11-1170000-000572-01
해석요청 집중 법령 정비방안 연구
2016. 10. 19.
법제처장 귀하
이 보고서를 연구용역사업 해석요청 집중 법령 정비 방안 연구 과제의 최종보고서로 제출합니다.
2016. 10. 19.
한국법제연구원
원 장 이 익 현
연구책임자 : 장 은 혜 부연구위원 (한국법제연구원)
공동연구자 : 김 지 훈 연 구 위원 (한국법제연구원)
전 주 열 부연구위원 (한국법제연구원)
Ⅰ. 연구의 목적 및 필요성
□ 법의 해석은 해석이 갖는 권위 여부에 따라 유권해석과 학리해석으로 구분
○ 유권해석은 해석권한 있는 국가기관이 하는 해석을 의미하는 것으로 일 반적으로 입법부에 의한 해석, 사법부에 의한 해석, 행정부에 의한 해석 으로 구분됨
○ 국회에서 제정하는 법률이 헌법에 대한 구체적 해석의 결과물이라고 볼 경우 입법부에 의한 해석은 입법의 형태로 이루어지는 것이 보통임
○ 사법부에 의한 해석은 법원의 판결 형식으로 나타나는 법의 해석으로 우 리나라에서는 대법원을 비롯한 각급법원과 헌법재판소의 판결에 의한 법 령의 해석이 행해짐
○ 행정부에 의한 해석은 구체적 사실을 확인하고 해당사실에 적용될 법령 의 의미와 내용을 해석하여 해당 사실에 적용하는 일련의 과정을 거치는 것으로 일반적으로는 처분의 형식으로 나타나며, 시행령, 시행규칙을 통 한 행정입법의 형식으로 나타나기도 함
○ 행정기관의 장은 민원인이 행정작용의 근거가 되는 법령 등의 내용이 명확 하지 아니하여 그 해석을 요청할 경우 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따 라야 하므로, 법률적 판단이 필요한 질의를 받는 등 법령을 운영․집행하는 과정에서 해석상 의문이 있는 경우 행정운영의 적법성과 타당성을 보장하 기 위하여 법령해석업무를 관장하는 기관에 법령해석을 요청하여야 함
□ 행정기관에 의한 법령해석 중, 법령해석업무를 관장하는 기관에 의한 법령 해석을 “정부유권해석”이라 할 수 있는데, 현행법령상 법령해석업무를 관 장하는 기관은 민사․상사․형사, 행정소송, 국가배상 관계 법령 및 법무부 소관 법령과 다른 법령의 벌칙조항에 대한 해석인 경우는 법무부를 말하고,
는 법제처에서 관장하고 있으므로 행정기관의 법집행과정에서 발생하는 대 부분의 해석 관련 논란은 법제처의 법령해석을 거치게 됨
□ 법률을 집행하는 행정기관이 다양한 해석 중에서 어느 하나를 선택하여 집 행하여야”하는 상황이 발생
○ 이 과정에서 법령해석에 대한 모순과 충돌이 나타나는데, 이러한 모순과 충돌은 대부분 법의 건전상태보다는 법의 병리상태에서 나타남
○ 일반적으로 정부유권해석은 법의 병리상태를 그 출발점으로 함
○ 왜냐하면 소관부처가 1차적으로 법령을 집행하는 과정에서 법령을 해석 하되, 해석과정에서 이견이 발생하는 경우에 비로소 정부유권해석을 요 청하게 되고 이를 통해 정부업무의 통일성을 도모하고자 하는데 법령해 석제도의 의의가 있기 때문임
□ 본 연구는 이러한 문제의식을 가지고 정부유권해석기관인 법제처에 제기된 해석요청사례의 분석을 통한 법령정비방안의 도출을 목적으로 함
○ 법령이 명확하여 해석에 논란이 없는 경우라면 즉, 법령이 ‘병리상태’가 아니라 ‘건전상태’에 있었다면 해당 법령에 대한 해석요청이 제기되지 않을 수도 있었기 때문임
□ 2005년 이후 현재까지 법제처에 제기된 법령해석 요청 건수가 4천건을 넘었음
○ 법제처에 해석요청이 제기된 사례들의 경우 법령의 해석에 대한 논란이 있음을 전제로 하는 것이고, 해석 관련 논란이 제기되었다는 것은 해당 법령 규정이 불명확하거나 또는 법령체계가 불명확하거나 불합리함을 반 증하는 측면도 있을 것으로 예상함
○ 일반적이고 추상적인 법령의 특성상 해석의 여지를 남겨둘 수밖에 없는 경우가 있고, 그런 점에서 해석의 기준을 제시할 뿐 법령 자체를 정비하기 어려운 사례도 있을 수 있음은 물론임
중되는 법령이 있다면 해당 요인을 분석하여 해당 법령 자체의 정비안을 제시하거나, 다른 법령과의 관계에서 법령정비의 시사점을 도출하고 개 선방안을 찾아 가고자 함
Ⅱ. 연구의 범위
○ 정부유권해석기관인 법제처에 대한 법령해석 요청은 2005년 법령해석제 도의 개편 이후 꾸준히 증가하고 있음
○ 이에 본 연구는 2005년부터 법제처에 해석요청이 있었던 전체의 법령해 석 사례를 연구의 범위로 함
○ 구체적으로 해석요청이 있었던 사례를 목록화하여 이를 분석하는 작업 을 선행하며, 분석결과 현재까지 요청된 해석사례 중 해석빈도가 많았던 법령을 선정하여 이를 중심으로 정비방안을 도출하고자 함. 물론 전체의 해석사례를 대상으로 하되 10여년이 지난 시점에서 법령의 제․개정이 여러 차례 있었던 것을 감안하여 최근의 해석사례를 중점적으로 검토함
○ 2011년부터 법령해석요청에 대한 회신을 하면서 정비가 필요하다고 판 단되는 일부의 법령에 대해서는 ‘법령정비권고’ 또는 ‘법령정비의견’을 제시하고 있는데, 정비권고 또는 정비의견이 제시된 법령이 현재까지 개 정 혹은 정비되지 않은 경우 이 또한 우선적인 정비의 대상으로 하여 연구의 주된 범위로 포함함
Ⅲ. 해석요청 집중법령 정비의 의의
□ 법제처에서 행하는 정부유권해석은 1차적으로 소관부처가 법령을 집행하는 과정에서 법령을 해석했으나, 이 과정에서 이견이 발생한 경우에 비로소 진행
○ 법제처에 해석요청이 있는 법령은 해석에 대한 논란이나 분쟁을 전제
때문에 발생할 수도 있고, 법령의 표현이 올바르지 않거나 명확하지 않 아서 발생할 수 있으며, 이해하기 어렵게 작성되어서 일수도 있음
□ 해석요청이 제기된 법령에 대한 분석․검토를 통하여 해당 법령들을 행정부 자체적으로 점검하고 정비하도록 할 수 있는 이점이 있음
○ 특정법령이 해석에 있어서 논란이나 분쟁이 발생하는 이유에 대한 분석 을 통해 해당 원인을 찾게 되면 이를 법령 정비 및 심사과정에 반영할 수 있다는 점에서 보다 ‘좋은 입법’의 기준을 정립할 수 있는 기회로 작용 할 수도 있을 것임
Ⅳ. 법령정비의 기준
□ 명확성
○ 법률은 행정과 사법(司法)에 의한 법 적용의 기준이 되므로, 명확한 용어 등으로 분명하게 규정해야 한다는 원칙
○ 법령이 명확하다는 것은, ⅰ) 법령이 쉽게 이해할 수 있고 의미가 모호 하지 않도록 명확하여야 하며, ⅱ) 불필요한 사항이 포함되지 않도록 간결 하고 간명하여야 하며, ⅲ) 읽는 이의 마음에 불확실성을 남기지 않도록 정확해야 한다는 것을 의미
