과 여성분포는 부의 상관관계가 있는 것으로 나타남 - 이와는 반대로 남성분포는 버스접근성과 큰 상관관계를 보이는데, 이는 남녀간 임금격차 및 고용률 격차가 커 여성들이 대중교통 인접 지역에 거주할만한 소득에 못미치는 점도 일부 원인인 것으로 추정

* 한국 남녀간 임금격차는 36.6%(‘13년)로 OECD 국가 중 최고 수준(OECD 평균 15.5%), 고용률(’15년)도 남성은 71.1%이나 여성은 49.9%에 불과(최근 10년간 유사)

< 광역 자치단체별 여성 분포와 버스접근성 >

< 한국의 남성 분포와 버스접근성 >

ㅇ (노인) 버스 접근성과 노인분포는 큰 상관관계를 보이는데, 자동차 운전이나 보행이 곤란한 경우 대중교통이 잘 구비된 지역에 거주하려는 경향이 있기 때문인 것으로 추정

- 일부는 가족과 노인이 한가족으로 구성되는 경우도 있는 것으로 추정

* 노인가구 중 13%는 학생과 같이 거주하는 것으로 조사(‘10년 국토부 주거실태조사)

< 광역 자치단체별 노인 분포와 버스접근성 >

< 한국의 노인 분포와 학생 분포간 상관성 >

☞ 위의 상관성은 16개 광역자치단체별로 별도 분석할 때에도 동일하게 중 고등학생 모두 유의하게 나타남, 이는 일정수준으로 3세대 동거비율이 분포함을 의미

4. 도시별 대중교통 사례 분석

◇ 국토부가‘대중교통 평가’및‘지속가능 교통평가’에서 우수사례로 선정한 서울·수원·창원과 신생 행정도시인 세종 중심으로 분석

* 그 밖에 부산, 인천지역은 교통현황이나 정책분석없이 도시구조 분석만 시행

< 서울시 >

□ (현황) 대중교통과 자전거 등 비동력 교통수단 분담율 70%로 전국 1위, 다른 대도시에 비해 대중교통에 의한 포용성이 월등하게 높은 수준

* 1km² 당 도로 5km(전국 평균 0.28m)와 철도 0.7km 보유, 기차역수 320개, 서울 인구의 81%가 버스역에서 도보로 10분 거리내, 20%가 기차역으로부터 10분 거리내 거주

< 서울 대중교통 서비스 면적 >

버스역 도보거리 10, 20, 30분 이내 지역들 기차역 도보거리 10, 20, 30분 이내 지역들

□ (주요 정책) 버스 준공영제, 대중교통 통합요금제, 통합 전산교통 관리 체계 등 대부분의 혁신정책을 전국에서 거의 가장 먼저 도입

□ (분석 결과

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* Space Syntax라는 기법을 통해 차량·보행 도로망을 분석하여 도시내 각 지점이 얼마나 주위와 접근성이 있는지, 다른 지점으로의 통로적 성격이 있는지 연결성 분석

** 강남은 1㎢ 이상 크기의 격자형태 구역들(Blocks)로 도시가 구성되는 점이 특징

ㅇ 서남부 지역은 서울 내 타 지역과 연결성이 떨어지나 경제 광역권인 경인지역으로 통근자가 많은 점을 고려시 큰 불편을 초래한다고 보기 어려우나, 연결성이 미흡한 동북부 지역은 대중교통 접근성 강화 필요

< 수원시 >

□ (주요 정책) 2030년까지 온실가스를 40% 감축하는 Eco-Mobility 도시를 중장기 목표로 설정하고 세부 전략 추진 중

ㅇ 지하철역 주변 대중교통 환승센터 설치, 자동차 진입금지 구역 지정, 전기차구입 보조금 지원, 자전거도로 조성 등 대중교통 활성화 정책 추진 ㅇ 시행된 정책은 OECD 녹색성장지표를 활용하여 정기적으로 평가하고

좋은시정위원회 등 시민참여 기제를 교통정책 수립·평가에 활용

* UNESCO 차량없는 Eco-Mobility Village (행궁동) 축제개최 (‘13.9)

□ (분석 결과) 버스 접근성은 잘 발달되어 있으나 수원시민 17%가 차로 서울로 통근 중이어서 교통체증 유발, 철도는 철도 경부선과 분당선 중심으로 되어 있으나 향후 분담률 제고를 위해 여러 노선 건설 중

