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수시연구보고서 08-02
김 기 중
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에너지 부문에서의 공기업과
민간기업간 공정경쟁 여건에 관한 연구
에너 지 부 문 에 서 의 공 기 업 과 민 간 기 업간 공 정 경 쟁 여 건 에 관 한 연 구
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KOREA ENERGY ECONOMICS INSTITUTE경기도 의왕시 내손순환길 180TEL:031-420-2113 ZIP:437-713
ISBN 978-89-5504-196-5
연구책임자 : 선임연구위원 김기중
요 약
1. 연구의 필요성 및 목적
우리나라는 앞으로도 많은 영역에서 공기업과 민간기업이 공존하면서 협력과 경쟁을 함께 할 것으로 보인다. 그러나 공기업과 민간기업간 공 정경쟁이 가능하지 않거나 제한적으로만 가능하다면, 이를 통한 공기업 의 경영효율 제고, 특히 에너지 부문의 효율성 제고는 기대하기 어려울 것이다. 지금까지 공기업과 민간기업간 공정경쟁의 가능성이나 공정경쟁 여건 조성에 대한 논의는 매우 미흡했으며, 신정부의 공기업 정책도 이 에 대한 충실한 분석에 바탕을 둔 것인가에는 의문의 여지가 있다.
본 연구는 우리나라의 공기업 관리체계, 공기업과 민간기업간 공정경 쟁 여건 및 공기업의 반경쟁적 행위 유인을 분석하고, 이에 대한 국내외 사례를 검토하여 정책시사점을 도출하고자 한다. 이를 통해 향후 에너지 부문 공기업의 반경쟁적 행위에 대한 본격 연구의 기초를 제공하고, 에 너지부문 구조개편 관련 논의에 기여할 수 있기를 기대한다. 본 연구는 특정한 정책목표를 달성하기 위해 해당산업에서 공기업이 민간기업에 비해 경쟁우위를 제공받아야 한다는 정책적 당위성이 있는 경우에도 공 기업의 반경쟁적 행위 유인과 능력으로 말미암아 당초 기대했던 정책효 과가 상쇄될 수도 있다는 점에 유의하고 있다.
2. 연구내용 요약
공기업은 단순히 정부소유라는 이유 때문에 시장에서 경쟁관계에 있 는 민간기업보다 경쟁우위에 놓이는 경우가 많다. 이러한 인위적인 경쟁 우위에 더하여 공기업이 전략적으로 반경쟁적 행위를 할 경우에는 경쟁 관계에 있는 민간기업의 사업여건은 더욱 악화되어, 수익감소에 따른 파 산 또는 시장으로부터의 퇴출이 일어날 수 있으며, 잠재적 경쟁기업의 진입도 어려워질 수 있다. 그리고 이는 사회적인 비효율 증대 또는 후생 감소를 초래하게 된다.
공기업의 설립목적을 달성하기 위해 주어지는 각종 특전은 경쟁대상 민간기업에 대한 경쟁우위를 제공한다. 재화나 용역의 보급 확대를 위한 독점사업권, 비구속적인 손실보전 의무, 정부의 신용보증, 사업의 안정성 을 유지하기 위한 포획지분의 설정, 정부의 직간접 보조를 통한 파산위 험으로부터의 면제, 각종 조세 및 준조세의 감면 및 민간기업과는 차별 되는 규제의 적용 등을 예로 들 수 있다.
공기업은 정부로부터 주어진 사업목표로 말미암아 민간기업들이 추구 하는 이윤극대화와는 다른 목적함수를 가지고 사업을 운영하는 것으로 이해되고 있다. 이를 단순화하여 사업규모의 확대와 이윤추구를 동시에 고려하는 공기업의 최적화 모형은, 경쟁시장에서 공기업이 민간기업보다 더 공격적인 반경쟁적 행위의 유인을 갖고 있다고 예측한다.
이러한 유인에 더하여 실제로 공기업은 반경쟁적 행위를 실행할 수 있는 능력도 갖추고 있으며, 적절한 억제장치가 없을 경우 실제로 다양 한 반경쟁적 행위에 나서고 있음을 미국이나 우리나라의 사례분석을 통 해서도 확인할 수 있다. 민간기업을 배제하면서 지속적으로 사업영역을 확장하거나 민간기업의 사업영역에까지 침투하는 경우가 있으며, 필수요
소에 대한 지배력을 이용해 진입장벽을 설정하거나 경쟁자 비용 증대 전략을 구사하기도 한다. 다수 사업장의 평균공급비용을 적용함으로써 일정 지역의 공급가격에 대하여 교차보조를 행하고, 이에 따라 민간기업 이 달성할 수 없는 수준의 비용이하의 가격을 설정하기도 한다. 명시적 으로 공기업과 민간기업간 금융비용의 차별화를 제도화하는 사례도 발 견할 수 있다.
우리나라의 공공기관운영법은 기업의 지배구조와 경영평가(corporate governance)에 초점을 둔 법률이며, 민영화 등 공기업의 기능조정이 주 무부처와의 협력 하에 가능하도록 규정하고 있으나, 경쟁 등 공기업이 활동하는 시장의 관리(market governance)에 대한 규정은 미흡한 것으 로 보인다. 또한, 정부부처간 경쟁정책 수립 및 시행과 관련된 관리 (governance of government)의 문제도 있어 보인다.
정부가 발표한 공기업선진화계획은 여전히 공공기관운영법의 틀 안에 서 기업의 지배구조와 경영평가 및 이에 근거한 공기업의 기능조정 접 근방식을 채택하고 있다. 그러나 공기업과 민간기업간 경합이 있는 경우 에 대한 고려는 있었으나, 이를 상시 제도화하여 공기업과 민간기업간 공정경쟁 여건을 지속적으로 조성해 나아가고자 하는 노력은 미흡하다 고 할 수 있다. 호주의 사례를 보면 경쟁관계에 있는 민간기업이 경쟁중 립원칙이 훼손될 경우 이를 시정하도록 하는 탄원절차를 연방정부, 주정 부 및 지방정부 등 모든 정부 수준에서 밟도록 함으로써 공기업과 민간 기업간 공정경쟁을 확립하고자 하는 노력과 절차를 명문화하고 있음을 알 수 있다.
3. 결론 및 정책시사점
국민경제의 규모가 커지고 그 구조도 복잡해지면서 공기업을 통한 정 부의 시장 참여에도 많은 문제점이 노정되고 있다. 무엇보다도 관리․감 독의 주체와 대상, 즉, 정부와 공기업간 정보의 비대칭성 문제가 가장 심각하다. ‘작은 정부, 큰 시장’으로의 전환을 선언한 정부도 이러한 문 제점을 잘 인식하고 있는 것으로 보이며, 민간부문의 역량이 크게 성장 한 상황에서 이러한 정책의 전환은 일면 늦은 감도 있다. 미국의 기상예 보 산업에서 보듯이 산업의 내용과 시장참여자들이 변화함에 따라 경쟁 정책도 진화해야 한다. 정부주도로 산업을 운용하는 데 따르는 사회적 비용에 대한 성찰도 필요하다.
앞으로 에너지 부문에 보다 더 경쟁이 도입될 경우, 이 경쟁은 바로 공기업과 민간기업간 경쟁이 핵심이 될 것이므로, 이에 대한 관리체계를 정비해야 한다. 양자가 상호배타적인 대안은 아니지만, 공기업의 경쟁력 을 제고하는 방법으로서 중앙집중식 경영평가 및 기능조정을 통하는 방 법과 민간기업과의 경쟁에 노출시키는 방법 사이의 선택의 문제가 있다.
그러나 정부가 추구하는 궁극의 목표가 민간주도형 시장경제이건 공기 업의 역할을 일정 부분 유지하는 산업운용체제이건 간에, 그 과정에서 공기업의 경쟁력을 제고하는 데는 경쟁에 대한 노출이 보다 효과적인 방법이라는 것이 경제학이 제시하는 해답이다.
ABSTRACT
It seems that public enterprises (PEs) and private firms will continue to coexist, cooperate and compete in many sectors of the economy in the foreseeable future. The new administration has announced that its policy goal concerning PEs is set on improving their competitiveness. However, if competition between the private and public enterprises is not possible or is possible only within a limited range, the policy goal, particularly that for the PEs in the energy sector, will be hard to achieve.
