special issue
최근 수도권의 산업/인구 집중 현상을 볼 때, 인구가 증가하고 있는 수도권의 인천광역 시와 인구가 감소하고 있는 비수도권인 부산광역시가 같은 광역시라고 해서 같은 정책 을 도입할 수 없다고 현장에서 느끼고 있다. 도시의 인구 규모보다는 앞으로의 인구사 회 및 경제 추세 등을 고려하여 정책을 추진할 필요가 있기 때문에 ‘대도시와 지방도시 (통상적으로 수도권에서 거리가 먼 곳에 있는 중소규모 도시)’보다는 ‘수도권과 비수도 권’으로 분류하는 것이 적합하다고 생각된다. 그런 측면에서 비수도권의 도심부 주택공 급 방향을 고민해보고자 한다.
사람들이 수도권과 대도시로 몰려들고 있다. 그래서 서울과 수도권에는 여전히 새 로운 집이 필요하다. 수도권에는 100대 기업 본사의 95%가 몰려 있고 정부 투자기관의 89%와 예금의 70%가 몰려 있다(마강래 2017). 2021년 말 기준 수도권 인구는 우리나라 전체 인구의 50.4%로, 우리나라 전체 국토의 11.8%에 인구 절반 이상이 모여 살고 있 다. 수도권의 신성장산업, 정보통신업이 자리 잡으면서 산업재편기의 미래산업 생태계 가 만들어지고, 이로 인해 나타난 수도권의 인구집중과 고밀화 현상, 1인 가구의 증가는 새로운 주택수요를 창출하고 있다. 현 윤석열 정부는 250만 호 주택공급 로드맵을 통해 도심복합개발, 3기 신도시 개발, 공공재개발, 정비사업의 각종 규제를 단계적으로 완화 함으로써 늘어난 인구를 수용하기 위한 다양한 주택공급정책을 제시하고 있다. 하지만 수도권 인구 집중현상으로 새로운 시대에 필요한 새로운 산업육성에 인적·물적자원을 집중 투자하지 못하고, 여전히 수도권 도시개발에 많은 자원을 투자하는 개발의 시대를 걷고 있는 것처럼 보인다.
도심부는 도심산업, 주거, 상업, 문화 등 다양한 도시활동이 복합적으로 이루어지고 있 는 공간으로, 도시경제를 지탱해온 기반이며 시민들이 도시 정체성을 인식하는 대표적 인 장소이다. 특히 비수도권 도심부는 산업구조의 변화에 대응하지 못한 도시가 가진 다양한 문제가 드러나는 곳이 되었다. 도시경제가 쇠퇴하고 상업가로와 커뮤니티의 침
비수도권 도심부의
일자리연계형 주택공급 방향
한영숙 건축사 · ㈜싸이트플래닝건축사사무소 대표 ([email protected])
개발의 시대를 걷고 있는 수도권
비수도권의
도심부 문제
도심부의 빈 아파트는 어떻게 해야 할까?
체가 동시에 발생하고 있는 지역으로, 다양한 도시문제의 축소판이다.
비수도권 중 가장 큰 도시인 부산광역시의 사례를 살펴보면, 지난 10년간(2012년 대 비) 5%의 인구가 감소하였고, 인구유출이 지속되고 있다. 특히 청년인구 감소폭이 크 다. 청년층의 지속적인 순유출, 중장년층의 순유입이 확인됐다. 2020년 한 해 3만 8,000명이 감소했는데 청년층이 4만 3,000명 이동한 반면, 중장년층 9,000명, 노인층 2,000명이 유입된 것으로 나타났다. 유출 청년 3명 중 1명은 수도권으로 이동했다(최예 술 2022). 이렇게 인구는 줄어들었지만, 1인 가구 증가(최근 5년간 7.2%가 증가)와 함께 주택 상향 이동에 대한 욕구 등으로 신규주택에 대한 수요가 있어서 비수도권에도 지속 적인 주택공급이 일어났다. 최근에 공급되는 공동주택은 커뮤니티 시설, 주차장, 스마 트 홈시스템 등 생활 편의성이 높기 때문이다. 하지만 도심부의 택지 부족으로 도시 외 곽에 신규택지를 조성하는 방식으로 신규주택이 활발히 건설되었고, 도심부의 재개발, 재건축 등 노후주거지 정비를 통한 주택공급은 쉽지 않았다.
