지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 및 향후 과제

지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 및 향후 과제

The Korean Cities of Culture as Regional Development Hub : A Review of the First-Phase Projects and Future Directions

국토연 2012-1․ 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 및 향후 과제

지은이․이순자, 장은교 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2012년 4월 11일 / 발행․2012년 4월 15일

주소․경기도 안양시 동안구 시민대로 254 (431-712)

전화․031-380-0114(대표), 031-380-0425(배포) / 팩스․031-380-0486 ISBN․978-89-8182-892-9

한국연구재단 연구분야 분류코드․B170101 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2012, 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

국토연 2012-1

지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 및 향후 과제

A Review of the First Phase-Projects and Future Directions

• 이순자․장은교

연 구 진

연구책임 이순자 연구위원 연구반 장은교 책임연구원

연구자문위원 김인순 전주시정발전연구원 박사 류정아 한국문화관광연구원 연구위원 이병민 건국대학교 교수

이인배 충남발전연구원 선임연구위원

P · R · E · F · A · C · E

발 간 사

세계의 수많은 도시가 문화도시를 지향한다. 유럽의 문화수도를 비롯해 아메 리카의 문화수도와 아랍의 문화수도, 그리고 미국의 메인스트리트, 이탈리아와 일본의 창조도시 등 그 지역이 지닌 문화적 자산을 활용하여 도시공간과 시민의 삶, 그리고 경제활성화를 도모하려는 전략이 다양한 모습으로 나타나고 있다. 우 리도 예외가 아니라서 IMF 이후 산업화의 한계가 현실화되고 국민의 문화적 욕 구가 높아지면서 문화도시에 관한 논의가 활발해졌다. 지역거점 문화도시 조성 사업이 정부 주도 하에 시작되었고, 서울이 창의문화도시 마스터플랜을 발표했 으며, 강릉, 춘천, 부천, 파주, 과천 등 다수의 지자체들이 자체적으로 수립한 관 련계획들을 발표하고 있다. 이들은 그 비중과 내용은 비록 다를지라도 모두 문화 도시화를 통한 도심 재생과 지역경제 활성화를 추구하고 있다.

2003년, 정부는 문화중심도시와 살기 좋은 도시만들기를 국가정책과제로 공표 하고, 이를 뒷받침하기 위해 광주, 부산, 경주, 전주 등을 지역거점 문화도시로 조성하려는 계획을 수립하였다. 지역거점 문화도시 조성사업이란 지역을 문화적 성격에 따라 특화 발전시켜 균형발전을 도모하고, 국가의 문화적 이미지 강화와 함께 문화적 다양성을 증진시킨다는 취지에서 20~30년의 계획기간을 두고 추진 되는 중‧장기 사업이다. 1기 문화도시로서 광주아시아문화중심도시는 특별법으 로 추진되고 있고, 부산영상문화도시는 2011년 사업기간이 완료되었다. 경주역 사문화도시와 전주전통문화도시는 2007년 기본계획이 수립된 이래 2011년에 1 단계 사업이 완료되었다. 후발주자인 공주‧부여역사문화도시는 2009년 기본계획

이 수립되어 2010년부터 1단계 사업이 추진되고 있다.

이렇게 문화가 우리 도시계획의 핵심테마이자 도시발전전략으로 자리잡고 있 다. 그러나 여전히 바람직한 문화도시가 무엇인지에 대한 규정이나 개념정의가 모호한 채로 남아 있는데다 도시의 공간계획과 어떻게 조화를 시킬 것이냐의 문 제, 문화도시를 표방하는 지역 간의 경쟁 심화, 시민참여의 한계 등 비판이 있는 것 또한 사실이다. 국가정책으로 시작된 지역거점 문화도시 조성사업 또한 과도 한 시장이나 경제논리로 공공성이 담보되지 못하고 있다는 점, 지나치게 관주도 라는 점, 물리적 시설공급 위주, 차별화 및 지역다움 미흡, 법적 근거의 부재, 소 요예산 확보의 어려움 등의 지적이 끊임없이 제기되고 있는 실정이다.

21세기는 문화의 시대란 단순히 시민들의 문화적 접촉이 증가한다는 것을 넘 어서 문화적 역량이 곧 한 국가, 한 도시의 경쟁력임을 의미하는 것이다. 이런 관점에서 지금이 바로 대내·외적 여건 변화를 계기로 문화를 화두로 한 본격적인 정책목표와 이와 연계된 사업추진실태를 점검하고 문제점과 개선과제를 도출하 여 성공적인 문화도시 조성방안을 찾아야 할 때이다. 더구나 1기 지역거점 문화 도시 조성사업의 1단계가 마무리되고 2단계를 막 추진하고 있는 이때 사업의 추 진실태를 중간점검하는 일은 무엇보다 필요하다.

이와 같은 배경 하에서, 이 연구는 우리가 추구하는 문화도시란 과연 어떠해야 하는지에 대한 개념을 정의하고, 전반적인 문화정책의 동향과 문화도시의 등장 배경을 살펴본다. 또한 그동안 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태를 살펴 보고 문제점을 찾아내어 대응방안을 제시함으로써 정부와 지자체가 앞으로 문화 도시 조성사업을 어떻게 이끌어 나갈지 그 추진방향과 실천전략을 설정하는 데 도움을 주고자 하였다.

문화도시 조성에 관한 정책적 관심과 구체적 사업이 시작된 지 얼마 되지 않았 다. 따라서 새로운 도시개발 패러다임으로서 문화도시의 이론적 배경, 필요성, 기 대효과 등에 관한 연구는 다소 축적되어 있는 것에 비해, 지역거점 문화도시 조 성사업의 추진실태를 분석한 실증적 연구가 적은 것은 어쩌면 당연하다. 문화도 시 조성사업의 전반적인 추진현황에 관한 실증적 분석이 부족한 상황에서 이 연

구의 수행은 관련분야의 기초자료 축적에 기여할 것으로 기대된다. 다만, 문화관 련 사업의 경우 그 파급효과가 가시화될 때까지 상대적으로 오랜 시간이 걸린다 는 점에서 사업의 추진실적 및 효과의 평가는 아직 시기상조라는 전제에서 중간 점검의 형태로 시도된 연구이기 때문에 부족한 점이 있는 것도 사실이다. 이를 극복하기 위해서는 다양한 방법론이나 지표를 이용한 후속연구들이 지속적으로 수행되어야 할 것이다. 이번 연구가 앞으로 문화도시에 대한 기존과는 다른 차원 에서의 실질적인 논의를 촉발하는데 기초역할을 하기 바란다.

끝으로 국가의 정책과제로 추진되어 온 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실 태를 파악하고 정책대안을 제시하는 연구에 최선을 다해준 연구책임자 이순자 연구위원과 장은교 책임연구원의 노고에 깊은 감사의 마음을 전한다. 또한 이 연 구를 수행하는 과정에서 다양한 자문을 해 주시거나 설문조사와 인터뷰에 흔쾌 히 응해 주신 관련분야 전문가와 담당공무원 분들께도 감사를 드린다.

2012년 4월 국토연구원장 박 양 호

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

1. 서론

21세기는 ‘문화의 시대’라고 일컬어질 만큼 문화 자체에 대한 관심이 증대되고 있다. 우리나라도 예외가 아니어서 수많은 도시가 문화도시를 비전으로 표방하 고 있다. 광주아시아문화중심도시, 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전 통문화도시, 공주‧부여역사문화도시가 정부의 지역거점 문화도시 조성정책의 일 환으로 추진되고 있고, 서울, 강릉, 나주, 강진, 대전, 청주, 춘천, 부천, 파주, 문경, 포항, 울산, 익산, 무주, 동해, 대구, 과천 등이 역사자원이니 문화이벤트 등을 활 용한다는 계획을 발표하고 있는데, 그 비중과 내용은 조금씩 다를지라도 모두 문 화도시화를 통한 도심 재생과 지역경제 활성화를 추구하고 있다.

2003년 이후 우리 정부가 지역의 문화적 특화전략을 통한 국가균형발전을 도 모하려는 목적에서 추진하기 시작한 광주, 부산, 경주, 전주, 공주‧부여 문화도시 조성사업도 본격적으로 추진되기 시작한 지 벌써 5년이 지나고 있다.

