은행은 여전히 특별할 것인가?

■ 디지털금융의 발전이 은행 중개기능의 특별성을 최소화하거나 소멸시킬 수도 있다는 문제제기가 이루어지면서  은행의 특별성을 다시 한번 살펴볼 필요성이 등장하고 있음. 

• 이에 따라 Corrigan(1983)¹⁾ 이래 이루어진 은행의 특별성에 대한 논의를 디지털금융의 발전과  관련하여 재검토하고, 어떤 조건하에서 특별성이 유지 혹은 소멸할 수 있게 될 것인지에 대해 논 의하고자 함.  

■ ‘은행은 특별한가’는 1980년대 이래 금융혁신으로 은행의 정체성이 흔들리던 고비마다 던져졌던 질문으로, 은행 에 대한 정책(업무영역, 지배구조, 자본규제 등)뿐 아니라 금융시장 인프라와 안전망, 그리고 규제체계의 적합성  여부 등을 점검하는 것이 이 질문의 주된 목적임.  

• 이 질문을 처음 던진 것은 Corrigan(1983)으로 은행이 특별하다고 평가한 이유로 1) 거래계좌 (transaction account)의 개설, 2) 유동성지원 기능, 3) 중앙은행의 통화정책 경로 등 세 가지이 며, 이 가운데 거래계좌 개설이 가장 중요함. 

■ Corrigan 이후 ‘은행은 여전히 특별한가’라는 질문을 던진 다양한 연구에 의하면, 은행이 여전히 특별하다는 견 해와 중앙은행의 통화정책 직접 경로의 확대와 디지털 금융의 발전에 대한 대응에 따라 은행의 특별성이 약화  또는 소멸할 수 있다는 상반된 견해로 구분할 수 있음. 

• George(1997)²⁾에 의하면, 은행은 무담보예금을 수취하고 예금은 즉시 활용 가능한 유동성 저장 금융 포커스

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은행은 여전히 특별할 것인가?

김  자  봉 (선임연구위원, 3705-6277)

1) E. Gerald Corrigan, Are banks special? Annual Reports, Federal Reserve Bank of Minneapolis (1983).

2) Eddie George, Are banks still special? Bank of England Quarterly Bulletin (February 1997)

디지털금융의 발전은 은행의 정체성 위기를 가져올 수도 있다는 전제하에서 은행의 특별성에 대한 논의가 이루 어지고 있음. 그런데 특별성은 은행 자체 보다는 은행이 행하는 중개기능에 대한 것으로, 은행이 법에 의해 여전히  특별한 지위를 보장받는지에 대한 것이 아니라, 유동성 창조(liquidity creation)라는 특별한 중요성을 갖는 중개기 능이 은행법상 엄격한 규제 하에서 이루어지고 있는지 여부에 대한 것임. 디지털금융의 발전으로 중개기능을 제공 하는 자가 다양화되더라도 중개기능은 여전히 특별하므로 모든 중개기능 활동이 동일기능 동일원칙에 의해 은행 법상 규제의 적용을 받도록 함으로써 중개기능의 건전성과 시스템 안정성을 유지하도록 하는 것이 바람직함.

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소로서 지급결제 메커니즘의 핵심이며, 자산과 부채의 유동성에는 불일치가 존재하여 시스템위험 에 노출됨.  

• Ashcraft(2005)³⁾에 의하면, 은행의 유동성제공 기능은 실물경제에 항구적으로 영향을 주는 중요 성을 가짐.  

• Olson(2006)⁴⁾에 의하면, Regulation Q⁵⁾와 MMMF(money market mutual fund)의 등장으로 은행 이 정체성 위기를 겪었으나 여전히 도매 지급결제 네트워크의 핵심적인 접근 채널의 지위를 차지하 고, 증권화 등 유동성의 간접적인 제공기능을 확대하는 등 유동성 제공의 중요한 역할을 하고 있음.  

• Gande and Saunders(2012)⁶⁾에 의하면, 은행은 위임모니터링(delegated monitoring)을 행하 고 대출을 유동화시키는(secondary loan market) 시장조성자로서 특별한 지위를 가짐.  

• Huertas(2018)⁷⁾는 이전의 연구와는 달리 2007-8년 글로벌 금융위기를 거치며 중앙은행이 스스 로 통화정책의 전달경로로서 기능을 했고, CBDC(central bank digital currency) 발행 시 중앙 은행이 거래계좌를 발행하고 유동성을 제공하게 되어 은행의 특별성이 최소화되거나 사라질 가능 성이 존재한다고 지적함.  

• Hernandez de Cos(2019)⁸⁾에 의하면, 은행이 디지털금융의 발전을 제대로 수용하지 못할 경우  은행은 금융중개 기능을 전혀 제공하지 못하게 될 수도 있음.  

• Brunnermeier et al(2019)⁹⁾은 빅테크 플랫폼의 역할에 따라 은행 서비스가 빅테크의 하위 기능 으로 전락할 수도 있다고 지적함.  

■ 은행의 특별성이 상실될 수 있다는 견해의 타당성을 판단하기 위해서는 다음을 검토해야 함.  