부산의 도심부 주거지는 1960년대 경제개발 5개년계획으로 일시에 늘어난 도시노동 자들을 수용하기 위해 항만 배후 급경사지에 제대로 된 인프라 없이 조성된 주거지이 다. 지하철 등 간선도로변으로는 대중교통망이 촘촘하지만, 주거지로 들어가보면 경 사와 좁은 골목길로 이루어져 있어 대부분 지역이 정비구역으로 지정될 만큼 노후도 가 심각하다. 부산의 주택 유형을 살펴보면 30세대 이상 공동주택이 전체 주택수의 83.5%(2,840개 단지)를 차지하나, 2021년 말 통계에 따르면 원도심의 단독주택 비율은 25% 이상(중구(25.7%), 서구(33.5%), 영도구(30.4%), 동구(40.2%))으로 높고, 노후도 도 높다. 20년 전부터 도시정비사업의 예정구역으로 지정되었지만 지가가 높고, 이해관 계가 복잡하고, 경사로 인해 높은 점 등의 민감도가 있어 개발 규모를 예측하기 어려운 지역이다. 이렇게 조성된 도심부의 공간구조는 60년이 되어간다.
그림 1 도심부의 단독주택 비율이 높은 부산시 지역
자료: 부산시 주택유형(2021년) 통계청 자료를 기반으로 재작성(Ⓒ싸이트플래닝).
강서구 금정구 기장군 남구 동구 동래구 부산진구 북구 사상구 사하구 서구 수영구 연제구 영도구 중구 해운대구
공동주택 83.5%
비주거용 주택 1.1%
행정구역별 공동주택 분포도
278 303
348
해운대구 사하구 부산진구 단독주택
15.4%
연립주택2.4%
다세대주택 13.7%
아파트 97.4%
2020년 부산시 주택 유형별 현황
17.9 79.1
18.3 12.6 16.0 40.2 12.7 15.7 6.8 12.5 14.7 33.5 14.2 13.8
25.7 8.3
30.4 55.9
78.2 59.4 41.1 69.1
67.4 81.2 74.7 69.7 44.8 55.1
68.2
33.8 79.6
31.8 57.6
26.4
그림 2 부산시 도심부 시영아파트 현황
주:19개 단지, 4,148세대, 평균 공실 28.2%.
자료: 부산시 건축주택국 내부자료(2020년)를 기반으로 재작성(Ⓒ싸이트플래닝).
구분 단지명 건립시기 지형 동수 층수 세대수 단지면적 공실수 안전등급
합계 75 87 3,811 117,085㎡ 28.2 -
중구 (8)
소계 24 37 1,221 35,782㎡ 30.4 -
영주2블록APT 1968 경사지형 4 4 168 3,604㎡ 48.5 C 영주3블록APT 1968 경사지형 4 4 192 3,604㎡ 31.3 C
영주9블록APT 1968 경사지형 2 4 72 901㎡ 24.4 C
보수APT 1969 경사지형 5 5 406 14,763㎡ 37.7 D
동광APT 1971 경사지형 1 6 48 1,904㎡ 0.0 B
영주시민APT 1971 경사지형 4 4 215 8,081㎡ 79.5 D
은하APT 1975 경사지형 2 5 60 1,636㎡ 6.7 -
청운APT 1976 경사지형 2 5 60 1,289㎡ 15.0 D
동구 (7)
소계 37 32 1,957 68,459㎡ 30.1 -
