4.3
도농통합시의 도시계획제도 연구
A Study on the Urban Planning System of the Urban-Rural Unified Cities 최종철․이왕건
1998. 12․100면․기본연구(국토연98-11)
제1장 서 론
제2장 통합시의 도시계획제도 운영 현황 1. 통합시 일반현황
2. 도농통합에 따른 특성
3. 도시계획 수립절차 및 관련계획 4. 통합시 도시기본계획의 운영실태 제3장 통합시 도시계획제도의 문제점
1. 제도전반 관련 문제점 2. 도시기본계획 관련 문제점 3. 도시계획(재정비) 관련 문제점 제4장 통합시 도시계획제도 개선 방안
1. 제도개선의 기본원칙 2. 제도개선의 기본방향
1) 기본방향
2) 제도개선의 핵심사안 3. 통합시 도시계획제도 개선방안
1) 현행 도시계획제도에서의 개선방안 2) 계획제도 혁신을 위한 장기적 개선방안 제5장 요약 및 결론
부록1 : 외국의 도시계획제도
부록2 : 전문가 협의회 주요 토의사항
1. 연구의 배경 및 목적 1) 연구의 배경
1995년 이래 42개 시, 46개 군이 5차에 걸쳐 47개의 도농복합형태의 통합시로 전환 되었으나 기존의 도시지역에 도시계획법을 적용하고 농촌지역에는 국토이용관리법을 적용하는 등 통합 이전과 다름없는 개발계획제도가 운용되고 있어 오히려 혼선과 부 작용이 야기되고 있다.
도시와 농촌에 이중적 계획제도의 적용으로 시지역과 군지역간의 상호의존적 균형 발전을 추구한다는 본래의 통합목적과 괴리되는 현상이 발생하고 있어, 통합목적에 부합하는 도시계획제도로의 개선이 요구된다.
2) 연구의 목적
도농통합의 목적은 도시와 농촌 지역간의 상호의존적 균형발전의 추구를 통하여 지역발전을 도모하려는 데 있다. 본 연구도 행정구역의 광역화 추세에 부응하여 통합 목표에 합치되는 통합시의 도시계획제도 개선방향 제시하는 데 그 목적이 있다.
단기적으로는 현행 제도 하에서 통합시의 도시기본계획 및 도시계획(재정비) 제도 개선을 위한 기초자료를 제공하며, 장기적으로는 통합시의 도시계획제도 전반에 걸친 포괄적이며 구체적인 개선방안을 제시하여 법제도의 개선을 포함한 정책방향을 제시 한다.
2. 현행 도시계획제도에서의 개선방안
1) 도시기본계획을 정책계획, 지침계획, 총괄지표계획화
첫째, 도시기본계획구역을 통합시의 행정구역과 일치시키는 것을 원칙으로 하여 도 시와 농촌을 통합한 지침계획(Guide Plan)으로 작성한다.
둘째, 계획의 주안점을 통합시의 장래 변화에 대비하는 전략계획으로 작성한다.
셋째, 부문별 계획은 목표에 도달하기 위한 정책계획으로 작성한다.
2) 국토이용계획변경 제도의 개선
도시기본계획에서 승인된 도시계획구역에 대해서는 국토이용관리법상의 국토이용 계획변경을 하지 않고 도시지역으로 결정된 것으로 의제처리한다. 이를 위해 도시기
본계획 승인시 국토이용계획변경에 준하는 개발가능지역(도시용지, 도시개발예정용 지), 개발억제지역(자연보존용지) 결정도면을 첨부하여 중앙 관련부처의 합의 및 승인 을 득하는 제도를 마련한다.
3) 도시계획위원회 심의제도의 개선
(도)지방도시계획위원회는 도시기본계획 수립지침대로 자문기능만을 담당하도록 하 기 위해 자문의견서만 첨부하여 중앙부처로 상정토록 함으로써 계획수립기간을 단축 한다. 이를 위하여 중앙과 지방도시계획위원회의 합동심의, 의결제도를 도입한다.