In order to derive policy implications for governing the PEs in the energy sector, the study conducts the following analyses. It first overviews Korea's system of administering the PE and presents a brief recent history of policy changes in this area. After this, the environment for competition between PEs and private firms is analyzed with a focus on the artificial competitive advantages awarded to the former by government over the latter. A simple theoretical model developed by Sappington and Sidak (2003) is introduced as a mirror into which to project real-life examples.
Several cases are offered from the U.S. and Korea.
Despite that PEs sometimes need to be awarded certain privileges for the purpose of fulfilling the mandate required by government is
justified, this study is concerned with the possibility that those privileges may prove to be a valuable arsenal for PEs against their private competitors. Examples include monopoly power, non-binding duty of compensation for losses, credit guarantee, captive equity, exemption from bankruptcy, exemption from taxes and levies, and so on.
Policy mandates on the PE sometimes require its manager to pursue other objectives than profit maximization such as enlarging the size or expanding the scope of its business. Managers of PEs sometimes chase these goals on their own or together with labor union. These circumstances lead to a different kind of optimization problem for the PE, say, the maximization of a combination of profits and revenue. The reduced interest in profits or increased interest in the size of business of the PE results in quite different behavioral incentives on the part of the PE, below-cost pricing, among others.
The simple optimization model to analyze the PE's pricing behavior is found to be powerful enough to explain many other anti-competitive incentives of the PE like raising rivals' costs and building up entry barriers.
A PE's anti-competitive motivation combined with its ability to materialize it produces many inefficiencies by forcing private competitors out of the market or by keeping potentially more efficient private firms from coming in the market. U.S. and Korean cases presented in the report -- TVA, Amtrak and National Weather Service
in the U.S. and KOGAS, KDHC and loaning for overseas resource development in Korea -- well match the prediction of the theory. The Competitive Neutrality policy of Australia is a good example of express institutionalization of fair competition policy between PEs and private firms.
The Korean economy has grown sufficiently enough, not only in size but also in complexity, not to allow simple-minded government intervention in the market through PEs for socio-politico-economic reasons. The capacity of the private sector of Korea also has been built up in managerial skills and information collection and processing as well as in capital mobilization. Yet still, the Korean government seems to believe the opposite, particularly toward the energy sector. As the content and participants in the market change, competition policy has to evolve. The potentially huge social costs of running industries with the public sector being the leader needs to be recalculated. Any significant debate over competition in Korea's energy sector has, in fact, been over the competition between PEs and private firms. As economics teaches that the best way to higher competitiveness of PEs is their exposure to competition, more weight needs to be given to fair competition between the two kinds of firms in searching for a good governance mode of the market.
제목 차례
Ⅰ. 서론
··· 1Ⅱ. 우리나라의 공기업정책 및 관리체계
··· 51. 공기업정책 변화의 연혁 및 주요 내용 ··· 5
가. 공기업 민영화 정책의 기조 변화 ··· 5
나. 공공기관 지배구조 혁신방안 ··· 6
다. 공기업 선진화 방안 ··· 10
2. 현행 공기업 관리체계 ··· 14
가. 공공기관운영법과 공공기관의 지정 ··· 14
나. 공공기관의 유형분류 ··· 16
Ⅲ. 공기업을 통한 정부개입과 공기업의 경쟁우위
··· 221. 공기업을 통한 정부개입 ··· 22
가. 공기업을 통한 정부개입의 필요성 및 편의성 ··· 22
나. 공기업을 통한 정부개입의 비용 ··· 23
다. 공기업을 통한 정부개입의 지속 여부 문제 ··· 24
2. 공기업의 경쟁우위 여건 ··· 26
가. 독점사업권 ··· 28
나. 비구속적인 손실보전 의무 ··· 29
다. 정부의 신용보증 ··· 30
라. 포획지분 ··· 31
마. 기타 공기업의 경쟁우위 여건 ··· 31
Ⅳ. 공기업의 반경쟁적 행위 유인 및 능력
··· 331. 분석의 틀 ··· 33
가. 개관 ··· 33
나. 모형 ··· 35
2. 반경쟁적 행위 유인 ··· 38
가. 비용이하 가격설정 ··· 38
나. 비용이하 가격설정 제약의 해소 ··· 39
다. 경쟁자 비용 증대 ··· 41
라. 독점시장과 경쟁시장간 범위의 경제 ··· 42
3. 반경쟁적 행위 능력 ··· 43
Ⅴ. 사례 분석
··· 461. 해외 사례 ··· 46
가. 미국 공기업의 반경쟁적 행위 사례 ··· 46
나. 호주의 공기업과 민간기업간 공정경쟁정책 사례 ··· 53
2. 국내 에너지산업 사례 ··· 58
가. 천연가스산업 ··· 58
나. 집단에너지산업 ··· 64
다. 자원개발사업 ··· 70
Ⅵ. 결론 및 정책시사점
···74참고문헌
···79표 차례
<표 Ⅱ-1> 공공기관 관리체계의 변화 ··· 9
<표 Ⅱ-2> 공공기관 현황 ··· 11
<표 Ⅱ-3> 고유목적사업 수입유형의 구분 ··· 20
<표 Ⅱ-4> 공공기관 정부출자 현황 ··· 20
<표 Ⅴ-1> 한국가스공사의 주요 사업 ··· 59
<표 Ⅴ-2> 사업자별 지역냉난방 공급현황(2006년) ··· 65
<표 Ⅴ-3> 2003년 9월 이후 지역냉난방 사업허가 현황 ··· 66
그림 차례
[그림 Ⅱ-1] 공공기관의 유형분류 ··· 17
Ⅰ. 서 론
신정부가 들어서면서 많은 사람들이 기대했던 공기업 민영화 정책이 후퇴하고 있다는 인상을 주면서 오히려 신정부의 경제정책 비판 대상중 한 가운데 서있는 상황이다. 원유를 비롯한 국제원자재가격의 급등에 따 른 물가상승 등 경제여건이 악화됨에 따라 전기, 가스 등 공공요금 인상 억제에 정책의 무게가 실리고, 에너지공기업들을 민영화할 경우 이들 공 공요금이 인상되어 서민생활을 더욱 어렵게 할 것이라는 논리가 지배적 이다.
금년 8월에 발표된 제1차 공기업선진화방안에서는 민영화 대상 공기 업수도 당초 예상되었던 것보다 훨씬 줄어든 26곳에 불과하고,1) 줄곧 관심의 대상이 되어 왔던 거대 공기업들은 민영화 대상에서 빠졌으며, 에너지 부문 공기업들은 오히려 규모를 더욱 확대하는 방향으로 정리되 고 있다. 한국산업은행의 민영화도 이미 금년 6월 금융위원회가 민영화 방침을 밝힌 것을 다시 발표한 데 그치고, 한국토지공사와 한국주택공사 를 통폐합하기로 하였으나, 대부분의 민영화 추진대상 기업들이 민영화 를 통한 공공부문 개혁에 별로 효과가 없는 기업들이라는 평가다.
신정부의 공기업 정책은 민영화보다는 공기업의 경영효율 제고 또는 공기업의 ‘경쟁력’ 확보에 초점을 맞추는 쪽으로 방향을 선회했다고 평 가할 수 있다. 1990년대 초반부터 시작된 공기업 민영화에 대한 반대논 리로서 민영화보다는 공기업 체제를 유지하면서 공기업과 민간기업간
1) 한국산업은행 제외.
경쟁을 통해 효율성 제고라는 목표를 달성할 수 있다는 논리를 여전히 고수하고 있는 것으로 보인다.
이렇게 볼 때 우리나라의 산업구조는 여전히 공기업과 민간기업이 다 양한 분야에서 공존하고 경쟁해야 하는 구조로 지속될 것이다. 그러나 공기업과 민간기업간 공정경쟁이 가능하지 않거나 제한적으로만 가능하 다면, 이를 통한 공기업의 경영효율 제고, 특히 우리의 관심사인 에너지 부문의 효율성 제고는 기대하기 어려울 것이다. 실제로 지금까지 공기업 과 민간기업간 공정경쟁의 가능성이나 공정경쟁여건 조성에 대한 논의 는 매우 미흡했으며, 신정부의 공기업 정책도 이에 대한 충실한 분석에 근거했는가에는 의문의 여지가 있다.2)
우리나라의 경우 에너지부문은 전통적으로 정부주도․공기업위주의 형태로 운영되어 왔으며, 경제성장에 따라 민간기업의 에너지부문 참여 도 활발해져 왔다. 전력산업의 경우는 초기 민간기업 위주에서 공기업위 주로 산업의 운용형태가 변화된 경우로서, 민자발전사업자의 등장으로 발전부문에서 공기업(한전 발전자회사)과 극소수의 민간기업이 공존하고 있다.
