ⅴ S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
이 연구는 인구저성장 시대의 도래에 따른 다양한 파급효과의 분석, 기존의 도 시관리정책에 대한 현황파악, 선진국 사례조사를 바탕으로 바람직한 도시관리정 책의 방향을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 본 연구의 주요결과를 정리하면 다음과 같다.
제1장 서론
제1장은 연구의 배경 및 필요성, 목적, 범위, 방법, 선행연구에 대한 검토, 연구 의 진행과정으로 구성되어 있다.
현재 진행되고 있는 인구저성장 추세는 단순히 인구증가율이 낮아지는 변화가 아니라 우리나라의 사회, 경제적 여건을 근본적으로 변화시킬 중요한 요인이 될 전망이다. 도시관리정책 차원에서도 시대적 변화를 고려하여 적절히 대처하기 위한 사전준비의 필요성이 높으나 인구저성장에 대비하기 위한 정책연구는 아직 까지 미흡한 실정이다.
본 연구에서는 인구저성장에 따른 다양한 파급효과와 문제점을 종합적으로 분 석하고 현재 운용되고 있는 다양한 법률, 제도를 인구저성장의 관점에서 검토하 여 문제점을 지적코자 하였다. 또한 일본, 영국, 프랑스 등 인구저성장을 경험한 3개국을 대상으로 도시관리정책의 변화과정, 법률, 제도의 특성과 운영현황을 분 석하여 시사점을 도출하고자 하였다. 이를 토대로 인구저성장에 대비하기 위한 새로운 도시관리정책의 기본방향을 제시하고자 하였다.
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제2장 인구저성장에 따른 파급효과 분석
현재 진행되고 있는 인구저성장의 추세를 파악하고 인구저성장이 어떠한 파급 효과를 유발하고 있는지 종합적으로 분석하였다. 일반적으로 인구저성장이란 인 구의 증가가 진행되고 있으나 증가속도가 상대적으로 느리다는 의미로 사용되고 있는데, 이 연구에서는 인구의 점진적 감소까지 포괄하는 광의의 의미로 활용되 고 있다. 우리나라의 인구저성장과 고령화 추세는 인구저성장을 경험한 선진국 에 비해 매우 급격히 진행되고 있다는 특성이 있다. 따라서 이에 따른 파급효과 도 심각할 것으로 예상할 수 있다.
인구저성장 추세는 인구계층구조의 변화와 고령화, 전통적인 가족구조의 해체 와 같은 사회적 파급효과뿐만 아니라 생산가능인구의 감소와 총부양비의 증가, 노동인구의 고령화와 생산성의 하락, 저축률 하락과 소비위축에 따른 자본공급 감소 및 투자위축, 사회복지를 위한 국민부담 증가와 공공재정 적자확대, 경제성 장률의 둔화와 같은 경제적 파급효과를 유발할 것이다.
또한 도시에도 다양한 파급효과를 유발하고 있는데, 2000년부터 2004년까지 전국 84개 도시가운데 거의 절반에 가까운 37개 도시에서 인구가 줄어들었다. 인 구저성장은 도시용 주택 및 토지에 대한 개발수요를 축소시켜 기성시가지의 쇠 퇴 및 노후화를 심화시킬 가능성이 높으며 주택 및 토지가격의 하락으로 이어질 수 있다. 또한 사회계층구조의 변화는 도시지역에서 교육시설, 노인복지시설에 대한 수요변화를 유발하며, 도시개발에 필요한 공공재원의 부족을 유발할 가능 성이 높다.
제3장 도시관리정책 실태분석
제 3장에서는 도시관리정책과 관련된 다양한 기존 법률, 제도의 운용실태와 문제점을 인구저성장의 관점에서 분석하였다. 우선 도시전체를 공간적 범위로 하는 도시기본계획의 수립지침 및 운영현황을 분석하였다. 도시기본계획은 시․
군 단위에서 장기적이고 종합적으로 접근하는 도시관리정책 수단이며, 모든 도 시에 보편적으로 적용되는 대표적인 도시계획제도라고 할 수 있다. 도시기본계
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획은 건설교통부에서 제정한 ‘도시기본계획수립지침’에 근거하여 수립되도록 규 정되어 있다.
