요 약

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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

제1장 서론

WTO 농업협상의 진전에 따라 앞으로 농산물시장 개방의 확대는 불가피한 것 으로 전망된다. 농산물시장이 본격적으로 개방되면, 국내 농산물의 가격경쟁력 저하는 피할 수 없다. 이로 인해 경쟁력을 잃은 농가는 경작면적을 대폭 축소하 거나 아예 영농 자체를 포기할 수밖에 없을 것이다. 그 결과 유휴농지가 급증할 것으로 예상된다.

유휴농지가 증대되면 이를 농업 외의 용도로 전용하려는 개발압력과 함께 농 업진흥지역에 대한 해제압력이 팽배해질 것으로 예상된다. 이는 농업생산 측면 뿐만 아니라, 국토이용관리 차원에서도 심각한 문제를 야기할 우려가 있다. 유휴 농지가 무계획적으로 소규모로 분산 개발되어 종국적으로 농촌지역의 난개발을 초래할 가능성이 크기 때문이다.

이러한 시각 위에서 이 연구는 국토 전체의 효율적인 이용관리 차원에서 유휴 농지를 어떻게 활용․관리할 것인가 하는 데에 연구의 착안점을 두고 있다. 이에 따라 이 연구는 유휴농지를 정주․산업․관광휴양․환경보전 등의 다원적 용도 로 활용하는 동시에, 이를 계획적으로 관리하기 위한 정책방안을 마련함으로써 국토 전체의 효율적인 이용관리를 도모하는 것을 목적으로 한다. 이와 같은 연구

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의 배경 및 목적에 이어서 연구의 범위와 방법을 설명한다. 그리고 주요 선행연 구들을 검토하고, 이 연구와의 차별성을 밝힌다.

제2장 유휴농지의 현황과 관련제도

유휴농지에 관해서는 몇 가지 유사개념이 있으나, 이 연구에서는 유휴농지의 개념을 ‘농업경영을 유지할 만큼의 수익이 발생하지 않아 농작물 경작 또는 다년 성식물 재배에 이용되지 않는 농지 중 우량농지가 아닌 농지’로 정의한다. 즉, 일 시적인 휴경이 아니라 여건변화가 없는 한 계속 유휴상태에 있는 농지 가운데 비우량농지가 유휴농지이다. 이를 현행법령상의 개념으로 나타내면, 농지법상의 유휴농지 중에서 농업진흥지역 및 생산관리지역에 해당하지 않는 농지이다.

유휴농지가 발생하는 배경에는 기계화 영농의 곤란․노동력 부족․농업생산 기반 취약․부재지주 등 여러 가지 요인들이 있지만, 근본원인은 농업수익성의 저하에 있는 것으로 볼 수 있다. 농업수익성은 농산물 생산비가 증가하거나 농산 물 가격이 하락하는 경우 저하된다. 이와 같이 유휴농지가 발생하는 메카니즘은 경제학의 이론적 모형으로도 설명되고 있다.

이 연구에서 설정한 개념의 유휴농지 현황을 정확히 나타내는 통계는 없으나, 경지면적통계에서 1990년～2004년간 집계된 유휴지 면적은 모두 119,584ha에 달 한다. 또 준농림지역내 농지실태조사(2001. 12)에 의하면 앞으로 효율적인 활 용․관리가 필요한 농지는 유보구역 및 다목적구역 안에서 2유형에 해당하는 것 인데, 이를 모두 합하면 191,416ha이다.

유휴농지의 활용․관리에 관한 제도는 헌법규정을 바탕으로 하여, 여러 가지 개별법령으로 구성된다. 우선 농업․농촌기본법 및 삶의질특별법이 기본이 되며, 농어촌정비법, 친환경농업육성법 등에서 농업생산․농촌지역 개발․관광휴양․

국토환경 보전의 다양한 기능을 수행하는데 필요한 규정들을 두고 있다.

현재 유휴농지 활용․관리에 있어서는 여러 가지 문제점이 나타나고 있다. 유 휴농지 활용상의 문제점으로는 유휴농지 분포와 개발수요가 공간적으로 괴리되

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고 있고, 농촌지역 개발에서 토지이용계획이 결여되어 유휴농지를 활용하는데 한계가 있으며, 유휴농지 개발에 주민참여가 부족한 점을 들 수 있다. 또 한계농 지 개발에 있어서는 한계농지 조사의 미흡, 한계농지정비사업과 개별 한계농지 개발사업의 구분 불분명, 한계농지정비지구 지정면적의 불합리, 업무처리절차 및 지침 등의 미흡 등 제도적 기반이 취약한 점이 지적된다. 그리고 유휴농지의 관리상의 문제점으로는 유휴농지 관리를 위한 국토계획체계의 계획기능이 미흡 한 점과 소규모 개발에 대한 계획적 관리가 미흡한 점을 들 수 있다.