○ 명확성의 원칙을 적용하는 이유는 “법률을 보다 이해하기 쉽도록 표현하기 위한 것이고, 부실한 법령안에 따른 분쟁이 발생하지 않도록 하는 것”을 그 목적으로 함
□ 민주성
○ ‘법 앞의 평등’이라는 원칙이 법령정비의 기본원칙으로 들어올 경우, “법은 모든 사람이 접근할 수 있고 이해할 수 있는 것이어야 한다.”는 의미
○ 현재에는 전문가들의 눈높이가 아닌 수범자인 일반 국민의 눈높이에서 법률해석이 가능하도록 하는 것이 타당하다는 점에서 법률문언의 민주 성 제고는 법령정비의 중요한 기준이 될 필요가 있음
□ 법률용어의 일관성
○ 법령에 사용되는 용어는 동일한 법 안에서, 그리고 이미 시행 중인 다른 법령과의 관계에서 일관성을 유지해야 함
○ 같은 개념들은, 같은 용어로, 가능한 그 용어의 통상적인 의미에서 벗어 나지 않도록 법적인 또는 기술적인 용어로 표현
□ 법률용어의 통상성
○ 법령에 사용되는 단어는 통상의 의미로 사용
○ 만약 어떤 단어가 일상 또는 기술적 언어에서 하나의 의미를 갖지만 법률 용어로는 다른 의미를 갖는다면 그 구절은 모호함을 피할 수 있는 방법 으로 표현되어야 함
Ⅴ. 법령해석의 의의
○ 법령해석은 법령의 구체적 적용을 위하여 법령의 의미를 체계적으로 이 해하고 그 제정목적에 따라 규범의 의미를 명확히 하는 이론적․기술적 인 작업을 말하는 것으로서 그 해석주체를 기준으로 할 때에는 헌법재 판소나 법원에 의한 사법적 해석, 법령입안․심사과정에서 제안자와 심 사․의결에 참여하는 자(정부 또는 국회)가 하는 입법과정에서의 해석, 그리고 소관법령을 실시․집행하기 위하여 각 행정기관이 행하는 행정 기관에 의한 해석이 있음
있는 법규범을 현실의 구체적․개별적 사실에 적용하기 위해 필요하며, 법령을 집행하는 과정에서 반드시 행해질 수밖에 없는 작용임
○ 행정해석은 “행정기관의 법령해석에 의한 집행행위가 법적 분쟁을 야기 하여 행정쟁송(행정심판 또는 행정소송)으로 발전되지 않는 한 행정작용에 관한 최종적이고 확정적인 해석이 된다.”는 점에서 중요한 의미를 가짐
○ 행정해석으로서의 정부유권해석 또는 법령해석은, 사법적 해석과 달리 최종적 효력을 갖지 못하기 때문에, 행정기관의 법집행 작용을 위한 해 석에 하나의 기준을 제시하는 기능을 할 뿐 다른 행정기관이 이에 따르 지 아니할 경우에도 하급기관이 아니 한 해석에 따르도록 강제할 수는 없지만, 법제처의 정부유권해석은 관계 행정기관에 대한 사실상의 구속 력은 가진다고 할 수 있음
○ 법제처가 행하는 정부유권해석은 “행정기관이 해당 법령의 집행으로 달성 하려는 목적의 효율적 수행에 중점”을 두어 법령에 담긴 정책집행의 방향을 제시하는 기능을 수행한다는 점에서 “법집행의 결과 발생한 구체적이고 특정한 법적 분쟁에 대하여 하는 사법 해석과 기능적으로 차이”가 있음
○ 최근에는 민원인에 의한 해석요청이 증가하면서 실질적으로 쟁송 전 기 초적인 전심절차와 같은 성격을 논할 수도 있으나, 원칙적으로 “구체적 사실인정에 관한 사항인 경우”나 “해당 민원인이 당사자인 행정심판 또는 행정소송이 계속 중이거나 그 절차가 끝난 경우”, “이미 행해진 구체적인 처분의 위법․부당 여부에 관한 사항인 경우”, “법령이 헌법 또는 상위법 령에 위반되는지에 관한 사항인 경우”에 법령 소관 행정기관의 경우는 법 령해석을 요청하지 않을 수 있고, 법제처도 이를 반려해야 한다는 점에서 사법해석과는 근본적으로 다른 기능을 수행한다고 보아야 할 것임
○ 민원인의 입장에서 법령해석 제도는 쟁송이라는 부담스러운 수단에 접 하지 않고 1차적으로 해석에 의문이 가는 사안에 대한 판단을 구할 수 있다는 점에서 국민의 권리구제라는 가치도 일부 수행하고 있다고 할 수 있을 것임
다고 보아야 함
Ⅵ. 해석사례 분석결과 및 개선안
□ 연구를 진행하기 위해 1차적으로 해석요청사례들을 분야별로 분류한 결과는 다음과 같음
□ 먼저 해석요청이 집중되는 분야는 건설․주택 관련 분야로 나타남
○ 해석요청이 집중되는 법령들은 주로 주택법령, 도시계획법령, 건축법령 등으로, 이들 법령은 다른 법령들에 비할 때 유난히 기술적이고 전문적 인 용어가 많으며, 법령체계나 규정내용 자체도 복잡한 것을 특징으로 꼽을 수 있음
○ 법제처에서는 그동안 알기 쉬운 법령사업을 통해서 법령 전반에 대한 정비를 진행했고, 그 결과 예전에 비하여 일반인들이 법령을 이해하기가 쉬워졌다고 평가할 수 있음
○ 그러나 건축 관련 법령들의 경우 여전히 수범자인 일반국민의 입장에서는 이해하기에 난해한 영역이라는 것을 반증하는 것으로 볼 수 있음
□ 두 번째는, 해석요청이 집중되어 있는 법령들을 중심으로 해석사례를 분석 한 결과, 해석요청이 집중되고 있지만 해당 법령 자체를 개정하는 방식으로 이를 정비할 수 있는 경우는 전체 해석요청 건수에 비할 때 소수에 불과함
○ 해석요청이 집중되는 법령은 곧 법령이 불명확하거나 불합리한 것이라는 일방적인 등식이 성립하지 않았다는 뜻임
○ 법령자체가 불명확하기 보다는 법규정의 태생적인 특성상 보편․타당한 내용을 담을 수밖에 없기 때문에 결국은 해석을 통해서 이를 한정해야 한다는 점을 확인한 것으로 생각해 볼 수도 있음
정비가 필요한 사례도 있었음은 물론임
□ 세 번째는, 해석요청이 건축법령에 집중되기는 했지만 완전히 동일한 특정 조문에 해석요청이 계속적으로 제기되지는 않았음
○ 즉, 특정법령 조문에 대한 해석요청이 있고 그에 따라 회답이 주어지면, 동일․유사한 사안에 대해서는 크게 이변이 없는 한 해당 해석례를 그 대로 따르게 되기 때문임
○ 비슷한 시기에 동일규정 또는 유사한 내용을 대상으로 해석요청이 제기 되기도 하지만, 해당 사안에 대한 답변이 주어지면 이후에는 완전히 동 일한 사안으로 해석요청을 하지는 않기 때문
○ 법제처의 정부유권해석이 실질적으로 법적 구속력이 없다고는 하나, 사 실상의 구속력이 있다는 점에서 이러한 분석결과는 당연한 것이기도 함
□ 네 번째는, 법령해석제도가 사실상의 추상적 규범판단제도로 운영되는 측 면이 있음
○ 즉, 구체적 사건에서 문제되거나 직접적인 관련성이 없는 경우라도 해석 요청을 제기하는 것이 가능
○ 주택법령 중 유난히 해석요청이 집중되는 부분은 공동주택관리에 관한 부분인데, 이러한 부분들은 실질적으로 구체적인 사건에서 해석을 통한 분쟁해결이 필요한 사례인 경우가 많음