천연가스산업의 경우는 도입․도매부문은 공기업인 한국가스공사가 독점하고, 소매부문은 민간 지역도시가스회사들이 공급권역별로 독점하 며, 포스코와 K-Power가 자가소비용 천연가스를 직도입하고 있다. 국제 천연가스 수급상황의 압박 및 에너지안보의 중요성으로 공기업 위주의 천연가스개발에 정책의 중심이 쏠리면서 당분간 한국가스공사를 주축으
2) 제1차(2008. 8. 11) 및 제2차(2008. 8. 26) 공기업선진화계획에서 공기업이 민간과 경 합하거나 민간이 기능수행 가능한 분야의 공기업을 일부 민영화한다고 발표하였으 나, 총 319개의 공기업중 28개 기관만이 이에 해당하는지는 좀 더 검토가 필요한 부분이라고 할 수 있다.
로 한 국내천연가스산업구조는 크게 변화할 가능성은 없어 보인다.3) 특 히, GS칼텍스의 자가소비용 천연가스 직도입 사업 추진이 국제 LNG 시 황변화에 따라 좌초되고, 도입계획 물량의 대부분을 오히려 가스공사에 의존하게 됨으로써 실제 시황 또는 여건에 대한 정확한 이해가 부족하 기 쉬운 일반인의 관점에서는 민간기업의 천연가스 도입사업의 능력을 의심하게 하는 계기가 된 측면도 있다.
집단에너지산업에서는 열 및 전기(구역형집단에너지사업의 경우)의 생 산․수송․판매사업이 수직계열화되어 지역독점 형태로 운영되고 있으 며, 공기업인 한국지역난방공사와 대한주택공사, 그리고 민간기업들이 사업허가 단계에서 경쟁하고 있다.
그러나 상기의 모든 경우에 해당 부문 공기업과 민간기업들이 공존하 기는 하지만 실질적인 경쟁관계에 있다고 말하기는 어렵다. 여전히 공기 업 주도의 산업운영 패러다임은 변하지 않고 있으며, 경쟁에 근거한 민 간주도형 시장경제로의 전환은 구체적인 성과를 내지 못하고 있는 실정 이다.
본 연구는 우리나라의 공기업 관리체계, 공기업과 민간기업간 공정경 쟁 여건 및 공기업의 반경쟁적 행위 유인을 분석하고, 이에 대한 국내외 사례를 검토하여 정책시사점을 도출하고자 한다. 이를 통해 향후 에너지 부문 공기업의 반경쟁적 행위에 대한 본격연구의 기초를 제공하고, 효율 적인 에너지부문 구조개편 관련 논의에 기여할 수 있기를 기대한다. 본 연구는 특정한 정책목표를 달성하기 위해 해당 산업에서 공기업이 민간 기업에 비해 경쟁우위를 제공받아야 한다는 정책적 당위성이 있는 경우 에도 공기업의 반경쟁적 행위 유인과 능력으로 말미암아 당초 기대했던
3) 천연가스 도입․도매 부문에 경쟁이 도입될 것이라는 예측이 흘러나오고 있으나, 이 경우에도 유효경쟁이 확립되기까지는 상당한 시간이 소요될 것이다.
정책효과가 상쇄될 수도 있다는 점에 유의하고 있다.
본 보고서서의 구조는 다음과 같다. 제Ⅱ장에서는 우리나라의 공기업 정책 및 관리체계에 대하여 간단히 살펴보았다. 제Ⅲ장에서는 민간기업 에 비해 공기업이 누리고 있는 일반적인 경쟁우위 여건을 검토하였으며, 다음 장에서는 공기업의 경쟁기업에 대한 반경쟁적 행위 유인을 분석하 는 단순모형을 소개하였다. 제Ⅴ장에서는 공기업의 반경쟁적 행위에 대 한 국내외 사례를 제시하였으며, 제Ⅵ장에서 분석내용을 요약하고 정책 시사점을 도출하였다.
Ⅱ. 우리나라의 공기업정책 및 관리체계
1. 공기업정책 변화의 연혁 및 주요 내용
가. 공기업 민영화 정책의 기조 변화
‘문민정부’에서 강력히 추진했던 공기업민영화 정책과 1997년 외환위 기를 계기로 한 ‘국민의 정부’의 공기업민영화 정책은 2003년 ‘참여정부’
의 출범으로 대전환을 맞았다. 2003년 3월의 산업자원부 업무보고 시의 대통령 지시사항 등은, 기존 공기업민영화 및 에너지산업 경쟁도입 논의 를 잠재우고, 공기업의 경영혁신을 통해 공기업의 폐해를 완화․해결하 는 정책방향으로 선회하도록 하였다.
2003년 3월 25일 산업자원부 업무보고 시의 대통령 지시사항은 다음 과 같이 요약된다. 첫째, 에너지산업 구조개편 및 민영화는 외국사례 등 을 깊이 연구하여 추진하고, 둘째, 노동조합 등 이해관계자와의 신뢰확 보와 인식공유가 매우 중요하므로 충분한 설명 및 협의과정이 필요하다 는 것이다.
2005년 3월 8일 건설교통부 업무보고 시 대통령은 또 다음과 같이 지 시하였다. 자연독점적 또는 네트워크 사업은 공영독점이 안전할 수 있으 며, 생활필수재를 공급하는 사업은 공급차질 시 문제가 커지므로 민영화 가 만능은 아니다. 따라서 기존 민영화 정책에 묶여 사고하지 말고 실정 에 맞게 추진할 것을 주문하였다.
2005년 10월 11일 산업자원부장관이 국정감사에서 답변한 내용은 다
음과 같다. 공기업민영화 부분에 대해서는, 공기업도 경쟁체제로 유지되 어야 하며, 가스산업도 마찬가지로 경쟁체제가 소비자나 국가경제에 기 여한다. 다만, 네트워크 산업의 민영화는 여러 가지 시대적 조류와 부합 하지 않은 측면이 있다고 보아 네트워크 산업에 대한 민영화는 신중하 게 추진하여야 한다는 것이다.
2006년 7월 7일에 있었던 공공기관 CEO 혁신토론회에서 대통령은 모 두발언을 통해 다음과 같은 정책의지를 천명하였다. 네트워크 산업은 독 점화된 부분이 있으므로 민영화하지 않을 것이며, 민영화를 하지 않고도 공기업의 효율성을 높이고 공익성을 살리기 위해 혁신안을 모색해야 한 다는 것이다.
기획예산처도 2006년 11월 17일 국정감사 답변에서 다음과 같이 민영 화 반대 의견을 피력하였다. 한국전력공사, 한국가스공사, 한국지역난방 공사 등 3개 공기업은 망산업이라는 특징을 가지고 있어 민영화될 경우 요금인상, 수급불안정 등 독점에 따른 폐해가 우려되고, 오지 주민이나 소외계층에 대한 공급을 위한 투자가 위축되면서 공공성이 훼손될 우려 가 있다고 하였다.
나. 공공기관 지배구조 혁신방안
1984년, 1997년 및 1999년 10여개 공기업에 대한 지배구조를 개편한 바 있으나, 공기업 지배구조의 하드웨어적인 혁신에도 불구하고 방만한 경영문제가 반복 제기되었다. 이에 따라 2005년 정부혁신위 및 기획예산 처 등이 관계전문가들과 함께 OECD 지배구조 가이드라인 등을 참고하 여 근본적인 개선대책으로서 ‘공공기관 지배구조 혁신방안’을 제시하였 으며, 이를 근거로 ‘공공기관운영법’이 제정되었다.
2005년 7월 감사원의 공기업 경영혁신 추진실태 감사결과에서도 공기 업 관리체계, 지배구조, 출자회사 관리, 급여 및 복리후생, 조직 및 인사 관리, 요금 등에서 일부 공기업들의 방만한 경영이 재현되고 있는 것으 로 조사되었으며, ‘공기업관리기본법’의 제정 및 정부투자기관에 대한 체 계적인 관리시스템을 마련할 것 등 제도개선을 권고하기도 하였다. 한국 지역난방공사의 경우는 공적기관의 지분율이 50%를 상회함에도 불구하 고 정부출연기관 관리법인 ‘정부산하기관관리기본법’의 적용을 받는 것 이 지적된 바 있다.