이렇게 문화가 우리나라 도시계획의 중요한 테마이자 도시발전전략으로 자리 잡고 있다. 그러나, 여전히 바람직한 문화도시가 과연 무엇인지에 대한 규정이나 개념정의가 모호한 채로 남아 있는데다가, 도시의 공간계획과 어떻게 조화를 시 킬 것이냐의 문제, 문화도시를 표방하는 지역 간의 경쟁 심화, 시민참여의 한계 등 비판이 있는 것 또한 사실이다. 국가정책으로 시작된 지역거점 문화도시 조성

사업 또한 과도한 시장이나 경제논리로 공공성이 담보되지 못한다거나, 지역이 배제된 채 중앙정부 주도로 사업이 추진된다는 점, 물리적 시설공급 위주로 사 업이 추진된다는 점, 차별화나 지역다움이 불분명하다는 점, 법적 추진근거 부재, 소요예산 확보 어려움 등의 지적이 끊임없이 제기되고 있다.

1기 지역거점 문화도시의 1단계 조성사업들이 마무리되고 2단계 계획기간이 막 시작되고 있는 이때 사업의 추진실태를 중간 점검하는 작업이 필요한 이유가 여기에 있는 것이다. 이에 이 연구는 우리가 추구하는 문화도시란 과연 어떠해야 하는지에 대한 개념을 정의하고, 전반적인 문화정책의 동향과 문화도시의 등장 배경을 살펴보며, 국가사업으로 시작된 지역거점 문화도시 조성사업의 지난 5년 간의 추진실태를 살펴보고 문제점을 찾아내어 대응방안을 제시한다. 궁극적으로 는 중앙정부와 지자체가 함께 문화도시 조성사업이 나아가야 할 바람직한 방향 을 설정하고 전략을 마련하는데 도움을 주는데 이 연구의 주된 목적이 있다.

이 연구는 광주, 부산, 경주, 전주, 공주‧부여의 지역거점 문화도시 조성사업 모두를 대상으로 한다. 다만, 광주아시아문화중심도시 조성사업은 특별법으로 추진되고 있고, 부산영상문화도시 조성사업도 2011년 계획기간이 완료되었으며, 후발주자인 공주‧부여는 2010년부터 사업이 본격적으로 추진되고 있다는 점을 감안하여, 현장조사 및 관련자 인터뷰에 있어서 2007년 기본계획이 수립된 이래 2011년에 1단계 사업이 완료된 경주와 전주에 좀 더 초점을 맞추고자 한다. 지역 거점 문화도시 조성사업의 추진실태를 분석하고 향후 과제를 제시하기 위해 문 헌조사, 설문조사, 관련자 인터뷰, 현장조사 등을 병행한다. 더불어, 연구결과의 질적 향상과 객관성 확보를 위하여 전문가 자문회의도 실시한다.

2. 문화도시 담론의 등장과 실천적 전개

□ 새로운 도시개발 패러다임의 요구

도시개발이란 도시변화의 수요에 대응하여 도시발전을 도모하기 위한 일련의 의도적 행위로서 협의로는 물리적 측면에서의 신개발, 재개발 등과 같은 도시공

간개발을 의미하며, 광의로는 도시성장을 관리하고 도시발전을 도모하기 위한 경제, 사회 등 모든 개발행위의 총체로 정의된다(대한국토‧도시계획학회 편저, 2002: 21). 따라서 도시개발의 패러다임이 시대적 상황에 따라 변화하는 사회적 요구와 수요를 반영하기 위해 전환되는 것은 당연하다. 즉, 도시를 둘러싼 여건 및 환경의 변화는 도시발전을 위한 새로운 전략적 도구를 필요로 한다는 것이다.

이러한 환경 속에서 문화가 하나의 산업으로 등장했다는 점, 도시마케팅과 경 쟁력이 강조되고 있다는 점, 도시의 경쟁조건으로 삶의 질이 중요해졌다는 점, 도시의 다양한 문화적 특성의 출현과 도시공동체 형성조건이 달라졌다는 점 등 은 점차 문화를 기반으로 한 도시로의 전환에 단초를 제공하였다. 즉, 도시경쟁 력 강화, 특색 있는 도시개발 필요, 문화적 도시공간 요구 등은 도시개발의 새로 운 패러다임, 즉 문화도시의 탄생을 촉진시킨 것이다. 최근에는 문화적인 것들이 다른 영역에 있는 지식 및 환경･생태적인 요소와 결합하고 상호 교류가 활발하 게 진행되면서 창조적 문화도시가 주목받기 시작하고 있다. 도시의 창조성과 상 상력에 관한 담론이 급속하게 부상하고 있는 것이다.

□ 바람직한 문화도시의 개념과 요건

문화도시의 조성은 문화적 이미지를 담은 도시를 만드는 것과 같다. 한 도시를 문화도시로 만드는 일은 인위적인 기획을 필요로 한다는 것이다. 그 도시에 어떤 전통이나 역사가 남아 있다고 해서 그 도시가 곧 문화도시가 되는 것이 아니라는 얘기다(원도연, 2006: 18). 그렇다면 이러한 문화가 담겨진 도시는 어떠해야 하는 가. 문화와 도시에 대한 개념이 사람마다 또는 목적에 따라 다르게 정의되듯이, 문화도시 또한 보는 시각과 입장에 따라 다의적으로 정의될 수 있다. 다만, 어떤 정의든지, 즉 문화도시라는 말 앞에 어떤 수식어가 붙든지 상관없이 이들 모두는

‘바람직한 도시’를 지향하는 것이어야 할 것이다(서울시정개발연구원 2001: 121).

바람직한 문화도시는 ‘살기 좋은 도시’ 또는 ‘살고 싶은 도시’의 다른 이름이라고 할 수 있다. 이러한 관점에서, 문화도시란 결국 도시계획적 측면이 강조된 개념 으로 문화적 자산이 풍부하고, 구성원들이 문화를 풍요롭게 향유하며, 궁극적으

로는 문화인프라를 토대로 경쟁력이 향상된 도시를 의미한다고 볼 수 있겠다.

문화도시에 대한 개념과 마찬가지로 문화도시가 갖추어야 할 구성요건도 보는 관점에 따라 다소 차이가 있다. 다만, 여러 연구들을 종합해 볼 때 대체적으로 역사성과 정통성, 도시문화 정체성, 풍부한 문화‧예술 콘텐츠 및 인프라, 독특하 고 개성적인 도시경관, 지역공동체성, 기능적 도시기반시설, 문화산업, 차별화된 조직체계, 창의성과 창조성 등으로 축약되는 것 같다. 여기서 분명한 것은 많은 도시들이 문화도시가 되기를 열망하지만 모두가 그 꿈을 이루지는 못한다는 것 이다. 원도연(2008)이 강조한 것처럼 문화도시가 되기 위한 조건은 생각보다 까 다롭고 많은 전제조건을 가지고 있기 때문이다.

□ 문화도시의 다양한 전개유형과 사례

문화도시전략이 정책적 차원에서 처음 등장한 것은 1985년 EU가 한 해 동안 주목할 만한 문화프로젝트를 진행한 도시를 유럽의 문화수도로 선정하면서부터 이다. 유럽의회에서 그리스 문화부 장관인 멜리나 메르쿠리(Melina Mercouri)가 문화유산의 보존과 유럽의 문화적 통합에 기여한 도시를 문화수도(European Capitals of Culture) 로 지정할 것을 제안한 것이 계기가 되었다. 아테네를 시작으 로 2012년 포르투갈의 기마랑이스와 슬로베니아의 마리보르를 포함해 2016년까 지 총 54개 도시가 유럽의 문화수도로 선정하였다. 유럽의 문화수도 추진전략은 다른 지역에도 영향을 미쳤다. 아메리카 문화수도(American Capital of Culture)는 2000년 멕시코 메리다르를 시작으로 2011년 브라질의 상루이스와 에콰도로의 키 토까지 14개에 이르고, 아랍의 문화수도(Arab Cultural Capital)는 1996년 이집트의 카이로를 시작으로 2012년 바레인의 마나마, 2013년 이라크의 바그다드까지 모 두 18개 도시가 해당된다. 또한, 세계디자인수도(World Design Capital)로서 2008 년 이탈리아 토리노가 시범도시로 지정되었고, 2010년 서울이 첫 세계디자인수 도로 공식 선정되었다. 핀란드 헬싱키와 남아프리카공화국 케이프타운도 각각 2012년과 2014년 세계디자인수도로 선정되었다.

우리나라에서도 문화도시와 관련된 계획들이나 논의들 대부분이 문화를 활용

한 기존 도심의 재생이나 지역경제 활성화 차원에서 이루어지고 있다. 다만, 문 화도시 조성의 중심주체에 따라 크게 두 가지 흐름으로 나누어 볼 수 있는데, 그 하나가 광주아시아문화중심도시, 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전 통문화도시 및 공주‧부여역사문화도시 등 중앙정부가 불균형발전 해소를 위한 전략적 차원에서 특정지역을 문화적 거점으로 집중 지원하는 지역거점 문화도시 이고, 다른 하나는 지역경제 활성화와 지역정체성 형성을 목적으로 지자체 차원 에서 자신들의 도시를 문화적으로 조성하려는 접근방식이다.