○ 문제는 사소한 사건으로 일반국민이 직접 법원을 판단을 구하기가 부담 스러울 수 있고, ‘구체적 사건성’이나 ‘법률상 이익’ 등의 요건을 충족하지 못하여 법령해석에 의문에 있는 경우에도 법원의 판단을 받지 못하는 경우가 많음
○ 이 경우 국민의 입장에서는 권리구제의 사각지대가 발생할 수 있는데, 법령해석제도는 해석요청을 제기할 수 있는 ‘당사자적격’등을 한정하고
□ 해석요청이 집중된 건축법령을 중심으로 해석사례를 분석한 외에 주된 연 구의 대상으로 삼았던 또 다른 부분은 ‘정비의견’ 또는 ‘정비권고’가 포함 된 사례들임
○ 2011년 해석요청 사례부터는 법령의 해석에 그치지 않고, 정비가 필요하 다고 판단되는 사안에 대해서는 ‘법령정비권고’ 또는 ‘정비의견’을 제시 해주고 있는데, 이들 정비의견 등이 반영되어 있는지를 검토하였음
○ 정비의견이 제시된 이후 시간적 간격이 크지 않게 해당 내용을 수용하 여 법령이 개정된 경우가 있는가 하면, 정비의견이 제시된 이후 2년에서 3년 이상의 시간이 지난 후에 법령이 개정된 경우도 많았음
○ 해석의 내용과 상관없이 해당 규정이 삭제되거나 다른 방향으로 개정되 는 경우도 있었지만 상당부분은 시간의 차이는 있지만 대부분 수용되어 법령개정으로까지 이어진 것으로 볼 수 있음
○ 검토 시점까지 법령개정이 이루어지지 않은 경우 해당 규정에 대한 개 정안을 제시하였음
○ 정비의견이 제시된 사례들은 특별히 한 영역에 집중되어 있기보다는 여 러 부처 소관법령에 분산되어 있어서 그 각각의 내용에 대하여 가능한 부분들은 개정안을 제시하고, 정책판단을 요하는 사안은 경우에 따라 개 정안 제시 없이 해석의 영역으로 두도록 유지하기도 하였음
□ 해석사례 분석을 통해 도출한 정비안을 유형화하면 다음과 같음
○ 첫 번째는, 법문 표현의 정비임.
- 단순한 표현정비를 통해 의미를 분명히 하여 해석에서의 논란을 줄이고자 하였음
경우 이를 “조성하는”으로 변경
- “유족”이란 표현을 “유족등”으로 바꾸어 유족의 사전적 의미(죽은 사람의 남은 가족)와 달라서 일반 국민의 혼란을 야기할 수 있는 부분을 개선 - 토지보상법상 “토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리”를 “토지소유권 및
토지에 관한 소유권 외의 권리”로 변경
- 표현의 경우는 알기쉬운 법령사업의 진행 이후에 상당 부분이 개선되어 있지만, 아직까지 종종 누락된 부분들이 나타나고 있기도 하고, 새롭게 제정하거나 개정하는 경우에 법문 표현에 대한 정비를 누락하는 경우도 있는 것으로 생각됨
○ 두 번째는, 보충적인 설명을 제공하여 혼동이나 논란의 소지를 줄이고자 함 - 사립학교법 상 임원선임의 제한요건 중 이사의 선임자격을 규정할 때에
“교육경험”을 “교육경험( 고등교육법 제17조에 따른 겸임교원, 명예교수 및 시간강사 등으로 근무한 경험을 포함한다)”으로 변경
- 건축법 상 “연면적 합계”라는 표현을 “연면적 합계(증설의 경우 기존 연면적을 포함한 합계를 말한다)”로 변경
- “(건축법) 제11조제1항에 따른 건축물”을 “제11조에 따라 건축허가를 받 아야 하거나 제14조제1항에 따라 건축신고를 하여야 하는 건축물”로 변경 - 여객자동차 운수사업법 시행규칙 에서 “일시적인 영업”을 “일시적인 영
업(다만, 도착지점이 사업구역 내인 경우만 해당한다)”등으로 변경
- 정비사업의 시공자 선정기준 중 “3회 이상 유찰된 경우”를 “3회 이상 유 찰된 경우(사업계획이 동일한 경우에 한한다)”로 변경
○ 세 번째는, 단순한 법령 용어의 수정이나 설명 보충에서 조금 더 나아가 법령 문장 자체를 수정한 경우이다. 본문에서 규정하던 내용을 단서로 변경하는 등으로 개선하고자 함
- 공연법 상 정기안전검사와 정밀안전진단을 받아야 하는 시기가 겹치는 부분에 대하여 정밀안전진단을 받았거나 받아야 하는 경우 해당 연도의 정기 안전검사를 면제할 수 있도록 하여 불필요한 규제사항을 개선
- 관광진흥법 에 따른 유기기구인 수륙양용선박의 경우, 선박의 전복, 좌초, 침몰의 가능성이 전무한 경우여서 선박법 상 선박의 항행으로 보기가 어렵고, 관광진흥법 상의 안전성검사 등의 규제만으로 선박에 대한 사고 및 안전, 위험성 관리 등이 충분히 이루어질 수 있다고 보이므로 수륙양 용선박을 선박법 제8조에 따른 등록대상에서 제외하여 불필요한 이중 규제를 방지하고자 정비안을 제시
○ 다섯 번째는, 규정 등의 신설을 통해 입법목적 및 법 전체의 취지에 부 합하도록 정비안을 제시
- 유사한 해석요청이 여러 차례 있었던 경우의 대표적인 것으로 건축허가 신청 또는 반려에 관한 건이 있었음
- 여러 차례 해석을 통해 ‘허가권자는 그 건축할 대지에 설정된 저당권이 말소되지 아니하였다는 이유로 이를 거부할 수 없다.’는 취지의 회신이 있었지만, 분양을 목적으로 건축하는 공동주택의 경우 분양 후에 발생할 수 있는 수분양자의 건축물의 소유 또는 사용과 관련된 피해를 예방하기 위해서 그 대지에 설정된 저당권의 말소가 필요하다는 점에서 이를 건축 허가의 기준으로 명확하게 규정
□ 최근 들어 정부유권해석으로서의 법제처의 법령해석에 대한 민원인들의 해석 요청이 부쩍 늘고 있음
○ 중앙 행정기관의 법령 질의에 대한 답변에 이의가 있는 경우 직접 법제 처에 재해석을 요청하는 사례가 늘고 있는 것임
○ 이러한 현상은 법령의 해석 및 법령입안, 법령 정비 과정에 새로운 과제를 부여
용어를 비롯한 법령 체계의 정비 등이 일반 국민의 관점에 맞도록 이루 어질 필요가 있다는 것
- 그동안은 전문가(법관)의 입장에서 혼동의 여지가 없고, 합리적인 해석을 통해 의미를 확정할 수 있다면 해당 법령은 명확성의 원칙에 반하지 않고 정비대상에 올릴 필요가 없었지만, 이제는 전문가의 입장에서 문제되지 않는 경우라도 일반 국민의 입장에서 논란 또는 혼동의 여지가 있다면 이는 정비대상에 포함시키는 것이 타당
□ 해석사례 분석의 결과 직접적인 개정안을 제시한 사례는 지극히 소수사례에 불과
○ 일반․추상적인 법령의 특성상 해석의 여지를 남기고 해석을 통해 구체 적 타당성을 기할 수밖에 없는 한계 때문이기도 하겠지만 지속적인 점 검을 통해 이러한 여지를 줄여나가는 과정이 계속되어야 할 것임
제 1 장 서 론 ··· 1
