미・중 사이 한국의 이원외교

전체 글

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1. 문제 제기

인도양-서태평양지역에서 미・중 간의 전략적 경쟁과 견제가 점차 높아지며 한국이 이전같이 군사・안보와 경제의 이슈로 나누어 미・중을 대응하는 시기가 끝나고 있음.

- 최근 아시아인프라투자은행(AIIB: Asian Infrastructure Investment Bank), 고고도미사일 방어체계(THAAD: Terminal High Altitude Area Defense) 등의 이슈에서 나타난 바와 같이 한미동맹과 한・중 전략적 협력동반자관계 사이에서 조화로운 모습을 찾기가 점차 어려워지는 정세임.

박근혜 정부 등장 이후 미국과 중국으로부터 동시에 구애를 받는다던 한국의 외교가 최근 미・중으로부터 동시에 압박을 받는 것은 물론, 일부에서는 미일동맹 강화, 미국-인도-일본 /호주-일본의 안보협력 강화, 중・일관계와 북・중관계의 개선 움직임 등으로 한국 외교가 주변부로 밀려나고 있다는 주장이 나타나고 있음.

현 정부가 동북아평화협력구상, 한반도신뢰프로세스, 중견국 외교, 유라시아이니셔티브 등의 비전들을 제시하였으나 한・일 관계와 남북관계가 답보상태에 머물러 있고, 다양한 활동에도 불구하고 비전들의 목표가 실질적인 결과가 나오기까지 장기 적인 시간이 요구되는 상황임.

발 간 등 록 번 호

11-1261021-000001-03

2015. 8. 26

미・중 사이 한국의 이원외교

교 수

김 한 권

<목 차>

1.문제 제기

2.미・중관계의 구조 변화 3.미국의 대중(對中)

헤징과중국의 대미(對美)

‘신(新)도광양회’ 전략 4.미・중 사이 한국의 이원

외교(Dual Diplomacy) 5.한국의 정책적 고려사항

No. 2015-23

이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 참고자료로 작성된 것으로서 외교부의 공식입장과는 무관한 것입니다.

(2)

일본과의 역사인식 문제에서 위안부 이슈 등 한국이 인권에 관한 도덕적, 학문적 우위를 점하고 있음에도, 이 문제에 대해 미국이

‘한국 피로감(Korea Fatigue)’을 느끼고, 워싱턴 외교가에서는 한국의 ‘중국 경사론’이 퍼지는 등 미국에 대한 전략적, 공공 외교적 대응에 아쉬운 점들이 나타났음.

따라서 이 글은 한국이 발전을 거듭하는 미국(한미동맹)과 중국 (전략적 협력동반자관계)과의 양자관계와는 대조적으로 미・중 사이에서 압력을 받는 어려움이 나타나는 원인을 미・중관계의 구조변화를 중심으로 분석하고 이에 따른 한국의 대응 전략을 제시하려 함.

이를 위해 미・중 세력전이 현상의 존재와 착시 사이의 논쟁을 떠나 현재 동북아에서 나타나는 지정학과 지경학의 두 가지 구조와 이에 대응하는 한국의 이원외교(Dual Diplomacy)에 관한 전략을 제시하고자 함.

또한 향후 미・중관계가 1) 전략적 경쟁과 견제 구도에서 2) 실험적 협력과 발전 구도로 변화해 갈 것이란 전망과 이에 대한 한국의 정책적 대응방안을 제시하고자 함.

2. 미・중관계의 구조 변화

가. 냉전 시기의 미・중관계

2차 세계대전 후 벌어진 중국 국공내전, 국제 냉전 구도의 부상, 미・중이 직접 충돌한 한국전쟁을 겪으며 양국은 적대적 관계로 대립하였음. 이후 냉전의 미・소 양극체제 하에서 미・중 간의 관계 단절은 계속되었음.

중국은 소련 일변도 정책에서 1960년대 후반부터 나타난 중・소 간의 국경분쟁으로 무력 충돌까지 나타나는 등 중・소 간의 갈등이 고조된 상황에서 1971년 7월 키신저 미(美) 국무장관이 극비리에 중국을 방문하고, 72년 2월 닉슨 대통령이 중국을 공식 방문하며 미・중 데탕트의 시대가 시작됨.

미・중 데탕트의 연장선상에서 72년 중국과 일본이 수교함. 이후

현재 동북아에서 나타나는

지정학과 지경학의 두 가지 구조와 이에 대응하는 한국의

이원외교에 관한 전략을

제시하고자…

(3)

구소련에 대응하는 미・중・일의 밀월시대가 열렸으며, 이는 구소련이 해체되고, 동유럽의 공산국가들이 무너지며 냉전이 끝나가는 80년 말까지 약 20년간 지속되었음.

냉전 후 미국의 일극 초강국 시대가 열리고, 구소련의 붕괴로 인해 미국에 대한 중국의 전략적 가치가 급격히 하락함. 이어 89년 6월의 천안문 사태가 일어나며 중국 정부의 유혈진압에 대해 미국을 중심 으로 한 국제사회의 제재가 가해짐.

중국은 외부로부터의 제재와 내부로부터의 자유화 요구, ‘개혁개방 정책’에 대한 비판에 직면함. 당시 덩샤오핑(鄧小平)은 92년 초의

‘남순강화(南巡講話)’를 통해 ‘개혁개방 정책’의 유지와 낮은 자세로 힘을 기르며 때를 기다린다는 ‘도광양회(韜光養晦)’를 중국 외교 전략의 근간으로 삼음.

90년대 들어 개혁개방의 효과가 나타나며 중국의 부상 시작되자

‘중국 위협론’이 서구사회에서 일기 시작했으며, 타이완 해협 위기가 터진 95~96년 이후 위협론은 더욱 확대됨.

이에 대응하여 중국 정부는 2003년 말 ‘화평굴기(和平崛起, A Peaceful Rise)’, 2004년 초 ‘화평발전(和平發展, A Peaceful Development)’, 2005년부터는 ‘조화세계(和諧世界, A Harmonious

World)’를 차례로 내세우며 중국 부상에 대한 부정적 시각에 대응

하였음.

- 또한, 중국은 2001년 말 세계무역기구(WTO: World Trade Organization) 가입을 상징적으로 미국이 이룩한 국제질서에 편입하여 그 안에서 안정적이고 지속적인 발전을 이어간다는 전략을 실행하고 있었음.

나. 2008년 금융위기 전후의 미・중관계 (1) 미국의 대중(對中) 헤징전략

2000년대 중반 들어 중국의 부상이 뚜렷해지고 피할 수 없는 현실로 다가오자 미국은 이에 대응해 대중(對中) ‘헤징(hedging)정책’을 수립함.