< 수원시 대중교통 서비스 면적 >

버스역 도보거리 10, 20, 30분 이내 지역들 기차역 도보거리 10, 20, 30분 이내 지역들

< 창원시 >

□ (현황) 세 도시(창원·진해·마산)가 ‘10년 창원시로 통합되었으나 산·

바다 등으로 분할되어 있어 지형적 통합 곤란, 미약한 교통 인프라가 개선되어야 통합효과 상승 기대 가능

* 현재는 창원-진해간 안민터널 및 고개, 마산-진해간 마창대교 등만 존재

□ (주요 정책) 환경도시를 목표로 「누비자」라는 공공 자전거를 국내 최초 보급(‘08), 대중교통 활성화를 위해 계획했던 지하철 2개 노선은 재정제약 으로 트램 건설계획으로 전환 중, 지능형교통정보시스템(ITS) 구축 예정

□ (분석 결과) 도시간 통합과정에서 지역간 연계교통 논의가 선행되지 않아 승용차 분담율이 높아지고(‘10년 41%, 국가 평균 35.8%) 교통 체증의 주요 원인(인구대비 차량수는 38.4%, 주차면적은 66.6% 수준)이 됨 ㅇ KTX 제외시 버스가 거의 유일한 대중교통으로 창원시는 부족한 대중

교통 재원 확보를 위해 광역자치단체 승격 등 추진 중

< 창원시의 대중교통 접근성 지도 >

버스역 도보거리 10, 20, 30분 이내 지역들 기차역 도보거리 10, 20, 30분 이내 지역들

< 세종시 >

□ (현황) 행정중심복합도시로 ‘12년부터 이주 시작, ’14년까지 36개 국가 기관이 이전하여 행정·기술·교육 등 6개 특화지역으로 조성

ㅇ 1km

²

²

□ (주요 정책) 도로차선을 최소화하고, 전국 최고수준으로 자전거 도로 건설

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* 세종시 자전거길이는 1.25km/도로1km 로 서울 0.1, 코펜하겐 0.62에 비해 압도적

ㅇ 대중교통이 부족한 시골 읍·면 지역은 ‘수요응답형 마을택시’ 도입 ㅇ 현행 72개 버스노선을 ‘30년까지 218개로 증설하고, BRT 노선도 확대

예정(27→120노선), 대전-세종간 도시전철도 도입 검토 중

□ (분석 결과) 구도심(조치원)과 신도심(정부청사 근처) 모두 서울로의 연결성은 높으나 그 밖에 세종시내 읍·면 지역으로의 연결성은 미흡함 ㅇ 최고 수준의 자전거도로를 갖추었으나 분담율은 2%에 불과, 대중교통

서비스 부족으로 자동차억제 정책에도 불구, 승용차 분담율 56% 육박

< 세종시 대중교통 접근성 지도 >

버스역 도보거리 10, 20, 30분 이내 지역들 기차역 도보거리 10, 20, 30분 이내 지역들

5. 정책 시사점

□ 한국 주요도시는 각 상황에 따라 대중교통 활성화 정책을 추진 중 ㅇ 승용차 중심 도시교통은 대중교통 중심으로 변화 중이며, 버스 준공영제,

대중교통요금 체계 일원화, 지능형교통체계(ITS) 등 혁신 추진 중

□ 대중교통의 접근성은 도시민의 삶 전체를 반영하여 형성되는 특징 ㅇ 양극화가 심화된 도시의 경우, 대중교통 접근성도 양극화 성향을 보이

므로 사회적 약자를 포용할 수 있도록 대중교통 서비스 확대 필요

□ 국가 차원의 일률적인 정책 추진에 앞서 협치와 자율성 고려

ㅇ 자치단체 통합이나 신도시 건설시 지역의 수요와 도시구조, 지형적 요인을 충분히 고려하지 않은 국가정책 추진은 더 큰 사후 비용 초래

□ 기관·영역간 교통정책 통합 및 지속가능한 교통체계 개선

ㅇ 자치단체간 파트너쉽을 조성하고 광역 도시계획 관점에서 고용, 주거, 에너지 등 다양한 사회경제적 측면을 고려한 도시교통체계 구축 필요 ㅇ 지속가능한 교통시스템을 위해 교통인프라 관리비용을 고려하고

포용성 제고를 위해 사회적 약자에 대한 교통서비스 확대, 교통 정책에 대한 정기적인 평가 및 모니터링 및 시민 참여 등 필요

※ 작성 : 조성균 서기관(OECD 사무국 파견관), 이익진 서기관(원소속 : 국토교통부)