한 정의도 경제․정치․법적으로 다양하며, 각 학문분야의 학자들 사이 에서도 학파에 따라 개인에 따라 다양한 정의를 내리고 있다. 그러나 공 익을 위한 규제에 대한 광의의 정의에서 이 개념을 이해할 수도 있다.
즉 공익을 위한 규제는 “한 사회가 가치를 부여하는 행위에 대해 공적 당국이 지속적․집중적으로 행하는 통제”라고 하는 정의가 통설로 받아 들여지고 있다17). 이 정의를 받아들인다면 공기업을 통한 정부개입에 대 하여 다음과 같이 생각해 볼 수도 있다. 예를 들어, 천연가스산업의 경 우 가스수급안정 및 가격안정이라고 하는 공익을 위해 도입․도매부문 에서 공기업 독점체제를 운영하면서 동 부문에 참여하고자 했던 민간기 업들의 요구는 받아들여지지 않았다. 민간이 공익사업을 담당하면 수급 안정과 가격안정을 기할 수 없다는, 검증되지 않은 전제에 기초하고 있 는 것이다. 그러나 많은 나라에서 민간부문이 공익사업을 담당하고 있다 는 사실에 다시 한 번 주목할 필요가 있다. 또한 민간기업의 경우에도 점차 기업의 사회적 책임(CSR: corporate social responsibility)이 경영의 중요 부분이 되어 가고 있음을 감안할 때, 공익을 추구하는 사업에 CSR 이 더해진다면 민간이 공익사업을 수행하는 것은 더욱 타당성을 갖게 된다. 이 경우 기업이 CSR을 중시한다면 이에 따른 규제비용의 감소효 과도 기대할 수 있을 것이다.
여건이 공기업의 반경쟁적 행위 유인 및 능력과 결합될 때 해당 공기업 과 경쟁관계에 있는 민간기업은 사업에 대한 공정한 보수를 확보하기 어려워 시장에서 퇴출되거나, 잠재적인 경쟁자의 진입이 어려워진다.
공기업과 민간기업간 경쟁은 이들이 동일시장내에서 동일한 재화나 용역을 공급할 때 일어난다. 업역이 다를 경우에는 비록 하나의 산업에 공기업과 민간기업이 공존하더라도 경쟁에 대한 논의는 의미가 적어진 다. 그러나 하나의 업역이 경쟁대상 상품의 생산요소(중간재)를 공급하 는 경우에는 공정경쟁 여건에 대한 논의가 매우 중요해진다. 예를 들어, 특정한 망산업의 경우 공급망에서의 자연독점적 특성을 이유로 공기업 이 망의 건설 및 운영을 독점한다면, 해당 망사업에 대해서는 경쟁이 존 재할 수 없게 된다. 그러나 이 경우 공기업과 민간기업이 망을 통해서 재화나 용역을 공급할 때, 즉 공기업과 민간기업이 동일 업역에서 경쟁 할 경우에는 망을 보유한 공기업이 경쟁관계에 있는 민간기업에 대해 망접속에 차별을 둠으로써 경쟁을 제한할 수 있다. 따라서 공기업과 민 간기업간 경쟁을 촉진하기 위해서는 공정한 망접속 등에 대한 경쟁정책 이 확립되어야 할 것이다.
특정 산업 내에서의 공기업과 민간기업간 경쟁 여건, 가능성 또는 경 쟁정도는 해당 산업의 성격, 산업내 기업의 수, 공급하는 재화나 용역의 특성, 경쟁재․대체재 혹은 보완재의 존재여부 및 대체․보완정도, 소비 자들의 해당 재화나 용역에 대한 선호도, 해당 산업에 대한 정부의 정책 방향 및 추구하는 여타 정책목표 등에 따라 달라지며, 이에 따라 공기업 또는 정부의 반경쟁적 행위 유인(incentives for anticompetitive behavior) 또는 정책도 달라진다.