• 첫째, 글로벌 금융위기 기간 중 중앙은행의 유동성 제공기능은 파산 위기에 처한 은행을 대신한  일시적인 것인가 아니면 직접 통화정책 경로로서 구조적인 변화인가?  

• 둘째, 중앙은행의 CBDC 발행으로 은행의 지급결제 서비스와 유동성제공 기능이 대체되어 소멸 될 것인가?  

• 셋째, 디지털금융의 발전은 은행의 중개기능을 필연적으로 은행 이외의 자에 의해 대체하도록 할  것인가?  

■ 먼저  중앙은행의  유동성제공  기능과  관련하여  Kapoor  and  Peia(2021)¹⁰⁾에  의하면,  글로벌  금융위기  이후 

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3) Adam B. Ashcraft, Are banks really special? The American Economic Review Vol. 95 No. 5 (December 2005) 4) Mark Olson, Are banks still special? Annual Washington Conference of IIB (March 2006)

5) Regulation Q는 요구불예금과 저축성예금의 이자지급을 금지 혹은 제한하였으며, 이자부리 계정 수요를 흡수하기 위해 MMMF가 등장하여 은행으로부터 큰 자금이동이 발생하게 됨.

6) Amar Gande and Anthony Saunders, Are banks still special when there is a secondary market for loans? Journal of Finance Vol. 67 No. 5 (2012)

7) Thomas F. Huertas, Are banks still special? The Journal of Financial Perspectives (2018)

8) Pablo Hern^ández de Cos, Financial technology: the 150-year revolution, Keynote speech at the 22nd Euro Finance Week, 2019.

9) Markus K. Brunnermeier, Harold James, and Jean-Pierre Landau, The digitalization of money, mimeo. 2019.

10) Supriya Kapoor and Oana Peia, The impact of quantitative easing on liquidity creation, Journal of Banking and Finance 122 (2021 forthcoming)

2008-2012년 기간 중 미 연방은행에 의한 유동성지원(Quantitative Easing, QE)은 은행의 유동성 지원 기능을  축소하거나 대체한 것이 아니었음.  

• QE에 따른 연방은행의 유동성 제공은 은행의 지준을 확대하거나 증권매입 대상 기업의 은행 예 금계좌에 입금하는 방식으로 이루어졌으며, 이를 통해 오히려 은행의 중개기능이 회복되었음.  

■ Huertas의 지적은 중앙은행이 CBDC를 개인고객 대상의 계좌방식으로 개설하는 것을 전제로 하는 것인 바, 이  방식이 CBDC의 유일한 방식은 아님.  

• 역사적으로 영란은행(Bank of England)은 통화 발행의 독점력을 갖게 되면서 최종대부자 기능을  가진 통화정책당국으로서의 역할을 위해 개인 고객을 대상으로 하는 예대업무를 중단하였는데,  이는 최종대부자 기능과 은행업무 간 이해상충을 막기 위한 조치에 해당함. 

• 이러한 이해상충 문제 때문에 중앙은행이 CBDC를 발행하더라도 은행을 통해 이를 유통시키는  방안을 검토할 가능성이 있음.  

• 더구나 CBDC 발행은 은행 예금계좌방식의 현행 디지털화폐가 비효율적이기 때문이 아니라 비트 코인, 리브라 등 가상자산(암호화폐)에 대한 대응차원에서 고려되는 것임. 

■ 핀테크와 빅테크에 의한 디지털금융은 오픈뱅킹에 대한 동일기능 동일규제 여부에 따라 은행 중개기능에 큰 영 향을 줄 수 있음.  

• 오픈뱅킹은 오픈API와 종합지급결제업자의 거래계좌 개설 허용 등을 주요 내용으로 할 수 있는  바, 이러한 기능이 동일기능 동일규제 원칙에서 벗어나 Corrigan이 지적한 중개기능으로 전면적 으로 확대될 경우 은행의 중개기능은 큰 변화를 겪게 될 수 있음.  

• 특히 빅데이터와 네트워크 효과를 가진 빅테크 플랫폼이 직간접적으로 중개기능을 할 수 있는 지 위를 가질 경우 플랫폼을 중심으로 은행서비스 시장이 재편될 가능성이 있음.  

• 다만, 아마존의 예에서 보는 바와 같이, 오픈뱅킹에 참여하는 빅테크에 대해 동일기능 동일원칙 에 따라 은행지주회사에 준하는 규제가 적용될 경우, 빅테크 플랫폼은 은행인가를 필요로 하지  않는 범위 내에서 기존 금융회사와의 협력방식을 추구할 가능성이 있음. 

■ 은행의 중개기능이 특별한 이유는 유동성 창조(liquidity creation) 기능 때문이며, 이는 유동성이 높은 단기 예금 부채(liquid deposit)를 유동성이 낮은 장기 대출 자산(illiquid asset)으로 전환시켜 경제활동을 지원하는 것임.  

