공기업은 단순히 정부소유라는 이유 때문에 시장에서 경쟁관계에 있 는 민간기업보다 경쟁우위에 놓이는 경우가 많다. 이러한 인위적인 경쟁 우위에 더하여 공기업이 전략적으로 반경쟁적 행위를 할 경우에는 경쟁 관계에 있는 민간기업의 사업여건은 더욱 악화되어, 수익감소에 따른 파 산 또는 시장으로부터의 퇴출이 일어날 수 있으며, 잠재적 경쟁기업의 진입도 어려워질 수 있다. 그리고 이는 사회적인 비효율 증대 또는 후생 감소를 초래하게 된다.
공기업은 정부의 특정 사회․경제적 여건 하에서 특정 정책목표를 달 성하기 위해 설립된다. 예를 들어, 경제개발 초기 단계에서 외부효과가 큰 상품을 공기업을 통해 공급하도록 함으로써 투자비 조달을 용이하게 하고, 산업의 육성 및 가격정책을 통한 소득재분배 등의 목적을 달성하 기도 한다. 대표적인 국내 사례로는 전력, 가스, 지역난방, 자원개발사업 등을 들 수 있다. 그러나 이러한 정책목표를 달성하기 위해 공기업에 주 어지는 의무에는 목표 달성을 위한 특전도 주어지게 마련이다. 재화나 용역의 보급 확대를 위한 독점사업권, 비구속적인 손실보전 의무, 정부 의 신용보증, 사업의 안정성을 유지하기 위한 포획지분의 설정, 정부의 직간접 보조를 통한 파산위험으로부터의 면제, 각종 조세 및 준조세의 감면 및 민간기업과는 차별되는 규제의 적용 등을 예로 들 수 있다.
공기업은 정부로부터 주어진 개별 사업목표로 말미암아 민간기업들이 추구하는 이윤극대화와는 다른 목적함수를 가지고 사업을 운영하는 것
으로 이해되고 있다. 특정 재화의 공급 확대가 설립의 목적이라고 하면, 공기업의 경영평가에는 이윤의 규모와 함께 공급규모가 중요한 평가항 목이 될 것이다. 이러한 공급확대가 설립목표로 주어지지 않은 경우에도 공기업은 일반적으로 Niskanen(1971)류의 예산극대화 및 조직확대 유인 으로 기업의 외형을 확대하는 경향이 있다. 이러한 사업규모의 확대와 이윤추구를 동시에 고려하는 공기업의 최적화 모형은, 경쟁시장에서 공 기업이 민간기업보다 더 공격적인 반경쟁적 행위의 유인을 갖고 있다고 예측한다.
이러한 유인에 더하여 실제로 공기업은 반경쟁적 행위를 실행할 수 있는 능력도 갖추고 있으며, 적절한 억제장치가 없을 경우 실제로 다양 한 반경쟁적 행위에 나서고 있음을 미국이나 우리나라의 사례분석을 통 해서도 확인할 수 있다. 민간기업을 배제하면서 지속적으로 사업영역을 확장하거나 민간기업의 사업영역에까지 침투하는 경우가 있으며, 필수요 소에 대한 지배력을 이용해 진입장벽을 설정하거나 경쟁자 비용 증대 전략을 구사하기도 한다. 다수 사업장의 평균공급비용을 적용함으로써 일정 지역의 공급가격에 대하여 교차보조를 행하고, 이에 따라 민간기업 이 달성할 수 없는 수준의 비용이하의 가격을 설정하기도 한다. 명시적 으로 공기업과 민간기업간 금융비용의 차별화를 제도화하는 사례도 발 견할 수 있다.
우리나라의 공공기관운영법은 기업의 지배구조와 경영평가(corporate governance)에 초점을 둔 법률이며, 민영화 등 공기업의 기능조정이 주 무부처와의 협력 하에 가능하도록 규정하고 있으나, 경쟁 등 공기업이 활동하는 시장의 관리(market governance)에 대한 규정은 미흡한 것으 로 보인다. 즉, 해당 산업 또는 시장의 여건은 주무부처의 산업정책에
위임하고, 공정거래와 관련해서는 공정거래법과 주무부처의 조정명령 등 에 의존하는 구조를 취하고 있다. 또한, 특정 산업에 대한 경쟁도입에 있어서 해당 주무부처와 기획재정부간 이해관계가 다름에 따라 정책이 표류하는 경우도 있었다. 예컨대, 가스산업 구조개편 또는 경쟁도입 정 책의 경우 산업자원부 또는 지식경제부의 입장과 재정경제부 또는 기획 재정부의 입장에 사뭇 차이가 있어 왔음은 주지의 사실이다. 정부부처간 정책 수립 및 시행과 관련된 관리(governance of government)의 문제도 있어 보인다.