즉, 미국은 대중 헤징전략을 통해 한편으로는 중국과 경제를 중심

2000 년대 중반 들어

중국의 부상이

뚜렷해지고

피할 수 없는

현실로 다가오자

미국은

이에 대응해

대중 ‘ 헤징정책 ’ 을

수립…

(4)

으로 한 협력을 발전시키며, 다른 한편으로는 아시아의 동맹국과 안보 파트너들과의 안보 협력을 강화를 추구함.

- 2005년 8월 당시 미(美) 국무부 부장관이었던 로버트 졸릭 (Robert Zoellick)은 호주, 일본, 인도와의 외교적, 군사적 관계의 강화를 통해 중국에 헤징을 걸고 있다고 발언함.1)

- 지난 6월 4일 백악관 국가안전보장회의(NSC: National Security

Council) 아시아담당 선임 보좌관에서 물러난 에반 메데이로스

(Evan S. Medeiros)도 2000년대 중반에 발표한 글을 통해 미국은 중국과의 협력을 원하며, 특히 경제 부분은 미·중 모두 상호 이익과 의존성이 높아 협력관계를 계속 지속해 나가야 함을 강조함. 하지만 그는 양국은 모두 서로에 대해 안보 면에서 나타 나는 불확실성과 우려에 의해 서로에게 헤징전략을 구사하고 있다고 보았음.2)

아브라함 덴마크(Abraham M. Denmark)는 미국이 중국에 헤징 전략을 추구하는 데에는 크게 다섯 가지의 전략적 목표를 가지고 있다고 주장함.3)

1) Joel Brinkley, “Rice Warns China to Make Major Economic Changes,”

The New York Times (August 19, 2005); 졸릭 부장관은 지난 30년간 미국은 중국을 국제 시스템으로 이끌기 위해 노력했으나 중국이 앞으로 자신의 힘을 어떻게 사용할지에 대한 불확실성으로 인해 미국과 다른 국가들이 중국에 헤징 전략을 사용하게 한다고 주장함. Glenn Kessler, “U.S. Says China Must Address Its Intentions,” Washington Post (September 22, 2005). 졸릭은 또한 많은 국가가 중국이 평화적으로 부상 해주기를 바라지만 어느 국가도 이를 장담하지 못하고 있다고 발언함.

2) Evan S. Medeiros, “Strategic Hedging and the Future of Asia-Pacific Stability,” The Washington Quarterly 29:1 (Winter 2005-06), pp. 145 –167. 메데이로스는 중국이 수정주의 국가인지 아니면 제한적으로 군비를 증강하는 국가인지에 미국이 의문을 가졌으며, 또한 부상하는 중국이 향후 수정주의 목표를 가지고 지역 또는 국제사회의 질서에 도전하는 국가인지에 대해 불확실하게 보았다고 주장함.

3) Abraham M. Denmark, “China’s arrival: A Framework for A Global Relationship” in Abraham Denmark and Nirav Patel Eds. “China’s Arrival:

A Strategic Framework for a Global Relationship,” the Center for a New American Security(September 2009), pp. 165-169.

양국은 모두

서로에 대해

안보 면에서

나타나는

불확실성과

우려에 의해

서로에게

헤징전략을

구사하고 있어…

(5)

- 1)국제체제 속으로 중국의 정치/경제적 통합을 지속 심화시키고, - 2)지역과 세계적 차원에서 중국이 건설적이고 평화적인 역할을

할 수 있도록 고무시키고,

- 3) 중국의 민주주의와 법치, 그리고 개인의 인권을 개선하고, - 4) 아태 지역에서 미국의 정치적, 경제적 리더십을 유지하고,

- 5) 아태 지역에서의 미군의 활동에 대한 자유를 유지하는 것임.

(2) 2008년 미국의 금융위기와 중국의 반응

2008년 들어 중국은 8월에 개막된 베이징 올림픽 게임을 성공적 으로 치르며 민족적 자긍심이 높아진 상태에서 연말에 미국에서 금융위기가 시작되자 새로운 미・중관계와 국제사회에서 중국의 영향력 확대를 시도함.

이를 위한 중국의 첫 움직임은 미・중 간 ‘신형대국관계(新型大國 關係)’의 확립이었음.

- 2008년 당시 중국 외교담당 국무위원이었던 다이빙궈(戴秉國)는 미(美) 브루킹스 연구소에서의 강연을 통해 미・중 사이의 ‘조화와 공동발전을 특색으로 하는 21세기의 신형관계(a new type of relationship featuring harmony and common development in the 21st century)’를 제안함.4)

- 그는 또한 미・중관계가 제로섬이 아닌 윈윈 관계이며, 라이벌이 아니라 파트너임을 강조함.

반면 미국은 ‘아시아 회귀정책(Pivot to Asia)’을 펼치기 시작함. 미(美) 국무장관 힐러리 클린턴은 2009년 2월에 일본, 한국, 중국, 인도네시아를 방문하였고, 7월에는 태국 푸껫에서 개최된 아세안 지역안보포럼(ARF: ASEAN Regional Forum)에 참석하여 미국의 아시아로의 귀환(The U.S. is “back in Asia.”)을 알렸음.

다이빙궈는 같은 해 7월 28일 미국 워싱턴 D.C.에서 열린 제1차 미・중 전략과 경제대화(S&ED: The U.S.-China Strategic and Economic Dialogue) 폐막연설에서 미・중 우호관계를 위해 미・중이

4) Dai Bingguo, “Address at the Dinner Marking the 30th Anniversary of the Establishment of China-US Diplomatic Relations Hosted by the Brookings Institution,” Washngton DC, December 11, 2008.

중국의 첫 움직임은

미・중 간

‘ 신형대국관계 ’ 의

확립으로…

(6)

서로의 핵심이익을 존중하여야 함을 강조하고, 중국의 핵심이익 (또는 주요 고려사항)5)

- 1)중국의 기본 체계와 국가안전 보호(safeguarding China’s basic systems and national security)

- 2)주권과 영토의 완전성 유지(maintaining China’s sovereignty and territorial integrity)

- 3)경제와 사회의 지속발전(ensuring China’s sustained economic and social development)으로 정의하였음.

2010년 들어 중국은 자국의 주요 국가이익이 걸린 문제들에 관해 주장이 강해졌으며, 특히 남중국해(필리핀과 베트남)와 동중국해 (일본)에서 영토분쟁에 대해 강경하고 위압적인 반응을 보임.

이에 반하여 2010년에 미국의 오바마 대통령은 ‘아시아 회귀’를 발표하였고, 2011년에는 힐러리 장관이 포린 폴리시(Foreign Policy) 지에 “America’s Pacific Century”를 발표하며 미국의 아시아 회귀 정책을 다시 한 번 확인하였음.

역내 영토 분쟁에서 중국이 보여준 강경한 모습은 중국의 주변 국가 들에 중국의 부상이 위협으로 인식되는 주요한 계기가 되었음.