가. 독점사업권
일반적으로 정부는 특정한 정책목표를 달성하기 위해 공기업을 설립 하며, 이에 따라 설립되는 공기업에 다양한 특전을 함께 부여함으로써 해당 공기업은 동일 시장에서 경쟁관계에 있는 민간기업에 비해 경쟁우 위에 놓이게 되는 경우가 많다. 예를 들어, 우편사업의 경우 엽서 및 봉 서와 같은 보편적 서비스(universal service)를 모든 소비자에게 동일가격 에 공급하도록 하기 위해 우체국을 운영하는 경우 우체국이 소포 등 배 달서비스에서는 민간기업과 경쟁관계에 놓이지만 보편적 서비스는 독점 공급함으로써 이들 사업에서의 범위의 경제에 따른 비용우위를 누릴 수 있다. 이러한 범위의 경제는 경쟁부문에서의 비용이하 가격설정 (below-cost pricing)을 용이하게 해 줄 뿐만 아니라, 이러한 가격설정 행 위에 따른 손실을 굳이 동 부문에서 보전하지 않더라도 공기업 전체적 인 경영실적에는 영향을 주지 않을 수도 있다.18)
일반적으로 민간기업의 목표가 이윤극대화에 있는 반면, 공기업의 경 우에는 이윤추구는 소득재분배 등과 같은 다양한 정책목표중의 하나가 되는 경우가 많다.19) 따라서 공기업의 경우 경쟁시장에서 공급하는 상품
18) 통상 약탈적 가격설정(predatory pricing)은 민간기업의 경우에 해당되는 것으로서 경쟁기업을 퇴출시키거나 경쟁력을 약화시키기 위해 일시적으로 가격을 비용이하 로 설정하고, 경쟁기업이 퇴출하거나 경쟁능력이 없어지면 다시 가격을 올려 손실 을 만회하는 것이다. 공기업의 경우는 반드시 가격을 다시 올릴 필요가 없으므로 약탈적 가격설정보다는 보다 넓은 의미의 비용이하 가격설정(below-cost pricing) 또는 왜곡된 가격설정(distortionary pricing)이라는 용어가 더 정확한 것으로 받아 들여지고 있다. 본 보고서에서는 두 용어를 혼용하기로 한다.
19) OECD는 우편서비스에서 공기업들이 비용이하로 가격을 설정할 수 있는 사실에 대해 다음과 같이 서술하고 있다. "... generally speaking profit-maximisation is typically merely one amongst a number of objectives pursued by such [government-owned] firms. When a firm, for whatever reason, does not seek to
에 대해 비용최소화라는 운영기준을 적용하지 않을 수 있어 경쟁관계에 있는 민간기업에 비해 경쟁우위에 놓이게 된다. 이는 공기업이 비용이하 가격설정을 의도하지 않은 상태에서도 행할 수 있음을 의미한다.
나. 비구속적인 손실보전 의무
일반적으로 공기업들은 민간기업에 비해 경쟁시장에서의 손실을 궁극 적으로 보전해야 한다는 압박에서 상대적으로 자유롭다. 민간소유의 공 익사업체가 투자보수율규제 또는 가격상한규제를 적용받을 경우에도 이 들이 일정 기간 동안 손실을 입게 된다면 미래의 가격설정 과정에서 손 실을 보전해야 한다는 압박을 받게 된다.20) 반면 공기업의 경우는 단순 한 경영 미숙이나 실패가 아니라 공기업에 주어진 다른 목표가 이러한 손실초래의 이유로 받아들여지기가 상대적으로 쉽기 때문에 공기업 경 영자는 민간기업에 비해 상대적으로 손실보전에 대한 압박을 덜 받는 것이 일반적이다.
예를 들어, 공기업의 경우 요금인상 억제에 따른 적자부분을 미수금으 로 처리하고 미래의 요금조정 시 이를 반영하는 것이 일반적이어서 공 기업 경영자는 손실보전에 대한 압박을 민간기업 경영자보다 덜 받는다 고 할 수 있다. 또한 공기업은 정부가 자본금을 공급하고 있으므로 적자 를 미래로 이월하면서 증자를 통해 보전하기가 상대적으로 수월하여, 민
strictly maximise profits, it may be able to sustain prices below cost indefinitely, supported by either prices above cost in some other segment or by some other source of funds." OECD (1999).
20) 기업에게 주어지는 경영상 자유도가 클수록 이러한 압박도 함께 커진다고 추정할 수 있다. 특히, 기업이 상장되어 있을 경우에는 이러한 손실보전 압박은 경영자에 게는 더 크게 다가올 것이다.