동 혁신방안은 공기업 또는 공공기관의 속성을 총망라한 국내 공공기 관의 지배구조(governance structure) 혁신방안으로서 구체적인 내용은 다음과 같다.4) 관리사각지대에 있는 공공기관들을 정부의 관리대상으로 포함하여 관리범위를 대폭 확대(101개에서 314개로 확대)하고, 한국산업 은행, 한국방송공사, 한국수력원자력(주) 등 213개 공공기관을 관리대상 에 신규로 포함시킨다. 모든 관리대상 공공기관에 경영공시를 의무화하 고 인터넷에 통합공개함으로써 국민에 의한 경영감시 및 견제를 강화하 도록 한다. 이에 따라 기관별 임원, 인건비 등 정보를 표준화하여 통합 공개하는 ‘공공기관 경영정보 공개시스템’을 2005년 12월 중순에 개설하 도록 한다.
원칙 없이 분류되던 기관유형을 국제기준을 감안하여 상업성(기업성) 정도에 따라 ‘공기업’과 ‘준정부기관’으로 분류하고, 동일 유형은 동일법 을 적용해 체계적으로 관리한다. 기존 정부투자기관(한국전력공사 등), 정부산하기관(한국지역난방공사 등), 민영화기관(한국가스공사 등) 등 복 잡하게 관리되던 상업성 기관들은 가칭 ‘공기업관리법’으로 일관되게 관
4) 한국개발연구원(2005).
리하며, 공공성이 강한 기관들은 가칭 ‘준정부기관관리법’에 의해 관리체 계를 일원화하도록 한다. 이에 따라 1단계 지배구조 개선 대상기관(94 개)에 새로운 분류기준을 적용할 경우, KOTRA, 농업기반공사 등 3개 정부투자기관은 준정부기관으로, 한국지역난방공사, 마사회 등 13개 정 부산하기관은 공기업으로 유형이 바뀌게 된다.
또한 OECD 지배구조 가이드라인을 반영하여 민간기업의 주주총회 역할을 담당하는 관리감독 총괄기구를 운영하고, 동 기구가 방만경영 방 지 등 공공기관 관리에 대한 최종책임을 지도록 한다. 무분별한 기관 남 설의 방지, 경영평가, 임원평가, 중복기능 점검, 관리 공통기준 제시, 손 해배상 청구기능 등을 수행하며, 매년도 공공기관 관리실적을 국회에 보 고하는 의무도 담당하도록 한다.
비상임이사 및 감사의 성과평가제도를 신설하여 견제역할을 활성화하 도록 한다. 거수기 역할에 그치는지, 방만경영 방지 등 실질적 견제기능 을 제대로 수행하는지를 평가하여 인사 등에 반영한다. 그리고 공공기관 내부의 견제시스템을 대폭 강화하기 위해 비상임이사의 감사요청권 신 설, 임원 해임건의권 신설 등을 통해 이사회에 실질적 견제권한을 부여 하고, 과반수 또는 과반수 미만인 현행 비상임이사 비율을 과반수에서 3/4까지 확대하여 비상임이사 중심의 이사회를 운영하도록 한다.
임원 선임의 공정성을 강화하기 위해 현행 주무부처 중심의 임원 인 사권을 관리감독 총괄기구가 중심이 되어 행사하도록 개편하고, 이 관리 감독 총괄기구 구성원의 과반수를 민간위원으로 구성(기존은 정부위원이 과반수)한다. 그리고 기관장만을 공모제의 대상으로 하던 것을 향후 원 칙적으로 모든 임원에 공모제를 적용하고, 추천과정도 비상임이사(민간 위원)와 민간전문가로 구성된 ‘임원추천위원회’가 주관하도록 한다.
<표 Ⅱ-1> 공공기관 관리체계의 변화
구 분 기 존 신 규
Ⅰ. 공공기관 유형분류
▪지분구조, 재정지원형태 등 에 따른 분류
- 투자, 산하, 민영화 기관
▪시장성 기준에 따른 분류 - 공기업(시장형, 준시장형) - 정부기관(위탁집행형, 기금관리형)
Ⅱ. 외부감독․평가 ㅇ 정부내 정책 결
정기구
▪이원화:
정투위(투자기관), 정산위(산하기관)
▪일원화: 공공기관운영위원회
ㅇ 정부감독체계 ▪주무부처: 포괄적 감독
▪기획처: 공기업에 한해 부분적 경영감독
▪공기업: 운영위 경영감독 + 주무부처 사업감독
▪준정부기관: 제한적 감독 ㅇ 정책수단
▪기관신설심사 ▪타당성 심사제도 신설(운영위)
▪경영공시 ▪기관별 개별공시 ▪개별공시 + 통합공시 ▪경영평가 ▪평가주체: 이원화
* 투자기관(기획처) + 산하기관(주무부처)
▪평가주체: 일원화(운영위)
Ⅲ. 내부견제장치
ㅇ 이사회 ▪기관장중심체제 ▪비상임이사 권한․책임 강화
- 선임비상임이사, 기관장해임 건의권, 직무평가제 신설 ㅇ 감사 ▪실질적 감사기능 미약 ▪감사위원회 설치(시장형),
직무평가제 신설
Ⅳ. 임원인사 ㅇ 임면․제청
▪공기업 ▪경영진1): 주무장관 견제진2): 기획처장관
▪경영진: 주무장관(상임이사: 기관장) 견제진: 운영위
▪준정부기관 ▪경영진: 주무장관 견제진: 주무장관
▪경영진: 주무장관 견제진: 운영위
* 비상임이사는 운영위 심의 후 주무장관이 임명
ㅇ 임원임기 ▪모든 임원: 3년 ▪임기차등화(기관장 3년, 기타 2년) + 1년 단위 연임
주: 1) 기관장․상임이사, 2) 비상임이사․감사 출처: 기획예산처(2007).
상기 공공기관 지배구조 혁신방안에 근거하여 입법화 과정을 밟은 ‘공 공기관운영법’5) 하에서의 공공기관 관리체계의 변화 내용은 <표 Ⅱ-1>
과 같이 요약할 수 있다.6)
다. 공기업 선진화 방안7)
2008년 8월 11일 정부는 제1차 공기업선진화 추진계획(안)을 발표하였 다. 동 추진계획(안) 발표 당시 공공기관운영법상 공공기관의 총수는 305개, 예산은 338조원(208년), 종사자는 26만 명에 달하고 있으며, 국가 경제에서 차지하는 비중도 지속적으로 증가 추세에 있다. 즉, 2002년부 터 2007년 사이에 45개 기관이 신설되었으며, 인력은 4만 명(21%),8) 예 산은 88.2조원이 증가하였다.
동 추진계획(안)에 포함된 공기업의 문제점 중 민간과의 경합을 제시 한 점이 눈에 띈다. 즉, 민간의 역량이 성숙하여 공기업의 역할이 줄어들 어야 함에도 불구하고 기존 역할을 유지하여 시장마찰과 민간경제의 발 전을 저해하고 있다고 지적하고 있다. 이밖에 공기업의 문제점으로서 낮 은 생산성, 과다한 임금․복리후생 등 방만경영과 유사 중복기관이 많아 중복지원, 과잉지원 및 기관간 갈등 등 비효율이 존재함을 들고 있다.
5) 공식명칭은 ‘공공기관 운영에 관한 법률’이다.
6) 보다 자세한 현행 공공기관 관리체계는 아래의 ‘2. 현행 공기업 관리체계’에서 다루 고 있다.
7) 정부가 지난 8월에 발표한 공기업선진화 추진계획(안)에서는 공기업과 공공기관이라 는 용어를 동의어로 사용하고 있다. 본 보고서에서도 공공기관운영법상의 유형분류 등 특별한 구분이 필요한 경우를 제외하고는 두 가지 용어를 혼용하기로 한다.
8) 기획재정부(2008a)는 2005년에 공사로 전환된 철도공사를 포함할 경우 7만1천 명 정 도 증가하였다고 밝히고 있다.
<표 Ⅱ-2> 공공기관 현황
구 분 계
공기업 준정부기관
기타 시장형 준시장형 위탁 공공기관
집행형
기금 관리형
기관수(개) 305 6 18 63 14 204
인력(천명) 259 28 60 17 49 105
‘08 예산(조원) 338.3 58.8 77.6 65.2 51.4 85.2 출처: 기획재정부(2008a).