- 이들 주변국은 미국의 ‘재균형 정책’을 환영하고 미국이 역내 에서 중국의 부상을 견제하는 ‘역외 균형자’의 역할을 해주기를 희망했음.

중국은 계속해서 미・중 간 ‘신형대국관계’와 중국의 핵심이익을 강조하며 미국이 중국의 핵심이익을 존중해 줄 것을 주장함.

5) 이 연설 후 많은 전문가는 위의 세 가지를 중국의 핵심이익으로 해석했으나, 당시 인민일보 영문판은 이를 ‘China’s core interests’가 아닌 ‘China’s major concerns’로 번역했음. “Senior Chinese official calls on U.S. to respect China’s core interests,” People’s Daily (English Version), July 29, 2009;

하지만 베이징대 왕지스 교수는 중국이 이 세 가지를 자국의 핵심이익으로 여기고 있다고 밝혔음. Wang, Jisi, “China’s Search for a Grand Strategy:

A Rising Great Power Finds Its Way,” Foreign Affairs. Vol. 90, No. 2 (March/April 2011), p. 71. 마이클 스웨인은 중국은 ‘핵심이익’이란 개념을

‘근본이익’, ‘중대관심(重大關切, major concerns)’과 함께 90년대 중반부터 사용해왔다고 주장했음. Michael D. Swaine, “China’s Assertive Behavior- Part One: On Core Interests,” China Leadership Monitor, Winter 2011:

Issue 34, (February 22, 2011).

중국은 계속해서 미・중 간

‘ 신형대국관계 ’ 와 중국의 핵심이익을 강조하며

미국이

중국의 핵심이익을

존중해 줄 것을

주장해…

(7)

- 후진타오(胡錦濤) 주석은 2011년 1월 미국 방문 당시 워싱턴 D.C.에서 열린 미・중 재계 오찬 연설에서 타이완과 티베트는 중국의 핵심이익임을 밝힘.

- 2012년 2월 당시 국가부주석이었던 시진핑(習近平)은 미국을 방문하여 ‘21세기 신형대국관계’를 제시함. 특히 시는 백악관 에서 열린 바이든 부통령과의 회견에서 미・중관계 발전을 위한 5가지의 건의를6) 하며, 그중 3번째 상호존중과 신뢰를 위해 서로의 ‘핵심이익’을 존중하여야 하며 타이완과 티베트는 중국의

‘핵심이익’임을 다시금 분명히 밝힘.

2012년 5월 후진타오 주석은 중국에서 열린 제4차 미・중 전략과 경제대화 개막연설에서 미・중 간 ‘신형대국관계’를 공식적으로 천명함.

3. 미국의 대중(對中) 헤징과 중국의 대미(對美) ‘신(新)도광양회’ 전략: 경쟁에서 협력으로

가. 오바마 대통령의 대중(對中)전략

앞서 밝힌 대로 2000년대 중반 이후 미국은 ‘중국의 부상’에 대응 하여 대중(對中) 헤징전략을 실행해왔음. 이에 따라 미국은 최근까지 인도양과 서태평양 지역에서 동맹국 또는 전략 파트너들과의 군사・

안보 협력강화를 중심으로 중국 견제의 기제들을 확립하여 왔음.

미국은 ‘재균형 정책’을 통해 동남아시아는 물론 남아시아와 동북 아시아 지역에서 중국에 대한 견제를 강화해 왔음.

- 인도양-서태평양 지역 구도로 본다면

1) 남아시아에서 미국-인도-일본의 안보협력 강화,

2) 동남아시아에서의 미국이 필리핀과 베트남과의 안보협력을 강화 하는 한편, 대부분의 동남아시아국가연합(ASEAN: Association

6) 1. 서로 상대를 진심으로 대하며 대화를 통한 소통강화(坦誠相待, 加強對話 溝通), 2. 시대와 같이 전진하며 실질적 협력을 확대(與時俱進,擴大務實合作), 3. 상호 존중하며 전략적 신뢰의 강화(相互尊重,增進戰略互信), 4. 미래를 지향 하며 밀접한 민간교류 제고(面向未來,密切人民交往), 5. 협력을 강화하고 도전에 함께 대응(加強寫作,攜手應對挑戰).

미국은 최근까지

인도양과

서태평양 지역에서

동맹국 또는

전략 파트너들과의

군사・안보

협력강화를

중심으로

중국 견제의

기제들을

확립해…

(8)

of South-East Asian Nations) 국가들은 미・중 사이의 헤징 정책을 추구,

3) 동북아에서 한국 내 THAAD 배치를 포함하여 한-미-일 3국 간의 협력강화 추구,

4) 일본의 미국-일본-호주-인도를 연결하는 ‘민주 안보 다이아 몬드 이니셔티브’의 구체화

등으로 인해 중국 해군력의 태평양과 인도양 진출 견제에 일정 부분 성과를 보이고 있는 반면, 중국은 자국이 점차 포위되어 가는 입장으로 인식하고 있음.

미국의 중국 견제는 향후에도 계속되겠으나, 현재의 대중(對中) 견제 기제가 확립되어간다면 미・중관계의 구조는 경쟁과 견제에서 미국 대중(對中) 헤징전략의 또 다른 한 축인 미・중 상호발전과 국제 사회의 현안 해결을 위해 양자 간 협력을 실험하는 구도로 바뀌어 갈 것으로 예상됨.

미국 정부가 2010년 이후 5년 만에 발표한 2015 국가안보전략 (NSS: National Security Strategy)에서도 견제를 계속하며 전략적 경쟁의 과열이나 양국 간의 갈등 예상 요인들을 관리하는 한편, 중국의 부상이 안정적이고 평화로운 상황에서 양국관계가 건설적 이고 실질적인 협력이 증대되길 바라고 있음.7)

- 2014년 미(美)국방부가 발표한 4년 주기 국방검토 보고서(QDR:

Quadrennial Defense Review)와 2015년 NSS에서 나타난 미국의 국가안보전략의 목표는 21세기 국제사회에서 자국의 리더십 유지와 강화로 분석됨.8)

- 따라서 미국은 중국에 대해 산업스파이, 저작권 문제 등의 무역・경제 규범과 질서, 영토분쟁과 해양안보, 사이버 안보, 그리고 중국의 군사현대화에 대해서는 관여(engagement)와 견제를 계속할 것임.

7) 김현욱, “2015 미국 국가안보전략(National Security Strategy) 보고서 분석”, 국립외교원 외교안보연구소, 주요국제문제분석, No. 2015-04 (2015. 3. 4).

8) 미국 국방부는 2014년 발표한 QDR 2014을 통해 미국의 리더십 유지 (sustaining U.S. leadership)와 세계의 안정, 안보, 평화 보존(preserving global stability, security, and peace)을 미국의 국익으로 정의했음.

Department of Defense, Quadrennial Defense Review 2014, p. xiv.