초량APT 1967 경사지형 2 2 60 1,599㎡ 55.0 D
수정APT 1969 경사지형 17 5 1,164 42,326㎡ 29.0 C
좌천APT 1969 경사지형 4 5 307 5,707㎡ 59.3 D
문화APT 1974 경사지형 7 5 195 7,669㎡ 10.3 A
고관APT 1975 평지형 1 5 30 2,028㎡ 13.3 B
수성APT 1975 경사지형 4 5 141 6,823㎡ 11.4 A,B
제일APT 1975 경사지형 2 5 60 2,307㎡ 28.3 A
영도구 (2)
소계 11 10 490 9,913㎡ 30.7 -
신선맨션 1970 경사지형 3 5 220 1,745㎡ 48.9 D
봉래APT 1977 경사지형 8 5 270 1,186㎡ 12.6 B
남구 (2)
소계 3 8 143 2,931㎡ 19.3 -
문현공영APT 1970 평지형 1 4 47 1,905㎡ 20.8 B
범일APT 1970 경사지형 2 4 96 3,808㎡ 17.7 B
좌천APT
수정APT
보수APT
신선APT
봉래APT 영주9BAPT
초량시영APT
영주2BAPT 영주3BAPT 영주시민APT
동광APT 청운APT 은하APT
고관APT 수상APT 문화APT
범일APT 제일APT문현공영APT
1960년대 건설 1970년대 건설
남구 동구
중구
서구
영도구 망양로
기반 시설 없이 자리 잡은 단독주택도 문제지만, 1968~1972년에 집중 공급된 시영아 파트도 도심부의 난제다. 현재 빈집이 평균 28.2%이고, 안전등급 C/D등급이 79%를 상 회하는 실정이다(부산시 건축주택국 2020). 이제 빈 아파트도 속출할 수밖에 없는 상황 이다.
시영아파트가 50년 전에는 최고급 서민아파트였지만, 2022년 현재는 엘리베이터가 없고 공동화장실을 사용하는 10평 아파트는 벗어나고 싶은 주택일 수밖에 없다. 부산역 까지 걸어서 10분 거리에 있으며, 안전진단 D등급 이상을 받았지만, 급경사와 높이규제 로 재건축이 쉽지 않다. 그래서 ‘시영아파트 정비사업+생활SOC+수직이동 공공인프라’
결합형 공공개발을 시도하고 있지만, 북항재개발사업의 기대감으로 시영아파트를 투자 목적으로 매입하고 있는 사람들만 많고 그곳에 살 사람은 없으니 유령아파트가 되어가 고 있다. 도심부의 지가는 계속 오르고 있어, 개발을 위해서는 지속적인 출혈사업이 될 수밖에 없는 실정이다. 이렇게 사업추진이 힘들어지니 ‘공공개입을 통한 개발이 필요한 지역은 부동산 거래 시 공공이 우선 매입할 수 있는 제도가 있어야 한다’는 의견도 나오 고 있다.
서울시의 경우는 1998년부터 시영아파트의 공원화사업 등을 통해 13년에 걸쳐 정비 되었지만, 대부분의 비수도권 지자체가 재원이 없으니 매입을 통한 공공사업은 어려운 실정이고, 도시재생 등 정책사업과 연계되어 추진하다보니 토지권원 확보가 쉽지 않은
그림 3 부산시 공동주택 현황
주: 저층주거지와 함께 공동주택도 노후화되고 있음.
자료: 부산시 건축주택국 내부자료(2021년)를 기반으로 재작성(Ⓒ싸이트플래닝).
