한국지역개발의 패러다임 전환
임 형 백1)*
1. 서 론
제1차 국토종합개발계획(1972-1981)은 고도경제성장을 위한 기반시설 조성을 목 표로 수도권과 동남해안 공업벨트 중심의 거점개발에 중점을 두었다(이원섭, 2006:
3). 우리나라 지역개발정책의 출발도 1970년대에 시작된 중공업 산업단지 개발에서 찾을 수 있다. 그리고 대표적인 정책으로는 1978년부터 공공연구기관들이 위치하기 시작한 대덕연구단지 조성을 들 수 있다. 그러나 초기의 산업단지 및 연구단지 조성 정책들은 혁신정책이라기보다는 산업정책의 개념이 적용된 중앙정부 차원의 정책들이 었다. 또 우리나라에서 지역혁신이라는 개념이 정부정책에 적용된 것은 1990년대 중 반부터이다. 그러나 그 당시 추진된 사업들은 지역혁신시스템 구축을 통한 지역경제 의 발전을 목표로 하기보다는 단순히 지역대학의 혁신역량 개선 및 연구활성화와 같 은 협의의 사업목표를 가진 국가연구개발사업의 세부사업들로 추진되었다(이민형, 2008: 314-315).
한국은 1970년대에 도시경제기반 여건이 가장 유리한 서울을 비롯하여 부산, 대구, 인천 등 대도시들이 가속적으로 팽창하면서 한국의 도시화와 경제발전을 주도하였다.
한편 자체추진력에 의한 도시경제의 확대발전이 가능했던 인구 25만급 이상 규모의 지역중심도시(광주, 대전, 전주, 마산 등) 등이 괄목할 만한 발전을 하였다(김인, 1986: 249).
1970년대에는 전국에 대규모 공업단지가 조성되고, 이에 따라 그 배후도시로 창원, 여천, 구미와 같은 신도시가 건설되었다. 그리고 서울과 수도권에 분산되어 있는 중 소공장들을 입주시키기 위하여 반월신도시가 건설되었으며, 1970년대 후반 대덕연구 학원도시가 건설되었다(안태환, 2000: 233).
제2차 국토종합개발계획(1982-1991)은 수도권의 과밀완화와 인구의 지방정착을 추진하였다. 이후, 1980년대 후반에 한국은 성장거점 전략(growth center strategy)
* 성결대학교 교수
에 근거한 단핵구조의 국토공간형성에서 탈피하기 시작하였다. 제1차 국토종합개발계 획 이후 20여 년만에 ‘성장거점전략’에 대한 본격적인 비판이 제기되기 시작한 것이 다. 성장거점의 득과 실에 대한 논의를 살펴보면, 초기에는 성장거점전략이 효율적이 며 이후 정부의 적절한 정책을 통하여 이를 완화할 수 있다는 데에는 대체로 동의한다.
그럼에도 불구하고, 1980년대 말 서울의 주택위기에 대응하기 위해서, 분당, 일산, 중동, 평촌, 산본이라는 수도권 1기 신도시를 건설하였다. 그리고 수도권 1기 신도시 는 집값 안정에 기여한 것으로 평가된다.
제3차 국토종합개발계획(1992-1999)은 서해안 신산업지대와 지방도시 육성을 통 한 지방분산형 국토개발을 추진하였다(이원섭, 2006: 3). 그럼에도 1997년 서울의 평균지가는 1,151,705원대로 나타난다. 그러나 서울과 인접해 있는 서울 주변지역의 지가는 서울에 비해 1/2에서 2/3 정도이며, 서울 중심부에서 멀수록 지가가 하락한다 (권용우, 2001: 78).
제4차 국토종합개발계획(2000-2020)은 패러다임 면에서는 이전의 제1차, 제2차, 제3차 국토종합개발계획과의 차별화를 추진하였다. 세계화, 지식정보화, 지방화, 환경 이라는 시대적 배경에 맞추어, 기본목표로 더불어 잘사는 균형국토, 자연과 어우러진 녹색국토, 지구촌으로 열린 개방국토, 민족이 화합하는 통일국토를 설정하였다(최병 선 외 2인, 2004: 167).