이러한 문제인식 하에 몇 가지의 추진원칙을 제시하였다. 첫째, ‘작은 정부, 큰 시장’으로의 전환이다. 민간이 창의력을 발휘할 공간을 확대하여 활력 있는 시장경제를 구현하고, 금융 등 민간의 역량이 성숙한 분야는 공공부문의 역할을 조정한다는 것이다. 둘째, 국민의 편익을 증대한다. 공 공기관의 선진화를 통해 질 좋은 공공서비스를 제공하고, 공공기관에 대 한 정부지원 절감으로 국민의 부담을 경감한다. 셋째, 사회적 비용을 최소 화한다. 국민의 기본생활과 직결되고 요금인상의 우려가 있는 전기, 가스, 수도, 의료보험은 민영화 대상에서 제외하며, 고용안정을 위해 민영화 기 관은 고용승계 원칙을 고수하고, 통폐합 등 인력조정이 불가피한 경우에 는 다양한 대책을 강구한다.9) 넷째, 공기업 선진화에도 불구하고 혁신도 시는 차질 없이 추진하며, 기 수립된 공공기관 이전계획의 기본골격을 최 대한 유지하면서 보완대책을 강구한다. 즉, 이전대상 공기업의 민영화는 지방이전을 조건으로 추진하며, 통폐합 기관의 입지는 지자체간 협의 및
9) 동 원칙하에 제시한 민영화 예외 사례를 보면 정부가 사용한 ‘사회적 비용’이라는 용어는 경제학에서 사용하는 social cost나 deadweight loss 등과는 다를 수도 있다.
다시 말해, 이들 부문을 민영화 대상에서 제외함으로써 정부가 생각하는 ‘사회적 비 용’이 줄어들 것인가의 문제가 바로 민영화 논란의 요체라고 할 것이다.
균형위의 조율을 통해 결정하도록 한다. 다섯째, 기관별 특성에 맞는 선진 화 방안을 투명하게 추진한다. 공개토론회 등 공론의 장에서 각계각층의 의견을 수렴하고, 투명한 절차를 통해 선진화 방안을 마련하며, 공공성, 경쟁성 등 공공기관 서비스의 특성, 시장상황에 따른 합리적 기준을 제시 함으로써 대상기관에 적합한 선진화 방안을 마련한다.
이와 같은 원칙하에 2008년 1월말 현재 공공기관으로 지정된 305개 기관 및 외환위기 극복 과정에서 공적자금 등을 지원받은 기관 14개 등 총 319개 기관을 검토하여 발표한 제1차 공기업선진화 추진계획(안)의 내용은 다음과 같다. 27개 공공기관은 민영화하며, 두 개 기관은 하나로 통폐합, 그리고 12개 공공기관은 기능을 조정한다는 것이다. 우선 민영 화되는 기관은 민간과 경쟁하고 있거나 경쟁가능성이 높아 민간이 수행 하는 것이 바람직한 기관으로서 산업은행, 기업은행, 인천국제공항, 공적 자금투입기관 등 구조조정 기업, 민간과 경합하는 공기업 자회사 등 5개 기관(한국문화진흥, 한국자산신탁, 한국토지신탁, 한국건설관리공사, 경북 관광개발공사) 등이 해당된다.
통폐합되는 기관은 유사․중복된 기능이나 업무를 수행하는 기관으로 서 대한주택공사와 한국토지공사가 해당된다. 다만, 통페합 문제, 추진 방식 등에 대해서는 공개토론회를 통해 의견을 수렴하기로 하였다. 여건 의 변화로 기능이나 역할의 재정립이 필요한 기능조정 대상 기관은 다 시 세 개의 그룹으로 분류된다. 첫째로 여건 변화를 감안하여 고유 핵심 기능 중심으로 재편하는 기관에는 한국관광공사, 한국석유공사, 대한광 업진흥공사가 해당된다. 특히 한국석유공사와 대한광업진흥공사는 자원 개발 기능에 중점을 두고, 출자 확대, 민간자본 활용 등을 통해 해외자 원개발 역량을 강화하고, 개발 기능을 제외한 비핵심 업무 관련 조직 및
인력은 감축하여 효율화하기로 하였다. 둘째 그룹은 수요 감소, 상당 부 분의 설립목적 달성, 민간시장이 활성화된 기관으로서 기능을 축소, 폐 지 또는 이관하는 기관들이며, 국민체육진흥공단, 전기안전공사, 산업기 술시험원 등이 해당된다. 마지막으로 기관간 역할분담을 통해 효율성 제 고 및 이용편의성 증대가 가능한 경우는 기관간 기능을 재조정하기로 하였다. 이에 따라 국민연금관리공단, 건강보험공단 및 근로복지공단 등 의 징수업무를 일원화하고, KOTRA, 중소기업진흥공단 및 정보통신국제 협력진흥원은 중복 수행중인 중소기업 수출지원 업무를 기능별로 통합 한다.
제1차 공기업선진화 추진계획(안)에 이어 제2차 공공기관 선진화 추진 계획(안)이 2008년 8월 26일 발표되었다. 동 계획(안)은 부처 통폐합, 산 업간 융합 추세 등 여건 변화에 맞추어 분야별로 중복 설치된 공공기관 을 통폐합하는 등 40개 기관을 통합, 기능조정하는 방안을 제시하였다.
이에 따라 29개 기관을 13개 기관으로 통폐합하고, 3개 기관은 폐지하 며, 7개 기관은 기능조정, 한 개 기관은 민영화하기로 하였다. 구체적으 로는, 통폐합 부문에서 정부의 연구개발 관리기능을 정리하여 9개 기관 을 4개로, 정보통신 진흥기관을 주된 기능 위주로 통합하여 10개 기관을 4개로, 환경 분야에서는 4개 기관을 2개로, 근로․산재, 저작권 및 청소 년 분야에서는 각각 2개 기관을 한 개씩으로 통폐합하기로 하였다.
다른 공공기관 또는 민간이 공급 가능한 서비스를 제공하고 있으며 계속 공공기관으로 존치할 필요성이 낮다고 판단한 정리금융공사, 노동 교육원 및 코레일애드컴 등 3개 기관은 폐지하기로 하였다. 설립 당시에 비해 여건이 바뀌거나, 민간이 수행가능한 기능을 수행하는 기관, 고유 기능 이외에 수행하는 부가기능의 조정이 필요한 기관은 예금보험공사,
자산관리공사, 한국감정원 등을 포함해 모두 7곳의 기능을 조정하기로 하였다. 그리고 민간과의 경쟁을 통해 운영효율성을 제고시키고자 한국 공항공사가 운영하는 14개 국내 공항중 일부 공항의 경영권을 매각하기 로 하였다. 동 계획을 추진하기 위해 주무부처별로 공개토론회를 개최하 고, 기능, 조직, 인력, 예산 조정 등 세부실천방안을 마련하며, 관련법의 개정을 추진하기로 하였다.
2. 현행 공기업 관리체계
가. 공공기관운영법과 공공기관의 지정
공공기관운영법은 당초 ｢공공기관의 운영에 관한 기본법｣으로 발의되 어10) 2007년 4월 1일부터 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣로 시행되고 있다. 정부는 공공기관운영법을 발의하여 국회를 통과하고 시행에 이르 게 된 데 대하여, 그 동안 공기업 또는 공공기관이라는 용어가 정책목적 상 또는 학술상 개념으로 사용되어 왔으며, 정책목적 또는 학술상 필요 에 따라 범위 및 성격에 차이가 있는 공공기관의 개념을 법적으로 정의 했다는 데서 그 의의를 찾고 있다.11) 따라서 공공기관운영법상의 공공기 관은 ‘법상 요건에 해당하여 정부가 공공기관으로 지정한 기관’을 의미 하는 것이라 할 수 있다.12)
10) 기획예산처(2006).
11) 기획예산처(2007), p. 6.
12) 공공기관운영법 상 공공기관 지정대상 기관은 다음과 같다. 제4조 (공공기관) ①기획 예산처장관은 국가·지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 기관(이하 "기관"이라 한다) 으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관으로 지정할 수 있다.