제 1 절 연구의 필요성 및 목적 ··· 1
제 2 절 연구의 범위 및 방법 ··· 5
제 2 장 법령정비의 의의 및 기준 ··· 7
제 1 절 해석요청집중법령 정비의 의의 ··· 7
제 2 절 법령정비의 기준 ··· 8
제 3 장 법령해석의 의의 및 해석요청현황 ··· 13
제 1 절 법령해석의 의의 ··· 13
제 2 절 법령해석 요청 현황 ··· 15
제 4 장 부처별 해석사례에 따른 정비안 ··· 21
제 1 절 고용노동부 ··· 21
제 2 절 공정거래위원회 ··· 26
제 3 절 교육부 ··· 27
제 4 절 국민안전처 ··· 30
제 5 절 국토교통부 ··· 34
제 7 절 농림축산식품부 ··· 100
제 8 절 문화체육관광부 ··· 108
제 9 절 보건복지부 ··· 118
제10절 산림청 ··· 121
제11절 산업통상자원부 ··· 124
제12절 식품의약품안전처 ··· 137
제13절 여성가족부 ··· 142
제14절 인사혁신처 ··· 143
제15절 중소기업청 ··· 146
제16절 해양수산부 ··· 151
제17절 행정자치부 ··· 163
제18절 환경부 ··· 173
제 5 장 요약 및 결론 ··· 181
참 고 문 헌 ··· 187
제 1 장 서 론
제 1 절 연구의 필요성 및 목적
법의 해석은 해석이 갖는 권위 여부에 따라 유권해석과 학리해석으로 구분 할 수 있다. 유권해석은 “해석권한 있는 국가기관이 하는 해석”1)을 의미하는 것으로 일반적으로 입법부에 의한 해석, 사법부에 의한 해석, 행정부에 의한 해석으로 구분된다.2)
국회에서 제정하는 법률이 헌법에 대한 구체적 해석의 결과물이라고 볼 경 우, 입법부에 의한 해석은 “입법의 형태로 이루어지는 것이 보통”이다.3) 사법 부에 의한 해석은 “법원의 판결 형식으로 나타나는 법의 해석”으로 “우리나라 에서는 대법원을 비롯한 각급법원과 헌법재판소의 판결에 의한 법령의 해석”
이 행해질 수 있다.4) “사법해석은 사법의 속성으로 인하여 권리의무에 관한 다툼이 있는 경우에 분쟁당사자의 제소에 의하여 비로소 개시된다는 점에서 사후적 해석으로서의 성격”을 가진다.5) 행정부에 의한 해석은 “구체적 사실을 확인하고 해당사실에 적용될 법령의 의미와 내용을 해석하여 해당 사실에 적 용하는 일련의 과정을 거치는 것”6)으로 일반적으로는 ‘처분’의 형식으로 나타 나며, 시행령, 시행규칙을 통한 행정입법의 형식으로 나타나기도 한다.7) 또한
1) 법제처 용역보고서, 법령해석 요청 주체 및 법령해석 대상 확대 가능성에 관한 연구, 2009, 23면.
2) 법령해석 요청 주체 및 법령해석 대상 확대 가능성에 관한 연구, 24면.
3) 법령해석 요청 주체 및 법령해석 대상 확대 가능성에 관한 연구, 24면.
4) 법령해석 요청 주체 및 법령해석 대상 확대 가능성에 관한 연구, 25면.
5) 법령해석 요청 주체 및 법령해석 대상 확대 가능성에 관한 연구, 25면.
6) 법제처, 명답을 위한 법령해석 매뉴얼, 2009, 47면.
7) “일반적으로 행정입법에 관여하는 공무원이 시행령이나 시행규칙을 제정함에 있어서 관계 법규를 알지 못하거나 필요한 지식을 갖추지 못하여 법률 등 상위법규의 해석을 그르치는 바람에 상위법규에 위반 된 시행령 등을 제정하게 되었다면 그가 법률전문가가 아닌 행정공무원이라고 하여 과실이 없다고 할 수는 없으나, 상위법규에 대한 해석이 그 문언 자체만으로는 명백하지 아니하여 여러 견해가 있을 수 있는데다가 이에 대한 선례나 학설․판례 등도 하나로 통일된 바 없어 해석상 다툼의 여지가 있는 경우, 그 공무원이 나름대로 합리적인 근거를 찾아 어느 하나의 견해에 따라 상위법규를 해석한 다음 그에 따라 시행령 등을 제정하게 되었다면, 그와 같은 상위법규의 해석이 나중에 대법원이 내린 해석과 같 지 아니하여 결과적으로 당해 시행령 등의 규정이 위법한 것으로 되고 그에 따른 행정처분 역시 결과 적으로 위법하게 되어 위법한 법령의 제정 및 법령의 부당집행이라는 결과를 가져오게 되었다고 하더 라도, 그와 같은 직무처리 이상의 것을 당해 업무를 담당하는 성실한 평균적 공무원에게 기대하기 어려운 것이므로, 이러한 경우에까지 국가배상법상 공무원의 과실이 있다고 할 수는 없다.” (: 대법원 1997.05.28.
행정기관의 장은 민원인이 행정작용의 근거가 되는 법령 등의 내용이 명확하지 아니하여 그 해석을 요청할 경우 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 하 므로,8) 법률적 판단이 필요한 질의를 받는 등 법령을 운영․집행하는 과정에 서 해석상 의문이 있는 경우 행정운영의 적법성과 타당성을 보장하기 위하여 법령해석업무를 관장하는 기관에 법령해석을 “요청하여야” 한다.9) 행정기관에 의한 법령해석 중, 법령해석업무를 관장하는 기관에 의한 법령해석을 “정부유 권해석”이라 할 수 있는데, 현행법령상 법령해석업무를 관장하는 기관은 민 사․상사․형사, 행정소송, 국가배상 관계 법령 및 법무부 소관 법령과 다른 법령의 벌칙조항에 대한 해석인 경우는 법무부를 말하고, 그 밖의 모든 행정 관계 법령의 해석인 경우는 법제처를 말한다.10) 법무부가 관장하는 법령의 해 석을 제외한 모든 행정관계 법령의 해석업무는 법제처에서 관장하고 있으므로 행정기관의 법집행과정에서 발생하는 대부분의 해석 관련 논란은 법제처의 법 령해석을 거치게 된다. 현행법령상 정부유권해석기관에 의한 해석결과의 구속 력 여부에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않지만,11) “법령해석기관이 법 령해석 결과를 회신한 경우 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장 에게 법령해석에 따라 관련 업무를 처리하였는지 여부에 관한 자료의 제출을 요청”12)할 수 있도록 규정되어 있는 것은 법령해석기관의 유권해석과 다르게 업무를 처리한 경우에도 적법한 처리인 것을 전제로 하는 것으로 볼 수 있다.
또한 정부유권해석이 “사법부의 판단을 대체하여 위법한 법집행의 면책사유가 되는 것이 아니”라는 점에서, 정부유권해석은 최종적 유권해석기관인 사법부 에 의해 부인되기 전까지 국민과 행정을 “실질적으로” 구속하는 힘을 가지는 것으로 볼 수 있으나,13) 법적 구속력은 인정되지 않는다.
