3장에서는 본격적으로 지역거점 문화도시 조성사업의 추진실태를 살펴보기에 앞서, 우 리나라 문화정책의 전체적인 변천과정 속에서 문화도시 조성정책의 등장배경과 추진 경위를 살펴본다. 또한 5대 지역거점 문화도시 조성 기본계획을 중심으로 주요 내용과 특징을 소개함으로써 지역거점 문화도시 조성사업에 대한 전반적인 이해를 돕는다.
1. 문화정책의 변천과 흐름
우리는 1960년대부터 급속한 압축성장 과정을 거치면서 최단기간 내에 G20의 일원으로 부상할 정도로 고도 경제성장을 이루었다. 이제는 성장의 결실에 걸맞 는 문화적 역량을 배양하여 국가의 품격과 브랜드 가치를 높일 때이다.
그 동안 국토공간정책에서 문화는 큰 비중을 차지하지 못해 왔다. 과거에는 산 업단지, 주거단지, 도로, 철도 등 물적 인프라를 제공하여 국토를 경제활동과 생 활의 장소로 만드는데 집중했기 때문이다. 제1차 국토종합개발계획(1972~1981) 에서는 문화재 보전의 필요성을 제시하는 수준이었고, 제2차 국토종합개발계획 (1982~1991)에서는 관광자원 개발의 일환으로 문화를 다루었으며, 제3차 국토종 합개발계획(1992~2001)에서는 제2차 계획의 경향이 심화되어 국민 여가공간 조 성이나 관광산업 육성을 위한 문화자원 이용을 강조하였다. 그러던 것이 제4차 국토종합계획(2000~2020)에 이르러 단순한 관광자원 개발에서 벗어나 지역경쟁 력 강화의 일환으로 다루기 시작하였고, 제4차 국토종합계획 수정계획
(2006~2020)에서는 문화 그 자체를 단순히 보전의 대상이나 관광의 하위자원에 서 벗어나 독립된 상품이나 산업으로 인식하기 시작하였다. 국토정책에서 문화 역량이 점차 중요하게 자리잡은 것은 삶의 질 향상, 장소매력도 증진을 통한 지 역브랜드 가치 제고, 장소마케팅을 통한 관광객 유치, 문화자산을 활용한 도시재 생, 창조산업을 통한 신성장동력 창출 등이 정책과제도 등장한데 기인한다.37)
문화란 다양한 의미를 내포하고 있으며 시대의 요구에 따라 강조되는 점이 달 라져 왔다. 문화의 개념이 시대에 따라 달라지면서 이에 맞춘 문화정책의 관심과 초점도 변천해 왔다. 예를 들면, 1970년대까지 문화란 예술과 전통을 의미했다면, 1980년대는 문화민주주의가, 1990년대는 산업으로서의 문화가, 2000년대 들어서 면서는 환경과 생활로서의 문화가 강조되고 있다. 초기 우리 정책은 주로 이데올 리기적 차원에서 전통문화의 보존과 예술창작 지원이라는 두 가지 축으로 형성 되었다. 그러다 1980년대 후반부터 문화적 다양성과 문화민주주의 논의가 확산 되면서 문화복지로 정책적 초점이 맞추어졌다. 그러나 1990년대 중반 이후 문화 산업의 성장과 함께 콘텐츠산업 등으로 급격히 이동하기 시작하더니, 2000년대 들어서면서 생활환경과 삶으로서의 문화로 바뀌었고, 지역과 장소의 문화가 강 조되기 시작하였다. 문화도시는 바로 이런 지역과 장소, 즉 물리적 공간으로 진 화하는 문화정책의 흐름에 맞춰져 있다.38)
이러한 변화과정을 요약하면, 우리나라 문화정책의 흐름은 1960~70년대에는 문화‧예술 진흥정책이었다면, 1980년대는 문화기반시설 확충정책, 1990년대는 문화산업 중점육성으로 정책의 중심이 전이되었고, 2000년대에 들어서는 문화도 시 담론이 형성되기 시작되었다. 즉, 점적 보존에서 점차 선과 면적인 개발로, 그 리고 공간계획적 관리로 그 영역이 변화한 것이다. 박광무⋅이언용(2008)도 문화 정책의 흐름이 시기별로 명확히 단절적으로 변화를 보이는 것은 아니지만, 정권 의 변화와 시대적 상황과 국민의식의 성숙과정 및 문화발전의 단계에 따라 1970 년대의 장르 중심 지원기, 1980년대의 문화기반시설 확충기, 1990년대의 문화부
37) 윤성원, 2010(5), “국토의 역사문화 역량과 국토정책 방향", 국토 통권 343호, pp.6-10의 내용을 요약함.