• 은행의 역사에서 중개기능은 위임모니터링(delegated monitoring)을 전제로 금융시장 내 정보 비대칭성 문제를 해결하는 것으로, 중개기능이 경제활동에서 갖는 중요성을 감안하여 법과 규제 는 은행에게 특별한 지위를 부여하고 건전성과 시스템위험을 방지하기 위해 은행법에 의한 규제 를 적용함.  

• 건전성과 시스템위험 방지를 위한 규제는 예금자보호, 지급결제의 안정성 및 효율성 유지, 자본 금 요건, 금산분리 등을 포함함. 

• 만일 빅테크 플랫폼이 이러한 특별한 규제의 엄격성에서 벗어나 중개기능을 행할 경우 금융의 건 전성과 안정성을 훼손할 가능성이 있으며, 상대적으로 낮은 규제비용으로 인해 플랫폼에 의한 중 개기능은 사회적으로 바람직한 수준 이상으로 활성화되는 반면, 엄격한 규제를 받는 은행의 중개 기능은 상대적으로 감소할 것임.  

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• 또한 중개기능의 특별한 중요성에도 불구하고 빅테크 플랫폼이 은행법상 인허가 없이 중개기능을  할 수 있게 됨에 따라 중개기능이 더 이상 특별하지 않다는 잘못된 해석을 가능하게 할 수 있음. 

■ 흔히 언급되는 금융의 탈중개화는 은행에 집중되었던 중개기능이 은행 이외의 금융기관에 의해서도 이루어진다 는 것인 바, 중개기능이 없어진다거나 혹은 더 이상 중요하지 않다는 것을 의미하는 것은 아님.  

• 중개기능은 본래 중요하지 않으나 법과 규제의 선언에 의해 특별해진 것이 아니라, 중개기능 자 체가 특별하므로 이를 행하는 자를 법(은행법)에 근거하여 엄격하게 규제하는 것임.  

• 중개기능이 소위 탈중개화를 통해 은행 이외의 금융기관에 의해 이루어지더라도 중개기능은 경제 활동에서 여전히 특별한 중요성을 가짐. 

• 은행은 특별한가라는 질문은 은행이 법에 의해 특별한 지위를 보장받고 있는가에 대한 것이 아니 라, 특별한 중요성을 갖는 중개기능을 행하는 금융기관이 은행법상 엄격한 규제 하에서 그 기능 을 행하고 있는가에 대한 것임.  

■ 미국에서 금융서비스의 융합 현상을 수용하기 위해 제정된 금융현대화법(Gramm-Leach-Bliley Act 1999)은 금 융지주회사를 중심으로 중개기능의 특별성을 유지하고자 하는 목적을 가진 것이었음.  

• 금융지주회사 중심의 규제 체계는 금융의 융합에도 불구하고 기존 은행지주회사 규제체계를 원칙 적으로 유지함으로써 중개기능에 대한 동일기능 동일규제를 적용하고 금융규제의 엄격성을 유지 하고자 하는 것이었음. 

• 2007~08년 글로벌 금융위기 이후에 영국의 링-펜싱(ring-fencing) 및 미국 도드-프랭크법에  의한 은행  자기거래(prop-trading) 금지 등은 은행의 중개기능을 강화하고 통화정책 전달경로 로서의 안정성을 확보하고자 하는 것이었음.  

■ 은행의 네트워크가 전통적인 오프라인 지점 중심에서 온라인 플랫폼을 포함한 디지털 지점으로 전환하는 것 자 체는 은행의 특별성과는 무관함.  

• 은행이 디지털 플랫폼과 파트너쉽으로 대출 제공 기능을 플랫폼에게 아웃소싱¹¹⁾ 하더라도 이는 중 개기능의 대체가 아니라, 은행과 플랫폼이 함께 중개기능을 제공하는 것으로 위임모니터링에 근 거하여 예금을 대출로 전환하는 중개기능이 변화하는 것은 아님.  

• 다만, 은행과 플랫폼이 함께 중개기능을 제공함에 있어서 플랫폼이 대출 의사결정의 실질적인 주 체인지에 따라 플랫폼에 대한 금융규제의 적용 여부가 결정되는 것이 바람직할 것임. 

■ 금융 및 통화신용 정책과 밀접한 연계를 갖는 은행의 중개기능은 금융시스템의 안정성 차원에서 여전히 특별하며,  금융의 건전성과 안정성 유지를 위해서는 동일기능 동일규제 원칙에 따라 적절한 규제가 적용되는 것이 바람직함. 

• 예금자보호 및 최종대부 등 공적 안정망에 근거하는 은행의 중개기능은 금융시스템 내에서 가장  안정성이 높으므로 은행 이외 기관의 중개기능이 확대되면 시스템 안정성은 그만큼 저하될 것임. 

• 따라서 금융시스템의 안정성을 위해서는 빅테크의 금융참여가 동일기능 동일규제 원칙을 준수하 도록 함으로써 금융중개의 안정성을 유지하도록 하는 것이 바람직함.^KIF

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11) 예를 들면, 파트너쉽을 통해 아마존의 대출서비스를 지원하는 JP Morgan Bank의 신용지원 사례.