유권해석에 대응하는 학리해석은 넒은 의미에서는 유권해석이 아닌 모든 해 석을 뜻하며, 좁게는 학문적 차원에서 행해지는 법이론적 접근에 의한 해석으로
8) 행정절차법 제5조
9) 법제업무운영규정 제26조제1항 10) 법제업무 운영규정 제26조제1항
11) 조성규, “행정법령의 해석과 지방자치권”, 행정법연구 제32로, 행정법이론실무학회, 2012. 4, 11면.
12) 법제업무 운영규정 제27조제6항제1호.
볼 수 있다.14) “법은 결코 그 자체 독자적 존재가 아니며, 그 본질은 오히려 특별한 측면에서 본 인간의 생활 그 자체”라는 유명한 명제를 정립15)한 사비니 (Saviny)는 “법률의 표현과 사상이 일치하는 법률의 건전상태”를 법률해석의 출발점으로 삼고, 해석의 대상을 모든 법원으로 확대하였으며, 해석은 이러한 전체 법을 통찰하는 것이라고 한 바 있는데,16) 사비니가 제시한 문리적 해석, 논리적 해석, 역사적 해석, 체계적 해석의 법해석 방법론은 학리해석의 전형을 보여준다고 할 수 있다.
한편, “입법부에서 정한 법률이 일의적이고 명확하여 더 이상의 해석의 여지를 두지 않는 경우에는 문제되지 않겠으나”, 법령의 일반추상성으로 인하여 “법률의 규정이 다양한 해석가능성을 가지고 있을 때에는 법률을 집행하는 행정기관이 다양한 해석 중에서 어느 하나를 선택하여 집행하여야”하는 상황이 발생하며,17) 이 과정에서 법령해석에 대한 모순과 충돌이 나타나게 된다. 이러한 모순과 충돌은 대부분 사비니가 말한 법의 건전상태보다는 법의 병리상태에서 나타나 는데, 여기서 법의 병리상태란, 법문이 완전한 사상을 표현하지 못한 불명확한 경우와 법문이 직접 표시하는 사상이 법률의 참된 사상과 다른 경우 즉, 표현이 올바르지 않은 경우를 말한다.18) 사비니 이전의 전통적 해석론에서는 “해석의 출발점을 법의 병리상태에 두고, 그 폐해 제거를 목적으로”하고 있었는데,19) 일반적으로 정부유권해석은 사비니 이전의 전통적 해석론에서와 마찬가지로 법의 병리상태를 그 출발점으로 한다고 할 수 있다. 왜냐하면 소관부처가 1차 적으로 법령을 집행하는 과정에서 법령을 해석하되, 해석과정에서 이견이 발 생하는 경우에 비로소 정부유권해석을 요청하게 되고 이를 통해 정부업무의 통일성을 도모하고자 하는데 법령해석제도의 의의가 있기 때문이다.20) 그런 점
14) 이상윤, “법제처 법령해석제도의 현황과 과제”, 동아법학 제51호, 동아대학교 법학연구소, 2011. 5, 4면.
15) 남기윤, “사비니의 법률해석이론 형성의 기초와 배경-한국 사법학의 신과제 설정을 위한 법학방법론 연구(8-3)”, 저스티스, 한국법학원, 2012. 6, 91면.
16) 남기윤, 앞의 글, 100면.
17) 이헌환, “행정기관의 법률해석권과 입법부의 의도- 미국 연방대법원의 담배규제권 판결과 관련하여”,
사회과학연구 제15집, 서원대학교 미래창조연구원, 2002. 2, 3면.
18) 남기윤, 앞의 글, 101면.
19) 남기윤, 앞과 동일.
에서 정부유권해석은 소위 ‘법의 건전상태’보다는 ‘법의 병리상태’를 주요논점 으로 다루게 되며, 굳이 ‘병리상태’라는 표현까지는 합당하지 않은 경우라도 최소한 이견이 발생하여 양자 간 판단이 필요한 상황을 전제로 진행하게 된다.
본 연구는 이러한 문제의식을 가지고 정부유권해석기관인 법제처에 제기된 해석요청사례의 분석을 통한 법령정비방안의 도출을 목적으로 한다. 법령이 명확하여 해석에 논란이 없는 경우라면 즉, 법령이 사비니의 표현에 따른 ‘병 리상태’가 아니라 ‘건전상태’에 있었다면 해당 법령에 대한 해석요청이 제기되 지 않을 수도 있었기 때문이다.
2005년 이후 현재까지 법제처에 제기된 법령해석 요청 건수가 4천건을 넘어 섰다. 사회가 복잡다단해지고 산업기술의 발전으로 예측하지 못한 상황들이 전개됨에 따라 일반적이고 추상적인 법령을 구체적이고 다양한 사안에 적용하 기는 점점 어려워지고 있다는 점에서 당연한 현상일 수도 있지만, 해당 법령 이 보다 명확하고 알기 쉽게 규정되어 있다면, 또는 법령의 체계 등이 합리적 으로 규정되어 수범자 및 법을 집행하는 입장에서 법령의 의미를 다르게 해석 하지 않을 수 있다면 이러한 논란이나 분쟁은 줄어들 수 있을 것이기 때문이 다. 법제처에 해석요청이 제기된 사례들의 경우 법령의 해석에 대한 논란이 있음을 전제로 하는 것이고, 해석 관련 논란이 제기되었다는 것은 해당 법령 규정이 불명확하거나 또는 법령체계가 불명확하거나 불합리함을 반증하는 측 면도 있을 것으로 예상한다. 일반적이고 추상적인 법령의 특성상 해석의 여지 를 남겨둘 수밖에 없는 경우가 있고, 그런 점에서 해석의 기준을 제시할 뿐 법령 자체를 정비하기 어려운 사례도 있을 수 있음은 물론이다.
본 연구는 해석요청 사례의 분석을 통해, 먼저는 다른 법령에 비교하여 해석 요청이 집중되는 법령이 있는지를 검토하고, 이어서 해석요청이 집중되는 법 령이 있다면 해당 요인을 분석하여 해당 법령 자체의 정비안을 제시하거나, 다른 법령과의 관계에서 법령정비의 시사점을 도출하고 개선방안을 찾아 가고 자 한다.
제 2 절 연구의 범위 및 방법
법제처의 법령해석제도의 시작은 1949년 12월 6일 대통령령인 법제처직제를 통해 법령의 해석과 적용에 관한 업무를 법제처가 담당하게 되면서부터였지 만, 이후 헌법개정과 정부조직의 변화에 따라 법무부가 법령해석 업무를 담당 했던 시기도 있었다. 1984년 12월 법제처 직제가 개정되면서 현재와 같이 법 무부 소관 법령과 벌칙규정 등에 관한 법령 이외의 모든 행정법령에 대한 해 석업무를 법제처가 관장하게 되었는데, 2005년 7월 1일에 법제업무운영규정을 개정함에 따라 법령해석심의위원회가 출범하고, 법령해석의 요청권자를 확대 하는 등 법령해석제도에 큰 변화가 있었다.
2005년 법령해석제도의 개편 이후 법제처에 대한 법령해석 요청은 꾸준히 증가하고 있다. 이에 본 연구는 2005년부터 법제처에 해석요청이 있었던 전체 의 법령해석 사례를 연구의 범위로 한다. 구체적으로 해석요청이 있었던 사례 를 목록화하여 이를 분석하는 작업을 선행하며, 분석결과 현재까지 요청된 해 석사례 중 해석빈도가 많았던 법령을 선정하여 이를 중심으로 정비방안을 도 출하고자 한다.
물론 전체의 해석사례를 대상으로 하되 10여년이 지난 시점에서 법령의 제․개정이 여러 차례 있었던 것을 감안하여 최근의 해석사례를 중점적으로 검토한다.