4) 도시지역과 비도시지역간 용도지역 규제수준의 통일
통합시의 도시기본계획에서 국토이용관리법상의 개발가능지역(도시용지, 도시개발 예정용지)와 개발억제지역(도시계획구역내 개발제한구역, 생산녹지지역, 환경보전지역, 비도시계획구역내 준농림지역중 보존대상지, 농림지역, 자연환경보전지역)으로 구분하 고 도시지역과 비도시지역간의 용도지역 및 지구간에 동일한 건축행위(건폐율, 용적 율, 대지면적의 최소한도 등)에 관한 규제를 적용하며, 용어도 일치시켜야 한다.
5) 도시기본계획과 도시계획(재정비)의 적용지역 차등화
도시기본계획수립 대상지역과 기본계획수립 없이 도시계획(재정비)를 바로 수립하 는 지역으로 차등화할 필요가 있다. 인구규모가 작은 도시는 바로 도시계획(재정비)을 수립토록 하여 절차를 간소화 해야 한다. 통합시는 인구규모가 작아도 시지역과 군지 역이 통합되었으므로 도시기본계획을 수립하도록 하여 상황변화에 대비해야 한다.
6) 특별법에 의한 개발사업도 도시기본계획에 준거하도록 의무화
도시기본계획구역을 행정구역과 같게 지정하되 비도시지역도 개발예정용지에 대한 세부지침을 제시토록 한다. 비도시지역의 개발계획은 도시기본계획에 제시된 세부지 침을 수용토록 하여 특별법에 의한 단위개발사업도 계획적 개발을 유도한다.
7) 인구지표의 합리적 결정 유도
기본계획 승인시 인근 시․군 및 도의 인구예측자료도 첨부하도록 하여 검증할 필 요가 있다. 목표년도의 인구급증을 예측한 도시에 대하여 인구지표설정에 대한 타당
성을 입증할 수 있는 근거자료를 제시토록 하고 도시기본계획 승인기관인 건설교통 부 장관은 이를 객관적으로 사정하여 합리적으로 조정 및 결정되도록 유도한다.
3. 계획제도 혁신을 위한 장기적 개선방안 1) 공간계획체계 정립
통합시 행정구역전역을 대상으로 공간정책을 포괄적으로 다루고, 하위의 도시계획‧
농촌계획에 지침을 제시하는 20년 장기 가이드 플랜 성격의 지자체기본계획(가칭)(00 시 기본계획, 00군 기본계획 등으로 호칭) 수립을 제도화한다.
기본계획(가칭)에는 전체 행정구역내 토지를 전략적 토지이용관점에서 개발허용지 역과 개발억제지역으로 구분하여 관리하는 토지관리계획(가칭)을 포함하도록 하고, 토 지관리계획(가칭)만을 법정계획으로 하여 중앙정부와 협의․결정하도록 제도화한다.
지자체는 개발허용지역 내에서의 개발행위에 한하여 전적인 재량권을 갖는다.
2) 법과 제도의 정비
(1) 지자체기본계획법(가칭) 제정
국토건설종합계획법의 시․군계획 수립조항을 폐지하고, 행정구역 전역을 대상으로 수립하는 정책서술중심의 지방자치단체별 기본계획수립을 제도화한다. 이를 위해 현 행 중앙정부의 일률적 규제와 통제 중심의 도시계획법을 폐지하고 지방자치단체기본 계획법(가칭)을 새로 제정한다. 현재 도시계획구역(도시개발법에 의한 도시개발구역 포함)을 도시관리계획(가칭) 수립지역으로 하되, 용도지역제 중심에서 점차 상세계획 중심으로 전환하고, 농어촌정비계획에도 상세계획을 준용하도록 한다.
