가. 천연가스산업
1) 사업영역의 확장
<표 Ⅴ-1>은 한국가스공사법상 규정되어 있는 한국가스공사의 주요
1998년 2007년 1. 천연가스의 제조․공급과 그 부산
물의 정제․판매
2. 천연가스의 인수기지 및 공급망의 건설․운영
3. 천연가스의 개발 및 수출입 4. 액화석유가스의 개발 및 수출입 5. 제1호 내지 제4호에 관련되는 사
업에 대한 연구 및 기술개발 6. 제1호 내지 제5호에 부대되는 사업 7. 기타 국가 또는 지방자치단체로
부터 위탁받은 사업
1. 천연가스(액화 또는 고체상태의 것 을 포함하며, 이하 같음)의 제조․
공급과 그 부산물의 정제․판매
<개정 '05. 9.15.>
2. 천연가스의 인수기지 및 공급망의 건설․운영
3. 천연가스의 개발(액화사업 포함), 수송 및 수출입 <개정 '05. 9.15., '07. 3.26.>
4. 액화석유가스의 개발 및 수출입 5. 천연가스 또는 그 부산물을 이용한
신․재생에너지, 청정합성 연료 및 기후친화사업 <신설 '05. 9.15., 개 정 '07. 3.26.>
6. 국가 또는 지방자치단체로부터 위 탁받은 사업
7. 제1호 내지 제6호에 관련되는 사업 에 대한 연구 및 기술개발 <개정 '05. 9.15.>
8. 제1호 내지 제7호에 부대되는 사업
<개정 '05. 9.15.>
사업을 보여주는데, 지난 10년 사이에 한국가스공사의 사업영역이 얼마 나 확장되어 왔는가를 알 수 있다.
<표 Ⅴ-1> 한국가스공사의 주요 사업
출처: 한국가스공사법, 제11조(사업)
2008년 현재의 사업영역을 볼 때, 제1호의 고체상태의 천연가스는 메탄 하이드레이트를 지칭하며, 제3호에서는 천연가스의 액화사업과 수송업이 사업영역에 편입되었다. 제5호의 천연가스 또는 그 부산물을 이용한 신․
재생에너지, 청정합성 연료 및 기후친화사업은 현재 한국가스공사가 추진
하고 있는 천연가스 개질 수소제조 및 연료전지사업을 포함한다.
또 하나 특기할 만한 사항은, 1998년에는 국가 또는 지방자치단체로부 터 위탁받은 사업이 제1호 내지 제4호에 관련되는 사업에 대한 연구 및 기술개발 및 제1호 내지 제5호에 부대되는 사업 다음에 규정된 반면, 2008년에는 상기의 추가 사업에 더하여 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업을 수행하고, 이들 위탁받은 사업까지를 포함하는 사업영 역에 대한 연구 및 기술개발, 그리고 이상의 모든 사업에 부대되는 사업 을 주요 사업의 범위에 포함시키고 있다. 이러한 변화는 모두 2005년 이 후 추가 및 변화된 사업영역으로서 실로 가스와 관련된 모든 사업이 한 국가스공사의 사업영역으로 규정되고 있다.
이러한 사업영역 확장의 예로 2007년에 오만 정부와 LNG 공동사업을 위한 합작투자협정 체결을 들 수 있다. 이 협정에서 한국가스공사와 오 만 정부는 LNG 트레이딩 및 LNG 저장시설을 건설․운영할 합작투자 회사를 양자간 동일지분으로 자본금 1,000만 달러 규모로 설립하기로 하 였다. 이를 통해 한국가스공사의 LNG 중․하류 부문 진출의 문이 열리 게 되었다.
이러한 일련의 사업영역 확장은 앞서 서술한 공기업의 사업규모 또는 업역 확장의 대표적인 예라고 할 수 있다. 구조개편 또는 경쟁도입시 국 내 천연가스 수급상황이 어려워질 수 있다는 논리로 도입․도매독점체 제를 유지하는 한편, 꾸준히 자사의 사업영역을 확장해 왔다고 볼 수 있 다. 민간기업의 천연가스 관련 사업기반 구축이 어려운 사이에 기존 도 입․도매독점을 기반으로 천연가스 관련 사업 전반에 걸쳐 시장지배력 을 구축해 온 것이다.
