2005년 이후 현재까지 법제처에서 처리된 분야별 법령해석 실적을 살펴보면, 2016년 1월 현재로 다음과 같다.52)
[표 1] 분야별 해석처리 실적
52) 분야별 처리실적은 2016년 1월 현재로 정리하되, 실제 사례분석은 과제수행 기간 내에 회신한 최신
대분류 소분류 요청건수 건수별 순위
일반행정
헌법․국회․선거 257 4
행정일반․국가공무원 270 3
내무․외무
지방제도 136 7
치안 34 22
소방․민방위 29 23
외무 9 32
재정․경제
재정․경제일반 109 10
내국세 43 19
통화․국채․금융 13 31
군사․병무․보훈
군사 96 12
병무 19 26
국가보훈 40 20
교육․문화․국정홍 보
교육․학술 159 6
문화․체육 76 13
관광 14 30
공보 0 35
농림․해양수산
농업 47 17
축산 22 25
수산 37 21
산림 104 11
상공․자원 상업․무역․공업․광업 118 8
분야별로 건설, 행정일반․국가공무원, 헌법․국회․선거, 환경, 교육․학술, 지방제도, 상업․무역․공업․광업, 철도․공로, 재정․경제일반, 산림, 군사, 문화․체육, 사회복지, 전기․가스․에너지이용, 공중위생 농업의 순으로 해석 요청 건수가 많았는데, 이러한 해석처리 실적을 법령별로 살펴보면 해석요청이 집중되는 분야가 조금 더 명확해진다. 즉, 주택법령, 도시계획법령, 건축법령, 국토계획법령 등에 해석요청이 집중되는 것을 알 수 있는데 이들 법령은 다른 법령들에 비할 때 유난히 기술적이고 전문적인 용어가 많고, 법령체계나 규정 내용 자체도 복잡한 것을 특징으로 꼽을 수 있다.
[표 2] 법령별 해석처리 실적
대분류 소분류 요청건수 건수별 순위
전기․가스․에너지이용 57 15
특허․계량 7 33
건설․교통
건설 649 1
해운․항공 45 18
철도․공로 116 9
보건복지․노동․환 경
사회복지 67 14
노동 27 24
환경 160 5
공중위생 52 16
약사 15 28
정보통신․과학기술
정보통신 17 27
과학기술 15 29
체신 4 34
번 호 법 령 건 수
1 주택법 시행령 80
2 도시 및 주거환경정비법 75
3 주택법 73
4 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 69
번 호 법 령 건 수
5 지방세법 55
6 건축법 47
7 산지관리법 46
8 지방자치법 42
9 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 41
10 산지관리법 시행령 38
11 건축법 시행령 37
12 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 35
13 공공기관의 정보공개에 관한 법률 34
14 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 33
15 폐기물관리법 29
16 도로법 26
17 여객자동차 운수사업법 25
18 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 25
19 사립학교법 25
20 농지법 24
21 자동차관리법 24
22 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 23
23 지방공무원법 23
24 도시 및 주거환경정비법 시행령 21
25 공유재산 및 물품 관리법 20
26 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 19 27 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 19
28 수상레저안전법 19
29 학교보건법 18
30 공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률 17
31 관광진흥법 17
32 의료법 17
33 공중위생관리법 16
34 주차장법 16
해석요청이 집중되어 있는 법령 중 일부는 2005년 이후로 전부개정이 진행 된 바 있거나 진행예정에 있다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 및 건축법 시행령 은 2008년 3월 21일에 알법 정비 차원에서 전부개정이 이 루어졌고, 폐기물관리법 과 농지법 역시 2007년 4월 11일에 알법정비 차원 에서 전부개정이 이루어졌다. 도로법 의 경우는 2014년 1월 14일 전부개정이 이루어진 바 있다. 주택법 의 경우는 2003년 주택건설촉진법 이 주택법 으 로 전부개정된 바 있는데, 이후 주택법 은 주택 관련 제도에 관한 기본법으 로서의 역할을 수행하였는데, 하나의 법률에 포괄적․선언적 사항부터 세부 적․기술적 사항에 이르기까지 너무 많은 내용을 규정함에 따라 국민들과 시 장에서 요구하는 내용을 적시에 반영하지 못한다는 비판을 받고 있었다. 이에 최근 들어서는 주거급여법 (2014. 1. 24. 공포, 2014. 10. 1. 시행, 주거비 보조 와 관련된 내용 분리), 주택도시기금법 (2015. 1. 6. 공포, 2015. 7. 1. 시행, 국 민주택기금 및 대한주택보증주식회사와 관련된 규정 분리), 주거기본법 (2015. 6. 22. 공포, 2015. 12. 23. 시행 주거복지에 관한 기본법), 공동주택관 리법 (2015. 8. 11. 공포, 2016. 8. 12. 시행, 공동주택의 체계적 관리 목적)의 제정으로 사실상의 분법을 진행하고 주택법 은 주택의 건설․공급 및 주택시 장의 관리에 관한 기본법으로 기능할 수 있도록 정비 중에 있다. 임대주택법 및 공공주택건설 등에 관한 특별법 은 민간임대주택에 관한 특별법 (2015.