정부가 발표한 공기업선진화계획은 여전히 공공기관운영법의 틀 안에 서 기업의 지배구조와 경영평가 및 이에 근거한 공기업의 기능조정 접 근방식을 채택하고 있다. 그러나 공기업과 민간기업간 경합이 있는 경우 에 대한 고려는 있었으나, 이를 상시 제도화하여 공기업과 민간기업간 공정경쟁 여건을 지속적으로 조성해 나아가고자 하는 노력은 미흡하다 고 할 수 있다. 호주의 사례를 보면 경쟁관계에 있는 민간기업이 경쟁중 립원칙이 훼손될 경우 이를 시정하도록 하는 탄원절차를 연방정부, 주정 부 및 지방정부 등 모든 정부 수준에서 밟도록 함으로써 공기업과 민간 기업간 공정경쟁을 확립하고자 하는 노력과 절차를 명문화하고 있음을 알 수 있다. 우리나라의 공공기관운영법이나 호주의 경쟁중립정책 공히 관리대상 공기업을 지정하는 측면에서는 비슷하지만, 우리나라는 공기 업․민간기업간 공정경쟁 관련 명문규정이 미비한 것이 현실이다. 제한 받지 않는 공기업은 항상 경쟁대상 민간기업에 대하여 반경쟁적 행위를 할 수 있으며, 이는 국민경제의 비효율을 초래한다는 사실에 직면하여 상시로 공기업의 반경쟁적 행위를 시정하는 장치를 가동해야 한다는 요 구에 어느 정도 충실한가의 차이라고 할 것이다.
지금까지와 마찬가지로 앞으로도 우리나라는 많은 영역에서 공기업과 민간기업이 공존하면서 협력과 경쟁을 함께 할 것으로 보인다. 국민경제 의 규모가 커지고 그 구조도 복잡해지면서 공기업을 통한 정부의 시장 참여에도 많은 문제점이 노정되고 있다. 무엇보다도 관리․감독의 주체 와 대상, 즉, 정부와 공기업간 정보의 비대칭성 문제가 가장 심각하다.
‘작은 정부, 큰 시장’으로의 전환을 선언한 정부도 이러한 문제점을 잘 인식하고 있는 것으로 보이며, 민간부문의 역량이 크게 성장한 상황에서 이러한 정책의 전환은 일면 늦은 감도 있다. 더욱이 미국의 기상예보 산 업에서 보듯이 산업의 내용과 시장참여자들이 변화함에 따라 경쟁정책 도 진화해야 한다. 특정 기업에 대한 특혜 시비 등으로 민간의 역량을 육성하고 활용하지 않으면서 정부주도로 산업을 운용하는 데 따르는 사 회적 비용에 대한 성찰이 필요하다.
우리나라의 경우 그 동안 에너지 부문에서 공기업이 안정적인 공급 기반을 구축하고 경제성장의 견인차 역할을 해 왔음을 부인할 수 없다.
그러나 기간산업 또는 공익사업은 공기업이 맡아야 한다는 원칙은 존재 하지 않는다. 도시가스, 전력, 지역난방 등 일부 에너지 서비스를 ‘공공 재’로 부르는 오류도 에너지 부문의 민간참여 활성화에 장애요인이 되어 왔다. 앞으로 에너지 부문에 보다 더 경쟁이 도입될 경우, 이 경쟁은 바 로 공기업과 민간기업간 경쟁이 핵심이 될 것이므로, 이에 대한 관리체 계를 정비해야 한다. 겉으로는 민간참여를 외치면서 안으로는 기존 사업 자인 공기업을 통해 산업정책을 시행하는 관행이 지속된다면 민간주도 시장경제로의 이행에는 많은 시간이 소요될 것이다.
양자가 상호배타적인 대안은 아니지만, 공기업의 경쟁력을 제고하는 방법으로서 중앙집중식 경영평가 및 기능조정을 통하는 방법과 민간기
업과의 경쟁에 노출시키는 방법 사이의 선택의 문제가 있다. 그러나 정 부가 추구하는 궁극의 목표가 민간주도형 시장경제이건 공기업의 역할 을 일정 부분 유지하는 산업운용체제이건 간에, 그 과정에서 공기업의 경쟁력을 제고하는 데는 경쟁에 대한 노출이 보다 효과적인 방법이라는 것이 경제학이 제시하는 해답이다.
우리는 본 연구에서 우리나라의 공기업관리체계, 민간기업 대비 공기 업의 경쟁우위 여건, 공기업의 반경쟁적 행위 유인 및 국내외 사례들을 살펴보았다. 그러나 공기업과 민간기업간 경쟁에 대한 국내 연구가 아직 까지는 초기 단계라는 점에서, 본 연구가 이 주제에 대한 관심을 불러일 으키고 연구를 활성화시키는 계기가 되었으면 한다. 향후 공기업의 반경 쟁적 행위 유인의 분석을 위한 모형의 정교화와 더불어 에너지 부문에 서의 개별 사례에 대한 심층 분석을 통해 실제 경쟁정책에 적용할 수 있는 연구결과가 많이 나오기를 기대한다.
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