도시기본계획 이외에도 도시 및 주거환경정비법이 있는데, 인구저성장기에 관 심의 대상이 되고 있는 기성시가지의 재생 및 활성화문제를 중점적으로 다루고 있다는 사실에서 중요성이 부각될 수 있다. 또한 도시개발에 관하여 필요한 사항 을 규정함으로써 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 한 도시개발법을 들 수 있다. 지구 단위계획은 당해 지구단위계획구역의 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시 키며 경관․미관을 개선하여 양호한 환경을 확보하며, 당해 구역을 체계적․계 획적으로 관리하기 위하여 수립하는 계획이다. 마지막으로 노후화된 기성시가 지를 정비하고 구도심을 활성화시키기 위하여 많은 도시에서 자체적으로 도시 내 지역의 균형발전을 위한 조례를 제정하고 있다. 서울시의 뉴타운사업(길음, 은평, 왕십리 등), 균형발전촉진지구(청량리, 미아, 홍제, 합정, 가리봉 지구 등)사 업과 인천시의 ‘인천광역시 지역균형발전지원에 관한 조례’, 대전시의 ‘대전광역 시 원도심 활성화 및 지원 등에 관한 조례’ 등을 들 수 있다.
인구저성장 관점에서 본 도시기본계획의 문제점으로는 첫째, 인구지표 설정에 지나치게 집착하여 도시기본계획의 현실성을 약화시킨다. 둘째, 인구증가를 전 제로 한 계획인구 추정방식으로 최근의 인구저성장 추세가 고려되지 않고 있으 며, 여전히 실제보다 인구를 과다하게 추정한 사례가 많았다. 1990년부터 2004년 까지 인구변화에 근거한 도시의 유형분류를 유형 I(계속증가), 유형 Ⅱ(최근감소), 유형 Ⅲ(계속감소)으로 분석한 결과 전체 81개 도시 가운데 29.6%에 해당하는 24 개 도시가 25-50%의 인구성장을 목표로 하고 있었다. 100% 이상의 인구성장을 목표로 설정한 도시도 전체의 17.3%인 14개 도시나 되었다. 셋째, 아동․청소년 계층의 감소나 노인인구의 증가와 같은 인구구성의 질적 변화에 대한 대응이 미 흡하다. 넷째, 도시 및 주거환경정비 내용의 비현실성을 들 수 있다. 현재 우리나 라의 도시관리정책 및 개발방식의 경향은 기성시가지 정비보다는 토지구획정리, 교외택지 개발, 공업단지 조성 등 신규 용지공급에 편향되어 있다고 볼 수 있다.
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다섯째, ‘대동소이(大同小異)’한 도시기본계획의 내용을 들 수 있다. 향후 20년간 도시의 비전과 정책을 담아야할 도시기본계획은 해당 도시의 경제․사회적 여건 에 관계없이 대동소이하게 일정한 틀에 의거하여 작성되어 운영되고 있다.
제4장 인구저성장에 대비한 해외의 도시관리정책과 시사점
인구저성장기에 직면한 일본의 도시정책은 도심지역을 21세기에 부합하는 매 력과 활력이 넘치는 공간으로 바꾸기 위한 도시재생에 초점을 두고 있었다. 도시 재생법의 중심내용은 ‘긴급정비지역’의 지정이다. 중심시가지 활성화를 위해 1998년 ‘중심시가지 활성화법’이 제정되었으며, 정부의 지원제도가 정립되었고, 각지에서 중심시가지활성화를 위한 기본계획이 작성되었다. 본격적인 일본 도시 계획의 지방분권화는 1999년의 지방분권일괄법을 정점으로 하여, 도시계획이 지 방자치법의 자치사무로 시행됨으로써, 시정촌의 도시계획결정 항목이 확대되었 다. 시정촌 도시계획마스터플랜도입으로 인한 시민참여가 증가하였으며, 용도지 구의 조례 위임, 시정촌의 신청제, 도시계획구역외 지역의 토지이용규제, 도시계 획제안제도 등이 도입되었다. 중심시가지 활성화를 위해 주민참여에 근거한 마 찌쯔꾸리가 중심시가지의 활성화를 위한 하나의 원동력이 되고 있으며 분권화, 주민참여, 정보공개, 민관협력 등과 잘 연계시키는 것이 중요한 과제로 부각되고 있다.
일본에서는 규제완화형 도시재생정책이 인구감소라는 전환기의 도시정책으로 바람직하지 않다는 비판이 제기되면서 지자체가 도시계획과 관련하여 많은 결정 권한을 가지는 분권형 구조와 도시마스터플랜의 작성과정에서 다수의 시민이 참 여하여 계획내용을 충실하게 하는 시민참여의 확대로 해결하고자 하는 접근법이 새롭게 제시되고 있다. 일본의 지방분권과 주민참가, 마찌쯔꾸리의 방향은 인구 저성장시대의 대안으로 평가될 수 있다. 시정촌 도시마스터플랜이 도입된 이후 주민참가에 의한 마찌쯔꾸리는 이제 안정적인 괘도에 진입하였으며 다양한 성공 적인 경험이 축적되고 있다.
