S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
본 연구는 2005년부터 추진되고 있는「지방분산․분권과 국토균형발전의 대 응과제」의 제3차년도 연구이다. 제1차년도(2005) 연구 ‘참여정부의 분산ㆍ분권 형 균형발전 정책의 진단과 개선방안’에서는 참여정부의 지방분산ㆍ분권정책을 중간점검하고 향후 정책추진 개선방향을 제시하였다. 그리고 제2차년도(2006) 연 구 ‘국가균형발전 정책의 지방화를 위한 대응과제’에서는 주요 국가균형발전 정 책이 지역에서 뿌리 내릴 수 있는 여건을 평가하였다. 국가균형발전 정책의 목표 인 자립형 지방화는 정부정책이 지역특색에 맞게 적용되고, 정책 의사결정, 재원 동원에서 지역이 주도적 역할을 함으로써 가능하다고 보았으며, 이러한 차원에 서 혁신․기업도시, 지역혁신체계, 혁신클러스터, 지역문화관광, 낙후지역개발, 지역 거버넌스 구축의 지방화 정도를 분석, 정책적 시사점을 도출하였다. 본 제3 차년도 연구에서는 앞의 제1ㆍ2차년도 연구결과를 토대로, 혁신도시와 기업도시 개발의 성과확대 방안을 고찰하고자 한다.
이를 위하여 제1장에서는 연구의 배경과 목적, 방법과 범위, 선행연구와의 차 별성을 살펴보았다. 그리고 제2장에서는 혁신도시와 기업도시 개발전략으로서 연계를 강조한 ‘전략거점’ 개념의 이론적 토대를 논하였다. 제3장에서는 현재 전 략거점으로 개발되고 있는 각 도시들의 현황과 전문가 설문조사 내용을 분석하 고, 전략거점이 개발되었을 때의 파급효과를 예측하였다. 제4장은 전략거점 개발 에서의 유형별 연계화 방안을 다루고 있다. 접근성 분석을 통한 인프라 연계, 울
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산․충주의 산학연 연계, 무안과 전주․완주, 광주ㆍ나주의 거버넌스 연계를 분 석하였으며, 최종적으로 전략거점 연계성 강화를 위한 광역적 공간정책추진방안 을 제시하였다. 연계화에 이어 제5장에서는 향후 전략거점 개발을 지속적으로 추 진해 나가는데 있어서 필요한 지속화 방안을 살펴보았다. 정치사회적 요소, 경제 적 요소, 제도적 요소, 환경적 요소와 종합적 지속화 방안을 제시하였다. 제6장에 서는 우리의 전략거점 정책에 시사점을 줄 수 있는 외국의 경험으로서, 영국과 프랑스 사례를 연구하였다. 제7장 종합 및 결론에서는 앞의 내용들을 토대로 전 략거점 정책추진현황을 최종적으로 점검하고, 연계화ㆍ지속화 방안에 이어 부문 별 대응과제를 제시하였다. 마지막으로 본 연구의 특징과 한계, 정책적 제언을 덧붙였다.
제1장 서론
제1장은 본 연구의 서론으로서 연구의 배경과 목적, 연구의 방법과 범위, 기존 주요 선행연구들과 본 연구와의 차별성을 다루고 있다. 본 연구는 2005년부터 수 행되고 있는「지방분산․분권과 국토균형발전의 대응과제」연구의 제3차년도 연구과제로서, 전략거점과 주변지역 간 연계를 통한 개발효과 확대방안을 주제 로 한다. 본 연구는 혁신도시와 기업도시가 신도시 형태의 ‘고립된 섬’으로 발전 하지 않고 정책이 당초 의도한 바와 같이 국토균형발전의 거점으로서, 주변지역 과 함께 발전할 수 있도록 하기 위한 전략으로 연계(network)와 지속성을 제안한 다. 그리고 현재까지 승인된 개발계획 및 지역특성에 대한 구체적인 분석, 연계 유형별(인프라, 산학연, 거버넌스) 사례분석, 전문가 조사, 파급효과 분석 등을 토 대로, 향후 전략거점 발전계획 수립을 위한 연계와 지속화 가이드라인을 제시하 고 있다.