구매력 약화를 우려하여 다수의 구매자가 국제 LNG 시장에서 경쟁적
으로 LNG를 구매하는 상황은 피한다 하더라도, 국내에 매장된 메탄 하 이드레이트의 개발, 정제 및 판매사업은 민간주도로 수행할 수 있는 사 업이다. 천연가스의 액화사업도 민간이 기술을 축적할 기회가 있었다면 해외에 고부가가치사업으로 진출할 수 있는 영역이라 할 수 있다. 천연 가스의 수송사업은 PNG가 도입될 경우 향후 수송사업자가 결정될 사안 이지만, LNG 수송사업의 경우는 민간이 이미 진출해 있는 부문으로서 한국가스공사가 진출할 필요가 있는 부분인지에 대해서는 추가적인 검 토가 필요한 부분이다.
천연가스 또는 그 부산물을 이용한 연료전지 사업의 경우도 천연가스 도입․도매독점에 기반을 둔 한국가스공사의 시장선점으로 이해할 수 있다. LNG 도입선과의 합작을 통한 LNG 트레이딩은 그 특성상 재정거 래가 주요 사업이 될 것이며, 국가재정의 통제를 받는 공기업이 수행하 기에는 제약이 따를 것이다. 국제 LNG 시장에서 차익을 노리고 발 빠 르게 움직여야 하는 트레이딩 사업은 민간기업에 더 걸맞은 사업이라고 할 것이다.
2) 경쟁자 비용증대 전략
현재 발전용 천연가스는 POSCO 및 K-Power의 자가소비용 직도입 물 량을 제외하고는 가스공사가 독점공급하고 있다. 따라서 발전사업자들은 가스공사와의 발전용가스매매계약만을 가지고 있다.
자가소비용 LNG의 직도입은 신고사항으로 규정되어 있다. 그러나 실 제로 정부는 지금까지 발전자회사들의 LNG 직도입을 허용하지 않아 왔 으며, 이는 가스공사를 우회(bypass)하는 발전용 가스조달을 정책적으로 불허한다는 것을 의미한다. 한국가스공사의 대주주인 정부가 한국가스공 사를 우회하는 가스의 조달을 불허한다는 것은 넓은 의미에서는 한국가
스공사가 자사와 경쟁관계에 있는 가스의 도입을 불허한다는 것을 의미 한다.41) 이를 경제학적으로 해석하면, 발전자회사들의 발전용 가스 직도 입의 비용은 매우 크고(prohibitively high cost) 이러한 비용은 발전회사 들의 경쟁적 가스공급자인 한국가스공사(정부)가 올려놓은 것이라고 볼 수 있다. 즉 (잠재적)경쟁상대의 비용을 증대시킴으로써 자기의 시장점 유율을 유지 내지 확대하면서도 자기의 비용은 별로 증가하지 않는 경 쟁자 비용증대(raising rivals' cost) 전략의 한 형태로 볼 수 있다.
제도적인 경쟁자 비용증대 전략의 사례 이외에도 2004년 하반기의 LNG 도입 추진 사례를 통해 이러한 전략이 어떻게 실제 행동으로 나타 나는지도 살펴볼 수 있다. 당시 정부는 한국가스공사가 주요 가스공급자 들을 우선협상대상자로 선정한 이후에 LNG 직도입을 추진중이던 발전 회사들로 하여금 LNG 도입계획을 단시일내에 제출할 것을 요구하였 다.42) 그리고 한국가스공사와 발전회사들의 도입조건을 비교하여 일정 물량의 도입만을 승인하기로 하였다. 결과는 발전회사들의 직도입이 무 산되는 것으로 나타났다. 이러한 행태는 도입조건이 상대적으로 우수한 공급자들을 선점하고 도입조건이 상대적으로 열악한 공급자들을 신규진 입자들에게 남겨줌으로써 잠재적 경쟁자의 비용을 증가시켜 시장에서 퇴출시키거나 진입을 막는 것으로 볼 수 있다. 한국가스공사가 우선적으 로 입찰에 참여한 공급자들을 선택할 수 있는 기회를 가졌다는 점에서 체리피킹(cherry-picking) 전략으로도 해석할 수 있는데, 어떤 방향에서 보든지 한국가스공사(또는 정부)의 도입부문 시장지배력 유지전략으로
41) 한국가스공사가 스팟(spot) 물량 한 카고의 도입 시에도 정부의 승인을 얻어 구매 계약을 체결해야 한다는 사실은 많은 부분 한국가스공사의 반경쟁적 행위 역시 정 부의 반경쟁적 행위로 볼 수 있음을 의미한다.