제3장 유휴농지의 활용사례 분석

농지의 다원적 기능은 크게 농업생산․농촌지역 개발․관광휴양․국토환경 보전의 네 가지 범주로 분류할 수 있다. 유휴농지 활용사례도 이러한 기능분류에 따라 각각 그 대표적인 용도를 선정하였다. 즉, 농업생산 기능으로는 친환경농업, 농촌지역 개발 기능으로는 전원주택․노인복지시설․농산물가공공장, 관광휴양 기능으로는 농촌관광, 국토환경 보전 기능으로는 경관보전 및 산림복원의 사례 를 선정하여 분석하였다.

사례분석을 통하여 얻은 시사점은 첫째, 유휴농지를 개발하는데 있어서는 유 휴농지의 성격 및 지역여건을 고려할 필요가 있다는 것이다. 즉, 유휴농지의 성 격 및 지역여건에 부합하는 용도로 활용하여야 한다는 것이다. 예를 들어 노인복 지주택은 대규모 의료시설과의 접근성을 고려해서 설치해야 하며, 농산물가공공 장의 경우는 인근도시와의 접근성을 고려해야 하는 것으로 나타났다. 또 유휴농 지를 농촌관광에 활용하는 경우에는 지역 자체의 매력과 함께 인근도시와의 접 근성을 고려해야 한다.

둘째, 유휴농지를 개발하더라도 농촌 어메니티를 손상하지 않고 보전하여야 한다. 농촌 어메니티는 농촌주민의 삶의 질을 좌우할 뿐 아니라, 농촌관광 등을 위한 중요한 자원이기 때문이다. 아울러 국토환경 보전의 차원에서도 유휴농지 의 개발은 자연경관과 농촌다움(rurality)이 유지되도록 추진할 필요가 있다.

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셋째, 유휴농지 개발과정에서 주민편익을 보다 확대할 필요가 있다. 농촌지역 개발의 경우 주민참여가 없으면 구성원간의 갈등 등으로 원활한 사업 추진이 곤 란할 수 있다. 따라서 지역주민이 참여하여 편익을 골고루 향유할 수 있도록 하 여야 한다. 특히 도시자본이 개발하는 경우 유휴농지 소유자 및 지역주민이 사업 에 참여하여 농가소득을 증대할 수 있도록 하는 장치를 마련할 필요가 있다.

넷째, 유휴농지를 효율적으로 활용하기 위해서는 관련제도를 정비할 필요가 있다. 관련법령의 규제가 지나치거나 절차가 복잡하지는 않으나, 전반적으로 관 련제도의 체계성이 부족해 원활한 사업추진을 저해할 우려가 있기 때문이다. 즉, 농촌지역개발의 경우 동일한 지역에 대해 유사한 계획이 상이한 법령과 방식으 로 추진되는 탓에 계획수립에 불필요한 비용과 시간이 소요되고 있다. 또 각 부 문의 개발사업이 계획과 연계되지 못하고 계획내용과 상관없이 집행됨으로써 계 획의 실효성이 저하되는 측면도 있다.

제4장 외국의 유휴농지 활용․관리

현재 선진국들은 농업의 다원적 기능을 강조하면서, 유휴농지의 활용․관리를 농업․농촌정비의 차원에서 종합적으로 접근하고 있다. 일본의 경우도 토지이용 전환의 불가역성, 식량안보, 농업의 다면적 기능, 전략산업으로서 농업의 가능성 등을 근거로 농지의 적절한 유지관리의 필요성을 인식하고 있다. 이에 따라 경작 포기지와 유휴농지의 증대에 따라 농업의 다면적 기능이 저하되는 것을 우려하 고 있다.

일본은 유휴농지의 발생방지 및 해소를 위해 종래 여러 가지 조치를 취해 왔으 며, 최근 농업경영기반강화촉진법을 개정하여 유휴농지 대책을 체계적으로 정비 하고 2005년 9월부터 시행에 들어갔다. 주요 내용으로는 먼저 도도부현은 유휴농 지의 해소를 위한 방침을 제시하고, 이에 따라 시정촌은 구체적인 계획을 정하도 록 하였다. 시정촌 계획에서 활용하도록 위치가 정해진 유휴농지는 지역의 농업 위원회가 적극 지도하며, 유휴농지 소유자가 이에 따르지 않는 경우에는 시정촌

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장은 향후의 이용계획을 신고하도록 하고, 신고한 이용계획의 내용이 불충분한 경우에는 적정한 이용을 권고하도록 하였다.

또 권고에도 불구하고 유휴농지를 방치하는 경우에는 시정촌장은 농지보유합 리화법인 등을 지정하여 유휴농지 소유자에게 농지임차를 요구하는 교섭을 할 수 있다. 교섭이 성립되지 않는 경우에는 도도부현 지사가 조정(調停)을 하고, 조 정에 의해서도 교섭이 이루어지지 않으면 농지보유합리화법인 등에 농지를 대부 하도록 재정(裁定)할 수 있도록 하였다.