8. 28. 공포, 2015. 12.29. 시행) 및 공공주택 특별법 (2015. 8. 28. 시행, 2015.
12. 29. 시행)으로 개정되어 기업형 민간임대주택 제도를 도입하고 공공임대주 택의 체계적 관리를 도모하고 있다.
주택법 과 관련된 해석요청 사례 중 상당부분은 “공동주택의 관리”에 관한 부분인데, 현재 개정된 주택법 을 정비대상으로 포함시킴에 따라, 실제로 해 석사례에서 문제된 부분들이 제정된 공동주택관리법 에 반영되어 있는지를 확인하는 작업이 진행될 필요가 있다. 해석요청이 있었음에도 개정법에 반영 되지 않은 사유가, 해석만이 가능하여 반영되지 못한 사안인지, 누락되어 반영 되지 못한 것인지에 대한 판단도 필요하다.
해석요청이 제기된 사례들 중 정비대상에 해당하지 않고, 단지 해석을 통한 기준제시만 필요한 사례들도 상당수 있다. 일반․추상성을 특징으로 하는 법
령의 한계 때문에 일정부분은 해석으로 해결할 수밖에 없는 경우도 있고, 법 전문가의 입장에서 볼 때에는 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있어 해석에 있어서 문제되지 않으나, 현장에서 해당 법령을 집행하는 공무원이나 수범자인 국민의 입장에서 명확히 이해할 수 없어서 유권해석을 통한 판단이 필요한 경우 도 있다. “법률을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석 하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성 되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다.”53)는 판례를 인용하면서 회 신했던 사례들이 그 대표적인 경우로 사례 중 일부를 소개하면 다음과 같다.
법제처 16-0153에서는, (구) 주택법 시행령 제50조제4항제5호에서 규정하 고 있는 “벌금 100만원 이상의 형을 선고받은 사람”은 “벌금형을 선고받은 사 람으로서 그 벌금의 액수가 100만원 이상인 경우뿐만 아니라, 벌금보다 중한 형을 선고받은 경우까지 포함”된다고 회신하였고, 법제처 15-0634에서는 도 시자연공원구역의 설치에 관한 도시관리계획 결정 당시의 불법건축물이, 그 계획 결정이 있은 후에 한시법인 특정건축물 정리에 관한 특별조치법 (2013.