42) 공식적으로는 2005년 1월 10일까지 계약협상 내용을 포함한 도입계획을 산업자원 부에 제출하도록 하였다. 투데이에너지(2004) 참조.
해석할 수 있다.
이러한 경쟁자 비용증대 전략이나 체리피킹 전략은 정부 또는 가스공 사가 의도했든 의도하지 않았든 간에 결과적으로 나타난 현상이라고 하 겠으며, 독점공급자의 대주주로서의 정부의 정책의지와 독점공급자의 정 보우위가 맞물려 나타나는 측면이 있다.
이밖에 필수설비에 대한 접근을 제한함으로써 경쟁기업의 경쟁력을 제한하는 행위가 있다. 도현재․서정규(2004)는 (주)포스코와 한국가스공 사간 체결된 배관시설이용계약을 분석하면서, 지나치게 까다로운 배관설 비 이용조건 및 요금체계, 그리고 (주)포스코의 수요이탈에 따른 추가비 용을 (주)포스코에 물리는 한국가스공사의 행태 등을 반경쟁적 행위로 평가하고 있다. 즉, (주)포스코와 한국가스공사간 배관시설이용계약이 향 후 판매경쟁 도입시 그대로 적용된다면 이는 신규진입자들의 진입비용 을 인상시키는 효과가 있음을 지적하였다.43)
43) 이밖에 도현재․서정규(2006, p. 34)는 2005년의 가스산업 구조개편 논의 당시 한 국가스공사가 제기한 기존계약 물량의 안정적 처리에 관한 요구들은, 경쟁에 직면 한 독점 공기업이 사적 이익을 추구하면서 공익을 내세워 공적인 입장에서 진입장 벽의 형성을 요구하는 것으로 보고 있다. 당시 한국가스공사는 판매경쟁 도입시 가스수급의 안정과 의무인수조항의 적용에 의한 국부유출 방지를 위해 기존계약 물량의 안정적 처리가 우선되어야 하며, 이를 위해 기존계약 물량에 대해서는 설 비이용의 우선권을 인정함과 동시에 안정적 수요처를 보장해야 한다고 요구하였 다. 또한 한국가스공사가 경쟁사업자에 비해 높은 계약가경에 노출될 경우 경쟁도 입 초기의 사업자간 공정경쟁기반 조성을 위해 판매경쟁에 임할 사업자들이 보유 한 계약가격들 사이에 형평성을 맞춰 주는 조치가 필요하다고 요구하기도 하였다.
나. 집단에너지산업
1) 최근의 집단에너지사업 현황
2006년말 현재 11개 지역난방사업자와 3개 산업단지 사업자가 공동주 택 148만4,000호와 빌딩 2,995개소에 지역냉난방을 공급하였다. 공동주택 공급은 한국지역난방공사가 87만7,000호, 서울시, 부산시 등 지자체가 24 만호 등 공공부분의 공급실적이 전체의 약 76% 수준에 이르고 있다. 한 국지역난방공사는 전체 지역난방 공동주책의 약 59%를 공급하였다.
집단에너지사업법 제1조에서 동 법은 “집단에너지공급을 확대하고, 집 단에너지사업을 합리적으로 운영하며, 집단에너지시설의 설치․운용 및 안전에 관한 사항을 정함으로써 기후변화에 관한 국제연합기본협약에 능동적으로 대응하고 에너지절약 및 국민생활의 편익증진에 이바지함을 목적으로 한다”고 규정하고 있다. 비록 한국지역난방공사의 정관에서는 공사의 설립목적을 집단에너지사업의 확대를 목적으로 규정하고 있지는 않지만, 정관 제2조(목적)에서 공사는 국가 또는 지방자치단체로부터 위 탁받은 사업을 수행할 것으로 목적으로 한다고 규정하고 있다. 정부의 정책목표중 하나가 집단에너지 공급을 확대하는 것이라는 점에서 정부 가 공기업인 한국지역난방공사를 통해 집단에너지공급 확대 정책을 수 행하려 한다는 점은 쉽게 예상할 수 있다.
에너지경제연구원(2007)은 2002년경까지는 정부의 지역냉난방 확대보 급을 위한 노력에도 불구하고 민간부분의 사업참여는 상대적으로 저조 했다고 지적하고 있다. 그 이유로는 사업경제성을 확보하기 어렵고 투자 비 회수의 장기화 등으로 민간의 사업참여 유인이 부족했다는 데 있었