미국은

중국 해군력의 태평양과 인도양 진출 견제에 일정부분 성과를 보이고 있는 반면 중국은

자국이 점차

포위되어 가는

입장으로

인식해…

(9)

- 하지만 다른 한편으로 기후 변화, 다국적 범죄 척결, 한반도 비핵화 등의 국제사회의 중요 현안들과 상호 경제 발전 등의 분야에서 양국 협력을 중시함.

향후 미국은 중국이 제시하는 ‘신형대국관계’와 ‘세력권 분배 (sphere of influence)’를 있는 그대로 받아들일 수 없음을 분명히 하고, 중국은 한동안 이에 대해 강하게 반발하는 입장을 취할 것임.

- 조셉 나이는 중국의 부상하는 힘은 인정하지만 ‘신형대국관계’의 의미가 모호하고, 또한 만약 미국이 중국이 바라는 대로 태평양 에서 서로의 영향권을 나눈다면 아시아의 동맹국과 파트너들은 결국 중국에 ‘편승(bandwagoning)’할 수밖에 없다고 보았음.9) - 따라서 그는 ‘신형대국관계’가 실현되려면 미국은 중국을 ‘봉쇄

(contain)’하지 말고 중국은 서태평양에서 미국의 존재 이유를

받아들여야 한다고 주장함.

- 실제로 일본의 경우 미국이 동아시아 지역에서 상대적 쇠퇴로 인해 중국의 세력권 분배요구를 받아들이는 상황이 온다면 미국의 제어에서 벗어나 독자적이 안보체계 구축을 실행할 가능성도 존재함.

궁극적으로 미국은 인도양-서태평양 지역에서 자국을 역외 균형자로 하는 다극화된 지역구도의 출현을 유도하는 외교 전략을 추구 할 가능성이 큼.

- 미국은 미일동맹과 인도와의 안보협력 강화로 지역 내에서 미국을 역외 균형자로 하는 중국-일본-인도의 다극화 구도는 물론, 향후 상황에 따라서는 러시아와 ASEAN의 영향력 확대가 나타나는 복잡한 지역 다극화 구도를 추구할 것임.

- 이는 공격적 현실주의 관점에서 본다면 향후 아시아 지역 패권국 으로서 거듭난 후 군사적 투사력을 갖추고 국제사회에서 미국과 대등한 힘의 구조를 이루어 가려는 중국의 장기적 계획을 근본 적으로 막는 전략임.

9) Joseph Nye, “Only China Can Contain China,” The Huffington Post (March 11, 2015)

미국은 중국이 제시하는

‘ 신형대국관계 ’ 와

‘ 세력권 분배 ’ 를 있는 그대로 받아들일 수

없음을

분명히 하고

중국은

한동안

이에 대해

강하게 반발하는

입장을 취할 것…

(10)

나. 시진핑 시기의 중국 외교정책: 중국 외교력의 적극적인 확장

중국은 ‘평화공존 5개 원칙(和平共處五項原則)’과 ‘비동맹 원칙’ 등 기존의 외교 원칙을 그대로 유지하고 있으며, 국가 최고 목표로는

‘안정적이고 지속적인 경제 발전’을, 이를 위한 국가 외교 전략 으로는 덩샤오핑 이후 이어져 온 ‘도광양회’ 전략을 견지하고 있음.

- 하지만 중국은 대미(對美)관계에서 패권 전이의 상황을 염두에 두며 경제 발전 중심에서 ‘적극적인 외교’와 ‘강한 군대’를 강조 하며 다가올 미・중 양강(兩强)구도에 대비하는 전략으로 변화를 보이고 있음.

시진핑 주석은 ‘위대한 중화민족의 부흥’을 가리키는 ‘중국의 꿈 (中國夢)’을 중심으로 1) 대국외교, 2) 주변외교, 3) 개도국외교, 4) 다자외교(多邊外交) 등을 중국의 적극적인 외교가 나타나야 할 주요 분야로 지목했음.

- 시진핑 지도부의 외교 정책은 미・중 간의 ‘신형대국관계’를 중심 으로 하는 대국외교와 ‘일대일로’와 ‘운명공동체(命運共同體)’를 중심으로 하는 주변과 개도국 외교에 외교 역량을 집중하고 있음. - 이에 대한 구체적인 정책으로는 AIIB와 실크로드 기금, 브릭스 (BRICS: Brazil, Russia, India, China, Republic of South Africa) 국가들을 중심으로 신개발은행(NDB: New Development Bank)과 위기대응기금(CRA: Contingent Reserve Arrangement)을 설립 중임.

현재 중국의 다자외교는 경제력과 군사・안보를 중심으로 확장되고 있으며, 국제회의와 국제 다자기구를 통해 중국의 영향력을 확장 하고 있음.

- 정치・경제적으로는 역내 포괄적 경제동반자협정(RCEP: Regional Comprehensive Economic Partnership)과 아시아・태평양자유 무역지대(FTAAP: Free Trade Area of the Asia-Pacific)를 추진 중임.

- 군사・안보적으로는 중국이 ‘아시아 신안보관(亞洲新安全觀)’을 주창한 아시아 교류 및 신뢰 구축 회의(CICA: Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia)과

중국은

‘ 적극적인 외교 ’ 와

‘ 강한 군대 ’ 를 강조하며 다가올

미・중 양강구도에 대비하는

전략으로

변화를 보이고

있어…

(11)

상하이협력기구(SCO: Shanghai Cooperation Organization)를 통해 영향력을 확대 중임.

- 국제 금융으로는 위에서도 밝힌 AIIB, NDB, CRA 설립을 추진 하며 기존 미국, 유럽, 일본 중심의 국제금융기구와 제도에 보완의 역할을 한다는 것이 중국의 공식적인 입장이나 향후 실질적으로 개혁과 도전으로 나아갈 가능성도 있음.

- 이 외에도 주변국들과의 ‘운명공동체’ 확립을 위해 국가 간 ‘호연 호통(互聯互通)’을 강조한 ‘Dialogue on strengthening connectivity

partnership(加強互聯互通夥伴關係對話會)’을 베이징에서 개최

하여 방글라데시, 라오스, 몽골, 미얀마, 타지키스탄, 캄보디아, 파키스탄, 유엔 아시아태평양 경제사회이사회(ESCAP: UN Economic and Social Commission for Asia and the Pacific), SCO 대표 등 2014 베이징 아시아태평양경제협력체(APEC: Asia Pacific Economic Cooperation) 정상회의에서 소외된 중국의 주변국 들과 회의를 따로 개최하는 것은 물론, 중・인・러, 중・러・몽 등의 소다자 회의 개최에도 공을 들이며 이들과의 전략적, 경제적 협력을 강화하고 있음.

다. 미국의 헤징전략에 대한 중국의 ‘신(新)도광양회’ 전략

최근 중국의 ‘도광양회’ 전략을 새로이 정비하는 움직임에 주의를 기울일 필요가 있음.