1. 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관
2. 정부지원액(법령에 따라 직접 정부의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여
공공기관운영법의 특징은 다음과 같다. 첫째, 동법은 과거 정부투자기 관관리기본법, 정부산하기관관리기본법, 공기업의 경영구조개선 및 민영 화에 관한 법률(공기업민영화법) 등 공기업 또는 공공기관을 개별법에서 분산 관리하던 관행에서 공공기관을 시장성에 따라 분류하고 통합관리 하도록 하고 있다.
둘째, 동법은 타법률에 별도 규정이 없을 경우 우선 적용되는 특별법 이다. 동법의 시행과 함께 기존의 정부투자기관관리기본법과 정부산하기 관관리기본법을 폐지하고, 정부투자기관운영위원회 및 정부산하기관운영 위원회의 기능을 공공기관운영위원회로 통․폐합하였다.
셋째, 국가․지방자치단체가 아닌 법인․단체 또는 기관 중 정부의 투 자, 출자 또는 정부의 재정지원 등으로 설립․운영되는 기관들을 특정 요건에 따라 기획재정부장관이 공공기관으로 지정할 수 있도록 하였다.
그리고 이들 공공기관을 직원 정원, 총수입액 중 자체수입액의 비중 등 에 따라 공기업, 준정부기관 및 기타 공공기관으로 분류하도록 하고 있 다(법 제5조제1항).
받은 기관의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함한다.
이하 같다)이 총수입액의 2분의 1을 초과하는 기관
3. 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가 지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력 을 확보하고 있는 기관
4. 정부와 제1호 내지 제3호의 어느 하나에 해당하는 기관이 합하여 100분의 50 이 상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행 사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관 5. 제1호 내지 제4호의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두개 이상의
기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지 분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관
6. 제1호 내지 제4호의 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 정부 또는 설립 기 관이 출연한 기관
넷째, 공공기관 지정의 예외와 관련하여 동법은 구성원 상호간의 상호 부조․복리증진․권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관 및 지방자치단체가 설립하고 그 운영에 관여하는 기관은 공공기관 의 지정에서 제외하도록 하고 있다(법 제5조제2항). 상호부조․복리증 진․권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관의 예로는 한국학교발명협회, 재향군인회, 공인회계사회 등을 들 수 있으며, 다만, 이 기준에 해당되더라도 출연, 보조, 위탁, 독점사업 허용 등 정부지원이 있을 경우에는 공공기관 조사대상에 포함하여 지정여부를 판단하도록 하고 있다.13) 지방자치단체가 설립하고 그 운영에 관여하는 기관의 예로 는 지방직영 공기업, 지방공사, 지방공단 등을 들 수 있으며, 다만, 지방 자치단체와 중앙정부 및 공공기관이 공동출자한 기관은 공공기관 조사 대상에 포함하여 지정여부를 판단하도록 하고 있다.
나. 공공기관의 유형분류
2008년 현재 공공기관으로 지정된 기관은 모두 305개로서, 이들 공공 기관은 다시 다음과 같이 분류된다. 첫째, ‘공기업’은 공공기관 중 시장 성이 큰 기관으로서, 법적 요건은 직원 정원이 50인 이상이고, 자체수입 액이14) 총수입액의 1/2 이상인 공공기관 중에서 기획재정부장관이 지정 하는 기관이며, 현재 총 24개 기관이 공기업으로 지정되어 있다. 공기업 은 다시 ‘시장형’ 공기업과 ‘준시장형’ 공기업으로 분류된다. 시장형 공기 업은 공기업중 자산규모가 2조원 이상이고, 총수입액중 자체수입액이 85% 이상인 공기업으로서, 한국전력공사, 한국가스공사, 인천국제공항공
13) 기획예산처(2007), p. 8.
14) 자체수입액 및 자체수입비율은 공기업 및 준정부기관의 구분 시 기업성 또는 시장 성 정도를 파악하기 위해 설정된 개념이다.
사, 인천항만공사, 부산항만공사, 한국공항공사 등 6개 기관이다. 준시장 형 공기업은 시장형 공기업이 아닌 공기업으로서, 한국지역난방공사, 한 국관광공사, 대한광업진흥공사, 한국석유공사 등 18개 기관이 지정되어 있다.
[그림 Ⅱ-1] 공공기관의 유형분류
공공기관
공기업
준정부기관
기타 공공기관
시장형 공기업 준시장형 공기업 기금관리형 준정부기관 위탁집행형 준정부기관
둘째, ‘준정부기관’은 공공기관 중 시장성보다 공공성이 강조되는 기관 으로서, 법적 요건은 직원 정원이 50인 이상이고, 공기업이 아닌 공공기 관 중에서 기획재정부장관이 지정하는 기관이다. 이는 다시 기금관리형 준정부기관과 위탁집행형 준정부기관으로 분류되며, 총 77개 기관이 지 정되어 있다. 기금관리형 준정부기관은 ‘국가재정법’에 따라 기금을 관리 하거나 기금의 관리를 위탁받은 준정부기관으로서, 공무원연금관리공단, 국민연금관리공단, 국민체육진흥공단 등 14개 기관이 이에 해당된다. 위 탁집행형 준정부기관은 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관으로서 교통안전공단, 국립공원관리공단, 국민건강보험공단 등 63개 기관이다.
셋째, ‘기타 공공기관’은 공기업과 준정부기관이 아닌 공공기관으로서 현재 204개 기관이 지정되었으며, 국립암센터, (재)국립발레단 및 경제인 문사회연구회, 공공기술연구회, 산업기술연구회, 기초기술연구회 및 동연 구회 산하 정부출연연구기관 등을 포함한다. 공공기관운영법 제정 당시 총 298개 공공기관이 2008년 1월말 현재 305개로 증가하였다.
공공기관중 공기업과 준정부기관을 구분할 때 기업성 또는 시장성 정 도를 판단하기 위해 설정된 개념으로 자체수입비율이 있다. 자체수입비 율은 총수입액중 자체수입액의 비율이며, 다음과 같이 산정한다.15)
총수입액 = 기준액 + 기준액 중 총수입액에서 제외되는 금액 + 기준액 외에 총수입액에 포함되는 금액
여기서 기준액은 발생주의에 기초한 결산기준 손익계산서상 대변에 계상된 금액의 합계액이다. 기준액 중 총수입액에서 제외되는 금액은 다 음과 같은 세 가지로 구성된다. 첫째, 현재와 미래의 현금흐름과 무관한 수입액(예: 대손충당금 등 평가성 충당금의 환입액, 고유목적사업 준비금 등 세무상 목적의 준비금 환입액 등), 둘째, 정부자금 또는 민간자금을 수혜자에게 전달해 주는 역할을 수행하는 기관이 손익계산서에 정부자 금액 또는 민간자금액을 계상한 경우 이에 해당하는 금액, 셋째, 그 밖 에 상기 항목에 상당한 수입액으로서 공공기관운영위원회가 기관의 실 질적인 수입액이 아니라고 인정한 금액이다. 기준액 외에 총수입액에 포 함되는 금액은 현재와 미래의 현금흐름과 무관한 수입액 중 대차대조표 에 계상된 금액(출자금은 제외하며 당해 연도 유입액에 한함)을 말한다.
15) 구체적인 수입액 산정방식은 기획예산처(2007) 참조.
자체수입액은 다음과 같이 구성된다.
자체수입액 = 고유목적사업 수입액 + 기타사업 수입액 +
사업외 수입액 - 정부 및 민간으로부터의 이전수입액
고유목적사업 수입액은 당해 기관의 설립근거법 또는 정관에 명시된 사업의 수행에 따라 직접 발생한 수입액이며, 기타사업 수입액은 당해 기관의 설립근거법 또는 정관에 명시되지 않은 사업으로부터의 수입액 의 50% 해당액이다. 사업외 수입액은 일시적인 자금 운용에 따른 이자 수입 등 고유목적사업 및 기타사업의 수행에 따른 부대수입액으로서 고 유목적사업 수입액 인정비율을 이용한 가중평균액으로 계산한다.
고유목적사업 수입액의 산정 시 당해 기관이 제공하는 재화나 용역의 이용이 법적으로 강제되는지의 여부 및 민간기업의 진입가능 여부에 따 라 고유목적사업 수입액의 인정비율을 달리 함으로써 해당 재화와 용역 거래의 시장성을 고려하도록 하고 있다. 고유목적사업 수입유형에 따라 시장성이 강한 정도를 구분할 수 있으며, 시장성이 강한 정도는 <표 Ⅱ-3>
에서 유형A 〉유형B 〉유형C 〉유형D 순이 된다. 정부 및 민간으로부 터의 이전수입액의 예로는 공사부담금을 들 수 있다.