7. 16. 법률 제11930호로 제정되어 2014. 1. 17. 시행되어 2015. 1. 16. 유효기간 이 만료되었던 것을 말함)에 따라 사용승인을 받아서 건축법 에 따라 건축물 대장에 등재된 경우 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제27조제1항제2호에 따른 “기존건축물”에 해당하는지가 문제되었는데, “도시자연공원구역의 설치에 관한 도시․군관리계획 결정 당시의 불법건축물은, 그 계획 결정이 있은 후에 한시법인 특정건축물정리법에 따라 사용승인을 받아서 건축법 에 따라 건축 물대장에 등재된 경우에도 공원녹지법 제27조제1항제2호에 따른 “기존건축물”
에 해당하지 않는다.”고 회신하였다. 법제처 15-0629에서는 “이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과 되어 납부된 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경 하는 경우를 포함함)”의 면적은 부담금 산정 시 제외하도록 하는 규정과 관련 하여, “개발제한구역 보전부담금 제도가 도입되기 전에 형질변경 허가를 받아 보전부담금을 납부하지 않은 토지에 대하여 보전부담금 제도가 도입된 이후에
당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 다시 형질변경을 하는 경우, 해당 토지에 대하여 보전부담금을 면제받을 수 있는지”여부에 대한 질의에 “개발제한구역 보전부담금 제도가 도입되기 전에 형질변경 허가를 받아 보전부담금을 납부하 지 않은 토지에 대하여 보전부담금 제도가 도입된 이후에 당초 허가된 사업 외의 사업을 위하여 다시 형질변경을 하는 경우에는 해당 토지에 대하여 보전 부담금을 면제받을 수 없다.”고 회신하였다.
한편, 법령의 문언이 명확한 개념으로 구성되어 원칙적으로 다른 해석방법을 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없기 때문에, 법령의 정비를 권고한 사 례들도 있다. 원칙적으로 해당 사례들은 기존의 법령상 문언이 명확하다는 점 에서 법령정비의 전제가 용어나 표현상의 문제에 있지 않고, 정책결정을 전제 하는 경우에 해당한다. 법제처 15-0534에서는 ‘법령의 제․개정으로 인하여 기존에 가능하였던 공장 시설물의 교체가 불가능해진 경우 특례규정의 적용이 가능한지 여부’가 문제된 바 있는데, 해당 사안의 회신에서는 ‘당초 발의안에 서 특례규정의 적용사유로 다른 법령의 제․개정을 규정하고 있었으나, 이는 수시로 변화할 수 있는 불확정적인 사유로서 국민의 예견 가능성 및 법적 안 정성에 비추어 타당하지 않다는 점을 고려하여, 대통령령에서 법령 개정 등의 특례적용 사유 발생 시마다 그 사유를 구체적으로 규정하도록 수정의결되었 다.’는 입법취지를 고려하여 ‘법령의 제․개정으로 인하여 용도지역 등의 지 정․변경없이 행위제한이 강화된 경우에 대해 공장 시설물 교체의 특례를 인 정하고자 한다면 해당 규정의 위임에 따라 같은 법 시행령에서 특례의 적용사 유를 구체적으로 정하는 등의 방식으로 관련규정을 명확히 정비하여야 한다.’
한편, 법령의 문언이 명확한 개념으로 구성되어 원칙적으로 다른 해석방법을 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없기 때문에, 법령의 정비를 권고한 사 례들도 있다. 원칙적으로 해당 사례들은 기존의 법령상 문언이 명확하다는 점 에서 법령정비의 전제가 용어나 표현상의 문제에 있지 않고, 정책결정을 전제 하는 경우에 해당한다. 법제처 15-0534에서는 ‘법령의 제․개정으로 인하여 기존에 가능하였던 공장 시설물의 교체가 불가능해진 경우 특례규정의 적용이 가능한지 여부’가 문제된 바 있는데, 해당 사안의 회신에서는 ‘당초 발의안에 서 특례규정의 적용사유로 다른 법령의 제․개정을 규정하고 있었으나, 이는 수시로 변화할 수 있는 불확정적인 사유로서 국민의 예견 가능성 및 법적 안 정성에 비추어 타당하지 않다는 점을 고려하여, 대통령령에서 법령 개정 등의 특례적용 사유 발생 시마다 그 사유를 구체적으로 규정하도록 수정의결되었 다.’는 입법취지를 고려하여 ‘법령의 제․개정으로 인하여 용도지역 등의 지 정․변경없이 행위제한이 강화된 경우에 대해 공장 시설물 교체의 특례를 인 정하고자 한다면 해당 규정의 위임에 따라 같은 법 시행령에서 특례의 적용사 유를 구체적으로 정하는 등의 방식으로 관련규정을 명확히 정비하여야 한다.’