- 2014년 12월 17일 중국의 왕양(汪洋) 국무원 부총리는 미국 시카고에서 개최된 제25회 미・중 통상무역합동위원회(JCCT:

Joint Commission on Commerce and Trade)에서 “세계를 주도하는 것은 미국이며 중국은 미국이 주도하는 세계질서를 존중한다”, “중국은 세계 경제 질서에서 미국에 도전할 의지도, 능력도 없다. 미국의 주도적 위치를 존중한다”고 발언함.

- 2015년 1월 들어서 중국 외교학원 친야칭(秦亞靑) 원장,10) 베이징대 국제관계학원 자칭궈(賈慶國) 원장,11) 진찬롱(金燦榮)

10) “秦亞青:2050年之前中國外交“延續”中以變求恒” 人民網 (2015年1月4日).

11) “賈慶國駁中美對抗論:中國沒有挑戰現存國際秩序”, 人民網 (2015年1月6日).

“ 세계를

주도하는 것은

미국이며

중국은

미국이 주도하는

세계질서를

존중… ”

( 왕양 부총리 )

(12)

인민대 국제관계학원 부원장12)등이 연이어 중국은 기존의 국제 질서에 도전할 의사가 없으며 미・중 간의 이익공유와 협력을 강조하고 있음. 단, 이들은 중국이 핵심이익에 대해 양보하지 않을 것이며, 이에 대한 미국의 존중을 다시금 강조하고 있음.

중국의 이러한 반응은 1) 미국의 압도적인 군사력은 물론, 2) 최근 미국의 경제력이 2008년 금융위기의 충격에서 벗어나며 눈에 띄게 회복되고 있으며, 3) 셰일 가스 혁명을 앞세워 미국 내 제조업의 부활, 국제시장 원유가격의 형성에 커다란 영향력은 물론, 이로 인해 중국과 전략적으로 가까운 러시아, 이란, 베네수엘라 등의 지역 내 경제적, 정치적 영향력이 떨어졌으며, 4) 무엇보다도 IT 분야를 포함한 하이테크와 인재 유치와 공급을 위한 산업, 교육 환경 등 미국의 ‘펀더멘탈’이 중국과 비교해 여전히 압도적 우위에 있음을 재확인한 것이 주된 이유임.13)

- 이외에도 중국의 주요 미・중관계 전문가들은 2008년 금융위기 발생 이후 미국의 영향력이 감소한 것과 제조업, 금융업, 부의 분배, 재정과 무역 적자, 군사비 지출 등에서 문제가 발생하고 있는 것은 사실이나, 미국의 경제, 과학기술, 군사적 역량과기술 발전, 국제정치 영향력, 문화적 소프트파워 등에서 근본적인 변화가 없고 미국의 종합국력과 국제지위가 쇠퇴하지 않았음을 깊이 인식하고 있음.14)

물론 이와는 다른 시각들이 중국 내에 존재하는 것도 사실임. 예를 들어 베이징대 국제관계학원의 왕지스(王緝思) 교수는 오바마 대통령의 임기가 막바지에 접어들면서 새로운 도전보다는 경제 문제 해결 등의 내치에 더 집중할 것이라며 지금의 상황은 미국이 미국 식의 ‘도광양회’를 추구할 시기라고 주장함.15)

또한 옌쉐퉁(閻學通) 칭화대 당대국제관계 연구원장은 중국의 대표 적인 현실주의자답게 미국의 앞선 군사력을 제외하고라도, 전 세계

12) “金燦榮:勿以“小清新”心態看待當前中國外交環境”, 人民網 (2015年1月7日).

13) 이에 대한 최근의 대표적인 연구로는 함재봉, 모종린, 오정근 외 지음. 팍스 아메리카나 3.0 - 다시 미국이다, 아산정책연구원(2015년 4월 13일).

14) 이에 대한 대표적인 중국학자의 논문으로는 楚樹龍. 陳松川, “美國在走向衰退嗎?”,

《現代國際關係》, 2011年 04期.

15) “王緝思:美國進入“韜光養晦”時代?”,環球時報 (2015年 3月30日)

오바마 대통령의 임기가

막바지에 접어들면서 새로운 도전보다는 경제 문제 해결 등의 내치에

더 집중할 것…

(13)

곳곳에 60여 개국의 동맹을 가지고 있는 미국과 비동맹 노선을 유지하는 중국과는 전략관계에서도 큰 차이가 있음을 인정함.

- 하지만 그는 미국의 점진적인 영향력 쇠퇴와 유럽의 규범과 질서 구축의 힘은 다원화 기준에 점차 자리를 내어줄 것이며, 향후 국제 사회 구조는 결국 미・중 양극체제로 갈 것이라고 주장함.16)

그럼에도 불구하고 여전히 다수의 중국 전문가들이 미・중의 협력을 주장하고 있으며, 왕지스, 옌쉐퉁 교수 등도 현재의 미국과 충돌을 바라지는 않음. 국제사회의 현실에 지정학과 지경학이라는 이원 구조가 존재하고, 이 이원구조 속에서 대중(對中) 헤징전략을 추구해 온 미국과 ‘신도광양회’ 전략을 이어갈 중국이 서로의 현실적인 영향력을 인정한다면 미・중관계의 구도는 경쟁과 견제에서 협력과 발전을 실험해 보는 시기로 나아갈 가능성이 높음.

단, 미・중의 협력과 발전 구도의 시기에서 중국의 핵심이익과 미국의 리더십 유지가 서로 충돌하는 면(타이완, 동/남중국해의 영토분쟁과 자유항해권 등)이 접점을 찾거나 현 상태를 유지하지 못하며 악화 되는 모습이 나타나고, 동시에 중국의 부상이 계속되며 미국의

‘상대적 쇠퇴’가 인도양과 서태평양 지역에서 나타난다면, 향후 미・중관계가 장기적인 측면에서 1) 실험적 양국 우호협력 단계를 거쳐 다시 2) 미・중의 전면적인 경쟁과 갈등구도로 변화해 갈 것으로 예상됨.

라. 주요 주변국들의 반응과 중국의 대응

중국은 미국의 ‘재균형 정책’과 미일동맹의 강화에 이은 일본의 재무장을 심각한 위협으로 인식하고 있음.

그간 일본은 미국으로부터 ‘집단적 자위권’, ‘평화헌법 재해석’에 대한 지지를 이끌어 내었으며, 지난 4월 아베 총리는 미국을 방문 하여 미(美) 상하원 합동연설과 미・일 신안보 가이드라인을 체결함 으로써 미・일의 글로벌 전략 파트너십을 공고히 함은 물론 미・중 사이에서 미국의 입장과 가치에 대한 지지를 확고히 하는 모습을 나타냄.