문화도시는 다른 어떤 도시보다 복합성과 다양성을 추구한다는 특징을 지니고 있어 명확하게 유형을 구분하는 것은 쉽지 않다. 김효정 외(2004)는 도시경영형, 도시설계형 및 커뮤니티형으로, 유승호(2008)는 체험형, 네트워크형, 스토리지향 형, 창조도시형 및 도시재생형으로, 원도연(2008)은 문화유산 관광형, 현대적 문화 산업 개발형 및 전통-현대 혼합형으로 구분하고 있다. 이렇게 문화도시를 명확하 게 유형화하는 일은 용이하지 않을 뿐만 아니라, 어떤 측면에서는 크게 의미가 없다. 왜냐 하면, 보는 시각과 강조하는 기준에 따라 하나의 사례가 각기 다른 유 형으로 분류가 될 수도 있기 때문이다. 다만, 최근의 수많은 도시들이 문화와 그 들이 지닌 창의성을 발전의 핵심자원으로 삼고 있는 것만은 분명하다.

3. 우리나라 문화정책과 지역거점 문화도시 조성사업

□ 문화정책의 변천과 흐름

문화란 다양한 의미를 내포하고 있으며 시대의 요구에 따라 강조되는 점이 달 라져 왔다. 문화의 개념이 시대에 따라 달라지면서 이에 맞춘 문화정책의 관심과 초점도 변천해 왔다. 예를 들면, 1970년대까지 문화가 예술과 전통을 의미했다면, 1980년대는 문화민주주의, 1990년대는 산업으로서의 문화, 2000년대 들어서면서 는 환경과 생활로서의 문화가 강조되고 있다. 요약하면, 우리나라 문화정책의 흐 름은 1960~70년대에는 문화‧예술 진흥정책이었다면, 1980년대는 문화기반시설 확충정책, 1990년대는 문화산업 중점육성으로 정책의 중심이 전이되었고, 2000

년대에 들어서는 문화도시 담론이 형성되기 시작했다(라도삼, 2006: 18 및 박광 무‧이언용, 2008: 678). 점적 보존에서 점차 선과 면적인 개발로, 그리고 공간계획 적 관리로 그 영역이 변화한 것이다.

□ 문화도시 조성정책의 도입배경 및 추진경위

우리나라에서 정책적 차원에서 문화도시라는 용어가 처음 등장한 것은 2000년 1월 28일 전문 개정된 「도시계획법(현, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률)」제5 조제1항에서 문화도시를 시범도시 유형의 하나로 규정하면서 부터이다. 1990년 대 후반부터 시작된 문화도시에 대한 담론이 정책적 차원에서 언급된 것이다. 다 만, 문화도시에 대한 개념이 포괄적으로 조망되기 시작한 것은 참여정부 때로 거 슬러 올라간다. 당시 정부는 문화관광부를 중심으로 문화도시에 집중하기 시작 하는데, 그 첫 번째 사업이 문화중심도시 조성이었다. 2002년 노무현 대통령 후 보가 광주를 문화도시로 조성하겠다는 선거공약을 내세우면서 국가균형발전사 업의 일환으로 주목받기 시작해 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전통 문화도시, 공주‧부여역사문화도시로 이어졌다.

이렇게 중앙정부 차원에서 특정지역을 문화의 거점 또는 중심으로 만들어가는 문화도시는 광주아시아문화중심도시를 중앙주도형으로, 그리고 부산영상문화도 시, 경주역사문화도시, 전주전통문화도시, 공주‧부여역사문화도시를 지방중심- 중앙지원형으로 구분해 볼 수 있다. 다른 하나는 지자체 차원에서 각종 축제나 이벤트, 관광단지 조성 등 장소마케팅을 적극적인 문화도시만들기로 전환하는 지방주도형이 있다(김기곤, 2008: 14).

□ 타 유사정책과의 차이점

다양하게 형성된 문화요소를 바탕으로 추구해야 할 기초적인 문화공간의 개념 을 이해하고 문화도시 조성사업에 대하여 논하기 위해서는 문화의 거리, 문화지 구, 문화벨트 등 몇 가지 유사정책을 살펴볼 필요가 있다. 이들은 점적인 문화적

요소가 선적 또는 면적 관점으로 표현되는 개념이라고 할 수 있는데, 선적 공간 은 문화의 거리와 문화벨트가, 면적 개념은 문화지구와 문화도시가 포함된다(황 동렬 외, 2000 및 문화관광부, 2007).

관광특구로 지정된 경우 「관광진흥법」의 적용을 받는 ‘문화의 거리’는 1990 년대부터 정책사업의 하나로 정부가 지원하거나 또는 지자체가 스스로 추진하는 사업이다. 거리에 대한 본래 기능의 회복과 시민이 직접 참여하고 경험할 수 있 는 최소의 문화공간인 문화의 거리는 일정지역의 점적인 문화요소를 선적으로 연결하는 사업으로 문화벨트의 하부개념이자, 문화의 거리를 중심으로 형성된 시설물과 프로그램은 장래 문화지구를 조성하기 위한 방안에 포함될 수 있다.

‘문화지구’는 문화예술자원이 밀집되어 독특한 문화적 특성과 다양한 가치를 창 출하는 지역을 계획적이고 전략적으로 보호하고 육성하기 위한 공간이다. 우리 나라에서 문화지구라는 개념은 1990년대 중반 이후 사용되기 시작했으며, 1999 년 「문화예술진흥법」에 반영되었다. 문화도시는 「국토의 계획 및 이용에 관 한 법률」에 규정이 있기는 하나, 현재는 문화체육관광부의 지역거점 문화도시 조성정책이 대표성을 띠고 있는 사실에 비추어 볼 때 해당정책 추진을 위한 법적 근거가 존재하지 않는다. 전반적인 문화적 주제와 특징을 보여줄 수 있는 도시적 공간으로서 문화도시는 일반적으로 문화의 거리, 문화지구, 도시문화벨트 등을 1개 이상 포함한다. 마지막으로, 별개의 법적인 장치나 지원정책이 가시화되지 않은 ‘문화벨트’는 기존의 점적인 문화자원, 문화의 거리, 문화지구 등을 잇는 연 계형 지역개발전략으로 2000년 이후 꾸준히 제시되어 왔다.

□ 지역거점 문화도시 조성사업의 주요 내용

지역거점 문화도시 조성사업이란 문화체육관광부가 지역을 문화적 성격에 따 라 특화 발전시켜 국가의 균형적 발전을 도모하고, 국가의 문화적 이미지 강화와 함께 문화적 다양성을 증진시키려는 취지에서 시행하는 사업이다. 2003년 출발 한 참여정부는 문화중심도시 및 살기 좋은 도시만들기를 국가정책과제로 공표하 고, 이를 뒷받침하기 위해 광주, 부산, 경주, 전주를 지역거점 문화도시로 지정하

였다. 이후 공주‧부여가 새롭게 지역거점 문화도시로 추가지정 되었다. 광주아시 아문화중심도시는 특별법으로 추진되고 있고, 부산영상문화도시는 2011년 사업 기간이 완료되었다. 경주역사문화도시와 전주전통문화도시의 경우, 2007년 기본 계획 수립과 함께 1단계 사업기간이 완료되었고, 후발주자인 공주‧부여 백제역 사문화도시의 경우에는 2009년 기본계획이 수립되어 1단계 사업을 추진 중이다.

구 분 광주 부산 경주 전주 공주·부여

법적근거 특별법

(2006.9) 없음 없음 없음 없음

계획수립 종합계획

(2007.10)

종합계획 (2005.10)

기본계획 (2007.12)

기본계획 (2007.12)

기본계획 (2009.12)

계획기간 20년

(2004~23)

8년 (2004~11)

30년 (2006~35)

20년 (2007~26)

22년 (2009~30) 사 업 비 5.3조원 1천6백억원* 3.4조원 1.7조원 1.3조원

주요사업

국립아시아 문화전당 및

7대문화권 특화발전

4개 핵심과제

4대 선도사업군

(65개 전체사업)

4대 선도사업군

(64개 전체사업)

5대 선도사업군

(57개 전체사업)

< 요약 1> 지역거점 문화도시 조성사업의 개요

주 : *는 4대 핵심사업에 대한 추정사업비이며,「부산영상문화도시 육성을 위한 종합계획」상 전체 실행과제 44개를 수행하기 위한 사업비는 총 6,938억 원임.