그럼에도 불구하고 2000년대 들어 집값이 폭등하자 정부는 수도권 2기 신도시를 개발하기 시작하였다. 수도권 2기 신도시는 김대중정부에서 시작되었고, 대부분은 참 여정부에서 추진되었다. 특히 참여정부(2003.02.25-2008.02.24)는 수도권에 대한 규제와 공공기관의 이전‧재배치를 통한 국가균형발전을 추진하였다. 그러나 참여정부 도 혁신의 창출에는 실패하고 물리적 기반공사에 치중하였다. 수도권 2기 신도시를 개발할 당시 이미, 인구감소, 1-2인 가구의 증가, 출산율 감소 등 사회적 추세가 변 하였는데도, 정부는 동일한 방법으로 접근하였다.
이러한 상황에서 이명박정부(2008.02.25-2012.02.24)는 부동산 경기를 부양하려 고 하였다. 동시에 서민층을 의식하여 보금자리주택의 건설을 추진하였다. 그러나 보 금자리주택은 그 명칭과는 달리 80만 가구 규모로 오히려 수도권 2기 신도시보다 규 모가 크다. 실제로는 수도권 3기 신도시인 셈이다. 수도권 제2기 신도시도 흔들리는 상황에서, 서울에 보다 가까운 위치에 보금자리주택을 건설한 것이다. 부동산 경기 부양과 서민층의 지지라는 두 마리의 토끼를 잡기 위한 정책이었지만, 양립할 수 없 는 정책이었다. 또 출발부터 한반도대운하를 고집하면서 국론을 분열시켰고, 이를 4 대강 정비라는 변형된 형태로 추진하였다.
이 논문은 한국의 지역개발의 패러다임의 전환을 주장하고 있다. 이러한 주장은 한 국의 사회적 추세가 수도권 2기 신도시가 건설되기 시작한 2000년대 무렵부터 이미 변화하기 시작하였고, 특히 부동산 가격이 정점을 형성한 2007년 이후에는 이전과는 전혀 다른 사회적 추세가 나타나고 있다는 전제하에서 출발하고 있다. 그럼에도 한국
의 지역개발정책은 1970년대 이후 인구증가와 공업화 과정에서의 양적개발 패러다임 에서 벗어나지 못하고 있다고 비판하고 있다. 나아가 변화된 사회적 추세에 맞추어 패러다임 전환을 예시하고 있다.
2. 현재의 지역개발의 패러다임
1) 인구성장시대에 적합한 개발계획
(1) 수도권 1기 신도시
한국의 도시화의 시작은 1920년에 비롯된다. 당시 도시화율은 3.2%에 불과하였으 나 도시시대(urban age)의 막이 열린 후 1970년엔 50%선에 도달하여 도시인구(邑 급도시 포함)가 농촌인구보다 많은 인구구조상의 전환점을 이루었다. 이때부터 본격 적인 도시화가 고속도로 진행되어 불과 10년 후인 1980년에는 69.4%에 도달하였다 (김인, 1986: 246).
한국에서 신도시가 건설되기 시작한 것은 1960년대 부터였으며, 대개 산업기지 배 후도시의 육성 또는 수도권의 과밀문제 완화라는 정책목표로 추진되었다. 그래서 공 업도시로 울산산업도시(1962), 또 1960년대 말 서울시의 불량주택정리방안의 하나로 광주주택단지(후의 성남)가 건설되었다(안태환, 2000: 233).
따라서 지역개발도 현실에서는 도시개발, 그것도 대규모택지개발을 통한 주택공급 에 치중하여왔다. 한국노동연구원과 한국감정원(2011)에 의하면 1970-1980년대 실 질임금은 2배 올랐으나, 전국의 땅값은 15배 올랐고, 강남의 땅값은 200배나 올랐다.
서울의 강남은 1960년대만 하여도, 오히려 미개발된 서울 근교지역에 불과했다.