16) Yan Xuetong, “China’s rise to alter global configuration,” China Daily (May 18th, 2015)

미・중관계의 구도는 경쟁과 견제에서 협력과 발전을 실험해 보는 시기로 나아갈 가능성이

높아…

(14)

- 미・일 신안보 가이드라인에는 미・일조약 제5조(Article 5)에 의거하여 센카쿠 열도(중국명 댜오위다오)에서의 (중・일)분쟁 발생 시 미군의 개입을 재확인했으며, 남중국해에서의 항행의 자유, 영토분쟁에서의 국제법 준수와 분쟁의 평화적 해결 등을 다시금 강조하며 남중국해 분쟁에 미・일의 개입 가능성을 시사함. - 아베 총리는 지난 4월 28일 미・일 정상회담 공동기자회견 당시

환태평양경제동반자협정(TPP: Trans-Pacific Partnership)을 거론하며 이는 중국을 염두에 둔 것이 아니라고 했으나 ‘자유’,

‘민주주의’, ‘기본적 인권‘, ’법치’ 공유는 미일동맹의 특색이며, 이후 다시 TPP는 이러한 보편적 가치를 공유하는 국가들의 새로운 경제구역이며 새로운 규범을 창조할 것이라고 밝힘. - 아베 총리는 또한 지난 6월 7일 G-7 정상회의가 열린 독일에서

남중국해에서의 인공섬 매립을 지적하며 G-7 차원의 공동대응을 주장하는 한편, 중국이 주도하는 AIIB에 대한 불참의 이유로 공정한 거버넌스와 재정적 안정이 보장되지 않음을 지적했음. 그는 또한 AIIB와 남중국해 문제 모두 G-7의 이념과 다르다고 주장했음.

우크라이나 사태 후 러시아에 대한 미국과 유럽 국가들의 제재로 인해 중국과 러시아의 전략적 협력은 강화되는 모습임. 비록 양국 간의 전략적 불신은 여전히 존재하나 중・러의 전략적 협력은 한동안 지속될 것임.

- 지난 5월 8~10일 시진핑 주석의 러시아 방문에 즈음하여 중・러 해상합동 군사훈련이 흑해에서 진행되었음. 중국의 해군 참여 규모는 크지 않았으나(호위함 2척) 미・일의 글로벌 전략 파트너 십에 대응하여 중・러의 전략적 협력범위도 확대되고 있는 모습임. - 중・러는 2012년 이후 매년 해상 합동훈련을 시행하고 있으며,

‘해상연합-2014’가 동중국해 중・일 간 영토 분쟁지역 부근에서,

‘해상연합-2015’는 러시아와 미국/유럽국가와의 충돌지역에서

시행된 것은 양국 간의 전략적 의미를 더하고 있음.

- 러시아의 아나톨리 안토노프(Anatoly Ivanovich Antonov) 국방부 차관은 최근 판창룽(范長龍) 중앙군사위 부주석을 포함한 중국

우크라이나 사태 후 러시아에 대한 미국과

유럽 국가들의

제재로 인해

중국과 러시아의

전략적 협력은

강화되는 모습…

(15)

대표단이 러시아를 방문하여 러시아 국방장관과 고위급 군사 회담을 개최했음을 공개함.

- 또한, 안토노프 차관은 올해 9월 3일 중국의 전승 70주년 기념식을 전후해 러시아의 태평양 함대와 중국 해군의 태스크포스군이 동해에서 대규모 해상훈련을 가진다고 밝힘.

올해 인도 모디 총리의 중국 방문(5. 14~16) 시 논의된 중국의 ‘일대 일로’와 인도의 ‘Make in India’와의 연계를 중심으로 하는 양국 경제협력의 발전 추이는 지역 내 대표적인 지정학적 구조(미-인 안보협력)와 지경학적 구조(중-인 경제협력)의 접점이라는 관점에서 향후 눈여겨보아야 할 부분임.

아시아 지역에서 중국을 견제하려는 미일동맹의 강화에 대한 중국의 실질적인 대응 방안은 ‘일대일로’와 AIIB/실크로드 기금의 연계임.

- 이를 통해 중국은 관련 주변국들과의 연결과 소통을 늘리고 (互聯互通), 궁극적으로 주변국들과의 ‘운명공동체’ 형성으로 미・일의 압박을 돌파하려 하고 있음

즉, 중국은 미・일의 군사/안보적 압박을 아시아 주변국들을 중심 으로 한 정치/경제적 영향력 확대로 돌파를 시도하고 있음.

- 최근 중국의 파키스탄 과다르 항구 40년 운영권 확보, 미얀마, 스리랑카, 인도네시아와의 항만과 고속철 연결, 투자 확대 등 중국의 주변외교가 정책적으로 구체화되어 나타나고 있음을 보여줌.

1) 6개의 경제 회랑: 중-러-몽, 중국 창장 싼샤(長江三峽)-싱가 포르, 방글라데시-중국-인도-미얀마, 중-파키스탄, 중-카자흐- 이란-터키, 신유라시아 대륙교(중국 서부에서 중앙아시아, 유럽으로 총 40여 국가 포함)

2) ‘일대일로’의 확대: 현재의 3개 육상 노선과 2개의 해상 노선 에서 1) 북극 노선, 2) 동쪽으로 호주와 뉴질랜드를 연결하는

주변선, 3) 실크로드 항공 노선의 확대를 검토 중

- 특히 AIIB에 영국, 프랑스, 독일 등 비(非)아시아 국가들이 가세한 점을 중국은 매우 고무적으로 인식하고 있음.

중국을 견제하려는 미일동맹의 강화에 대한 중국의 실질적인 대응 방안은

‘ 일대일로 ’ 와

AIIB/

실크로드 기금의

연계…

(16)

4. 미・중 사이 한국의 이원외교(Dual Diplomacy)

가. 한국형 이원외교의 본질 (1) 이원외교의 정의

현재 아시아의 국제질서는 ‘지정학과 지경학의 두 가지 구조’가 존재하며 미・중이 각각의 리더십을 보이는 ‘두 가지의 리더십’이 나타나고 있음. 따라서 한국으로서는 이에 효과적으로 대응하기 위한 ‘이원외교(Dual Diplomacy)’가 필요한 시기임.

한국의 이원외교는 역내에서 미국이 리드하는 지정학적 구조와 중국이 주도하는 지경학적 구조에 개별적으로 대응하는 사안별 분리외교를 뜻함.

이는 그간 미・중 사이의 한국 외교 전략의 특색을 규정해 왔던중립, 균형, 헤징전략을 지양하며, 일부에서 제기하는 미・중과의 ‘이중 동맹(double alliance)’ 또는 ‘양단(兩端)외교‘, 그리고 미・중 사이의

‘이중외교(double diplomacy)’와도 구별되는 의미임.