4. 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 분석

□ 지역거점 문화도시 조성사업의 추진현황

광주아시아문화중심도시 조성사업의 경우, 그 추진이 순탄했던 것만은 아니 다. 국립아시아문화전당 건립과 관련해 세 차례의 갈등을 겪는 등 우여곡절 끝 에 2008년 드디어 국립아시아문화전당 공사를 착공했고, 2012년 4월 현재 30%

이상의 공정률을 보이고 있다. 골조공사 대부분이 완료되면 국민들에게 건립 현 장을 공개하여 조성사업 및 전당 건립에 대한 이해를 도울 예정이다. 이러한 사

업진척에도 불구하고 몇 가지 사안에 대한 문제점이 지적되고 있는데, 종합계획 및 연차별 실시계획에 대한 문화체육관광부와 광주시의 시각차가 존재한다는 점, 하드웨어 구축 위주인 도시환경 조성사업에 지나치게 편중되어 있다는 점, 국가 직접 시행사업을 제외한 지자체 매칭사업에 적정예산이 제대로 반영되지 못하고 있다는 점, 7대 문화권 설정에 광주의 장소성과 정체성 및 역사성 등 특성 이 충분히 고려되지 못하였다는 점 등이 그것이다.

부산영상문화도시 조성사업은 2005년에 부산국제영화제의 전용관인 부산영상 센터의 국제현상설계공모 및 한글이름공모를 시작으로 본격화되었다. 목표연도 보다 늦은 2011년 10월 드디어 길이 163m와 폭 62m 규모로 1,500톤의 철골 지붕 구조를 지닌 부산영상센터, 두레라움(‘두레’=함께 모여 + 라움=즐거움)이 그 모 습을 드러냈다. 2004~2011년을 계획기간으로 하는 부산영상문화도시 조성사업은 종결되었으나, 부산은 ‘아시아 영상중심도시’를 목표로 영화영상산업을 시의 핵 심전략산업으로 지정하고 영화영상관련 인프라를 꾸준히 확충하고 있다.

2006~2012년 간 경주역사문화도시, 전주전통문화도시 및 공주‧부여역사문화 도시 조성사업 추진에 투입된 예산은 총 1,427.3억 원인 것으로 나타났다. 이는 경주 약 556억 원(문화재청 추진사업은 제외), 전주 565억 원, 공주‧부여 약 307 억 원으로 구성된다. 예산투입액의 재원분담 형태를 보면, 국비가 773.8억 원으로 전체 사업투입액의 52.2%를 차지하고 있다.

경주, 전주 및 공주‧부여의 문화도시 조성사업 추진내역을 살펴보면, 먼저 경 주역사문화도시 조성사업의 경우 2006~2011년 간 교촌한옥마을 조성 등 31개 사 업이 완료되었거나 진행 중이다. 매장문화재 조사 및 발굴로 인해 사업의 진척정 도와 계획대비 사업비 투입실적이 타 지역에 비해 낮은 수준이나 이는 경주가 지닌 특수상황에 기인하는 것으로, 선도사업으로 선정된 대부분 사업들의 추진 상태는 양호한 편이다. 다만, 경주역사문화도시의 거점으로서 선도사업의 하나 로 제시된 역사도시문화관은 여전히 사업추진 여부가 불투명한 상태이다. 가장 큰 원인은 다양한 프로그램 부재나 운영․관리에 대한 재정부담 등을 이유로 정 부의 정책방향이 대규모 하드웨어 시설 설치를 지양하는 방향으로 전환되고 있

다는데 기인한다고 판단된다.

전주전통문화도시 조성사업의 경우, 2006~2011년 간 한스타일진흥원 건립 등 선도사업으로 제시된 대부분 사업들이 완료되었거나 추진 중으로 그 동안의 사 업추진은 비교적 원활했다고 볼 수 있다. 특히 전주한옥마을 정비사업의 경우 그 성과가 가시적으로 나타나고 있는데, 2008년 약 130만 명이었던 방문객 수가 2011년에는 약 409만 명으로 지속적으로 증가하는 추세이다. 다만, 전주전통문화 도시 거점으로서의 역할과 기능을 부여받았던 한스타일진흥원의 향후 활용방안 은 여전히 과제로 남아 있다. 건립 후 운영과 관리의 주체가 누가 될 것이냐의 문제는 곧 소요비용을 누가 분담할 것이냐는 문제로 연결된다. 전주시 입장에서 는 한스타일진흥원 자체가 국가사업으로 건립된 것이니 만큼 당연히 광역·지역 특별회계로 이관된 문화도시 조성사업을 위한 국가예산을 활용할 수 있어야 한 다고 주장한다. 반면, 전라북도는 광역·지역특별회계는 국비라기보다는 도비의 개념으로 이해해야 하며, 따라서 이관 사업비 전액을 전주시에 할당하는 것은 곤 란하다는 입장이다. 이러한 현상은 운영․관리에 대한 재정부담 등을 이유로 정 부의 정책방향이 하드웨어적 사업을 지양하고 소프트웨어적 사업 발굴로 유도하 는 방향으로 전환되고 있다는 것과 무관하지 않다.

지역거점 문화도시 조성사업의 후발주자인 공주‧부여역사문화도시 조성사업 은 그동안 공주 무령왕릉길 조성, 부여 성왕로 경관정비 등을 추진해 왔다. 사실 공주와 부여는 정부가 추진하는 「백제문화권 특정지역 개발계획」의 대표적인 대상지인데다 「고도 보존 및 지원에 관한 특별법」에서 지정한 4대 고도(경주, 공주, 부여, 익산) 중 하나로 문화도시 조성사업의 실현가능성이 높은 지역들이 다. 다만, 공주‧부여역사문화도시 조성사업의 경우 두 개 지자체에서 추진하다 보니 지역 간 사업유치 경쟁 가열, 집행주체의 불투명, 재원배분으로 인한 집중 지원 곤란 등 사업추진 효율성이 저하될 수 있다는 점, 문화도시 조성사업 전담 조직이 없다는 점 등이 사업추진 부진의 원인으로 작용할 수 있다.

□ 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 및 향후 과제에 관한 의견조사 지역거점 문화도시 조성사업에 있어서 추진방향의 적절성, 행‧재정 지원정책, 추진성과, 한계 및 문제점, 개선방안 등을 파악하기 위한 설문조사는 관련정책이 나 시책, 계획 및 사업을 점검하고 정책이슈나 수요 등을 도출한다는 차원에서 브레인스토밍 형태로 관련분야 전문가와 관련업무 담당공무원을 대상으로 실시 하였다. 설문조사와 함께 현장조사와 전문가 및 지자체 공무원을 대상으로 하는 인터뷰를 병행함으로써 실태파악의 내실화를 도모하였다.

먼저, 설문조사는 2012년 3월 5일부터 16일까지 10일간 문화도시 조성사업과 관련된 교수, 연구원, 지역단체의 전문가와 지자체 담당공무원 및 시·도 지방의 회의원 등 150명을 대상으로 이메일을 통해 실시하였다. 설문내용은 크게 ▸ 문 화도시 조성관련 일반사항, ▸ 문화도시 조성사업 추진실태에 관한 의견, ▸ 향 후 문화도시 조성사업의 추진방향에 관한 의견으로 구성되었다. 설문조사 결과, 전체 설문대상자의 39%인 58명이 설문에 응한 것으로 나타났다. 관련자 인터뷰 는 2012년 3월 12일부터 16일까지 경주와 전주의 담당공무원 및 관련분야 전문 가 11명을 대상으로 실시하였다. 사업의 진척정도를 파악하기 위한 현장조사도 인터뷰와 동시에 경주와 전주의 선도사업 대상지를 중심으로 진행되었다.

지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 및 향후 과제에 관한 의견조사 결과 및 시사점을 간략하게 제시하면 다음과 같다. 먼저 문화도시 조성관련 일반사항 과 관련해서는, 우리나라 문화도시 조성의 목적도 다른 국가들과 다르지 않아서 역사 및 문화자원의 발굴과 보전 및 계승 이외에도 도시이미지를 활용한 문화산 업의 육성이나 장소마케팅을 통한 지역활성화가 중요한 포지션을 차지하고 있었 다. 문화도시 조성을 통해 얻고자 하는 기대효과에 대해서는, 경제적 효과나 환 경적 효과보다 지역의 공동체의식 및 자부심 형성, 문화적 역량 및 경쟁력 제고, 지역이미지 및 브랜드 가치를 제고하는 사회‧문화적 효과에 더 우선순위를 두는 것으로 나타났다. 이러한 설문결과는 상당히 고무적인 결과로 경제성에 치우쳐 문화도시 조성사업을 추진하던 기존 접근방식에 대한 반성과 함께 정책입안자나 예산집행권한을 지닌 정부가 염두에 두어야 할 결과라고 생각된다.