1960년대 중반까지 그 당시의 서울(현재의 강북)에서 강남으로 가기 위해 한강을 건 너는 다리도 한강인도교와 광진교밖에 없었다. 1970년대 이전까지도 오늘의 강남구‧
서초구 일대는 ‘영등포의 동쪽’이라는 뜻의 ‘영동’이라고 불리었다. 당시만 해도 강남 은 고유지명도 없이 영등포라는 인접지역과의 지리적 관계속에서 이름이 결정될 정도 로 미개발된 지역이었다. 서울이 아닌 서울의 근교지역으로 분류된, 논‧밭‧과수원이 주 를 이루던 지역이었다.
한편 서울인구는 6·25전쟁 직후 124만여명에서, 1960년에는 244만여명으로 늘어 났다. 이후 산업화‧도시화가 급속히 진행되면서 1965년에는 347만명으로 늘어났다.
이처럼 급속한 산업화로 서울 강북지역이 과밀화되자 서울 인구를 수용할 가까운 장
소가 필요했다. 이에 정부는 1966년 '남서울 계획', '새서울백지계획' 등 연이은 강남 개발 계획을 발표했다. 이후, 1968년에 강남 개발이 본격화되었다. '영동지구 구획 정 리사업'에 따라 ‘격자형 도로’를 건설하고, 공원, 학교용지, 주택용지 등으로 토지의 용도가 정해지면서, 한남대교, 경부고속도로 개통과 함께 속도가 붙었다.
1980년대 후반 서울의 주택문제는 대단한 위기상황을 맞았다. 1980년대 중반 이후 무역수지가 호전되어 유휴자금이 생기면서 주택수요가 폭발적으로 늘어났고, 서울 강 남지역의 주택가격은 30-50% 급상승하였다. 더욱이 1987년 5월 서울의 올림픽 패 밀리 아파트 분양을 끝으로 중대형의 아파트의 공급이 사실상 중단되고, 8학군을 겨 냥해 강남지역으로의 전세입주 수요가 늘면서 아파트값은 폭등하였다. 이런 현상은 강북으로 또 주변 수도권 지역으로 확산되었으며 도시 안 신시가지 건설로는 한계에 달해 수도권의 주택문제는 더욱 심화되었다. 여기에 전세‧월세 파동까지 겹쳐 세입자 나 무주택자의 집문제는 그야말로 폭발 직전의 시급한 문제로 떠올랐다. 1980년대 말 서울의 주택위기에 급박하게 대처한 공간적 산물이 수도권 신도시이다. 5개 신도 시는 명칭만 신도시일 뿐 실제로는 기존의 도시 안에 건설된 대규모의 거주교외지역 의 특성을 지닌다. 이는 1960년대 이후 30년간 변함없이 이어온 수도권의 관리체계 를 근본적으로 뒤엎는 조치였다(권용우, 2001: 239-240). 이처럼 1990년대 초반의 제1기 신도시인 분당, 일산, 산본, 중동, 평촌은 이러한 서울의 주택가격폭등에 대처 하기 위한 주택공급방안의 일환으로 추진되었다.
<표 1> 수도권 1기 신도시의 기능 및 성격
지역 위치 기능 및 성격 시행자
분당 서울 남동 25㎞
-수도권의 중심업무지구(CBD: central business district)로 기능하게 될 자족적 신도시 -쾌적한 교외주거지
토지개발공사
일산 서울 북서 20㎞
-예술‧문화형의 전원도시 -남북통일의 전진기지 -수도권 서부의 중심도시
토지개발공사
중동 서울 서쪽 20㎞ -부천시 신중심 업무지역 -대도시 근교 주거지역
부천시, 토지개발공사, 주택공사
평촌 서울 남쪽 20㎞ -안양시 신중심 업무지역 토지개발공사
산본 서울 남서 25㎞ -군포시 신중심 업무지역
-쾌적한 전원도시 주태공사
자료: 건설부, 1992; 권용우, 2001: 241 재인용.