한편 2011년부터 법령해석요청에 대한 회신을 하면서 정비가 필요하다고 판단 되는 일부의 법령에 대해서는 ‘법령정비권고’ 또는 ‘법령정비의견’을 제시하고 있 는데, 정비권고 또는 정비의견이 제시된 법령이 현재까지 개정 혹은 정비되지 않 은 경우 이 또한 우선적인 정비의 대상으로 하여 연구의 주된 범위로 포함한다.
연구의 진행을 위하여 기본적으로는 법제처 법령해석례 분석을 진행하고, 필 요한 경우 대법원 판례 및 법령해석 관련 문헌에 대한 조사를 함께 진행할 것 이다. 현행법령에 해석요청이 제기된 법령과 유사한 사례가 있는지를 조사하여 유사 법령에 대한 일괄정비를 제안할 필요가 있는지 또한 검토하고, 정비대상 법령의 선정 및 법령의 개선안 도출을 위하여 관련 전문가들과의 자문회의를 진행하여 연구결과의 합리성을 제고하고자 한다.
제 2 장 법령정비의 의의 및 기준
제 1 절 해석요청집중법령 정비의 의의
법제처에서 행하는 정부유권해석은 1차적으로 소관부처가 법령을 집행하는 과정에서 법령을 해석했으나, 이 과정에서 이견이 발생한 경우에 비로소 진행 된다. 그렇기 때문에 법제처에 해석요청이 있는 법령은 해석에 대한 논란이나 분쟁을 전제하고 있다고 할 수 있다. 해석에 대한 논란이나 분쟁은 법령의 일 반․추상성에 따른 본질적 한계 때문에 발생할 수도 있고, 법령의 표현이 올 바르지 않거나 명확하지 않아서 발생할 수 있으며, 이해하기 어렵게 작성되어 서 일수도 있다. 그러나 법령의 문언 자체가 비교적 명확하게 작성된 경우라 하더라도 법령을 집행하는 행정 공무원이나 수범자인 국민의 입장에서 명확히 이해할 수 없는 경우가 발생할 수 있다. 이와 같은 경우 정부의 유권해석을 통해 해석의 기준을 명확히 한다면, 법령을 집행하는 공무원과 국민 모두에게 일관성 있는 법 집행과 예측가능성을 제공할 수 있는 이점이 있다. 실제 해석 사례에서 살펴보면 “법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실 하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념 으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다.”고 하는 대법원 판례21)를 인용하면서 질의에 대한 답변을 제공하는 경우가 많다.22) 이런 경우는 법령정비가 필요한 ‘표현이 올바르지 않거나 명확하지 않은’ 사례라기보다는, 해석을 통한 기준제시가 필요한 경우라고 할 수 있다.
한편, 정부유권해석 자체는 ‘해석’이라는 과정을 통하여 해석에 대한 논란이나 분쟁에 기준을 제시하고 이를 해결하는 기능을 수행한다. 그런데 법제처는 이 러한 법령해석 외에도 “국무회의에 상정될 법령안․조약안의 심사, 총리령안․
부령안 및 훈령․예규의 심사, 대통령 및 국무총리의 명에 따른 법령안의 기초, 정부입법의 총괄, 법령 정비의 지원, 국회에서 발의된 법률안의 검토․협의 및
21) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결.
22) 법제처 16-0162, 법제처 16-0153, 법제처 16-0147, 법제처 16-0132, 법제처 15-0866, 법제처
자치입법 지원 등23)”의 업무를 수행하므로 해석요청이 제기된 법령에 대한 분 석․검토를 통하여 해당 법령들을 행정부 자체적으로 점검하고 정비하도록 할 수 있다. 또한 특정법령이 해석에 있어서 논란이나 분쟁이 발생하는 이유에 대한 분석을 통해 해당 원인을 찾게 되면 이를 법령 정비 및 심사과정에 반영 할 수 있다는 점에서 보다 ‘좋은 입법’의 기준을 정립할 수 있는 기회로 운영 할 수도 있을 것이다.
제 2 절 법령정비의 기준 1. 명확성
명확성의 원칙은 “법률은 행정과 사법(司法)에 의한 법 적용의 기준이 되므 로, 명확한 용어 등으로 분명하게 규정해야 한다는 원칙”이다.24) 법령이 명확 하다는 것은, ⅰ) 법령이 쉽게 이해할 수 있고 의미가 모호하지 않도록 명확하 여야 하며, ⅱ) 불필요한 사항이 포함되지 않도록 간결하고 간명하여야 하며,
ⅲ) 읽는 이의 마음에 불확실성을 남기지 않도록 정확해야 한다는 것을 의미 한다.25) 명확성의 원칙을 적용하는 이유는 “법률을 보다 이해하기 쉽도록 표 현하기 위한 것이고, 부실한 법령안에 따른 분쟁이 발생하지 않도록 하는 것”
을 그 목적으로 한다. 그런데 이해하기 쉽도록 하기 위해 단순하고 간명하게 법령을 작성할 경우 해당 법령은 도리어 정확성을 충족하지 못할 수 있다는 점에서 법 규정이 충분히 이해하기 쉬운 상태를 유지하면서 가능한 정확하기 위해서는 균형을 유지해야 한다.26) 또한 “입법 기술상의 한계로 인하여 불확정 개념의 사용이 불가피한 경우가 적지 않으나, 가능하면 장차 법을 적용할 국가 기관이나 법의 적용대상이 되는 국민이 그 의미를 정확하게 이해할 수 있도록 법문장을 명료하고 평이하게 표현하도록 노력해야 하며, 불확정 개념의 사용 이 불가피한 경우라도 ‘용어의 개념 정의’, ‘한정적인 수식어의 사용’, ‘적용
23) 법제처 직제 제2조.
24) 법제처, 법령입안심사기준, 2012. 12. 31., 33면.
25) European Union, Joint Practical Guide of the European Parliament, the Council and the Commission for persons involved in the drafting of European Union Legislation, 2015, p. 10.
한계 조항의 설정’ 등의 방법을 강구하여 법률이 자의적으로 해석될 수 있는 소지를 없애도록 해야 한다.”27)
분석 대상 법령 중, 사립학교법 상 임원선임의 제한요건 중 이사의 선임자 격을 규정할 때에 “교육경험”을 “교육경험( 고등교육법 제17조에 따른 겸임 교원, 명예교수 및 시간강사 등으로 근무한 경험을 포함한다)”으로, 건축법 상
“연면적 합계”라는 표현을 “연면적 합계(증설의 경우 기존 연면적을 포함한 합계를 말한다)”로, “ 건축법 제11조제1항에 따른 건축물”을 “제11조에 따라 건축허가를 받아야 하거나 제14조제1항에 따라 건축신고를 하여야 하는 건축 물”로, 여객자동차 운수사업법 시행규칙 에서 “일시적인 영업”을 “일시적인 영업(다만, 도착지점이 사업구역 내인 경우만 해당한다)”등으로, 정비사업의 시 공자 선정기준 중 “3회 이상 유찰된 경우”를 “3회 이상 유찰된 경우(사업계획 이 동일한 경우에 한한다)”로 변경한 경우는 이러한 정비기준에 의한 것이다.