300세대 미만 공동주택 72.9%(2,070단지)
20년 이상 공동주택 55.1%(1,567단지) 6.2%(177단지)
6.4%(181단지) 5.7%(161단지)
11.0%
312단지 24.3%
689단지
11.2%
317단지
5층 이상 15층 미만 38.6%
1,097단지 15층 이상
25층 미만 38.2%
1,084단지
14.2%
404단지
19.4%
551단지
19.5%
554단지
21.5%
612단지
10년 미만 25.3%
719단지
21.2%
602단지
27.4%
779단지
100%
80%
60%
40%
20%
0
북구 사상구 사하구 강서구 중·동구 서구 영도구 부산진구 동래구 남구 금정구 연제구 수영구 해운대구 기장군
서부 생활권 중부 생활권 동부 생활권
281단지9.9%
100세대 이상 300세대 미만
부산시 공동주택 세대수 규모
부산시 공동주택
노후도
부산시 공동주택
층수 50세대 미만
50세대 이상 100세대 미만 100세대 이상 300세대 미만 300세대 이상 500세대 미만 500세대 이상 1,000세대 미만 1,000세대 이상
10년 미만 10년 이상 20년 미만 20년 이상 30년 미만 30면 이상 40년 미만 40년 이상
5층 미만 5층 이상 15층 미만 15층 이상 25층 미만 25층 이상 30층 미만 30층 이상
도심산업 육성과 일자리 연계형 주택공급
공실 아파트의 정비사업은 여전히 방치된 상태다. 이렇게 비수도권은 도심에서조차 아 파트 공실이 늘어나고 방치된 상태인데, 1990년대 개발된 수도권의 1기 신도시에는
「1기 신도시 특별법」을 제정하여 양질의 주택공급기반을 마련하는 정책을 논의하는 것을 보면, ‘비수도권 공실아파트 정비를 위한 특별법’이 있어야 하지 않을까 하는 생 각이 든다.
최근 비수도권의 미분양 주택 증가를 눈여겨볼 필요가 있다. 도시의 산업경쟁력이 약 화하고 일자리가 줄어들면서 지속적으로 인구가 감소하는 추세에서 비수도권의 공공의 주택공급전략은 ‘(가칭)도심부 일자리복합개발’로 ‘일자리’와 결합해서 접근할 필요가 있 다. 노무현 정부 시기 공공기관이전의 혁신도시처럼 기업 이전을 통한 혁신도시 조성과 같은 비수도권 도심부 일자리 창출과 외곽지역 주택공급물량 조정 등 강력한 정책 전환 없이는 비수도권의 도심부 변화를 이끌어내기 어렵다.
도심부 일자리복합개발이 가능한 위치는 ‘역세권’과 ‘공업지역’이다. 사람들의 이동과 교류가 많은 ‘역세권’은 도시의 역량을 집중해서 신산업을 육성하고 다양한 도시 미래 기술을 구현할 수 있는 곳이다. 이러한 복합개발은 기존 도시조직과 연계하여 입체개발 및 친환경 개발을 진행함으로써 도시환경을 질적으로 향상하고 도시경쟁력을 강화하는 계기로 삼아야 할 필요가 있다. 지금은 한 지역에서 평생 사는 것보다는 어느 지역에서 어떤 삶을 살아가고 있는가가 중요하다. 특히 단순한 주택공급에 중점을 두는 것이 아 니라, 로컬의 특수성과 라이프스타일에 맞는 ‘새로운 공공복합공간’으로 개발하고 24시 간 기능하는 도심으로 전환하기 위해 청년 유입을 유도하는 맞춤형 주거를 공급하는 방 식이어야 한다. 한편, 단시간에 라이프스타일을 바꾸는 것이 어렵기 때문에 비교적 빨 리 사업을 완료해야 하는 민간사업에 의존하기 어려운 점도 있다. 그리고 도시의 경제 력과 활력이 떨어져 있으면 더 오랜 시간이 걸릴 것이다. 민간, 공공, 제3섹터 등 다양 한 방식을 적용하여 추진할 필요가 있으며, 특히 ‘역세권’의 경우 공공이 긴 시간을 두고 도시관리계획과 결합하여 정비하지 않으면 도심부의 변화를 만들어 낼 수 없다. 정부와 지자체가 함께 각종 규제 완화와 행정절차, 세제 혜택에 대한 전략과 개발 프레임을 설 계할 때 변화가 실현될 수 있을 것이라고 판단된다.