정부(기획재정부)는 매 회계연도 개시 후 1개월 이내에 공공기관을 새 로 지정해야 하며, 기존 공공기관 중 지분이나 자체수입 비율의 변동, 관련 법령의 개폐 여부 등에 따라 지정해제 또는 변경지정해야 한다.
2007년말 현재 공공기관별 정부지분현황은 <표 Ⅱ-4>와 같다.
<표 Ⅱ-3> 고유목적사업 수입유형의 구분 이용강제성
공급독점성 법적 이용비강제 법적 이용강제
(법령상 강제소비) 법령상 독점 아님 유형 A(100%) 유형 C(50%)
법령상 독점 유형 B(75%) 유형 D(25%)
주: 괄호 내는 고유목적사업 수입액 인정비율임.
출처: 기획예산처(2007).
<표 Ⅱ-4> 공공기관 정부출자 현황 소 관 기 관 명 수권자본금
(억원)
납입자본금 (A, 억원)
정부출자 (B, 억원)
지분률 (B/A)
시장형 공기업
산업자원부 1.한국가스공사 10,000 3,864 1,038 26.9%
2.한국전력공사 60,000 32,078 6,776 21.1%
건설교통부 3.인천국제공항공사 80,000 35,523 35,523 100.0%
4.한국공항공사 100,000 20,897 20,897 100.0%
해양수산부 5.부산항만공사 80,000 31,233 31,233 100.0%
6.인천항만공사 50,000 20,677 20,677 100.0%
준시장형 공기업
재정경제부 7.한국조폐공사 150 66 66 100.0%
문화관광부 8.한국관광공사 500 324 179 55.2%
산업자원부
9.대한광업진흥공사 6,000 3,935 3,908 99.3%
10.대한석탄공사 4,500 3,060 3,060 100.0%
11.한국석유공사 100,000 46,849 46,849 100.0%
12.한국지역난방공사 2,000 434 200 46.1%
건설교통부
13.대한주택공사 150,000 85,321 75,396 88.4%
14.대한주택보증 33,900 32,320 17,791 55.0%
15.한국감정원 120 60 30 49.4%
16.한국도로공사 250,000 202,994 179,136 88.2%
17.한국수자원공사 100,000 62,749 56,665 90.3%
18.한국철도공사 220,000 92,893 92,893 100.0%
19.한국토지공사 150,000 50,000 36,668 73.3%
공 기 업(19) 1,397,170 725,278 628,985 86.7%
<표 계속>
소 관 기 관 명 수권자본금 (억원)
납입자본금 (A, 억원)
정부출자 (B, 억원)
지분률 (B/A) 재정경제부 20.한국주택금융공사 20,000 4,266 1.166 27.3%
21.한국자산관리공사 10,000 2,600 1,100 42.3%
농 림 부 22.농수산물유통공사 2,000 662 662 100.0%
23.한국농촌공사 50,000 12,700 12,700 100.0%
산업자원부 24. KOTRA 500 160 160 100.0%
준정부기관(5) 82,500 20,388 15,788 77.4%
재정경제부
25.한국산업은행 100,000 82,419 82,419 100.0%
26.중소기업은행 40,000 22,914 11,687 51.0%
27.한국수출입은행 40,000 33,088 19,902 60.1%
28.한국투자공사 10,000 1,000 1,000 100.0%
보훈처 29. 88관광개발(주) 20 20 20 100.0%
기타 공공기관(5) 190,020 139,440 115,027 82.5%
문화관광부 30.서울신문사 575 416 127 30.5%
산업자원부 31.대한송유관공사 2,700 2,250 219 9.8%
방송위원회 32.한국방송공사 3,000 2,062 2,062 100.0%
33.한국교육방송공사 1,000 303 303 100.0%
건설교통부 34.공항철도주식회사 10,000 9,222 833 9.0%
해양수산부 35.울산항만공사 30,000 1,545 1,545 100.0%
공공기관 외 (6) 47,275 15,797 5,089 32.2%
합 계 (35) 1,716,965 900,903 764,889 84.9%
<표 Ⅱ-4> 공공기관 정부출자 현황(계속)
자료: 재정경제부 출자관리과(2007. 12. 31. 현재).
Ⅲ. 공기업을 통한 정부개입과 공기업의 경쟁우위
1. 공기업을 통한 정부개입
가. 공기업을 통한 정부개입의 필요성 및 편의성
공기업을 통한 정부개입의 당위성으로 제시되는 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다. 우선 공공성이 크고 국민생활에 필수적인 재화나 서비스, 그리고 독점 및 외부효과 등 시장실패로 인한 비효율이 우려되는 경우에 는 정부가 공급하는 것이 더 나을 수 있다는 것이다. 또한 소득재분배를 위해 가격정책 등을 통한 공정한 분배를 달성하며, 경제성장 및 물가안 정 등 중요한 거시경제정책 목표를 공기업을 통해 달성할 수 있다는 것 이다. 이러한 필요성에서 수행하는 공기업의 사업 성격은 일반적으로 사 기업이 감당할 수 없는 방대한 규모의 투자를 요하는 사업이나 시장가격 으로는 공급될 수 없는 재화와 용역의 공급, 위험과 불확실성이 높은 사 업, 투하자본의 회임기간이 장기를 요하는 사업 등으로 특징지어진다.
이와 같은 사업의 성격상 정부의 입장에서는 공기업을 통한 시장개입 으로 다음과 같은 편의성을 누릴 수 있다. 즉, 해당 공기업이 속한 산업 에 대한 공기업의 전문성 및 정보 등을 이용한 정책 수립이 용이하다.
또한 해당 공기업이 동 산업에서 독점을 통해 시장지배력을 확보하고 있을 경우, 동 산업은 하나의 기업으로 이루어진 산업이 되며, 따라서 공기업에 대한 정책은 바로 해당산업에 대한 ‘산업정책’이 되고, 이에 따 라 기술, 가격, 사업구조, 사업관행 등을 정부가 의도하는 대로 정착시킬
수 있다.
이러한 정부개입의 당위성과 편의성은 정부로 하여금 공기업을 통한 시장개입의 유혹을 뿌리치기 어렵게 한다. 특히, 우리나라의 경우 경제 규모가 확대되고 경제구조도 복잡해졌지만, 여전히 정부의 시장개입은 확대되어 왔다고 할 수 있다.
나. 공기업을 통한 정부개입의 비용
그러나 이러한 산업정책 관행에는 비용이 따르게 마련이다. 공기업을 정부의 정책방향으로 유도하기 위해서는 각종 규제가 필요하며, 정책적 필요 이외에 공기업이 지닌 비효율을 차단 내지 완화하기 위한 규제도 필요하다. 여기에는 자연히 거래비용 차원의 규제비용과 규제실패에 따 른 막대한 사회적 비용의 위험이 뒤따르게 된다.
규제비용 측면에서 살펴보면, 우선 독과점으로 운용되는 산업의 경우 진입규제가 필요하며, 이에 따른 다양한 비용이 발생한다. 예를 들어, 진 입하려는 기업의 진입을 위한 로비 및 진입을 막고자 하는 공기업의 비 생산적인 활동 등으로 비생산적인 자원의 소비에 따른 사회적 비용을 발생시킨다.16) 가격규제의 경우는 가격규제를 위한 정보수집 및 처리, 시행에 비용이 소요되며, 이밖에 가격이 시장균형을 유도하는 수준 또는 체계와 다를 경우 각종 수요․공급의 왜곡 등 사회적인 비용 또는 사회 적 사중손실(deadweight loss)이 발생한다. 또한 정부와 공기업간 정보비 대칭성 문제는 가격규제로 인한 사회적 사중손실의 가장 중요한 요인으 로 꼽히고 있다. 수급전망 및 계획, 그리고 물량배분 등 수급규제의 규
16) Bhagwati(1982)는 이를 “Directly Unproductive, Profit-Seeking Activity (DUP)라고 부르고 있으며, Stigler(1971) 류의 규제를 사고자 하는 데서 발생하는 사회적 비용 이 발생할 수 있다.