2. 민주성
‘법 앞의 평등’이라는 원칙이 법령정비의 기본원칙으로 들어올 경우, “법은 모든 사람이 접근할 수 있고 이해할 수 있는 것이어야 한다.”는 의미가 된다.28) 법령에 대한 수범자의 범주는 일반 대중에서 특정 분야의 전문가에 이르기까 지 다양한데, 각각의 범주에 속하는 사람들은 사용된 법령 언어를 이해할 수 있다고 기대할 권리가 있다.29) 그런 점에서 “법률해석에 대한 시민들의 생각과 법률전문가들의 생각이 사뭇 다를 때 포기 또는 교정되어야 하는 것은 법률전 문가들의 생각”이어야 한다.30) 이를 위해서 법률용어는 “철저하게 현재 통용되 는 일상 언어의 의미를 특수화하는 방식으로 형성”31)되어야 하며, 전문가의 입장에서 문제되지 않는 용어라도 일반 국민의 입장에서 논란 또는 혼동의 여 지가 있다면 이는 정비대상에 포함시키는 것이 타당하다. 과거에는 법률해석과
27) 법제처, 법령입안심사기준, 2012. 12. 31., 35면.
28) European Union, Joint Practical Guide of the European Parliament, the Council and the Commission for persons involved in the drafting of European Union Legislation, 2015, p. 10.
29) Ibid. p. 13.
30) 이상돈, 새로쓴 법이론, 세창출판사, 2005, 165면.
관련한 일들이 법관이나 법 전문가, 해당 분야의 사람들의 이해수준에 맞추어 야 한다고 생각되었지만, 현재에는 전문가들의 눈높이가 아닌 수범자인 일반 국민의 눈높이에서 법률해석이 가능하도록 하는 것이 타당하다는 점에서 법률 문언의 민주성 제고는 법령정비의 중요한 기준이 될 필요가 있다.
3. 법률용어의 일관성
법령에 사용되는 용어는 동일한 법 안에서, 그리고 이미 시행 중인 다른 법 령과의 관계에서 일관성을 유지해야 한다. 또한 같은 개념들은, 같은 용어로 가능한 그 용어의 통상적인 의미에서 벗어나지 않도록 법적인 또는 기술적인 용어로 표현해야 한다.32)
법률용어의 일관성이라는 정비기준과 관련하여, 해석요청이 제기된 건은 아 니지만 용어의 개선이 필요한 것으로 항만법 에 따른 “항만공사”를 들 수 있다.
항만법 에서는 “항만시설의 신설․개축․유지․보수․준설 등에 관한 공사”를
“항만공사”로 약칭하고 있는데,33) 같은 법 제15조에서는 항만공사법 에 따라 설립된 “항만공사”를 규정함에 따라 같은 법 안에서, 지칭하는 내용이 서로 다 른 “항만공사”라는 용어를 사용함에 따라 수범자에게 혼동을 줄 우려가 있다.
항만공사법 에서는 “항만시설의 신설․개축․유지․보수 및 준설 등에 관한 공사”를 “항만시설공사”라고 약칭하고 있는데,34) 항만법 제9조제1항에 따른
“항만시설의 신설․개축․유지․보수․준설 등에 관한 공사”로서의 “항만공 사”도 항만공사법 에서처럼 “항만시설공사”로 변경하는 것이 법령 용어의 일 관성 측면에서 타당할 것으로 생각된다.
4. 법률용어의 통상성
법령에 사용되는 단어는 통상의 의미로 사용되어야 한다.35) 만약 어떤 단어 가 일상 또는 기술적 언어에서 하나의 의미를 갖지만 법률 용어로는 다른 의
32) Ibid. p. 20.
33) 항만법 제9조제1항 34) 항만공사법 제21조
미를 갖는다면 그 구절은 모호함을 피할 수 있는 방법으로 표현되어야 한다.
일반적으로 특정법령에서 “용어의 의미를 별도로 정의하거나 용어가 정의된 다른 법령을 구체적으로 인용하는 등 특별한 규정을 두고 있지 않은 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단”36)하게 된다.
법제처 12-0476 사안의 경우, 현행법의 해석의 의미와 유족의 사전적 의미 (죽은 사람의 남은 가족)가 달라서 일반 국민의 혼란을 야기할 수 있다는 점 에서 개선 필요성이 있다고 판단한 바 있다. 법제처 15-0401에서는 “법령에 쓰인 용어의 의미가 명확하지 않은 경우 해당용어가 어떤 뜻을 가지는지는 해 당용어가 쓰인 조문의 문맥과 취지를 고려하여 판단하여야 한다.”37)고 하면서,
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제3조제1호에 따른
“토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리”에 토지소유권이 제외되지 않는다는 회 신을 한 바 있다. 법령에 대한 해석을 하는 경우는 조문의 문맥과 취지를 고 려하여 해당 용어의 뜻을 확정하는 것이 필요하지만, 가능하다면 이와 같은 경우에는 법률에 쓰인 문언 자체를 명확하게 정비하여 분쟁의 여지를 줄이는 것이 타당하다. 본 건에서는 “토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리”는 용어의 통상성의 관점에서 볼 때 ,토지와 토지소유권을 제외한 권리만을 의미하는 것 으로 오해할 소지가 있으므로, 법률에 쓰인 용어의 의미가 명확히 전달될 수 있도록 이를 “토지소유권 및 토지에 관한 소유권 외의 권리”로 하는 것이 타 당할 것이다.
한편, 일상에서의 의미와 법률용어로 사용될 때에 다른 의미를 갖는 대표적인 용어 중 하나로 “명령”을 들 수 있다. “명령”이라는 용어는 일반적으로 윗사람 이나 상위 조직이 아랫사람이나 하위 조직에 무엇을 하게 함 등을 의미하나, 법률용어로 사용될 때에는 대체로 ① 국회의 의결을 거치지 않고 행정 기관에 의하여 제정되는 국가의 법령으로 법률보다 하위의 대통령령, 총리령, 부령 등의 법규명령을 뜻하거나, ② 행정기관이 특정한 사람이나 단체에 대하여 일정한
36) 법제처 14-0835
작위 또는 부작위의 공법적 의무를 부과하는 강학상 처분에 해당하는 “명령적 행위”인 하명을 뜻하거나, ③ 공무원의 직무에 대하여 상사가 시달하는 직무 명령 중 어느 하나 또는 둘 이상의 의미로 사용된다.38) “명령”이라는 용어가 법령에서 사용될 때에는 이처럼 다양한 의미를 갖게 되고 명령위반에 대해서는 일반적으로 불이익한 처우가 뒤따르게 된다는 점에서 특정 법령에서 사용되는
“명령”의 의미가 명확하지 않은 경우에는 이를 단순히 해석으로 해결하기 보 다는 법령정비를 통해 불명확한 부분을 개선하는 것이 타당하다. 법제처 15-0511에서는 한국투자공사법 제23조제2호에서 규정하고 있는 “이 법에 의한 명령”은 대통령령, 총리령 및 부령 등 법규명령을 의미하고 같은 법 제 26조제1항에 따른 한국투자공사의 내부통제기준은 “이 법에 의한 명령”에 해 당하지 않는다는 회신을 한 바 있는데, 이 또한 해석으로 해결하기 보다는 해당 규정을 명확히 하는 것이 타당할 것으로 생각된다.