한국의 이원외교는 역내에서 지정학과 지경학적 구조가 동시에 존재하는 상황에서 이들을 개별적으로 구분하여 대응하며 한국의

‘국가목표’를 달성하기 위하여 한국의 외교원칙과 전략을 통해 국익을 보호하고 국력을 증강해나가는 실용주의적 외교를 뜻함. (그림 1)

이를 위해서는 한국의 이원외교를 중앙에서 지탱하는 핵(core)인 한국의 ‘국가목표’와 분명한 ‘국익’의 확립, 그리고 이를 달성시키기 위한 한국의 장기적인 ‘외교 원칙과 전략’의 수립이 필요함. (그림 2)

이를 통해 미・중이 각각 자국의 국익을 위한 압박을 가해오기 이전 한국의 확실한 국가목표와 이익의 설정을 기반으로 한국의 입장을 분명히 밝혀 양(兩)강대국의 압박이 한국의 ‘선택에 대한 압박’이 아닌 ‘양자 간에 국익의 접점을 찾는 명시적 협상’17)이 되어야 함.

- 한국의 국가목표와 이익이 분명해진다면 외교 실무자들의 사안에

17) 이에 대한 대표적 연구로는 Thomas C. Schelling, The Strategy of Conflict, Harvard University Press (1960, 1980), Chapter 5: Enforcement, Communication, and Strategic Moves.

한국의 이원외교를 중앙에서 지탱하는 핵인 한국의

‘ 국가목표 ’ 와

분명한

‘ 국익 ’ 의 확립 , 그리고 이를 달성시키기 위한 한국의 장기적인

‘ 외교 원칙과

전략 ’ 의 수립이

필요해…

(17)

따른 신속한 대응과 외교협상에서의 우선순위가 분명해져 협상 력을 높일 수 있음.

<그림 1> 두 개의 구조와 한국의 이원외교

<그림 2> 한국 이원외교의 핵과 국가목표, 이익, 그리고 외교전략

한국의

국가목표와

이익이

분명해진다면

외교 실무자들의

사안에 따른

신속한 대응과

외교협상에서의

우선순위가

분명해져

협상력을

높일 수 있어…

(18)

나. 한국 국가목표와 국가이익 확립의 딜레마

한국의 장기적인 국가목표와 국가이익 확립이 분명히 필요함에도 불구하고 이를 실현하지 못한 가장 큰 이유는 첫째, 대통령 단임제와 정권의 특색에 따른 잦은 국가목표 및 이익의 변화와 이에 기인한 국론 분열에 대한 대응이 미진하였기 때문임.

- 이에 더하여 민주화 이후 한국 사회에 다양한 정치 스펙트럼이 존재하고, 특히 보수와 진보의 정치적 양극화로 인해 대다수 국민의 합의가 이루어진 장기적인 국가목표의 확립과 이에 따른 외교 전략의 유지와 실행이 어려웠음.

- 때로는 정부 외교정책의 우선순위마저도 외교원칙과 전략 수립에 대한 초당(超黨)적, 국민적 합의 형성 과정이 생략되어 자주논쟁의 대상이 되어왔음.

둘째, 한국의 국가목표와 국가이익을 구분해야 하느냐에 대한 논의가 없었음. 단지, 정권의 색채에 따라 정책의 우선순위가 나타 났음.

- 미(美) 오바마 정부의 경우 국가목표와 국가이익을 동일시하고 있음. 하지만 National Security Strategy 2010과 2015의 내용을 살펴보면 미국은 글로벌 리더십 유지와 강화를 우선순위로 두며 이를 통한 국익의 보호를 목표로 하고 있음.18)

- 일본 아베 내각이 2013년 12월에 발표한 ‘National Security Strategy of Japan’에 따르면 일본은 ‘평화에 대한 적극적인 기여 (Proactive Contribution to Peace)’를 국가안보의 원칙으로삼고 국가이익을 정의하였음. 하지만 그중 ‘주권과 독립의 유지’를 가장 중요한 항목으로 삼음.19)

- 중국의 경우는 앞에서 밝힌 대로 안정적이고 지속적인 경제발전을 국가목표로 삼고, 국가이익, 특히 3가지의 핵심이익을 정의하고 있음.

18) White House, National Security Strategy 2010 (May 2010), pp. 1-6;

White House, National Security Strategy 2015 (February 2015), pp.

1-5.

19) National Security Strategy of Japan (December 2013), p. 1 & pp.

16-18.

대통령 단임제와

정권의 특색에 따른

잦은 국가목표 및

이익의 변화와

이에 기인한

국론 분열에 대한

대응이 미진해…

(19)

- 한국은 대체로 미국과 같이 국가목표와 국가이익의 구별을 두고 있지 않음. 특히 노무현 정부는 국가목표와 국가이익을 동일 하다고 정의했음.20)

셋째, 역내 중국이 주도하는 지경학적 리더십의 빠른 부상에 대한 전략적 대응이 늦었음. 이로 인해 한국이 미・중 사이에서 나아갈 정책적 대응방안, 또는 최소한의 마지노선 설정에 관한 타이밍을 놓쳐 미・중 모두로부터 압박을 받는 상황을 마주함.

5. 한국의 정책적 고려사항

가. 이원외교의 실행

당분간 역내 국제관계의 구조가 미・중이 각각 주도하는 지정학과 지경학의 이중구조가 심화할 것으로 전망되므로 미・중 사이의 한국형 실리외교인 이원외교 전략을 추구해야 함.

- 한국 외교의 중립, 헤징, 균형 또는 ‘균형자 역할’에 대해 미・중 모두에게서 부정적인 반응이 나타남.

- 한국의 일부 전문가들이 미・중 사이에서 헤징의 전략을 주장하고 있음. 이는 헤징 이론이 어떤 정의(definition)를 사용하느냐에 따라 해석이 달라질 수 있으나, 한미동맹이 존재하고 북한 핵 위협과 통일이라는 국가목표를 고려한다면 굳건한 한미동맹의 유지는 한국에 있어 대체 할 수 없는 카드임.

- 따라서 미국과 동맹관계인 한국이 인도, 싱가포르, 인도네시아 등이 실행하는 미・중 사이의 중립, 헤징, 균형외교를 똑같이 적용하기에는 근본적인 한계가 있으며, 최악의 경우 미・중 모두 로부터 전략적 불신이 동시에 늘어나는 상황에 마주칠 수 있음.

한국의 이원외교는 한미동맹을 중심으로 한 중국과의 경제, 사회 문화 교류의 강화라는 국익중심의 뚜렷한 목표를 재확인해야 하며, 이를 위해 무엇보다도 미국과의 안보협력에 관한 신뢰를 강화함은

20) 국가안전보장회의(NSC), 평화번영과 국가안보, 국가안전보장회의(2004년 3월 1일), p. 20.

한국 외교의 중립 , 헤징 , 균형

또는

‘ 균형자 역할 ’ 에 대해 미・중 모두에게서 부정적인 반응이

나타나…

(20)

물론 한・중 사이의 경제적 협력과 상호이익을 강화하는 과정에서 미국을 계속해서 설득해 나가야 함.