이밖에 유휴농지가 병해충, 토사 붕괴 등 주변에 미치는 지장을 긴급히 제거할 필요가 있는 경우에는 시정촌장이 유휴농지의 소유자 등에게 필요한 조치를 명 할 수 있도록 하였다.

일본에서 유휴농지를 활용한 우수사례로는 도시지역의 경우 하라노헤시의 허 브농원 조성사업, 키타카타시의 메밀재배를 통한 그린투어리즘 추진사업, 우츠 노미야시와 야마구치시의 논(田圃)의 학교를 통한 환경교육활동, 니라사키시와 오오무라시의 시민농원 신․증설사업, 산다시와 미나마타시의 다랑논 활용에 의 한 경관형성 및 탐방투어, 이즈모시의 농경작업을 통한 고령자복지 프로그램을 들 수 있다. 또 농촌지역 사례로는 야마타촌의 벚나무 식재에 의한 지역특산작물 발굴사업, 야치요정의 그린투어리즘에 의한 체재형 시민농원 정비사업, 야마조 에촌의 농업체험장 정비활동을 들 수 있다.

이와 같은 우수사례가 주는 시사점으로는 첫째, 이들 사례는 하나같이 지방자 치단체 및 중앙정부에서 적극 추진하는 각종 지원사업에 크게 힘을 입고 있는 점을 들 수 있다. 둘째, 수요측면을 고려하여 기후․풍토․경관 등의 지역특성과 입지조건 등을 최대한 이용할 수 있는 지역을 대상으로 하고 있다. 셋째, 내부적 으로 주민자치회나 지역리더 등의 적극적인 리더십이 사업을 선도하였다. 넷째, 지역의 생산자(농가)와 소비자(주민)의 연계와 지역 안팎의 자원봉사조직의 협력 이 뒷받침되었다.

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제5장 유휴농지의 효율적 활용․관리방안

유휴농지의 효율적 활용․관리를 위한 정책방안을 모색하기 위한 기본방향은 유휴농지의 다원적 활용과 계획적 관리의 두 가지에 둔다. 먼저 유휴농지의 다원 적 활용을 위해서는 활용에 장애가 되는 요인과 관련제도상의 불합리한 부분을 개선하는 정책방안을 제시한다. 다음으로 유휴농지의 계획적 관리를 위해서는 유휴농지 개발이 전체 국토이용관리의 틀 안에서 계획적으로 이루어질 수 있도 록 하는 정책방안을 제시한다.

먼저 유휴농지의 다원적 활용을 위한 정책방안으로는 첫째, 유휴농지에 관한 전면적인 일제조사를 실시하도록 한다. 현재처럼 시장․군수의 재량에 의해 부 분적으로 조사해서는 활용가치가 있는 정보를 전체적으로 확보할 수가 없기 때 문이다. 둘째, 유휴농지 개발로 인한 편익이 농촌주민에게 돌아가도록 하기 위해 소규모 사업에는 외부자본의 진입을 규제한다. 또 대규모 사업은 유휴농지 소유 자가 농지를 현물 출자하여 지방자치단체․농업기반공사․외지 민간개발업자 등과 합동으로 개발하는 방식을 추진한다. 셋째, 한계농지개발제도의 전체적인 체계를 정비한다. 구체적으로는 한계농지정비사업과 개별 한계농지개발사업의 성격을 명확히 구분하고, 한계농지정비사업은 대․중규모 사업을, 개별 한계농 지개발사업은 소규모 사업을 전담하도록 두 사업의 사업규모를 조정한다.

다음으로 유휴농지의 계획적 관리를 위한 정책방안으로는 첫째, 농촌공간에 대한 계획단계에서부터 농지관련계획과 농촌정비계획을 통합하여 일원화한다.

아울러 국토공간 전체의 효율적 이용관리를 위해 농촌공간계획이 국토계획체계 와 연계되도록 한다. 즉, 전국계획인 농어촌정비종합계획은 국토종합계획과 연 계하도록 하고, 도단위 계획인 농어촌정비기본계획은 도종합계획과 연계하는 동 시에 이를 시․군종합계획에 반영한다.

둘째, 소규모로 분산되는 농지전용을 집단적으로 유도하고, 이를 종합적․계 획적으로 관리하기 위해 다양한 농촌토지이용 수요를 계획체계 안으로 끌어들일 필요가 있다. 이를 위해 농업적 이용뿐만 아니라 비농업적 이용도 포함하여 농촌

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토지이용을 종합적으로 관리할 수 있도록 농지에 대한 용도구분을 개편하도록 한다.

제6장 결론

이 장에서는 이 연구가 주는 기대효과와 함께 연구의 특징을 설명하고, 이 연 구에서 미처 다루지 못한 연구의 한계를 밝혔다. 이어서 연구결과 도출된 대안을 바탕으로 정책대안을 건의하는 한편, 향후 추진할 필요가 있는 연구과제를 제시 하였다. 그리고 지금까지의 논의를 집약하여 연구를 마무리하였다.