제 3 장 법령해석의 의의 및 해석요청현황
제 1 절 법령해석의 의의
“법령해석은 법령의 구체적 적용을 위하여 법령의 의미를 체계적으로 이해 하고 그 제정목적에 따라 규범의 의미를 명확히 하는 이론적․기술적인 작업 을 말하는 것으로서 그 해석주체를 기준으로 할 때에는 헌법재판소나 법원에 의한 사법적 해석, 법령입안․심사과정에서 제안자와 심사․의결에 참여하는 자(정부 또는 국회)가 하는 입법과정에서의 해석, 그리고 소관법령을 실시․집 행하기 위하여 각 행정기관이 행하는 행정기관에 의한 해석이 있다.”39)
행정기관에 의한 법률의 해석인 행정해석은 일반적․추상적으로 규정되어 있는 법규범을 현실의 구체적․개별적 사실에 적용하기 위해 필요하며,40) 법 령을 집행하는 과정에서 반드시 행해질 수밖에 없는 작용이기도 하다. 행정해 석은 “행정기관의 법령해석에 의한 집행행위가 법적 분쟁을 야기하여 행정쟁 송(행정심판 또는 행정소송)으로 발전되지 않는 한 행정작용에 관한 최종적이 고 확정적인 해석이 된다.”는 점에서 중요한 의미를 가진다. 행정해석으로서의 정부유권해석 또는 법령해석은, 사법적 해석과 달리 최종적 효력을 갖지 못하 기 때문에,41) “행정기관의 법집행 작용을 위한 해석에 하나의 기준을 제시하 는 기능을 할 뿐”42) “다른 행정기관이 이에 따르지 아니할 경우에도 하급기관 이 아니 한 해석에 따르도록 강제할 수는 없다.”43) 그렇지만 “법제처의 정부유 권해석은 정부견해의 통일성과 행정운영의 일관성을 위한 기준을 제시한다는 점에서 관계 행정기관이 정부유권해석과 달리 집행할 경우 부적절한 집행으로 징계나 감사원의 감사 등을 통한 책임문제가 발생할 수 있으므로, 관계 행정 기관에 대한 사실상의 구속력은 가진다고 할 수 있다.”44)
39) 박재옥, “법제업무운영규정 해설”, 법제, 법제처, 1995. 9.
(http://www.moleg.go.kr/knowledge/monthlyPublication?yr=1995&mn=09&mpbLegPstSeq=129405검색일: 2016. 9. 19.) 40) 법제처, 명답을 위한 법령해석 매뉴얼, 2009, 2면.
41) 박재옥, “법제업무운영규정 해설”, 법제, 법제처, 1995. 9.
42) 법제처, 명답을 위한 법령해석 매뉴얼, 2009, 47면.
43) 박재옥, “법제업무운영규정 해설”, 법제, 법제처, 1995. 9.
법령해석 중 사법적 해석과 법제처가 행하는 정부유권해석은 구속력에서 차 이가 있기도 하지만 기능적으로도 차이가 있다고 볼 수 있다. 법원이 행하는 사법해석은 “구체적 쟁송의 해결을 목적으로 추상적인 법규범의 객관적 의미 를 파악하는데 중점”을 두는 반면, 법제처가 행하는 정부유권해석은 “행정기관 이 해당 법령의 집행으로 달성하려는 목적의 효율적 수행에 중점”을 두어 법 령에 담긴 정책집행의 방향을 제시하는 기능을 수행한다는 점에서 “법집행의 결과 발생한 구체적이고 특정한 법적 분쟁에 대하여 하는 사법 해석과 기능적 으로 차이”가 있다.45) 물론 최근에는 민원인에 의한 해석요청이 증가하면서 실질적으로 쟁송 전 기초적인 전심절차와 같은 성격을 논할 수도 있으나, 원 칙적으로 “구체적 사실인정에 관한 사항인 경우”46)나 “해당 민원인이 당사자 인 행정심판 또는 행정소송이 계속 중이거나 그 절차가 끝난 경우”47), “이미 행해진 구체적인 처분의 위법․부당 여부에 관한 사항인 경우”48), “법령이 헌 법 또는 상위법령에 위반되는지에 관한 사항인 경우”49)에 법령 소관 행정기관 의 경우는 법령해석을 요청하지 않을 수 있고50), 법제처도 이를 반려해야 한 다는 점에서51) 사법해석과는 근본적으로 다른 기능을 수행한다고 보아야 할 것이다.
그렇지만 민원인의 입장에서도 법령해석 제도는 쟁송이라는 부담스러운 수 단에 접하지 않고 1차적으로 해석에 의문이 가는 사안에 대한 판단을 구할 수 있다는 점에서 국민의 권리구제라는 가치도 일부 수행하고 있다고 할 수 있을 것으로 보인다. 또한 법령의 해석과 관련한 궁극의 원칙들은 해석주체에 따라 달라질 수는 없다는 점에서 각각의 해석이 갖는 궁극의 의의는 같은 지향점을 갖는다고 보아야 한다.
45) 법제처, 앞과 동일.
46) 법제업무 운영규정 제26조제8항제3호 47) 법제업무 운영규정 제26조제8항제4호 48) 법제업무 운영규정 제26조제8항제5호 49) 법제업무 운영규정 제26조제8항제6호 50) 법제업무 운영규정 제26조제8항 단서
제 2 절 법령해석 요청 현황
2005년 이후 현재까지 법제처에서 처리된 분야별 법령해석 실적을 살펴보면, 2016년 1월 현재로 다음과 같다.52)
[표 1] 분야별 해석처리 실적
52) 분야별 처리실적은 2016년 1월 현재로 정리하되, 실제 사례분석은 과제수행 기간 내에 회신한 최신
대분류 소분류 요청건수 건수별 순위
일반행정
헌법․국회․선거 257 4
행정일반․국가공무원 270 3
내무․외무
지방제도 136 7
치안 34 22
소방․민방위 29 23
외무 9 32
재정․경제
재정․경제일반 109 10
내국세 43 19
통화․국채․금융 13 31
군사․병무․보훈
군사 96 12
병무 19 26
국가보훈 40 20
교육․문화․국정홍 보
교육․학술 159 6
문화․체육 76 13
관광 14 30
공보 0 35
농림․해양수산
농업 47 17
축산 22 25
수산 37 21
산림 104 11
상공․자원 상업․무역․공업․광업 118 8
분야별로 건설, 행정일반․국가공무원, 헌법․국회․선거, 환경, 교육․학술, 지방제도, 상업․무역․공업․광업, 철도․공로, 재정․경제일반, 산림, 군사, 문화․체육, 사회복지, 전기․가스․에너지이용, 공중위생 농업의 순으로 해석 요청 건수가 많았는데, 이러한 해석처리 실적을 법령별로 살펴보면 해석요청이 집중되는 분야가 조금 더 명확해진다. 즉, 주택법령, 도시계획법령, 건축법령, 국토계획법령 등에 해석요청이 집중되는 것을 알 수 있는데 이들 법령은 다른 법령들에 비할 때 유난히 기술적이고 전문적인 용어가 많고, 법령체계나 규정 내용 자체도 복잡한 것을 특징으로 꼽을 수 있다.
[표 2] 법령별 해석처리 실적
대분류 소분류 요청건수 건수별 순위
전기․가스․에너지이용 57 15
특허․계량 7 33
건설․교통
건설 649 1
해운․항공 45 18
철도․공로 116 9
보건복지․노동․환 경
사회복지 67 14
노동 27 24
환경 160 5
공중위생 52 16
약사 15 28
정보통신․과학기술
정보통신 17 27
과학기술 15 29
체신 4 34
번 호 법 령 건 수
1 주택법 시행령 80
2 도시 및 주거환경정비법 75
3 주택법 73
4 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 69
번 호 법 령 건 수
5 지방세법 55
6 건축법 47
7 산지관리법 46
8 지방자치법 42
9 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 41
10 산지관리법 시행령 38
11 건축법 시행령 37
12 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 35
13 공공기관의 정보공개에 관한 법률 34
14 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 33
15 폐기물관리법 29
16 도로법 26
17 여객자동차 운수사업법 25
18 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 25
19 사립학교법 25
20 농지법 24
21 자동차관리법 24
22 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 23
23 지방공무원법 23
24 도시 및 주거환경정비법 시행령 21
25 공유재산 및 물품 관리법 20
26 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 19 27 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 19
28 수상레저안전법 19
29 학교보건법 18
30 공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률 17
31 관광진흥법 17
32 의료법 17
33 공중위생관리법 16
34 주차장법 16