(2) 통합시 기본계획의 수립
도시지역 중심의 도시기본계획 대신 통합시 행정구역 전역을 범위로 하여 공간관 리정책을 포괄적, 체계적으로 기술하는 기본계획(가칭)수립을 제도화한다. 기본계획의 주요내용은 공간구조형성의 기본방향, 정주체계와 토지이용골격, 교통․산업․통신․
환경 등 주요시설 개발구상, 중점시책과 추진 전략 등 간결 명료하게 제시한다. 통합 시 기본계획(가칭)은 도시관리계획(가칭)과 농어촌정비계획 등 법정․비법정 각부문계 획에 대해 지침의 역할을 하며 필요한 도면은 개념적으로 작성하여 참고도면으로만 활용한다. 국토계획과 광역개발계획 및 도계획 차원의 지침을 수용하여 기본계획(가
칭)의 토지이용 계획에서 개발허용지역과 개발억제지역을 구분하는 토지관리계획(가 칭)은 법정계획으로 제도화한다.
토지관리계획(가칭)제도가 법제화 되면 현실적으로 난개발과 편법의 조장, 개발사 업의 지연과 민원의 양산 등 부작용의 요인으로 간주되는 국토이용계획변경제도와 토지수급계획제도를 대체할 수 있으며, 지자체는 승인된 토지관리계획(가칭)내에서 개 발허용지역의 개발사업추진과 관리에 자율권을 확보할 수 있다. 따라서 토지관리계획 (가칭)만은 중앙부처의 승인 또는 협의결정토록 하고 계획의 수립과 추진은 일체 지 방에 위임할 수 있다.
개발허용지역 중 도시적 토지이용으로 관리할 지역에 도시관리계획을 수립하되 도 시관리계획 미수립 지역에는 개발허가제를 엄격히 운용하고, 농어촌정비계획에서는 상세계획(구역지정 등)을 준용하도록 제도화한다.
(3) 도시관리계획과 농어촌정비계획의 수립
토지관리계획(가칭)에서 구분한 도시부의 개발허용지역을 대상으로 도시관리계획 (가칭)을 수립하고 농촌부의 개발허용지역을 대상으로 농어촌정비계획을 수립한다.
도시관리계획(가칭)은 현행 도시계획재정비 수준의 상세한 계획으로 작성하고 상세 계획구역 지정(기지정구역 및 신규예정구역)과 기정 용도지역지구 및 도시계획시설을 포함한다. 기정 용도지역은 기준용적율을 적용하고 용도지역 세분화를 추진하되 장기 적으로는 용도지역제 중심에서 탈피하여 지역별 특성을 살릴 수 있는 상세계획 중심 으로 전환한다. 도시개발법을 조속히 제정하며, 현행 도시계획재정비지침을 폐지하고 용도지역세분화방침 및 기준용적율제도를 포함한 도시관리계획(가칭)수립지침을 연구 검토하여 마련한다.
3) 토지이용제도의 개선 (1) 토지용도의 명확한 구분
토지관리계획(가칭)에 의해 개발허용지역과 개발억제지역을 명확히 구분한다.
(2) 개발허가제 도입
모든 개발사업은 통합시 기본계획(가칭)에 근거하도록 제도화하여 통합시 발전에 일체성과 종합성을 유지하고, 개발사업시행 절차는 입법예고된 도시개발법(안)에 전체 를 통합하여 관리한다. 개발행위를 위한 토지형질변경사업은 합리적이고 투명한 절차
를 통하여 허가, 조건부 허가, 불허가를 심사하며, 조건부허가제를 활용하여 수익자부 담에 의한 기반시설설치를 유도한다.
개발사업 허가시 수익자 부담에 의한 공공시설부담제를 도입하여 통합으로 인한 광역시설 설치비를 조달한다.
(3) 용도지역지구제의 개선 : 도시계획법과 건축법으로 이원화되어 있는 용도지역 허용기준을 지자체기본계획법(가칭)내에서 통합하여 일원화한다. 통합시는 재량에 따 라 지역의 다양한 특성을 반영하기 위하여 기본계획(가칭)에서 용도지역을 세분화하 고 지역의 실정에 맞게 허용기준도 책정하도록 한다. 특별법에 의한 비도시지역의 개 발사업도 용도지역제의 기준을 준용토록 한다.