‘공업지역’은 2022년 1월부터 시행되고 있는 「도시공업지역 활성화법」과 연동해서 검 토할 필요가 있다. 산업혁신구역으로 지정되면 입지규제최소구역 의제 처리를 통해 공 업지역에 주거, 상업, 문화, 산업을 결합한 직주일체형 복합개발을 시행할 수 있기 때문 이다. 하지만 실행하기는 쉽지 않다. 비수도권에서 일자리 혁신 플랫폼과 같은 공공사 업을 추진하려면 사업예비타당성 과정을 거쳐야 하는데, 현재의 지역여건이 좋지 않기 때문에 사업 타당성을 확보하기 어려운 경우가 많다. 기존 산업은 쇠퇴했고, 도시지표 는 나쁘고, 앞으로 싹틔울 미래산업은 아직 가보지 않은 길이기 때문에 근거를 마련하 기 어렵다. 지자체와 공공기관이 마련한 미래계획에 대해 수도권과 비교하면서 사업성
그림 4 산업혁신구역 복합개발(안)
자료: 국토교통부(2019)를 기반으로 재작성(Ⓒ싸이트플래닝).
산업거점 조성 사례 (산업혁신구역 시범사업)
수영 복합문화공간 F1963
•고려제강의 모태가 되는 첫 공장으로 1963년부터 45년 동안 와이어를 생산하던 공장
•전시, 공연, 도서관, 카페 등 문화소비공간 및 현대모터스튜디오, 부산 비엔날레 등 개최
영도 피아크 문화복합생산플랫폼
•조선 강소기업 제일그룹에서 건축비에만 500억을 투입하여 조성한 문화복합공간 조성
•유휴 공장부지를 매각하는 대신, 영도 노후공업지역의 랜드마크 조성을 위한 문화복합플랫폼 조성
#f1963 게시물 수 54,523
#피아크 게시물 수 10,796
산업시설 재생 및 복합문화공간 조성사례 부산 영도구 청학동 일원
해양신산업 Boost Belt
•면적: 89,578㎡
•사업구상: 해양신산업 기반혁신과 워터프론트 복합개발
•사업비: 3,372억원
•사업기간: 2020~2027년
부산 사상구 삼락동 일원
지역산업 혁신 거점
•면적: 17,650.5㎡
•사업구상: 노후공업지역 혁신과 산업고도화
•사업비: 2,210억원
•사업기간: 2020~2027년
경기도 군포시 당정동 일원
R&D 혁신 허브
•면적: 205,162㎡
•사업구상: 경기 중부권 광역산업벨트의 혁신
경북 영천시 언하동 일원
지역산업 지원센터
•면적: 351,000㎡
•사업구상: 창업과 안정적 인력 확충
인천 동구 화수동 일원
복합신산업 혁신거점
•면적: 22,752㎡
•사업구상: 산업혁신과 도심활성화
참고문헌
국토교통부. 2019. 도시 공업지역, 기피시설에서 혁신일자리로 탈바꿈한다. 11월 21일, 보도자료.
마강래. 2017. 지방도시 살생부. 원주: 개마고원.
부산시 건축주택국. 2020, 2021. 내부자료.
최예술. 2022. 인구감소지역의 인구변화 실태와 유출인구 특성 분석. Working Paper 22-06. 세종: 국토연구원.
통계청. https://kostat.go.kr
이 낮아 추진할 수 없다고 하면 과연 비수도권에서는 어떻게 해야 할까? 주택수요와 공 급에 대한 데이터는 뒷받침되니 끊임없이 주택을 공급해야 하나? 예비타당성 심사과정 에서 신중한 검토가 필요하지만, 비수도권이 처한 현실을 조금 더 고려해서 판단할 필 요가 있다.
이미 부산에서는 사전협상형 지구단위계획에서도 공공기부채납 내용이 ‘신산업육성’
에 맞춰져 있는데, 준공업지역을 일반상업지역으로 용도전환한 수영강 한진CY부지는 사업자의 제안으로 벤처기업육성 창업시설인 유니콘타워를 설립하는 조건으로 기부채 납 내용을 결정했다. 이제 비수도권에서는 일자리가 도시의 공공성이 되고 있다. 결국 비수도권 도심부 주택공급은 일자리 공급과 함께 계획되어야 한다고 본다.