38) 라도삼, 2006(1), “문화도시의 요건과 의미, 필요조건”, 도시문제 41(446), p.18-19.
발족과 문화발전 종합계획 수립기, 1990년대 후반의 문화산업 진흥기, 그리고 2000년대의 문화정책 확산과 문화도시 조성기로 구분된다고 보고 있다.
실제 우리나라에서 문화도시와 관련된 논의는 IMF를 맞아 산업화의 한계가 현실화되고 국민의 문화적 욕구가 높아지기 시작한 1990년대 말 이후 지자체별 로 산발적으로 진행되었다. 그러던 것이 2002년 대통령선거를 계기로 지자체 수 준의 관심을 넘어 국가사업으로 주목을 받게 된 것이다. 지자체 스스로를 문화도 시로 표방하게 된 것이나 국가차원의 정책을 만들어 지원하게 된 것은 우리 사회 에서 매우 새로운 현상으로 다양한 의미를 함축한다. 많은 도시들이 문화도시를 추구하는 배경에는 기존 제조업 위주 산업구조에 의존한 경제성장에 대한 반성 과 함께, 부가가치가 높은 새로운 자원을 활용한 지역경제 발전에 대한 기대, 문 화에 대한 인식변화와 시민의 욕구 증대 등이 있다는 것이다. 특히 우리나라의 경우, 지역 정체성을 확립하고 강화하는 것뿐만 아니라 이것이 도시재생과 지역 활성화로 이어질 수 있다는 기대감이 정부와 지자체의 문화도시 조성사업을 출 현시킨 계기가 되었다고 볼 수 있다.
<그림 3-1> 우리나라 문화정책의 변천
자료 : 이순자, 2011(9), “전주 전통문화도시 조성계획 2단계 사업발굴 및 추진방향”, 전주 전통문화도시 의 새로운 10년 구상 세미나 발제자료.
2. 문화도시 조성정책의 도입배경 및 추진경위
일반적으로 문화도시 조성정책을 추구하는 배경에는 기존 제조업 위주 산업구 조에 의존한 경제성장에 대한 반성과 부가가치가 높은 새로운 자원을 활용한 지 역경제 발전에 대한 기대, 문화에 대한 인식변화와 시민욕구 증대 등이 있다.
우리나라도 이들과 크게 다르지 않아 관련계획들이나 논의들 대부분이 문화적 활동공간의 창출, 문화를 활용한 도심의 재생이나 지역경제 활성화 차원에서 문 화도시 조성정책이 도입되었다.