이처럼 수도권 신도시건설은 주택투기 문제를 해결하기 우해 다량의 주택을 공급함 으로써 주택가격을 안정시키고자 추진되었으며, 동시에 서울의 과밀에 따른 도시문제 를 자족적인 신도시를 건설함으로써 광역적 차원에서 해결책을 모색하기 위한 것이었
지역 위치 부지면적 (㎢)
주택건설 (천호)
수용인원
(천명) 개발기간 동탄1 경기도 화성시 동탄면 일원 9.0 40.9 124 2001-2012
판교 경기도 성남시 판교동 일원 8.9 29.3 88 2003-2012 운정 경기도 파주시 교하읍 일원 16.5 79.5 199 2003-2014 세교 경기도 오산시 세교동, 금암동,
궐동, 서동 일대 11.23 50.0 49 2004-2014
위례
송파구 거여동, 장지동 일원, 성남시 창곡동 일원, 하남시 학암동 일원
6.8 42.9 107 2008-2015
검단 인천시 불로동, 원당동, 마전동,
당하동 일원 18.1 92.0 230 2009-2016
동탄2 경기도 화성시 석우동, 반송동,
동탄면 일원 24.0 115.3 286 2008-2015
다. 그러나 현지 사정을 무시한 채 단기간에 중앙정부에서 일방적으로 계획하고 추진 하였고, 이후 여론의 향배에 따라 무원칙적으로 계획이 변경되었다. 더욱이 주민의 80% 이상이 신도시에 직장을 갖고, 20% 정도만이 서울로 출‧퇴근하도록 하고, 중소 형 서민아파트를 최고 50%까지 건설하겠다는 계획은 ‘공약’으로 그치고 말았다(권용 우, 2001: 242-243).
1994년의 경우 분당, 일산, 산본, 중동, 평촌 등 수도권 5개 신도시의 전입자 42만 8천 명 가운데 76.4%인 32만 7천 명이 서울로부터의 전입자로 집계되고 있다. 이것 은 신도시 개발이 서울 인구를 유인하고, 서울에서 신도시로 이주해 나간 자리에는 수도권 또는 지방에서 새로운 인구가 유입되는 주택 순환과정이 전개되고 있음을 의 미한다(권용우, 2001: 80).
(2) 수도권 2기 신도시
1990년대의 1기 신도시가 집값 안정에 기여했다는 평가를 받았고, 2000년대 들어 집값이 폭등하자, 정부는 수도권 2기 신도시를 개발하기 시작했다. 수도권 2기 신도 시는 서울에서 30~50㎞ 떨어진 외곽에 주거지 중심으로 개발되었다. 수도권 2기 신 도시는 모두 11곳으로 화성 동탄1, 성남 판교, 파주 운정, 오산 세교, 송파 위례, 인 천 검단, 동탄2, 광교, 김포 한강, 양주, 평택 고덕국제화 등이다. 11곳의 총면적은 164km²이며 모두 70만 4000가구의 주택이 들어선다. 그러나 이후 고덕국제화도시처 럼 규모 축소가 일어나 현재는 약 60만 가구로 축소된 것으로 예상된다.
<표 2> 수도권 2기 신도시의 개요
광교 경기도 수원시 이의동, 용인시
상현동 일원 11.3 31.1 78 2005-2012
한강 경기도 김포시 김포2동 일원 11.7 59.9 166 2002-2012 양주(옥정‧
회천) 경기도 양주시 옥정동 외 10개 동 11.4 59.0 165 2007-2013 고덕
국제화 경기도 평택시 서정동 고덕면 일원 13.4 58.3 144 2008-2020 주: 수도권 2기 신도시의 부지면적, 주택건설호수, 수용인원은 이후 수차례의 계획변경이 이루어
졌다.〈표 2〉는 이러한 계획변경을 충분히 반영하지 못하여, 일부 자료에 착오가 있을 수도 있다.
그러나 2기 신도시는 전체 면적에서 상업‧업무지구가 차지하는 비율이 평균 3~7%
에 불과하며, 접근성이 나쁘고 SOC도 부족하다는 것이 약점으로 지적되어 왔다. 자 생력이 없는 도시로 베드타운으로 전락하거나 대량의 미분양사태를 가져올 위험을 가 지고 있었다.