문화도시 조성사업 추진실태와 관련해서는 몇 가지 측면에서 비판이 제기되고 는 있으나, 그럼에도 불구하고, 문화도시 조성사업에 들인 공과 예산이 낭비되고 있지는 않음을 보여주고 있었다. 이제 1단계 사업이 완료되었음에도 불구하고, 그 효과가 어느 정도 가시화되고 있다고 평가되고 있었는데, 이는 시간이 흐를수 록 더욱 분명해 질 것으로 예상된다. 1단계에는 문화도시 기반조성에 집중 투자 하기로 한 기본계획의 의도가 성과로 나타나고 있는 것으로 보이며, 이러한 결과 는 시간이 흐르면서 지역의 문화 및 예술 진흥과 생활문화 향상, 문화도시 시민 으로서의 자긍심 증대 및 도시이미지 강화, 문화관광산업으로 성장으로 이어질 것으로 예상되기 때문이다.

다만, 이러한 효과를 거두기 위해서는 조성사업의 지속성 확보와 실효성 제고 가 필요한데, 이를 위해서는 무엇보다 소요예산을 안정적으로 확보하고, 전담조 직이나 기구를 구성하여 운영하며, 다양한 문화원형을 발굴하고 활용하는데 힘 써야 할 것이다. 또한, 1단계 사업을 통해 어느 정도 갖추어진 기반의 활용도 제 고도 필요한데, 선도사업으로 마련된 핵심거점시설의 활용도 제고를 위하여 총 괄, 기획 및 조정을 담당할 전문인력 양성이나 다양한 교육 및 체험 프로그램 개 발, 마케팅기법을 도입한 전문적 경영마인드 도입 등 지금까지 공공부문에서 고 려되지 않아 왔던 방안들도 적극적으로 활용할 때라는 인식이 자리잡고 있었다.

앞으로 문화도시 조성을 어떻게 해야 하는지에 대해서는, 지자체나 지역주민 등 지역이 핵심주체가 되어야 한다고 인식하면서도, 중앙정부도 지나친 하향식 의사결정을 지양하되 지속적이고 성공적인 문화도시 조성을 위해 안정적인 재원 을 확보하고 인센티브제도를 도입하는 등의 노력과 법적 근거를 마련하고 전담 추진기구 및 조직을 구성해야 한다는 의견이 제시되었다. 또한 문화도시 조성사 업에 대한 평가시스템 및 환류체계를 구축함으로써 사업의 실효성을 제고할 수 있어야 한다고 인식하고 있었다.

5. 정책과제의 도출 및 대응방안

기존 연구들은 지역거점 문화도시 조성사업이 제도적 기반, 운영, 평가‧환류 등의 측면에서 문제점이 있다고 지적하고 있다. 이 연구에서의 분석결과도 제도 적 측면에서의 한계뿐만 아니라, 운영의 문제, 관련주체들의 역량 부족, 사회‧정 치적 환경 등이 문화도시 조성사업의 추진현황을 결정하는 데 복합적으로 작용 하고 있음을 보여주고 있다. 따라서 문화도시 조성사업의 지속성과 안정성을 확 보하고 실효성을 제고하기 위한 방안을 제도적 차원, 운영적 차원, 역량제고 차 원, 사회‧정치적 차원에서 제시하는 것이 바람직할 것이다. 다만, 이 연구에서의 분석이 문화도시 조성사업에 관한 제도적 측면과 운영적 측면에 초점을 두고 있 다는 점을 감안하고, 연구결과를 활용할 정책담당자에게 보다 실질적인 방안을 제공한다는 차원에서 제도와 운영을 중심으로 방안을 제시한다. 제도와 운영은 실제 상호 보완적으로 작동한다는 것은 주지의 사실이다.

제도적 차원에서의 정책과제로 ▸ 관련법률의 제정 또는 정비, ▸ 소요재원의 안정적 확보, ▸ 계획의 유연성 확보, ▸ 사후 평가 및 모니터링체계 구축, ▸ 문화 도시 선정의 합리성 제고를 도출하고 대응방안을 제시하였다. 운영적 차원에서는

▸ 문화도시 조성사업의 추진방향 및 분명한 목적의 설정, ▸ 중앙정부-지역 간 역 할 재정립, ▸ 지역구성원 참여 확대 및 자립적 추진능력 제고, ▸ 지역고유의 문 화자원 발굴 및 차별화전략 마련, ▸ 연관사업의 공간적․기능적 네트워크화, ▸ 도시 및 지역개발사업과의 연계성 강화를 정책과제로 도출하고 대응방안을 제시 하였다.

6. 결론

이 연구는 무엇보다 국가사업으로 시작된 1기 지역거점 문화도시의 1단계 조 성사업들이 마무리되고 2단계 사업들이 본격화되고 있는 때에 맞추어 개략적으 로나마 그동안의 추진실태를 중간점검하고 한계와 문제점을 찾아내어 정책과제

와 대응방안을 제시함으로써, 문화도시 조성사업의 향후 추진방향과 효과적인 전 략을 설정하는데 도움을 주고자 했다는 데에 의의가 있다. 학술적인 측면에서도 문화도시 조성사업의 전반적인 추진실태와 문제점에 대한 실증적 분석이 부족한 상황에서 관련분야 기초자료 축적에 기여할 것으로 기대된다.

다만, 지역거점 문화도시 조성사업의 성과와 파급효과를 분석하는 데 있어서 다양한 지표들에 대한 심층분석이 수행되지 못했다는 한계를 지닌다. 사실, 문화 도시 조성사업 추진의 직‧간접적인 효과는 방문객 증가, 지역이미지 개선, 지역 주민 만족도 향상, 지역정체성 확립, 경제성장률 제고, 고용 증대 등 다양한 형태 로 나타날 수 있다. 그러나 방문객 증가 등 단순 통계자료를 근거로 확인할 수 있는 결과를 제외한 나머지 효과는 단기로 수행되는 이 연구에서는 다루기 어렵 다는 한계와 문화 관련사업의 특성상 문화도시 조성사업의 효과를 측정하기에는 다소 시기상조라는 점 등을 감안하여 여기서는 깊이 있게 다루지 못하였다.

따라서 향후 연구에서는 좀 더 유용한 정책방안 도출을 위하여 문화도시의 추 진실태를 파악하는데 있어서 그곳에 살고 있는 주민들이 실제 피부로 느끼고 있 는 것, 시각이나 인식, 만족도 등에 대한 심층조사가 수행될 필요가 있다. 또한, 좀 더 폭 넓고 다양한 의견을 수렴하기 위하여 향후 연구에서는 5대 지역거점 문화도시 모두에 대한 현장방문과 관련전문가 및 공무원 인터뷰를 수행해야 할 것이다. 마지막으로, 보다 더 다양한 접근방식과 지표들을 활용해 더 많은 실증 심층연구가 수행될 필요가 있다.

￭ 색인어 _ 도시개발 패러다임, 문화정책, 지역거점 문화도시, 균형발전

￭ 한국연구재단 연구분야 분류코드 _ B170101

C · O · N · T · E · N · T · S

차 례

발간사 ··· ⅰ 요 약 ··· ⅴ

제 1 장 서 론 ··· 1

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1 2. 연구범위와 대상 ··· 3 3. 연구 수행방법 ··· 4 4. 본 연구의 차별성과 기대효과 ··· 5 1) 선행연구 검토 ··· 5 2) 본 연구의 필요성 및 기대효과 ··· 7

제 2 장 문화도시 담론의 등장과 실천사례 ··· 9

1. 새로운 도시개발 패러다임의 요구 ··· 9 1) 도시환경의 변화 ··· 9 2) 문화도시의 등장과 진화 ··· 11 3) 문화도시계획의 특징 ··· 13 4) 문화도시 조성의 궁극적인 목표 ··· 17 2. 바람직한 문화도시의 개념과 요건 ··· 19 1) 문화라는 개념의 이해 ··· 19 2) 문화가 담겨진 도시의 의미 ··· 21 3) 문화도시가 갖추어야 할 요건 ··· 23

3. 문화도시의 다양한 전개유형과 사례 ··· 25 1) 정책적 차원에서 문화도시에 대한 고려 ··· 25 2) 문화도시의 전개유형과 사례 ··· 29

제 3 장 우리나라 문화정책과 지역거점 문화도시 조성사업 ··· 33

1. 문화정책의 변천과 흐름 ··· 33 2. 문화도시 조성정책의 도입배경 및 추진경위 ··· 36 3. 타 유사정책과의 관계 및 차이점 ··· 39 4. 지역거점 문화도시 조성사업의 주요 내용 ··· 41 1) 광주아시아문화중심도시 조성사업 ··· 43 2) 부산영상문화도시 조성사업 ··· 45 3) 경주역사문화도시 조성사업 ··· 46 4) 전주전통문화도시 조성사업 ··· 47 5) 공주‧부여역사문화도시 조성사업 ··· 49