제2장 전략거점의 이론적 개념
본 연구에서 전략거점이란 국가균형발전을 위한 지역혁신 거점으로 개발되는 혁신도시와 기업도시를 통칭하는 개념이다. 전략거점과 주변지역 간 네트워크
(network), 즉 연계의 경제를 강조하는 개념으로서, 공공기관 및 민간투자 유치 를 기반으로 이들 기관과 지역 내외부의 동종·이종기능 간 연계망을 구축함으로 써 외부경제 효과(external effects)를 달성하는 것을 목표로 한다. 전통적 성장거 점 이론이 갖는 한계를 경제의 세계화, 국민국가의 약화, 지식경제로의 경제구조 전환 등 오늘날의 시대적 상황과, 소규모 신도시 또는 신시가지 개발방식을 취하 는 혁신·기업도시 정책의 성격을 반영한 발전전략이라 할 수 있다. 제2장에서는 전략거점과 성장거점과의 차별성, 연계구축의 필요성, 네트워크 유형화 등에 대 한 내용을 살펴보고 있다.
제3장 전략거점 개발현황
제3장은 전략거점 개발 예정지의 공간특성, 전략거점 정책추진 현황 평가, 파 급효과 예측 등에 대한 내용을 담고 있다. 이러한 내용들은 향후 전략거점 발전 전략 수립에 필요한 기초 자료가 될 것이다. 먼저, 행정구역 소속과 시행자 구성, 지역중심성, 지역경제 및 혁신역량, 인프라 현황 등을 살펴 보았으며, 전략거점 정책에 참여하고 있는 중앙 및 지방공무원, 시행자, 연구자 등 총 218인을 대상으 로 설문조사를 실시하여 이들의 전략거점 추진에 대한 평가내용을 알아보았다.
총 16개의 전략거점은 건설과 향후 운영에 구조적 요인으로 작용하게 될 행정구 역 소속 관계와 거점개발 시행자 구성에서 다양한 패턴을 보이고 있으며, 주변 지역과의 기능적 관계, 도시위계 상 지위에서 있어서도 각기 다른 지리적 특성을 보인다. 지역산업 역량을 보면 전체적으로 기업도시보다 혁신도시가 2차 산업 비 중과 성장성이 높은 것으로 나타났으며, 혁신역량에 있어서도 혁신도시가 높은 수치를 보였다. 교통인프라는 지역발전의 중요 요소로서 선정당시 이미 간선교 통망과의 접근성 요소가 고려되었기 때문에 각 전략거점들의 접근성은 양호하 다.
전문가 설문결과 전략거점 개발이 지역발전을 가져올 것을 기대하고 있으나 물리적 신도시 건설보다 혁신클러스터 구축이 쉽지 않을 것으로 전망하고 있다.
그리고 건설에 있어서의 재정확보에 대한 우려가 가장 크게 나타나고 있다. 주변
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지역과의 연계 필요성은 절대적으로 공감하고 있으며, 설문자의 30%이상이 전략 거점 사업의 정책적 지속성에 대해 확신하지 못하고 있다.
전략거점 개발이 전략거점이 건설되는 지역에 미치는 파급효과를 부산, 울산, 진주, 광주․나주, 전주․완주 혁신도시의 사례를 통해 살펴보았다. 거점개발로 인해 전국적으로 발생하는 승수효과는 모든 혁신도시들에서 2배 이상으로 나타 났으며, 기반조성 사업비 투자 및 공공기관 이전에 따른 파급효과 모두, 해당 거 점과 그 주변지역에 큰 영향을 미치며 거리가 멀어질수록 그 효과가 약해지는 것으로 분석되었다.
제4장 전략거점 개발 연계화 방안
제4장에서는 3가지 네트워크 요소로서 물리적 측면의 인프라 연계, 기능적 측 면에서의 산학연 연계, 조직 및 운영 측면에서의 거버넌스 연계 방안을 다루고 있다. 각 유형별 연계가 갖는 의의를 분석하고, 연계유형을 대표할 수 있는 지역 을 선정하여 사례연구를 실시하였다. 그리고 이를 토대로 유형별 정책대안, 종합 적인 관점에서의 전략거점 연계성 강화방안을 제시하였다.
먼저, 인프라 연계는 공간규모의 확대, 인구증가와 경제성장, 집적경제와 클러 스터 구축 등과 같은 긍정적 효과와 함께, 중심-주변부 지역구조의 고착화, 지역 간 격차 심화 등 부정적 스필오버 효과를 야기할 수 있다. 따라서 전략거점이 주 변 중심도시에 흡수되지 않고 자립적 기반을 가질 수 있도록 공간적으로 일정규 모를 확보토록 하는 것이 중요하다. 본 연구는 전국 각지로부터 전략거점까지 도 달하는데 걸리는 도로통행시간을 분석하는 한편, 전략거점 도시를 중심으로 인 구 500만 규모 광역경제권, 통행시간 45분 거리의 통근권 등 광역단위에서의 접 근성을 분석하였다. 그리고 전략거점의 혁신 잠재접근성을 혁신지표(총인구수, 대졸이상인구수 등)를 통해 살펴보았다. 부산, 울산, 대구, 진천․음성 전략거점 에 비해 특히 전주․완주, 진주, 무안, 광주․나주 전략거점의 접근성이 낮은 것 으로 분석되었다.