간기업이 누릴 수 없는 적자보전의 수단을 갖추게 된다. 때로는 정부의 직접보조금으로 공기업의 손실을 보전할 수도 있다. 예컨대, 2008년 9월 추가경정예산을 편성할 당시 유가급등에도 불구하고 공공요금 인상억제 정책에 따라 한전과 한국가스공사가 입은 손실의 보전에 1조40억원을 배정하였다. 이는 당초 정부가 요구한 양사 손실액의 50%에 해당하는 1 조2,550억원(한전 8,350억원 및 한국가스공사 4,200억원)보다 10% 감액된 액수이나, 공기업의 경우 물가안정 등과 같은 정책목표 달성을 위해 입 은 손실은 정부의 재정지출로 보전할 수 있다는 좋은 예가 된다.
다. 정부의 신용보증
정부가 공기업에 신용보증을 제공함으로써 민간기업에 비해 낮은 자 본비용으로 사업을 영위할 수도 있다. 이러한 신용보증은 납세자 또는 일반국민이 해당 공기업에 공여하는 것으로서 인위적으로 공기업과 민 간기업간 자본비용에 차등이 발생하여 민간기업 대비 공기업의 경쟁우 위를 창출하는 효과가 있다. 예를 들어 석유개발사업에 대한 정부자금 대출시 민간기업과 공기업간 대출한도에 차등을 둠으로써 공기업은 그 차이만큼 낮은 이자비용을 부담하게 된다.
명시적인 정부의 신용보증이 없는 경우라 하더라도 일반적으로 자금 시장에서는 공기업의 부실을 정부가 방관하지 않을 것이라는 기대심리 (즉, 암묵적인 정부의 신용보증이 존재한다는 믿음)가 작용함으로써 공 기업에 대한 자금공여가 민간기업에 대한 공여보다 용이해진다. 이러한 현상은 공기업이 영위하는 사업의 여건이 악화되어도 해당 공기업의 주 가는 올라가도록 하는 결과를 낳을 수 있다. 예를 들어, 가스수급 여건 이 악화되면 가스수급을 책임진 기업의 주가는 하락해야 함에도 불구하
고, 정부가 가스수급안정에 관심을 쏟는다는 현실은 오히려 해당 공기업 의 가치를 제고시키는 결과를 낳기도 한다.
라. 포획지분
포획지분(captive equity)이란 공기업의 지분이 기업 외부로 빠져나갈 수 없는 현상을 지칭한다. 공기업의 정부지분은 법률의 제․개정 또는 정책에 따른 상장을 통해 거래의 길이 트이지 않는 한 소유권의 이전이 발생할 수 없으며, 따라서 공기업의 보유지분은 경영실적에 관계없이 해 당 기업의 사업에 매여 있을 수밖에 없다.
이러한 포획지분은 직접적인 정부보조금과는 구별되는 것으로서, 고정 된 액수의 안정자금을 경영자가 활용할 수 있음을 의미한다. 정부의 납 입자본금만큼은 경영자가 경쟁기업에 빼앗길 염려 없이, 즉 적대적 인 수․합병의 우려 없이 항시 유보하고 활용할 수 있는 자금인 것이다. 포 획지분에 대해서는 배당금 또는 이자 지급에 대한 압력에서 해방됨으로 써 그 만큼 자본비용이 낮아지고, 이러한 낮은 자본비용은 경쟁부문에서 의 경쟁우위를 제공하는 것이다.
낮은 자본비용은 공기업에게 경쟁부분에서의 비용이하 가격설정을 위 한 자유도를 제공하며, 경쟁기업으로부터의 잠재적인 약탈적 가격설정 행위에 대한 보호막을 제공한다. 즉, 민간경쟁기업은 약탈적 가격설정시 가격하락에 따라 주가도 하락하는 위험에 처하게 되지만, 공기업은 포획 지분에 대해서는 이러한 위험에 노출되지 않기 때문이다.
마. 기타 공기업의 경쟁우위 여건
공기업이 파산하는 경우는 없으며, 민간기업이 직면하는 파산위험 상