제 4 장 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 분석 ··· 53

1. 지역거점 문화도시 조성사업의 추진현황 ··· 53 1) 광주 및 부산의 문화도시 조성사업 ··· 53 2) 경주, 전주 및 공주‧부여의 문화도시 조성사업 ··· 57 2. 지역거점 문화도시 조성사업의 성과와 과제에 관한 의견조사 ··· 64 1) 조사의 개요 ··· 64 2) 분석결과 ··· 66 3. 종합 및 시사점 ··· 85

제 5 장 정책과제의 도출 및 대응방안 ··· 87

1. 정책의 기본방향 ··· 87 2. 정책과제 도출 및 대응방안 ··· 89 1) 제도적 차원 ··· 89 2) 운영적 차원 ··· 96

제 6 장 결 론 ··· 103

1. 연구의 의의 및 한계 ··· 103 2. 향후 과제 ··· 104

참 고 문 헌 ··· 107 SUMMARY ··· 113 부 록 ··· 115 1. ‘문화도시 조성사업의 추진실태와 향후 과제’에 관한 설문조사지 ··· 115 2. 지역문화진흥법안(대안) ··· 124

T · A · B · L · E · C · O · N · T · E · N · T · S

표 차 례

<표 2-1> 문화의 창조성에 기반을 둔 도시발전전략의 활용가능분야 및 효과(예시) ··· 16

<표 2-2> 문화도시가 갖추어야 할 구성요건 ··· 24

<표 2-3> 문화도시의 전개유형과 사례들 ··· 31

<표 3-1>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 시범도시 관련규정 ··· 37

<표 3-2> 문화도시 관련 특별법 제정 노력들 ··· 38

<표 3-3> 지역거점 문화도시 조성사업의 개요 ··· 42

<표 3-4> 광주아시아문화중심도시 조성계획의 단계별 추진전략 ··· 44

<표 3-5> 부산영상문화도시 조성계획의 4대 핵심사업 ··· 45

<표 3-6> 경주역사문화도시 조성계획의 단계별 추진전략 ··· 47

<표 3-7> 전주전통문화도시 조성계획의 단계별 추진전략 ··· 48

<표 3-8> 공주‧부여역사문화도시 조성계획의 단계별 추진전략 ··· 49

<표 3-9> 지역거점 문화도시 조성 기본계획 상 주요 선도사업 요약 ··· 50

<표 3-10> 지역거점 문화도시 조성 기본계획 상 사업비 투입계획 요약 (단위 : 억원) ··· 51

<표 4-1> 경주, 전주 및 공주‧부여 문화도시 조성사업의 예산투입 실적 (단위 : 억원) ··· 57

<표 4-2> 지역거점 문화도시 조성사업의 예산확보방안별 장·단점 비교 ··· 58

<표 4-3> 응답자 직업(소속) 현황 ··· 64

<표 4-4> 응답자 전문(전공)분야 현황 ··· 65

<표 4-5> 응답자 실무 및 연구경력 현황 ··· 65

<표 4-6> 문화도시 조성의 목적 ··· 66

<표 4-7> 문화도시 조성분야별 가장 적합한 전략 또는 수단 ··· 68

<표 4-8> ‘사회·문화적 효과’의 지표별 중요도 ··· 70

<표 4-9> ‘경제적 효과’의 지표별 중요도 ··· 70

<표 4-10> ‘환경적 효과’의 지표별 중요도 ··· 71

<표 4-11> 문화도시 조성사업 추진방향의 적절성 ··· 71

<표 4-12> 문화도시 조성사업 중 선도사업의 추진실태 ··· 72

<표 4-13> 문화도시 조성사업 추진효과의 가시화 정도 ··· 72

<표 4-14> 그동안 문화도시 조성사업의 추진성과 ··· 73

<표 4-15> 문화도시 조성사업의 ‘추진방식 및 내용’ 상 한계 또는 문제점 ···· 74

<표 4-16> 문화도시 조성사업 ‘추진과정’에서 겪는 애로사항 ··· 74

<표 4-17> 원활한 문화도시 조성사업 추진을 위해 가장 시급한 해결과제 ···· 75

<표 4-18> 문화도시 조성사업의 가장 중요한 추진주체 ··· 77

<표 4-19> 문화도시 조성사업의 지속성 확보를 위한 중점 고려사항 ··· 78

<표 4-20> 문화도시 기반으로서 핵심거점시설들의 질적인 향상방안 ··· 79

<표 4-21> 문화도시 조성사업에 대한 중앙정부의 역점 지원분야 ··· 80

<표 4-22> 문화도시 조성사업의 추진여부 결정기준별 중요도 ··· 83

<표 4-23> 문화도시 추가지정에 관한 동의여부 ··· 84

<표 5-1>「지역문화진흥법안(대안)」상 문화도시 관련규정 ··· 90

F · I · G · U · R · E · C · O · N · T · E · N · T · S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구 흐름도 ··· 8

<그림 2-1> 도시의 발달과 문화도시의 등장 ··· 12

<그림 2-2> 21세기형 문화도시의 특징 ··· 12

<그림 2-3> 문화도시의 출현과 조성방향 ··· 13

<그림 2-4> 문화도시 조성정책의 목표 및 정책추진과정 ··· 14

<그림 2-5> 문화도시를 통한 도시재생 순환체계 구축 ··· 15

<그림 2-6> 문화국토의 개념도 ··· 18

<그림 2-7> 국토품격 제고의 기본 틀 ··· 18

<그림 2-8> 문화를 구성하는 요소 ··· 20

<그림 2-9> 유럽의 문화도시 추진경위 ··· 26

<그림 3-1> 우리나라 문화정책의 변천 ··· 35

<그림 3-2> 문화도시의 공간적 위상 ··· 40

<그림 3-3> 지역거점 문화도시 조성사업의 대상지역 ··· 42

<그림 4-1> 국립아시아문화전당 건립현장 ··· 54

<그림 4-2> 부산영상센터 ‘두레라움’ 모습 ··· 56

<그림 4-3> 경주, 전주 및 공주‧부여 문화도시 조성사업 예산투입액의 재원별 증감 추이··· 59

<그림 4-4> 안압지 정비 모습 ··· 60

<그림 4-5> 월정교 복원현장 ··· 60

<그림 4-6> 교촌한옥마을 정비현장 ··· 60

<그림 4-7> 한지산업지원센터 모습 ··· 61

<그림 4-8> 한옥마을 실개천 모습 ··· 61

<그림 4-9> 한스타일진흥원 건립현장 ··· 62

<그림 4-10> 문화도시가 갖추어야 할 요건별 중요도 ··· 68

<그림 4-11> 문화도시 조성에 따른 기대효과의 우선순위 ··· 69

<그림 4-12> 문화도시 조성사업에 소요되는 재원 확보방안 ··· 81

<그림 4-13> 문화도시 조성사업의 사후 관리방법 ··· 81

<그림 5-1> 정책과제 도출 및 대응방안 제시의 기본방향 ··· 89

<그림 5-2> 일본「역사마을조성법」에 의한 역사마을 조성절차 ··· 96

1

서 론

이 장에서는 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태를 분석하고 향후 과제를 제시하 는 연구의 필요성과 목적을 서술하고, 연구의 범위와 대상을 설정한다. 또한 연구목적 달성을 위하여 활용된 연구방법들과 연구의 흐름을 소개하고, 본 연구의 차별성과 기 대효과를 소개함으로써 전체 연구보고서에 대한 이해를 돕는다.

1. 연구의 배경 및 목적

1960, 70년대 급속한 산업구조 변화로 선진국 성장에 견인차 역할을 했던 기존 공업도시들은 산업 공동화와 경제 쇠퇴를 경험하게 되었다. 이어 1980년대에 들 어서면서 생활양식, 도시공간구조, 산업구조 등의 변화는 이에 효과적으로 대응 할 수 있는 새로운 도시개발 패러다임을 요구하게 된다. 이러한 환경 속에서 유 럽, 미국 등을 중심으로 급변하는 도시환경에 적응하기 위한 수단으로서 문화에 대한 관심이 증폭되었고, 문화 자체가 도시문제에 대한 해결전략 중 핵심역할을 담당하게 되면서 후기산업시대의 새로운 자원으로 조명되기 시작하였다.