4) 개발계획의 정비 (1) 각종 개발계획의 통합
현재 통합시 도시기본계획, 장기종합개발계획, 통합 이전의 시와 군의 건설종합계 획, 교통정비기본계획, 환경계획, 관광개발계획, 농어촌정주권개발계획, 오지개발계획 등 내용이 중복, 중첩되는 각종 계획을 지자체기본계획법(가칭)에 의한 기본계획으로 통합하여 혼선과 낭비를 제거한다.
(2) 주요 장기지표의 조정 및 통제
토지관리계획(가칭) 승인시 인근 시․군 및 도단위 개발계획 등을 고려하여 분석한 자료와 인구지표설정에 타당성을 입증할 수 있는 자료를 첨부하도록 의무화한다.
4. 결론 및 건의
단기적 개선방안으로는 현행 도시계획법 체제로 도시기본계획의 내용과 형식을 대 폭 개선하는 방안을 제시하였다. 또한, 국토이용계획변경제도의 개선, 도시와 농촌지 역의 토지이용 규제수준의 점진적 일치방안, 도시계획 심의제도의 개선, 도시기본계 획수립대상지역의 조정안 등도 제안하였다.
도시계획제도를 선진화 하고 혁신할 장기적 개선방안으로는 통합시의 장기 가이드 플랜(Guide Plan)으로 통합시 기본계획(가칭)수립제도의 도입과 이를 제도화하기 위 하여 현행의 도시계획법을 폐지하고 지자체기본계획법(가칭)을 제정하는 안을 제시하 였다. 그 핵심 내용으로 개발허용지역과 개발억제지역을 사전에 제도적으로 구분하는
토지관리계획(가칭)을 법정계획으로 채택할 것을 제안하였다. 그밖에 개발허가제의 도 입, 용도지역지구제의 개선 방안 등을 제시하였다.
본 연구의 미진한 부분과 더 발전적으로 연구해야 될 사항은 단기적 개선방안에서 제시된 내용을 구체적으로 수용할 수 있는 도시기본계획 수립지침의 작성이다. 장기 적 개선방안 내용은 기본적 건의수준에 불과하다. 특히 현행 도시계획법과 제안한 지 자체기본계획법(가칭)의 내용이 구체적으로 어떻게 달라야 하며 어떤 내용을 담아야 하는 것에 대하여 발전적으로 연구되어야 한다.
다만, 토지관리계획(가칭)을 핵심으로 하여 중앙과 지자체간, 지자체와 지역주민간 토지의 용도에 대한 합의가 전제되어야 한다는 점과, 지방자치단체별로 개발허용지역 에 한하여 지역 특성에 맞게 개발과 관리의 재량권을 대폭 위임한다는 취지는 살려 야 한다. 특히 통합시의 경우는 현행의 도시계획법 하에서는 개발행정의 수행에 부적 합하다는 점이 문제점 분석에서 제시된 만큼 도시와 농촌을 포괄할 수 있는 지자체 기본계획법(가칭)의 제정은 시급하다는 점을 강조한다.
정책적으로 고려해야 할 건의 사항은 다음과 같다.
(1) 현행 도시계획법 체계에서나마 도시기본계획 수립지침을 시급히 개선하여 통합 시의 도시계획 행정의 수행에 과도적으로나마 개선이 되도록 노력해야 한다.
(2) 입법예고한 도시개발법이 시급히 제정되어 제도화되어야 한다. 비도시지역에도 계획적 개발사업시행이 가능하므로 통합시의 농촌지역의 개발문제에 대처할 수 있기 때문이다.
(3) 제안한 토지관리계획(가칭)을 포함하여 지자체기본계획(가칭)제도에 대한 심도 있는 연구를 진행하여 개발계획제도의 선진화를 도모해야 한다.