더구나 수도권 1기 신도시 건설 후 10년이 더 지나면서, 인구감소, 1-2인 가구 증 가, 출산율 감소, 가처분 소득 감소 등 사회적 추세가 이미 변하였는데도, 수도권 1기 신도시와 동일한 방법으로 접근하였다. 더구나 이후 글로벌 금융위기까지 겹치면서 이제는 주택공급 위주의 신도시 개념의 효용성 자체에 대한 의문이 제기되고 있다.
자료: 국토해양부, LH공사.
<그림 1> 수도권 1ㆍ2기 신도시 위치
(3) 보금자리 주택
이명박 정부는 부동산 경기를 부양하겠다면서, 동시에 모순된 정책을 내놓았다. 서 민층을 의식하여 2018년까지 80만 가구를 공급하겠다는 보금자리주택이다. 문제는 서울 강남 세곡, 서초 우면, 고양 원흥, 하남 미사 등 4개 지구의 입지에서 알 수 있 듯이, 판교·위례신도시 등 몇몇 2기 신도시를 제외하면, 보금자리주택이 오히려 2기 신도시보다 입지에서 비교우위를 가진다. 더구나 규모도 80만 가구로 2기 신도시보 다 크다. 수도권 2기 신도시도 미분양되는 상황에서 서울에 보다 가까운 거리에 실질 적인 3기 신도시를 건설하는 모순적인 정책을 추진한 것이다.
자료: 아시아경제, 2012.01.20일자.
<그림 2> 보금자리주택
2) 지역지향성을 무시한 획일적 도시화
1)임형백‧이성우(2004: ch.16)는 지역지향성을 무시한 획일적인 개발을 비판하였다.
즉, 임형백‧이성우(2004)는 “산업화 초기단계인 1960년대에서 1970년대 한국의 농촌 개발은 식량증산과 저곡가 유지를 달성하기 위한 개발정책이었다. 1980년대 들어서 면서 한국의 농촌개발방식은 농업소득보전을 목표로 하는 농촌개발방식으로 바뀌게 된다. 이후 1991년 실시된 지방자치제도는 실질적인 지역특성을 반영할 수 있는 개 발계획을 수립할 수 있는 호기를 가지기도 하였으나 역량 있는 인적자원의 미비와 세 수의 중앙정부 편중에 따른 자본의 부족으로 지역의 특수성과 자원을 활용한 진정한 의미의 내생적 농촌개발계획은 불가능한 상태였다. 지난 40년간 한국의 농촌개발과정 에 따른 문제점은 첫째, 농촌개발계획에 있어서 역동적인 농촌지역의 변화를 계획의 입안단계 및 개발집행과정에 고려하지 못한 점, 둘째, 농촌지역의 다양성과 특성에 맞는 특성화전략의 부재 및 획일적인 하향식 농촌개발전략, 셋째, 지방정부의 재원 및 인적자원 부족으로 인한 내생적 개발 이론 적용의 한계였다”고 하였다.
그리고 주성분 분석2)(PCA: principle components analysis)을 통하여 지역별 지향 성을 아래와 같이 판정한 바 있다. 도시지향성 분석에서 제1주성분 기록치를 1.0이 상, 0 ～ 1.0, 0 ～ -1.0, -1.0 이하의 4개 범주로 구분하여 기록치가 큰 순으로 U1, U2, U3, U4로 구분하기로 한다. 여기서 도시지향성이 강한 지역은 U1에 속하는 지역이며, 도시성이 가장 약한 지역은 U4에 속하는 지역이다.
또한 농촌지향성 분석에서 제1주성분의 기록치를 1.0이상, 0 ～ 1.0, 0 ～-1.0, -1.0이하의 4개 범주로 구분하여 기록치가 큰 순으로 R1, R2, R3, R4로 구분하여 농촌지향성의 정도를 분석하였다. 여기서도 농촌지향성이 가장 강한 지역은 R1계층 에 속하는 지역이며, 농촌지향성이 가장 약하게 나타나는 지역은 R4에 속하는 지역 이다.
