가. 공기업을 통한 정부개입의 필요성 및 편의성
공기업을 통한 정부개입의 당위성으로 제시되는 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다. 우선 공공성이 크고 국민생활에 필수적인 재화나 서비스, 그리고 독점 및 외부효과 등 시장실패로 인한 비효율이 우려되는 경우에 는 정부가 공급하는 것이 더 나을 수 있다는 것이다. 또한 소득재분배를 위해 가격정책 등을 통한 공정한 분배를 달성하며, 경제성장 및 물가안 정 등 중요한 거시경제정책 목표를 공기업을 통해 달성할 수 있다는 것 이다. 이러한 필요성에서 수행하는 공기업의 사업 성격은 일반적으로 사 기업이 감당할 수 없는 방대한 규모의 투자를 요하는 사업이나 시장가격 으로는 공급될 수 없는 재화와 용역의 공급, 위험과 불확실성이 높은 사 업, 투하자본의 회임기간이 장기를 요하는 사업 등으로 특징지어진다.
이와 같은 사업의 성격상 정부의 입장에서는 공기업을 통한 시장개입 으로 다음과 같은 편의성을 누릴 수 있다. 즉, 해당 공기업이 속한 산업 에 대한 공기업의 전문성 및 정보 등을 이용한 정책 수립이 용이하다.
또한 해당 공기업이 동 산업에서 독점을 통해 시장지배력을 확보하고 있을 경우, 동 산업은 하나의 기업으로 이루어진 산업이 되며, 따라서 공기업에 대한 정책은 바로 해당산업에 대한 ‘산업정책’이 되고, 이에 따 라 기술, 가격, 사업구조, 사업관행 등을 정부가 의도하는 대로 정착시킬
수 있다.
이러한 정부개입의 당위성과 편의성은 정부로 하여금 공기업을 통한 시장개입의 유혹을 뿌리치기 어렵게 한다. 특히, 우리나라의 경우 경제 규모가 확대되고 경제구조도 복잡해졌지만, 여전히 정부의 시장개입은 확대되어 왔다고 할 수 있다.
나. 공기업을 통한 정부개입의 비용
그러나 이러한 산업정책 관행에는 비용이 따르게 마련이다. 공기업을 정부의 정책방향으로 유도하기 위해서는 각종 규제가 필요하며, 정책적 필요 이외에 공기업이 지닌 비효율을 차단 내지 완화하기 위한 규제도 필요하다. 여기에는 자연히 거래비용 차원의 규제비용과 규제실패에 따 른 막대한 사회적 비용의 위험이 뒤따르게 된다.
규제비용 측면에서 살펴보면, 우선 독과점으로 운용되는 산업의 경우 진입규제가 필요하며, 이에 따른 다양한 비용이 발생한다. 예를 들어, 진 입하려는 기업의 진입을 위한 로비 및 진입을 막고자 하는 공기업의 비 생산적인 활동 등으로 비생산적인 자원의 소비에 따른 사회적 비용을 발생시킨다.16) 가격규제의 경우는 가격규제를 위한 정보수집 및 처리, 시행에 비용이 소요되며, 이밖에 가격이 시장균형을 유도하는 수준 또는 체계와 다를 경우 각종 수요․공급의 왜곡 등 사회적인 비용 또는 사회 적 사중손실(deadweight loss)이 발생한다. 또한 정부와 공기업간 정보비 대칭성 문제는 가격규제로 인한 사회적 사중손실의 가장 중요한 요인으 로 꼽히고 있다. 수급전망 및 계획, 그리고 물량배분 등 수급규제의 규
16) Bhagwati(1982)는 이를 “Directly Unproductive, Profit-Seeking Activity (DUP)라고 부르고 있으며, Stigler(1971) 류의 규제를 사고자 하는 데서 발생하는 사회적 비용 이 발생할 수 있다.
제실패 비용도 발생할 수 있다. 정부의 공기업에 대한 경영규제는 각종 경영관련 사항에 대한 계획수립 및 제출, 경영계약, 경영평가에 따르는 거래비용 이외에 공기업의 신속한 의사결정을 제약하는 데서 오는 막대 한 사회적 비용을 야기한다. 예를 들어, 한국가스공사는 스팟(spot) 물량 한 카고의 도입도 정부의 승인을 받아야 시행할 수 있으며, 이는 기간계 약 물량보다 비싼 스팟 물량을 신속히 값싸게 확보하는 데 커다란 장애 요인이 된다.
다. 공기업을 통한 정부개입의 지속 여부 문제
특정 산업 또는 시장에서 공기업을 통한 정부의 개입을 지속할 것인 가는 다음과 같은 몇 가지 사항을 고려하여 결정해야 할 것이다. 첫째 로, 민간의 투자재원 조달능력이다. 민간이 특정 사업의 경제성을 확보 할 경우 굳이 공기업을 통하지 않더라도 국내외 자본시장을 통해 재원 을 조달할 수 있으므로 정부의 개입은 줄이는 것이 타당할 것이다.