영국의 도시관리정책은 교외개발보다 중심시가지의 활성화에 초점이 맞춰지
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게 되었다. 도심재정비를 산업구조개편과 연계하였으며, 주택수요는 교외지역의 신개발보다 기존 낙후된 내부시가지의 정비를 통해 충족토록 하였다. 고령화에 대비하고 도시지역의 활성화 및 경쟁력 확보를 위해 중심지를 포함한 생활권 지 역을 차량 중심에서 보행중심으로 개선(500m 이내에서 생필품을 구할 수 있는 보행중심의 생활권 조성)하고 훼손되고 방치된 주택재고가 있는 지역을 중심으 로 도시재생정책을 추진하였다. 1981년부터 1998년까지 도시개발의 규제완화와 민영화시책으로써 도시개발공사(Urban Development Corporation)가 설치되고 엔터프라이즈 존(Enterprise Zone)이 지정되었는데, 한정된 국가재원을 정비필요 성이 높은 일부 구역을 대상으로 ‘도시 공간구성의 재구축’을 위해 집중적인 개 발을 유도하였다. 엔터프라이즈 존에 대해서는 엄격한 ‘계획허가’가 완화되어 일 정 기준을 만족시킨 개발안건에서는 자동적으로 허가가 이루어졌다. 공동화방지 를 위한 포괄적 도시재생사업으로 City Challenge를 들 수 있는데, 이는 자동차 중심의 도시구조변화와 도심의 공동화를 해소하기 위해 지방정부가 주도하고 중 앙정부가 포괄적으로 지원하는 도시재생방식이다. 공동화 방지를 위한 협력형 환경개선사업으로는 도심관리(Town Center Management)와 그라운드워크 트러 스트(Groundwork Trust)가 있는데, 전자는 민간과 공공부문의 긴밀한 협력관계 를 바탕으로 쇠퇴하는 중심시가지를 지속적으로 정비․번영시키기 위한 조정활 동을 하는 비영리단체(NPO)이며, 후자는 환경개선의 분야에서도 민간의 힘과 노하우 도입을 위해 1980년대부터 전개되고 있는 새로운 수법이다.
프랑스는 2차 대전 후 1970년대 중반까지 “영광의 30년”이라고 불릴 정도로 인구증가와 경제성장이 활발하였다. 그러나 인구 및 경제성장이 둔화되면서 국 가전체 뿐만 아니라 개별 도시의 지속적 발전에 부정적 영향을 미치게 되었다.
프랑스는 전통적으로 중앙집권적 성향이 강하였으므로 효과적인 지방분권의 필 요성이 대두되어 왔다. 1980년대 초반 미테랑 정권의 지방분권화 개혁은 정부와 지자체의 조직을 유연화하고 지자체에 대한 국가 또는 상위 지자체의 계층적 감 독에서 탈피하게 함으로써 지방의 권한과 책임의 확대를 통한 지방자생력의 증 대에 기여하게 되었다. 지방자치단체 간에는 과도하게 세분된 행정업무의 비효
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율성을 개선하기 위해 개별도시의 정체성을 유지하면서 지역특성에 부합된 정책 을 수행하기 위한 광역적인 협동조직들이 발달하게 되었는데, 이러한 조직들의 활성화는 인구저성장으로 인한 도시쇠퇴문제를 개선하는 기반이 되었다. 도시개 발제도 및 사업방식에 있어서는 1960년대까지 도시개발수요를 신속히 충족시키 는 개발계획 및 사업제도를 채택하였으나 인구저성장기에 진입하면서 계획 및 사업제도를 대폭 변경되었다. 계획체계에서는 광역적인 접근과 계획부문간 상호 연계를 강조하였다. 또한 지자체의 계획고권을 인정하고 계획 수립과 실행 능력 간의 조화를 기하고자 하였다. 사업방식은 관련주체간의 유연한 관계 형성을 통 해 지역의 특수성을 반영할 수 있는 방향으로 변화되었다.
제5장 인구저성장시대의 도시관리정책 방향
인구저성장시대의 도시관리정책은 인구저성장에 따른 다양한 파급효과를 적절히 수용할 수 있고 도시의 지속가능성과 경쟁력을 확보하는데 기여하여야 할 것이다.
이를 위해서는 첫째, 도시차원의 대표적인 계획 및 정책수단이라고 할 수 있는 도시기본계획을 환경보전, 경제성장, 삶의 질을 동시에 고려하여 도시의 지속가 능성을 높일 수 있는 도시성장관리계획으로 전환하여야 할 것이다. 기존 도시기 반시설의 수용용량을 고려하여 인구와 산업을 도시공간별로 적정 배분할 경우, 기성시가지내 기반시설을 최대한 활용할 수 있을 것이다.