도시지향성과 농촌지향성을 분류한 U1～U4와 R1～R4를 중첩시키면 <표 3>과 같 은 행렬을 통해 지역을 분류할 수 있다. 즉, 도시지향성이 강하면서도 농촌지향성이 강한 양면적 성격의 지역이 있을 수도 있고, 지역성격이 분명히 나타나 도시지향성과 농촌지향성간이 경합이 발생하지 않는 지역도 있을 수 있다. R1 ～ U4와 R4 ～ U1 은 지역성격이 분명한 지역인데, R1 ～ U4에 속하는 지역은 농촌지향성이 매우 강하
1) 이 부분은 임형백‧이성우, 2004, 농촌사회의 환경과 기능, 서울대학교출판부.의 제16장의 일부를 요약한 것임.
2) 상관되어 있는 변수들 사이의 복잡한 관계를 단순화시키기 위해서 주로 사용되는 기법이다. 주성분분석 법은 서로 상관되어져 있는 변수들을 변환하여 서로 독립적인 새로운 변수로 유도해 내는 기법이다. 이 때의 새로운 변수를 주성분이라 하고 각 주성분이 보유하고 있는 정보의 양은 주성분이 보유하는 분산의 크기 순으로 나열하여 가장 정보의 양이 큰 주성분은 첫 번째 주성분이 되며 가장 작은 정보를 보유한 주성분은 마지막 번째 주성분이 된다. 즉 다변량 자료의 변수를 변환하여 서로 상관관계가 없도록 얻어 진 변수가 주성분이라고 할 수 있다(이강철․김우성, 2002).
고 도시지향성이 약한 지역이며, R4 ～ U1은 도시지향성이 매우 강하고 농촌지향성 이 약한 지역이다. 실제 집행에 있어서는 이러한 매트릭스의 교차에 따른 8개 지역으 로의 분리가 다양한 농촌지역의 특수성을 반영하는데 더욱 효과적이나, 그 구분이 확 연히 구분되는 4개 지역만을 실천계획의 분석의 틀로서 삼았었다.
<표 3> 주성분 분석에 의한 지역별 지향성의 판정
도시지향성
농촌 지향성
U1(+) U2(+) U3(-) U4(-)
R1(+)
도․농 경합지역 농촌지향지역
R2(+) R3(-)
도시지향지역 회색지역
R4(-)
주) U1(R1) 등급: 1.0이상, U2(R2) 등급: 0～1.0 주) U3(R3) 등급: -1.0～0, U4(R4)등급: -1.0이하 자료: 임형백‧이성우, 2004: 465.
이러한 지역지향성을 바탕으로 해서 도‧농경합지역, 농촌지향지역, 도시지향지역, 회 색지역의 4가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫 번째 유형은 도․농 경합지역으로 도시 지향성과 농촌 지향성이 모두 양(+)인 지역인데, 도시 지향성과 농촌 지향성이 모두 강한 지역이다. 이런 지역은 도시적 특성을 살리는 지역으로도 적당하고, 농업의 진 흥도 가능한 지역이지만, 양측의 요구가 경합되는 지역이다. 두 번째 유형은 농촌지 향지역으로 도시지향성은 음(-)이지만, 농촌지향성이 양(+)인 지역인데, 도시 지향 성이 약하고 농촌 지향성이 강한 지역이라고 볼 수 있다. 이런 지역은 도시화는 미약 하지만, 농업이 상대적으로 우위에 있어 농지보전이 비교적 용이한 지역으로 농업개 발과 농업진흥계획이 수립될 수 있다.