공공기관 이전이나 도시개발권 부여만으로는 혁신클러스터 육성 목표를 이루
기 어려울 것으로 보이며, 따라서 전략거점 내, 주변 지역과의 산학연 연계가 필 요하다. 본 연구는 울산과 충주에 대한 사례연구를 수행하였는데, 먼저, 두 전략 거점의 핵심산업으로 석유화학과 정보통신에 초점을 두고 향후 산업발전과 혁신 의 바탕이 될 현재의 조건들을 분석하였다. 울산 혁신도시가 지금까지 주로 기업 내부 연구활동 중심이었다는 한계를 갖는다면, 충주 기업도시의 경우 정보통신 산업 네트워크의 주변부에 위치하고 전략거점 개발에서 대기업 참여가 미흡한 실정이다. 현재 상황에서 두 도시는 시너지 창출과 클러스터 구축을 위한 산학연 역량이 전반적으로 미흡한 것으로 나타났다. 산업 및 혁신여건, 정책추진 제도조 건, 정책추진체계 등에 대한 분석결과 관련제도 개선, 산학연 추진체계 정비, 혁 신클러스터 형성지원, 사회적 인프라구축 등이 필요한 것으로 분석되었다.
전략거점 정책은 지금까지 국가 주도로 추진되어왔으나 향후 지역 주체들의 협력적 참여가 더욱 필요하며, 지역 간 갈등 해소라는 측면에서 거버넌스 체계 구축은 중요하다. 본 연구는 지역 거버넌스 결정요인으로 파트너십, 자원공유, 목 표몰입, 제도화 수준을 고려하고, 이것들이 무안 기업도시와 전주․완주 혁신도 시 개발에서 어떻게 나타나고 있는지를 관련 공무원 설문을 통해 분석하였다. 무 안 기업도시의 경우 지역 거버넌스 구도에서 무안군과 기업이 갖는 비중이 광역 차원이나 주민이 갖는 비중보다 컸으며, 인근 시군과의 협력보다는 도청이나 중 앙정부와의 수직적 거버넌스를 중요하게 평가하는 경향을 보였다. 파트너십, 자 원공유, 목표 몰입도 요소에 비해 거버넌스 제도화 요소에 대한 인식도가 낮았 다. 전주․완주 혁신도시의 경우 입지선정을 둘러싸고 도내 타 지역과 갈등이 있 었으며, 현재는 토지보상 문제로 인해 사업추진이 지연되고 있다. 정책 기대효과 에 대해 부정적인 인식이 많았으며, 무안에서와 마찬가지로 거버넌스 제도화 필 요성에 대한 인식도가 특히 낮았다. 전략거점 거버넌스 체계 구축에 있어서는 무 엇보다 지역참여와 함께, 전략거점의 행정 소속, 시행자 구성 등을 고려한 지역 별로 특색 있는 운영체제를 모색할 필요가 있다. 본 연구는 정책적 대안으로 총8 개의 거버넌스 유형과, 광역권 행정협의회의 활성화, 전략거점 지역통합협의회 신설 및 운영 활성화, 행정구역 통합 등을 제시하였다.
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본 장의 마지막에서는 전략거점 추진을 위한 유형간 연계화 방안으로서 전략 거점의 공간형태에 따른 인프라 연계, 전략거점 행정소속에 따른 거버넌스 전략 을 다시 종합하고, 공간정책의 광역적 추진의 중요성을 강조하였다.
제5장 전략거점 개발 지속화 방안
본 연구는 전략거점이 현재까지의 투자에 대한 손실을 막고 지역균형발전 거 점으로서의 당초 목표를 완수하기 위해 정책을 지속적으로 추진하는 것을 전제 로 한다. 이러한 차원에서 제5장에서는 정책 지속화를 위한 정치사회적, 경제적, 제도적, 환경적 차원의 방안에 대해 살펴본다. 분석방법으로는 SWOT 분석을 활 용하였다. 먼저, 정치사회적 지속성에서는 국가수준 정치․행정․정책적 변수와 지방수준 변수, 전략거점 건설 이후 단계의 상황변수로 구분하여 분석하고 중앙 정부 주도에서 지자체와의 협치형 전환 등 지속화 방안들을 제시하였다. 정책 지 속을 위한 경제적 요인으로는 도시 건설비용, 기관 이전비용 등을 들었다. 그리 고 정책 지속화를 위한 제도적 논의로는 인구정착을 위한 제도적 특례 및 지원, 기업도시 개발이익 산정 개선과 이전 민간기업에 대한 기업도시 건설권 부여 방 안 등을 꼽았으며, 마지막으로 환경적 지속성을 생태적 도시구조, 청정환경, 생태 순환, 자연공생, 어메니티 측면에서 분석하고 지속화 방안을 제시하였다.