둘째, 인구저성장시대에는 기성시가지의 계획적 관리 및 정비를 유도하고 활성화 할 수 있는 법률 및 제도, 실행프로그램의 개발에 중점을 두어야할 것이다. 선진국의 도시변화과정이나 이에 대응하기 위한 도시정책사례를 참고로 하여 기성시가지에 대 한 계획적 관리나 정비를 유도할 수 있는 다양한 프로그램을 개발하여야 할 것이다.
셋째, 도시기본계획을 성장관리계획으로 전환하고 변화하는 개발수요에 적극 적으로 대응하기 위해서는 기존의 용도지역지구제(zoning)를 부분적으로 개편하 거나 대폭 손질할 필요성이 있다. 인구저성장이라는 시대적 변화와 도시별 특성 을 감안하여 운영 가능한 프로그램을 만들기 위해서는 외국의 사례를 참고하여 현실적으로 수용 가능한 다양한 대안들을 찾아야 할 것이다.
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넷째, 향후 도시관리정책은 인구계층구조의 변화에 따른 생활편익시설의 수요 변화를 수용할 수 있어야 한다. 각종 시설지표를 인구저성장 추세에 맞게 재설정 하고 원활히 공급하는 것이 도시민들의 변화하는 욕구를 충족시키고 토지자원의 효율적 이용 및 도시민의 생활환경 개선에 기여할 수 있을 것이다.
다섯째, 사회계층구조의 변화에 대응하는 다양한 주거유형의 제공 및 지역적 균등배분이 이루어져야 한다. 다양화되는 사회계층의 요구에 부응할 수 있도록 주택의 규모나 평형, 주거유형과 보유형태를 다양화하고, 도시내 공간적 위치에 대한 고려도 동시에 이루어져야 할 것이다
여섯째, 계획의 수립방식은 지자체가 계획의 고권을 가지고 다수시민이 참여 하여 계획내용을 수립하는 상향식으로 전환하여야 한다. 주민참여에 근거한 상 향식 계획방식이 정착되기 위해서는 도시민의 입장에서 개발수요를 판단하고 계 획을 수립하는 것이 중요하며, 다양한 사회계층의 참여가 가능하도록 주민의 입 장에서 실질적으로 참여가 가능한 시간과 장소를 선정해야 한다.
마지막으로, 기성시가지의 도시개발사업은 다양한 이해당사자들의 협력을 바 탕으로 진행되어야 한다. 따라서 건전한 민관협력의 파트너십을 구축하여 도시 개발사업의 실천가능성을 높여야 한다.
제6장 결론
본 연구는 인구저성장의 관점에서 관련 법, 제도의 내용 및 운용실태를 분석하여 다음의 문제점들을 도출하였다. 첫째, 현재의 도시기본계획에서는 목표연도의 인구 추계치가 장래 도시의 성격과 규모, 물리적 환경을 결정하는 기본적인 기준으로 활 용되고 있어 각 부문별 내용이 인구추계에 자유로울 수 없는 상황이다. 둘째는 이러 한 인구추계가 각 부문별 계획의 출발점이 되다 보니, 각 지자체들은 현재 도시가 처한 상황은 고려하지 않고 여러 가지 인구추계방식에 의해 추정된 결과 중 과다하 게 추정된 값을 의도적으로 합리화하고 그 수치를 사용하여 각종 이익을 얻으려 하 고 있다. 셋째로 현재의 도시기본계획은 가족규모의 감소, 독신가구의 증가, 노령화 사회의 진입 등 인구구성의 질적 변화에 따라 발생하는 새로운 계층에 대한 고려가
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미흡하다. 마지막으로 중앙정부가 제정한 도시기본계획수립지침과 엔지니어링 업체 및 관련공무원들의 관행에 의해 지역의 여건 및 특색을 살리지 못하고 획일적으로 수립되고 있다는 점이다. 우리보다 먼저 인구저성장을 경험한 일본, 영국, 프랑스 사 례에서 검토하여 본 연구에서는 인구저성장시대에 바람직한 도시관리정책방향을 제 시하였다.
그러나 도시내 각종 개발 및 정비사업과 관련된 도시 및 주거환경 정비법, 도 시개발법, 제1종 지구단위계획, 지자체의 각종 조례에 근거한 기성시가지 정비계 획 등은 깊이 있게 다루지 못하였다. 차후 민관 협력체계, 주민참여방식 등을 포 함한 사업의 운영이나 집행을 가능하게 하는 프로그램이나 제도에 대한 추가적 인 연구가 필요할 것으로 판단된다.