제실패 비용도 발생할 수 있다. 정부의 공기업에 대한 경영규제는 각종 경영관련 사항에 대한 계획수립 및 제출, 경영계약, 경영평가에 따르는 거래비용 이외에 공기업의 신속한 의사결정을 제약하는 데서 오는 막대 한 사회적 비용을 야기한다. 예를 들어, 한국가스공사는 스팟(spot) 물량 한 카고의 도입도 정부의 승인을 받아야 시행할 수 있으며, 이는 기간계 약 물량보다 비싼 스팟 물량을 신속히 값싸게 확보하는 데 커다란 장애 요인이 된다.
다. 공기업을 통한 정부개입의 지속 여부 문제
특정 산업 또는 시장에서 공기업을 통한 정부의 개입을 지속할 것인 가는 다음과 같은 몇 가지 사항을 고려하여 결정해야 할 것이다. 첫째 로, 민간의 투자재원 조달능력이다. 민간이 특정 사업의 경제성을 확보 할 경우 굳이 공기업을 통하지 않더라도 국내외 자본시장을 통해 재원 을 조달할 수 있으므로 정부의 개입은 줄이는 것이 타당할 것이다.
둘째로, 특정 재화나 서비스가 공공성이 크고 국민생활에 필수적인가 에 대한 고려이다. 예를 들어, 한국지역난방공사의 경우 에너지 절감 및 환경보호라는 공익(public interest)에는 부합하나, 지역난방 네트워크가 지역적이라는 점을 감안할 때 계속 국가공기업으로 유지하면서 공사의 공급지역에 대하여 동일가격을 유지해야 하는가에 대한 고려가 필요하 다. 에너지절감에 따른 편익을 지역난방소비자가 가져간다는 점에서 국 가공기업으로 유지할 필요가 있는지에 대한 검토가 필요한 것이다. 아울 러 환경보호라는 편익을 국민 전체가 누리는 부분과 지역난방 공급지역 주민들이 누리는 부분을 분리할 필요가 있다.
셋째, 가격정책 등을 통한 소득재분배의 효과이다. 가격을 통한 소득
재분배는 형평성 차원에서 중요하지만 가격왜곡에 따른 비효율에 대한 고려가 필요하다. 따라서 특정 재화 또는 서비스를 보편적 서비스 차원 에서 공급할 필요가 있다면, 가능한 한 소득정책을 통해 지원하고, 가격 왜곡을 방지할 수 있는 방법은 없는지에 대한 고려가 필요하다.
넷째, 경제성장과 물가안정을 공기업을 통해 달성하는 데 대한 효율성 검토이다. 공기업이 공급하는 재화나 서비스의 가격 인상의 억제를 통한 물가안정정책은 물가인상압력을 미래로 지연(defer)시킬 뿐이며, 가격왜 곡에 의한 자원배분의 비효율을 초래하게 되기 때문이다.
다섯째, 민간부문에서는 수익이 나지 않아 시장가격으로 공급될 수 없 는 재화나 서비스를 공익적 목적으로 정부 또는 공기업이 생산․공급하 여 사회후생을 높이는 방법은 한시적으로는 타당할 수 있다. 그러나 특 정 재화가 시장가격으로 공급될 수 없는 이유는, 예를 들어 가격체계, 환경가치의 가격에 대한 반영 미흡, 정부의 정책관행에 따른 소비자들의 선호체계의 왜곡 등 우리 사회의 가치체계가 왜곡되어 있는 데 보다 더 큰 이유가 있을 수도 있다. 따라서 공기업을 통한 왜곡된 가격체계 하에 서의 공급 지속보다는 보다 시장지향적, 또는 환경가치 등을 반영한 가 격체계의 교정에 정책의 초점을 옮길 필요도 있을 것이다.
여섯째, 위험 및 불확실성이 높은 사업을 공기업을 통해 수행하는 경 우, 이러한 사업의 수행에 따른 사회적인 위험은 모든 국민 또는 납세자 가 부담하는 것이며, 만일 위험이 실현될 경우 이들 모두가 함께 이로 말미암은 손실을 입게 된다. 이런 의미에서 공공부문 사업의 비용․편익 에 대한 평가에 이용되는 할인율은 사적할인율이며, 더욱이 공공지출에 따르는 초과부담(excess burden)을 간과해서는 안 될 것이다.
마지막으로 ‘공익(public interest)’에 대한 고려가 필요하다. 공익에 대
한 정의도 경제․정치․법적으로 다양하며, 각 학문분야의 학자들 사이 에서도 학파에 따라 개인에 따라 다양한 정의를 내리고 있다. 그러나 공 익을 위한 규제에 대한 광의의 정의에서 이 개념을 이해할 수도 있다.
즉 공익을 위한 규제는 “한 사회가 가치를 부여하는 행위에 대해 공적 당국이 지속적․집중적으로 행하는 통제”라고 하는 정의가 통설로 받아 들여지고 있다17). 이 정의를 받아들인다면 공기업을 통한 정부개입에 대 하여 다음과 같이 생각해 볼 수도 있다. 예를 들어, 천연가스산업의 경 우 가스수급안정 및 가격안정이라고 하는 공익을 위해 도입․도매부문 에서 공기업 독점체제를 운영하면서 동 부문에 참여하고자 했던 민간기 업들의 요구는 받아들여지지 않았다. 민간이 공익사업을 담당하면 수급 안정과 가격안정을 기할 수 없다는, 검증되지 않은 전제에 기초하고 있 는 것이다. 그러나 많은 나라에서 민간부문이 공익사업을 담당하고 있다 는 사실에 다시 한 번 주목할 필요가 있다. 또한 민간기업의 경우에도 점차 기업의 사회적 책임(CSR: corporate social responsibility)이 경영의 중요 부분이 되어 가고 있음을 감안할 때, 공익을 추구하는 사업에 CSR 이 더해진다면 민간이 공익사업을 수행하는 것은 더욱 타당성을 갖게 된다. 이 경우 기업이 CSR을 중시한다면 이에 따른 규제비용의 감소효 과도 기대할 수 있을 것이다.
2. 공기업의 경쟁우위 여건
본 절에서는 공기업이 민간기업에 비해 공기업이라는 이유 하나만으 로 얼마나 경쟁우위에 놓여 있는가를 검토하기로 한다. 이러한 경쟁우위
17) "sustained and focused control exercised by a public agency over activities that are valued by a community", Selznick (1985). Feintuck (2004), p. 6에서 재인용.
여건이 공기업의 반경쟁적 행위 유인 및 능력과 결합될 때 해당 공기업 과 경쟁관계에 있는 민간기업은 사업에 대한 공정한 보수를 확보하기 어려워 시장에서 퇴출되거나, 잠재적인 경쟁자의 진입이 어려워진다.
공기업과 민간기업간 경쟁은 이들이 동일시장내에서 동일한 재화나 용역을 공급할 때 일어난다. 업역이 다를 경우에는 비록 하나의 산업에 공기업과 민간기업이 공존하더라도 경쟁에 대한 논의는 의미가 적어진 다. 그러나 하나의 업역이 경쟁대상 상품의 생산요소(중간재)를 공급하 는 경우에는 공정경쟁 여건에 대한 논의가 매우 중요해진다. 예를 들어, 특정한 망산업의 경우 공급망에서의 자연독점적 특성을 이유로 공기업 이 망의 건설 및 운영을 독점한다면, 해당 망사업에 대해서는 경쟁이 존 재할 수 없게 된다. 그러나 이 경우 공기업과 민간기업이 망을 통해서 재화나 용역을 공급할 때, 즉 공기업과 민간기업이 동일 업역에서 경쟁 할 경우에는 망을 보유한 공기업이 경쟁관계에 있는 민간기업에 대해 망접속에 차별을 둠으로써 경쟁을 제한할 수 있다. 따라서 공기업과 민 간기업간 경쟁을 촉진하기 위해서는 공정한 망접속 등에 대한 경쟁정책 이 확립되어야 할 것이다.
특정 산업 내에서의 공기업과 민간기업간 경쟁 여건, 가능성 또는 경 쟁정도는 해당 산업의 성격, 산업내 기업의 수, 공급하는 재화나 용역의 특성, 경쟁재․대체재 혹은 보완재의 존재여부 및 대체․보완정도, 소비 자들의 해당 재화나 용역에 대한 선호도, 해당 산업에 대한 정부의 정책 방향 및 추구하는 여타 정책목표 등에 따라 달라지며, 이에 따라 공기업 또는 정부의 반경쟁적 행위 유인(incentives for anticompetitive behavior) 또는 정책도 달라진다.