제6장 외국사례
제6장에서는 신도시 건설과 지역 간 연계에 대한 영국과 프랑스 사례를 검토 한다. 영국 사례에서는 스코틀랜드 센트럴 벨트의 제2기 신도시, 이 중에서도 리 빙스턴과 어바인을 사례로 살펴보았다. 기존 잉글랜드 신도시 개발이 대도시권 교외화 현상에 따라 나타나는 주택문제에 대응하기 위해 추진되었음에 반해, 사 례가 된 신도시들은 성장거점적 성격을 융합한 형태라 할 수 있다. 즉, 인구와 경제활동을 집중시키는 성장거점 정책과 과밀해소를 위한 기존 신도시 개발정책 을 결합하여, 스코틀랜드 신도시들은 다핵적 공간구조 도시권 지역에서 성장 중 심지로서의 역할을 수행하였다.
프랑스 사례에서는 일드프랑스 신도시들이 다핵적 공간구조를 갖는 대도시권 에 하나의 도시중심으로 통합되는 내용을 살펴보고, 도시 네트워크 정책, 대도시 권 협력 정책에 대해 연구하였다. 도시 네트워크 정책은 개발협약 제도와 코뮌간 협력 제도의 발달, 프랑스 도시들의 도시경쟁력 취약 등을 배경으로 하는 유연한 방식의 도시 간 협력수단이다. 현재 총26개가 구축되어 있다. 대도시권 협력정책 은 지방 대도시권 도시들이 서로 연계하여 대도시에 상응하는 규모의 경제를 달 성하기 위한 정책으로서 현재 15개 지역에서 다양한 프로젝트들이 추진되고 있 다. 외국사례에서 강조하는 바는 지역발전을 위한 연계정책의 타당성과 다양한 협력적 거버넌스 형태, 광역적 공간단위에서의 다핵적 공간구조 구상의 필요성 이다.
제7장 종합 및 결론
제7장은 본 연구의 결론부분으로서, 전략거점 개발정책추진상황 진단, 전략거 점 개발의 연계화 및 지속화 방향 설정, 부문별 대응과제 도출을 그 내용으로 한 다. 그리고 연구의 특징과 한계, 기대효과를 밝히고 향후 정책추진에 대해 제언 하고 있다. 먼저, 현재 추진상황 진단에서는 전략거점별 입지여건에 따라 차별화 된 정책수립과 지원의 필요성, 정부지원 및 관심증대의 필요성, 광역 거버넌스 구축과 정치․사회적 지속성 보장의 필요성 등에 대해 논한다. 그리고 연계화 및 지속화 방향으로 전략거점 개발의 선순환 모형, 인프라․산학연․거버넌스 연계 의 선순환 모형, 전략거점의 지속화 모형을 제시한다. 대응과제로 전략거점 개발 정책부문에서 재정지원 확대를 통한 사업성 제고와 접근성 향상, 인센티브 제공 을 제안하였다. 그리고 국토 및 지역계획 부문에서는 광역적 도시 네트워크 구축 과 이를 위한 협약제도 도입, 산업정책 부문에서는 혁신클러스터 기반 강화와 단 계적 추진방안을 제시하였다. 행정 및 정치사회 부문에서는 협치적 전략거점 개 발, 이전기관 인구의 정착지원에 대해 논하고, 마지막으로 환경적 지속성을 강조 하였다. 본 연구는 전략거점이라는 새로운 개념을 통해 전략거점과 주변지역 간 연계를 광역적 차원에서 논하였으며, 더욱 현실적이고 구체적인 정책방향을 제
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시하고자 노력하였다. 그러나 아직 가시화 되지 않은 전략거점 정책효과를 가정 하고 논의를 전개하였으며, 혁신도시와 기업도시 간 정책성격 상 차이점들을 연 구에 면밀히 반영하지 못했다는 한계를 갖는다.
￭색인어 _ 전략거점(혁신도시, 기업도시), 연계화, 지속화, 인프라, 산학연, 거버넌스