이렇게 도시발전차원에서 문화는 도시의 새로운 산업적 기반으로 자리잡고 있 다. 정보통신산업과 미디어산업의 발전으로 문화가 하나의 산업으로 성장하면서 문화산업이 새로운 성장기반으로 등장한 것이다. 다른 한편, 문화는 도시의 경쟁 과 삶의 조건을 결정짓는 중요한 항목으로 받아들여지고 있다. 오늘날 도시는 하 나의 지역커뮤니티일 뿐만 아니라, 세계적으로 경쟁해야 하는 시장이 되고 있다.

이런 경쟁상태에서 우선시 되는 것은 그 도시가 투자할 매력을 지니고 있느냐 하는 것이다. 여기서 문화적 환경을 지닌 도시는 높은 삶의 질과 문화산업에 대 한 비전, 그리고 문화적인 도시이미지를 창출함으로써 국제적인 창출을 이끌어 낼 수 있다는 것이다. 그러나 문화가 정작 중요한 것은 도시민의 삶과 향수에 관 련되어 있다. 급격한 산업화로 인해 지역적인 삶의 공동체로서 의미를 상실해 가 고 있는 현실에서, 문화는 새로운 공동체의식을 심어주고 지역적 정체성과 삶에 대한 새로운 공간과 여가를 제공해 준다. 이렇듯 급변하는 여건 속에서 문화는 새로운 가치이자 도시성장의 새로운 전략이 되고 있는 것이다.¹⁾

21세기는 문화의 시대라고 일컬어질 만큼 문화 자체에 대한 관심이 증대되고 있다. 우리도 예외가 아니어서 거의 모든 도시가 문화도시를 비전으로 표방하고 있다. 광주아시아문화중심도시, 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전통 문화도시, 공주‧부여역사문화도시가 정부의 지역거점 문화도시 조성정책의 일환 으로 추진되고 있고, 서울, 강릉, 나주, 강진, 대전, 청주, 춘천, 부천, 파주, 문경, 포항, 울산, 익산, 무주, 동해, 대구, 과천 등이 전통 및 역사자원, 문화이벤트 등을 활용하거나 문화콘텐츠산업을 육성하려는 계획을 발표하고 있는데, 그 비중과 내 용은 조금씩 다를지라도 모두 문화도시화를 통한 도심 재생과 지역경제 활성화를 추구하고 있는 것이다.²⁾

특히 2003년 이후 우리 정부는 지역의 문화적 특화전략을 통한 국가균형발전 을 도모하려는 목적에서 문화도시 조성사업을 추진해 오고 있다. 이렇게 정부의 정책적 고려에 의해 광주, 부산, 경주, 전주, 공주‧부여 등 우리나라의 대표적인 도시들을 중심으로 추진된 지역거점 문화도시 조성사업이 본격화 된지도 5년 정 도가 경과하고 있다. 광주아시아문화중심도시는 특별법으로 추진되고 있고, 부 산영상문화도시는 2011년 사업기간이 완료되었다. 경주역사문화도시와 전주전 통문화도시는 2007년 기본계획이 수립된 이래 2011년에 1단계 사업이 완료되었

1) 라도삼 외, 2002, 서울시 문화정책의 효율화 방안 연구 : 문화도시화 전략을 중심으로의 일부내용을 정리함.

2) 문화관광부, 2007 및 이순자, 2009(4), “백제 역사문화도시 조성의 필요성과 향후 추진과 제”, 백제 역사문화도시 조성방안 모색을 위한 국제심포지엄 발제자료.

으며, 후발주자인 공주‧부여역사문화도시는 2009년 기본계획이 수립되어 2010년 부터 1단계 사업이 추진되고 있다.

이와 같이 문화가 우리 도시계획의 중요한 테마이자 도시발전전략으로 자리잡 고 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 바람직한 문화도시가 과연 무엇인지에 대한 규정이나 개념정의가 모호한 채로 남아 있는데다가, 도시의 공간계획과 어떻게 조화를 시킬 것이냐의 문제, 문화도시를 표방하는 지역 간의 경쟁 심화, 시민참 여의 한계 등 비판이 있는 것 또한 사실이다. 국가정책으로 시작된 지역거점 문 화도시 조성사업 또한 과도한 시장이나 경제논리로 공공성이 담보되지 못한다거 나, 지역이 배제된 채 중앙정부 주도로 사업이 추진되고 있다는 점, 물리적 시설 공급 위주로 사업이 추진된다는 점, 차별화나 지역다움이 미흡하다는 점, 법적 추진근거 부재, 소요예산 확보의 어려움 등의 지적이 끊임없이 제기되고 있다.

게다가 2010년부터는 관련재원도 국가일반회계에서 광역‧지역특별회계로 전환 되면서 실질적으로 국책사업으로서의 위상을 갖지 못하고 있는 실정이다.

광주, 부산, 경주, 전주 등 1기 지역거점 문화도시의 1단계 조성사업들이 마무 리되고 2단계 계획기간이 막 시작되고 있는 이때 사업의 추진실태를 중간점검하 는 작업이 필요한 이유가 여기에 있는 것이다. 이에 이 연구는 첫째, 우리가 추 구하는 문화도시란 과연 어떠해야 하는지에 대한 개념을 정의하고, 둘째, 전반적 인 문화정책의 동향과 문화도시의 등장배경을 살펴보며, 셋째, 국가사업으로 시 작된 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태를 살펴보고 문제점을 찾아내어 대 응방안을 제시해 보고자 한다. 궁극적으로는 관련 중앙정부와 지역이 함께 문화 도시 조성사업이 나아가야 할 바람직한 방향을 설정하고 실질적인 효율화 방안 을 모색하는 데 도움을 주는데 이 연구의 주된 목적이 있다.

2. 연구범위와 대상

국가사업으로서 지역거점 문화도시 조성사업의 대상지역은 광주아시아문화중 심도시, 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전통문화도시, 공주‧부여역

사문화도시 등 5개(6개 지자체 포함)이다. 다만, 이 연구에서는 광주아시아문화 중심도시 조성사업은 특별법으로 추진되고 있고, 부산영상문화도시 조성사업도 2011년 계획기간이 완료되었으며, 후발주자인 공주‧부여 역사문화도시는 2010년 부터 본격적으로 사업이 추진되었다는 점을 감안하여 경주역사문화도시와 전주 전통문화도시 조성사업에 좀 더 많은 비중을 두려고 한다.

주요 연구내용은 크게 네 가지로 구성된다. 우선, 문화도시에 대한 이론적 배 경을 검토하고 개념을 정립하는 것이다. 두 번째는, 우리나라 문화정책의 동향을 파악하고, 큰 흐름 속에서 문화도시의 등장배경과 주요 내용들을 살펴보는 것이 다. 세 번째는, 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태를 분석하는 것이다. 이를 위해 주로 계획대비 사업의 진척상황이나 사업비 투입실적 등을 파악하는 한편, 지역거점 문화도시 조성사업에 대한 전반적인 의견을 조사한다. 사실, 문화도시 조성사업 추진의 직‧간접적인 효과는 방문객 증가, 지역이미지 개선, 지역주민 만족도 향상, 지역정체성 확립, 경제성장률 제고, 고용 증대 등으로 파악될 수 있 다. 다만, 방문객 증가 등을 제외한 사업의 효과는 이 연구처럼 단기로 수행되는 연구에서 다루기 힘들고, 문화 관련사업의 특성상 지역거점 문화도시 조성사업 의 효과를 측정하기는 아직 이르다는 점을 감안하여 여기서는 분석에서 제외하 고 향후 연구과제로 제시한다. 마지막으로, 추진실태 분석결과를 기초로 정책과 제를 도출하고 대응방안을 제시하는 것이다.

3. 연구 수행방법

이 연구에서는 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태를 분석하고 향후 과제 를 제시하기 위해 문헌조사, 설문조사, 관련자 인터뷰, 현장조사 등을 병행한다.

더불어, 연구결과의 질적 향상과 객관성 확보를 위하여 전문가 자문회의도 실시 한다. 연구내용별로 적용된 연구방법은 다음과 같다.

첫째, 문헌조사를 실시한다. 지역거점 문화도시 조성 기본계획서, 공식‧비공식 정부자료, 연구보고서나 논문 등을 통해 지역거점 문화도시 조성사업의 주요 내

용, 사업의 집행실적, 재원배분 등의 현황을 파악한다.

둘째, 설문조사를 실시한다. 관련분야 전문가(교수 및 연구원), 문화도시 조성 사업 관련부처, 광역 및 기초지자체 담당공무원, 지방의회 문화예술 관련위원회 의원 등을 대상으로 문화도시 조성 일반에 관한 사항, 지역거점 문화도시 조성사 업의 추진실태, 지역거점 문화도시 조성사업의 지속성과 실효성 확보를 위한 추 진방향과 전략 등에 관한 의견을 조사한다.