둘째로, 특정 재화나 서비스가 공공성이 크고 국민생활에 필수적인가 에 대한 고려이다. 예를 들어, 한국지역난방공사의 경우 에너지 절감 및 환경보호라는 공익(public interest)에는 부합하나, 지역난방 네트워크가 지역적이라는 점을 감안할 때 계속 국가공기업으로 유지하면서 공사의 공급지역에 대하여 동일가격을 유지해야 하는가에 대한 고려가 필요하 다. 에너지절감에 따른 편익을 지역난방소비자가 가져간다는 점에서 국 가공기업으로 유지할 필요가 있는지에 대한 검토가 필요한 것이다. 아울 러 환경보호라는 편익을 국민 전체가 누리는 부분과 지역난방 공급지역 주민들이 누리는 부분을 분리할 필요가 있다.
셋째, 가격정책 등을 통한 소득재분배의 효과이다. 가격을 통한 소득
재분배는 형평성 차원에서 중요하지만 가격왜곡에 따른 비효율에 대한 고려가 필요하다. 따라서 특정 재화 또는 서비스를 보편적 서비스 차원 에서 공급할 필요가 있다면, 가능한 한 소득정책을 통해 지원하고, 가격 왜곡을 방지할 수 있는 방법은 없는지에 대한 고려가 필요하다.
넷째, 경제성장과 물가안정을 공기업을 통해 달성하는 데 대한 효율성 검토이다. 공기업이 공급하는 재화나 서비스의 가격 인상의 억제를 통한 물가안정정책은 물가인상압력을 미래로 지연(defer)시킬 뿐이며, 가격왜 곡에 의한 자원배분의 비효율을 초래하게 되기 때문이다.
다섯째, 민간부문에서는 수익이 나지 않아 시장가격으로 공급될 수 없 는 재화나 서비스를 공익적 목적으로 정부 또는 공기업이 생산․공급하 여 사회후생을 높이는 방법은 한시적으로는 타당할 수 있다. 그러나 특 정 재화가 시장가격으로 공급될 수 없는 이유는, 예를 들어 가격체계, 환경가치의 가격에 대한 반영 미흡, 정부의 정책관행에 따른 소비자들의 선호체계의 왜곡 등 우리 사회의 가치체계가 왜곡되어 있는 데 보다 더 큰 이유가 있을 수도 있다. 따라서 공기업을 통한 왜곡된 가격체계 하에 서의 공급 지속보다는 보다 시장지향적, 또는 환경가치 등을 반영한 가 격체계의 교정에 정책의 초점을 옮길 필요도 있을 것이다.
여섯째, 위험 및 불확실성이 높은 사업을 공기업을 통해 수행하는 경 우, 이러한 사업의 수행에 따른 사회적인 위험은 모든 국민 또는 납세자 가 부담하는 것이며, 만일 위험이 실현될 경우 이들 모두가 함께 이로 말미암은 손실을 입게 된다. 이런 의미에서 공공부문 사업의 비용․편익 에 대한 평가에 이용되는 할인율은 사적할인율이며, 더욱이 공공지출에 따르는 초과부담(excess burden)을 간과해서는 안 될 것이다.
마지막으로 ‘공익(public interest)’에 대한 고려가 필요하다. 공익에 대
한 정의도 경제․정치․법적으로 다양하며, 각 학문분야의 학자들 사이 에서도 학파에 따라 개인에 따라 다양한 정의를 내리고 있다. 그러나 공 익을 위한 규제에 대한 광의의 정의에서 이 개념을 이해할 수도 있다.
즉 공익을 위한 규제는 “한 사회가 가치를 부여하는 행위에 대해 공적 당국이 지속적․집중적으로 행하는 통제”라고 하는 정의가 통설로 받아 들여지고 있다17). 이 정의를 받아들인다면 공기업을 통한 정부개입에 대 하여 다음과 같이 생각해 볼 수도 있다. 예를 들어, 천연가스산업의 경 우 가스수급안정 및 가격안정이라고 하는 공익을 위해 도입․도매부문 에서 공기업 독점체제를 운영하면서 동 부문에 참여하고자 했던 민간기 업들의 요구는 받아들여지지 않았다. 민간이 공익사업을 담당하면 수급 안정과 가격안정을 기할 수 없다는, 검증되지 않은 전제에 기초하고 있 는 것이다. 그러나 많은 나라에서 민간부문이 공익사업을 담당하고 있다 는 사실에 다시 한 번 주목할 필요가 있다. 또한 민간기업의 경우에도 점차 기업의 사회적 책임(CSR: corporate social responsibility)이 경영의 중요 부분이 되어 가고 있음을 감안할 때, 공익을 추구하는 사업에 CSR 이 더해진다면 민간이 공익사업을 수행하는 것은 더욱 타당성을 갖게 된다. 이 경우 기업이 CSR을 중시한다면 이에 따른 규제비용의 감소효 과도 기대할 수 있을 것이다.