- 이를 위해 한국은 우선 민주주의, 인권 등 국제사회의 보편적 가치와 TPP 가입을 통해 미국이 주도하는 무역질서에 대한 확고한 지지는 물론, AIIB로 인해 나타날 수 있는 중국의 국제 금융질서 재편의 움직임 하에서 현재의 미국이 주도하는 국제 금융질서에 대한 지지를 나타내어야 함.

- 또한, AIIB에 이어 중국이 설립을 추진 중인 NDB와 CRA에 참여해 한국의 경제적 이익을 추구하기 위해서도 우선적으로 미국의 국제금융질서에 대한 선제적 지지가 필요함.

한국이 미・중 모두와 우호관계를 유지하며 국력을 증대시키는 이원외교를 펼칠 수 있는 가장 중요한 요인 중 하나는 앞서 밝힌 미・중관계의 구조가 전략적 경쟁과 견제에서 실험적인 협력과 발전 중심의 구조로 바뀌어가는 시기이기 때문임.

- 이를 대비해 한국과 한미동맹은 일본과 미일동맹과는 다른 역할을 동북아에서 추구해야 함.

따라서 한국 외교가 최근 주변부로 밀리는 듯한 모습이 보인다고 하여 성급히 한국 외교의 방향을 바꿀 필요는 없음.

- 일본이 그간 미국과의 관계에서 많은 성과를 거둔 것은 과감한 정책 변화가 가능한 시기라는 정확한 시류의 판단 때문이었음. 중국을 견제하려는 미국과 아베를 중심으로 재무장의 ‘정상 국가’로 나아가려는 일본 우익정치 세력 사이의 전략적 이익이 공유되는 시기였기 때문임.

- 지역 내에서 사실상 중국을 견제하는 미일동맹과는 다르게 한미 동맹을 중국이 아닌 북한의 위협에 초점을 맞추려는 한국으로 서는 당연히 어려운 시기일 수밖에 없었음.

- 또한, 한국은 현실적으로 일본처럼 역내에서 일정 수준 이상의 정치・경제적 영향력을 행사하며 중국과 주고받을 전략적 카드가 많은 나라가 아님.

- 하지만 향후 미・중관계가 협력의 구도로 바뀌어 간다면 미・중 사이에서 한국의 역할은 점차 커질 것임. 중・일과 북・미관계의 근본적인 불신을 이해한다면 동북아에서 미・중 사이의 전략적 가교 역할은 한국만이 가능함.

한국과 한미동맹은 일본과

미일동맹과는

다른 역할을

동북아에서

추구해야…

(21)

- 지금은 변화를 서두르기보다 유리한 때를 기다리며 일본의 역할 과는 다른 우리 외교 특색의 역할과 정책을 견지하고 가다듬으며 준비해야 할 시기임.

나. 합의된 국가이익과 이에 따른 외교 전략의 확립

한국으로서는 현재 무엇보다 이원외교의 핵인 국민적 합의를 거친 국가목표와 국가이익의 구체화 과정이 필요함. 하지만 현재 한국이 처한 국내외적 상황에서는 최소한 국가이익 중에서 명확한 우선 순위를 설정할 필요가 있음.

- 한국에 다양한 국가이익들이 존재하고 명확한 우선순위가 없다면 이들 개별 국가이익들의 충돌 시 정부 부처 간 정책적 혼선이 나타났음.

- 외교상 돌발적인 상황이 발생했을 경우, 일관성 있는 자세와 정책적 우선순위를 기반으로 빠른 대응과 선(先)조치 후(候)보고의 실무 역량을 증대시킬 수 있음.

하지만 현재 한국의 정치적 상황으로는 초당적, 대다수 국민적 합의가 이루어진 국가목표, 또는 최우선 순위의 국가이익을 선택 하기가 사실상 불가능함. 따라서 우선 한국의 각 정치, 이해집단 에서 공통으로 주장하는 국가이익들을 중심으로 다수가 지지하는 복수의 국가이익 확립 과정을 우선하여 실행해 나가야 함.

- 지난 정부들에서 제시되었던 정책의 초점은 정권의 특색에 따라 바뀌어 왔으나, 대체로 다음 네 가지의 공통적인 국가이익을 포함해왔음(무순서).

1) 영토, 주권, 국민안전을 위한 국가안보 2) 한반도 평화와 통일

3) 경제발전과 국민복리 증진

4)민주주의, 자유 시장경제, 인권 등의 가치 중심의 국가문화 발전

이러한 공통의 국가이익들을 중심으로 한국 내 각 정치, 이해집단들 사이에서 장기적인 한국의 국가이익 확립에 대한 합의를 이루어내는 작업이 우선적으로 필요함.

- 향후 단임제의 대통령 또는 다른 특색을 가진 정권들이 나타

현재 무엇보다 이원외교의 핵인 국민적 합의를 거친 국가목표와 국가이익의 구체화 과정이

필요해…

(22)

나더라도 이들 사이에서 근본적으로 합의된 한국의 국가이익은 장기적으로 유지되어 나가야 함.

- 단, 정부의 특색에 따라 국가이익의 우선순위는 바뀔 수 있으나 이는 외교 전략의 확립을 위해 혼란 없이 명확해야 함.

다. 장기적인 국가목표와 외교 전략 확립을 위한 민-관 정책 커뮤니티

한국의 국가목표에 대해서는 계속해서 각 정치 그룹과 전문가집단 사이에서 논의가 이어져야 하며, 이를 위해서는 한국 정부가 장기적 시각에서의 ‘정책 커뮤니티’의 성립은 물론, 커뮤니티의 활발한 활동과 논의를 지원해야 함.

- 현재 한국의 정치체제와 상황을 고려한다면 한국형 ‘정책 커뮤 니티’의 가장 좋은 롤 모델은 미국형 방식임.

- 현재 성공적으로 자리 잡은 미국형 ‘정책 커뮤니티’는 정부와 민간 전문가 그룹 사이의 정보 공유가 필수적인 요소이며, 일방 적인 성향이 아닌 정부를 포함한 다양한 시각을 가진 전문가 들의 논쟁을 통한 ‘정책 커뮤니티’ 특유의 정책적 보완의 역할이 나타나야 함.21)

2015. 6. 5 토 론:

편 집:

교 수

서 울 대 교 수 정 책 기 획 관

연 구 원

김 동 열 정 재 호 신 범 철 박 후 선

21) 이에 대한 가장 최근의 논의로는 최강, “민관(民官) 소통과 정책커뮤니티의 필요성”, 아산칼럼, 아산정책연구원(2015년 8월 17일).

한국 정부가

장기적 시각에서의

‘ 정책 커뮤니티 ’ 의 설립은 물론 커뮤니티의 활발한 활동과 논의를

지원해야…

수치

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참조

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