셋째, 관련자 인터뷰와 현장조사를 실시한다. 관련업무 담당공무원(전북도청, 경북도청, 전주시, 경주시)과 문화 및 관광분야 전문가(전북발전연구원, 대구경북 연구원)를 대상으로 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태와 문제점을 수렴한 다. 또한, 경주와 전주를 중심으로 1단계 계획기간 내의 주요 사업대상지를 방문 하여 사업의 진척정도를 살펴본다.

마지막으로, 전문가 자문회의를 실시한다. 분석결과의 해석, 정책적 대응방안 도출, 향후 추진방향 설정 등을 위하여 도시계획, 문화예술, 관광 등 관련분야 전 문가로 구성된 자문회의를 개최함으로써 연구보고서의 내실화를 도모한다.

4. 본 연구의 차별성과 기대효과

1) 선행연구 검토

문화도시에 관한 연구는 다양한 관점과 주제로 진행되고 있는데다 하나의 연 구에서도 여러 가지 주제를 다루는 경우가 있으므로 몇몇 기준을 적용해서 이들 을 일률적으로 정리하는 것은 어렵다. 다만, 주된 연구대상 또는 주제가 무엇이 냐에 따라 구분한다면, 문화도시 탄생 배경과 발전과정을 다루는 연구, 문화도시 의 의미와 갖추어야 할 구성요건을 대상으로 하는 연구, 문화도시 유형을 구분하 고 특징을 도출하는 연구, 문화도시에 대한 개념정의와 함께 구체적인 문화도시 조성사례를 다루는 연구, 정책적인 차원에서 문화도시 만들기의 효과와 특징 및 한계를 지적하는 연구 등으로 나누어 볼 수 있다.

임동근(2006)은 바람직한 문화도시 만들기를 위한 정책제언을 통해 문화도시 만들기의 내용을 채우고 예산을 결정하는 것은 시민이라고 강조하였고, 조명래 (2007)는 우리나라에서 현재 유행하고 있는 문화도시 만들기의 기대효과와 특징 및 한계를 검토하고 올바른 문화도시 만들기의 조건과 방안을 모색하였다. 원도 연(2008)은 문화도시론이 탄생하게 된 배경과 발전과정을 조망하고, 문화도시 유 형과 그 핵심요소인 스토리텔링 사례를 설명하며, 최근 부상하고 있는 창조도시 론의 개념과 사례를 분석하고 그 의미를 되짚었다. 또한, 이병훈(2010)은 문화도 시 조성사업이 국가 및 지역발전과 도시재생에 중요한 역할을 하는 데 이바지 할 수 있도록 문화도시의 지속가능한 발전을 위한 속성을 개발하여 제시하였다.

진명양숙(2007)은 전주전통문화도시 조성사업을 중심으로 문화도시가 어떻게 기 획되고 그 기획이 어떤 속성을 지니는지 또 그 기획이 어떤 의미를 지니는지를 찾고 자 하였고, 박광무･이언용(2008)은 광주아시아문화중심도시 조성사례를 중심으로 문화도시 조성을 둘러싼 갈등해소과정과 네트워크 거버넌스 작동을 살펴봄으로써 문화정책의 패러다임이 전환되고 있음을 보여주었으며, 안영규･임배근(2009)은 우 리나라의 대표적인 문화도시 경주의 비전과 미래상을 실현하기 위한 컬처노믹스³⁾ 전략을 제시하였다. 정혜선(2009)은 시스템다이내믹스기법을 활용해 지자체가 지역 경제파급효과 측면에서 낙관적인 기대치를 제시하면서 백제역사문화도시 조성사업 의 동태적 분석과 문제점 및 대응방안을 제시하였고, 정성구･박현주(2011)는 광주 아시아문화중심도시 연차별 실시계획의 체계적 추진과 관련해 2010년도 사업을 중 심으로 성과 및 문제점 분석과 향후 방향을 모색하였다. 최근 지역거점 문화도시 조성사업의 추진현황과 문제점을 지적한 연구로서 이병민(2011)은 문화정책의 대 표적인 투영의 결과로 실제 진행되고 있는 문화도시 정책의 추진현황과 문제점을 짚어보고, 창조도시의 관점을 적용해 문화도시 조성에서의 창조성의 의미와 필요 성, 창조적 문화도시 조성을 위한 전략방향과 과제 등을 제시하고 있다.

3) 1990년 코펜하겐대학교 Peter Duelund 교수가 처음 사용한 컬처노믹스(culturenomics)는 문화 (culture)와 경제(economics)의 합성어로 문화의 경제적 가치를 적극 활용하는 현상을 말한다.

2) 본 연구의 필요성 및 기대효과

이들 선행연구들 모두 나름의 연구목적과 논리에 따라 수행되어 결과를 도출 하고 있으므로 연구 자체에 대한 평가나 한계를 지적하는 것은 곤란하다. 더구 나, 지역거점 문화도시 조성에 관한 정책적 관심과 구체적 사업이 시작된 지 5년 정도 경과했고, 지금도 사업이 진행 중이며, 문화관련 사업의 경우 그 효과가 가 시화될 때까지 상대적으로 오랜 시간이 걸린다는 점을 감안한다면, 그 성과나 파 급효과에 관한 연구수행은 조금 이른 감이 있다. 새로운 도시개발 패러다임으로 서 문화도시의 이론적 배경, 의미와 필요성, 기대효과, 유형별 추진전략, 도시재 생전략으로서 문화도시의 기능과 역할 등에 관한 연구는 다소 축적되어 있는 것 에 비해, 국가사업인 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태를 분석하고 성과 및 파급효과를 실증적으로 분석한 연구가 거의 없는 것은 당연하다. 다만, 1기 지역거점 문화도시들의 1단계 조성사업들이 마무리되고 2단계가 본격화되기 시 작한 이때, 개략적으로나마 그 동안의 추진실태를 중간점검하고 발전방안을 모 색하는 일은 매우 중요하다.

이렇게 우리나라 지역거점 문화도시 조성사업의 전반적인 추진실태와 문제점 에 대한 실증적 분석이 부족한 상황에서 이 연구는 관련분야에 대한 기초자료 축적에 기여할 것으로 기대된다. 정책적 측면에서도 그 동안의 조성사업 추진실 태를 살펴보고 문제점을 찾아내어 대응방안을 제시함으로써 현재 정부와 지역이 모색하고 있는 문화도시 조성사업의 향후 추진방향과 효과적인 전략을 설정하는 데 도움을 줄 것으로 기대된다.

문제제기, 내용, 범위, 방법의 설정

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이론적 배경 검토 및

개념 정립 ← 문헌조사

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우리나라의 문화정책과

지역거점 문화도시 조성사업 ← 문헌조사

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지역거점 문화도시 조성사업의

추진실태 분석 ←

설문조사 관련자 인터뷰

현장조사

▼

정책과제 도출 및

대응방안 제시 ← 전문가

자문회의

▼

연구의 의의 및 한계, 향후 연구과제 제안

<그림 1-1> 연구 흐름도

2

C · H · A · P · T · E · R · 2

문화도시 담론의 등장과 실천사례

이 장에서는 새로운 도시개발 패러다임으로서 문화도시 담론의 등장과 발전과정을 살 펴보고, 도시발전과 문화도시 및 국토의 문화적 품격과 문화도시와의 관계를 짚어본 다. 또한 바람직한 문화도시에 대한 개념을 정립하고 문화도시가 갖추어야 할 요건들 을 정리한 후, 문화도시가 실제로 어떻게 전개되고 있는지 그 유형과 사례들을 소개한 다. 이러한 일련의 작업은 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태 분석과 향후 추진 방향 제시를 위한 이론적 토대와 실증적 자료를 제공할 것이다.

1. 새로운 도시개발 패러다임의 요구

1) 도시환경의 변화

도시개발이란 도시변화의 수요에 대응하여 도시발전을 도모하기 위한 일련의 의도적 행위로서 협의로는 물리적 측면에서의 신개발, 재개발 등과 같은 도시공 간개발을 의미하며, 광의로는 도시성장을 관리하고 도시발전을 도모하기 위한 경제, 사회 등 모든 개발행위의 총체로 정의된다.⁴⁾ 따라서 도시개발의 패러다임 이 시대적 상황에 따라 변화하는 사회적 요구와 수요를 반영하기 위해 전환되는 것은 당연하다. 다시 말하면, 노령화나 인구저성장, 가구구성의 변화, 낮은 경제

4) 대한국토‧도시계획학회 편저, 2002, 도시개발론, 보성각, p.21.