문화도시 조성은 문화정책의 흐름에 있어 중요한 변화의 선도시책이었다. 이 제까지 문화부문에서 해보지 않은 신규 대형 국책과제라는 점과, 국가가 특정도 시를 문화적으로 변개하여 문화적 환경조성과 문화기반의 산업화를 동시에 추구 하며 국제적 문화중심도시로 조성한다는 거대계획으로 추진되었기 때문이다.39) 우리나라에서 정책적 차원에서 문화도시라는 용어가 처음 등장한 것은 2000년 1월 28일 전문 개정된 「도시계획법(현, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률)」제5 조제1항에서 문화도시를 시범도시 유형의 하나로 규정하면서 부터이다. 도시계 획법을 이은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제127조는 국토해양부장관은 도시의 경제·사회·문화적인 특성을 살려 개성 있고 지속가능한 발전을 촉진하기 위하여 필요하면 직접 또는 관계 중앙행정기관의 장이나 시·도지사의 요청에 의 하여 경관, 생태, 정보통신, 과학, 문화, 관광, 그 밖에 교육, 안전, 교통, 경제활력, 도시재생 및 기후변화 분야별로 시범도시를 지정할 수 있다고 규정하고 있다. 이 를 뒷받침하기 위해 동법 시행령 제126~130조는 시범도시의 지정기준, 시범도시 의 공모, 시범도시사업계획의 수립ㆍ시행, 시범도시의 지원기준, 시범도시사업의 평가ㆍ조정에 관한 내용을 구체적으로 담고 있다.
39) 박광무⋅이언용, 2008(6), “문화도시조성 관련 갈등해소 과정의 네트워크 거버넌스 작 동 사례연구”, 한국행정학회 2008년도 하계학술대회 발표논문집(1), p.678.
< 법률 >
이렇게 1990년대 후반부터 시작된 문화도시에 대한 담론이 정책적 차원에서 언급된 것은 2000년도에 들어서면서 부터였다. 다만, 지금은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 문화시범도시보다는 참여정부 때부터 문화체육관광 부가 정책적으로 추진하고 있는 ‘지역거점 문화도시’가 우리가 말하는 문화도시 의 대표성을 띠고 있는 것이 사실이다. 즉, 문화도시에 대한 개념이 포괄적으로 조망되기 시작한 것은 참여정부 때로 거슬러 올라간다는 것이다.
당시 정부는 문화관광부를 중심으로 문화도시에 집중하기 시작하는데, 그 첫 번째 사업이 문화중심도시 조성이었다. 2002년 노무현 대통령 후보가 광주를 문 화도시로 조성하겠다는 선거공약을 내세우면서 국가균형발전사업의 일환으로 주목받기 시작해, 부산영상문화도시, 경주역사문화도시, 전주전통문화도시, 공주
‧부여역사문화도시로 이어졌다. 이때 참여정부는 균형발전 차원에서 지역문화 육성에 관심을 기울이기 시작했고, 이를 위해 문화관광부 내에 지역문화과(현재, 지역민족문화과)를 신설하였다. 다른 한편, 도시의 환경과 공간문화에 관심을 가 지면서 공간문화과(현재, 디자인공간문화과)도 신설하였다.40)
조직 개편과 함께 정부는 지역거점 문화도시 지정에 관한 법제화를 위하여 2006년 5월 「지역문화진흥법(안)」을 입법 발의하였다. 또한 국가 주도로 2006 년 10월 광주아시아문화중심도시 조성사업을 위해 「아시아문화중심도시 조성 에 관한 특별법」이 제정된 이후, 문화도시 사업추진의 실효성 제고를 위하여 부 산, 경주, 전주, 공주, 부여 등 지자체들도 특별법 제정을 위한 노력을 경주하였 다. 그러나 17대 국회에서 발의된 7개 특별법은 국회 종료로 모두 폐기되었다.
조직 개편과 함께 정부는 지역거점 문화도시 지정에 관한 법제화를 위하여 2006년 5월 「지역문화진흥법(안)」을 입법 발의하였다. 또한 국가 주도로 2006 년 10월 광주아시아문화중심도시 조성사업을 위해 「아시아문화중심도시 조성 에 관한 특별법」이 제정된 이후, 문화도시 사업추진의 실효성 제고를 위하여 부 산, 경주, 전주, 공주, 부여 등 지자체들도 특별법 제정을 위한 노력을 경주하였 다. 그러나 17대 국회에서 발의된 7개 특별법은 국회 종료로 모두 폐기되었다.