세 번째 유형은 도시 지향지역으로 도시지향성은 양(+)이고, 농촌 지향성은 음(-) 인 지역인데, 도시 지향성이 강하고 농촌 지향성이 약한 지역이다. 이 지역은 도시화 는 진행되고 있으나, 농업의 우위성은 빈약하여 도시적 용도로 개발하는 것이 더 효 율적인 지역이다. 네 번째 유형은 회색지역으로 도시지향성과 농촌 지향성이 다같이 음(-)으로 나타나는 지역인데, 도시 지향성과 농업 지향성이 모두 약한 지역이라고 볼 수 있다. 이 지역은 정체되어 있는 지역이므로 지역성격이 모호하고, 도시화의 움 직임도 미약하고 농업의 우위성도 약한 지역이다. 이런 지역은 도시적 개발이나, 농 업적 개발을 모두 적극적으로 추진할 수 있다고 볼 수 있다.
구분 1980년 1990년 1995년 2000년 2005년 2015년 전망 3만 미만
시‧군수 3(1.8) 5(3.0) 10(6.1) 12(7.3) 18(10.9) 42(25.5) 3만-5만 미만 13(7.9) 19(11.5) 27(16.4) 31(18.8) 34(20.6) 28(17.0)
5만-10만
미만 59(35.8) 62(37.6) 57(34.5) 51(30.9) 44(26.7) 32(19.4) 10만-20만
미만 68(41.2) 51(30.9) 39(23.6) 37(22.4) 30(18.2) 16(9.7) 20만-50만
미만 22(13.3) 23(13.9) 23(13.9) 24(14.5) 28(17.0) 29(17.6) 50만-100만 - 5(3.0) 9(5.5) 10(6.1) 10(6.1) 11(6.7)
3) 인구의 양적 성장 추구
지금까지도 60년 이상 농촌의 마을과 마을 당 인구수는 계속 감소하여 왔다. 또 상 대적으로 고령인구가 많은 농촌지역과 낙후지역은 자연사망률 등으로 인하여 인구의 감소속도가 더 빠르게 나타나고 있다. 인구밀도가 낮은 지역에서는 전출 뿐만 아니라 자연감소로 이한 인구감소도 더 빠르게 나타나고 있는 것이다.
<표 4> 농촌의 마을(반) 및 마을 당 인구수의 변화 추이
구분 반(A, 개소) 인구(B, 인) 마을별 인구(B/A, %)
1960년 131,936 17,996,495 136.4
1980년 124,028 15,997,362 129.0
1995년 116,373 9,561,746 82.2
2005년 117,773 8,703,735 73.9
2007년 105,377 - -
주: 인구는 해당년도 인구주택센서스를 기본으로 하였으므로, 2007년은 집계하지 않았음.
자료: 통계청, 각년도, 한국통계연감 및 행정자치통계연보; 김창현 외 2인, 2008: 66 재인용.
한국농촌경제연구원은 1960년 13만 1,936개에 달했던 농어촌 마을이 1980년 12만 4,028개, 1995년 11만 6,373개에 이어 2007년 10만 5,377개로 급격히 감소했다고 발표했다(함유근‧김영수, 2010: 11-12). 특히 인구가 적은 오지와 농촌마을부터 급 속히 해체되는 경향이 가속화되고 있다.
<표 5> 인구변화에 따른 시‧군수의 변화
(단위: 개, %)
100만 초과 - - - - 1(0.6) 7(4.2) 계 165(100.0) 165(100.0) 165(100.0) 165(100.0) 165(100.0) 165(100.0) 자료: 최양부, 2008.09, 12.
더구나, 2008년 11월에 한국의 출산율이 1.2명으로 급격히 감소하면서 인구정점이 2028년에서 2018년으로 10년이 앞당겨졌다. 이 추세가 유지된다면 향후 6년뒤부터 는 한국의 인구가 감소하기 시작할 것으로 전망된다.
그럼에도 지방자치단체에서 인구감소를 언급하는 것은 금기시된다. 모든 지방자치 단체는 인구의 증가를 가정하고, 인구증가에 따른 개발계획을 세우고 있다. 그러나 이러한 개발계획의 상당수는 현실성이 결여되어 있으며, 무엇보다 인구의 양적 증가 와 이로 인한 세수증가라는 양적인 접근이라는 한계를 가지고 있다. 유럽의 선진지역 이 인구가 많아서 경쟁력이 있고 발전된 곳이 아니며, 제3세계의 농촌지역이 인구가 부족해서 경쟁력이 없고 저발전된 것은 아니다. 정보화, 혁신, 녹색성장 등 질적성장 을 구호로는 외치면서, 실제로는 양적성장에 치중하고 있는 것이다.
4) 선진지역에 대한 규제를 통한 하향적 평준화
(1) 인구분산의 실패
특히 참여정부는 수도권에 대한 규제와 공공기관의 이전‧재배치를 통하여 국가균형 발전을 추구하였다. 임형백(2011a, 2011b)은 국가균형발전이라는 정책의 취지와 목 표에 대하여는 찬성하나, 방법론적인 측면에서 참여정부의 국가균형발전은 대단히 비 효율적이고 근시안적인 정책임을 비판하였다.
특히 수도권이라는 선진지역에 대한 규제를 강조한 반면, 비수도권이라는 후진지역 의 혁신과 내생적 발전에는 실패하였다. 국가균형발전은 수도권의 도시비경제(urban diseconomies)를 감소시키면서, 수도권에서 감소하는 집적의 경제(agglomeration economies) 이상의 효과를 비수도권에서 만들어내야만 했다. 그러나 공공기관의 이 전 보다 더 중요한 혁신을 만들어내는데 실패함으로써, 하향적 평준화를 통한 국가균 형발전을 추구하였다. 결과적으로 대단히 비효율적인 정책일 뿐만 아니라 국가전체의 경쟁력과 파이를 축소시켰다.
더구나 공공기관의 이전과 사회기반시설을 증가 이외에 인구분산도 제대로 이루어 지지 않고 있다. 오히려 최근 5년간 수도권 인구 집중 현상은 더 심해졌다. 전국 모 든 시ㆍ도 가운데 수도권이 순유입 인구가 제일 많았다. 수도권이라는 선진지역에 대
한 규제에도 불구하고 인구분산도 이루지 못한 것이다.
자료: 통계청, 2011.
<그림 3> 5년 전 거주지 기준 수도권의 유입 및 유출 인구(2010)
참여정부의 국가균형발전 정책과 이명박정부의 지역발전 정책에도 불구하고 최근 5 년간 수도권 인구 집중 현상은 더 심해졌다. 이는 참여정부와 이명박정부의 정책에도 불구하고, 국가균형발전이 이루어지지 않고 있음을 의미한다. 즉, 참여정부와 이명박 정부의 정책들이 현재에 이르러서도 물리적 기반 조성 이외의 실질적 효과를 가져오 지 못하고 있음을 보여준다.
일례로, 오송보건의료행정타운이 있는 충북 청원군 강외면의 인구는 2010년 10월 1만5004명에서 2011년 4월 1만8170명으로 3000여 명밖에 늘지 않았다. 6개 기관 직원 수가 2384명이고 그 가족까지 고려하면 인구수가 9000여 명이 늘고 입주기업 까지 감안하면 1만여 명이 늘어야 한다. 이처럼 인구가 늘지 않는 것은 오송타운이 충분한 선발 이익(initial advantage)을 가지고 있지 않기 때문이다. 그렇다 보니 일부 직원은 오송타운으로 입주하지 않고 생활여건이 나은 대전, 청주, 조치원 등 인근 지 역으로 옮겨갔다. 일부는 아예 수도권에서 매일 출‧퇴근을 하여 지역경제에 파급효과 가 크지 않다(임형백, 2011a: 244).
수도권이라는 선진지역에 대한 규제가 국가균형발전은 고사하고 인구분산 효과도 제대로 가져오지 못하고 있는 것이다. 오랜 시간이 지나고 세종시와 혁신도시가 제 모습과 기능을 갖추어갈 수 있다. 그리고 이러한 결과만 부각되고 그 과정속에서의 막대한 비용은 매몰되는 ‘착시현상’이 나타날 수도 있다. 그러나 분명한 것은 국가균 형발전이라는 긍정적인 취지에도 불과하고, 그 방법론적인 측면에서는 대단히 비효율 적인 정책이었음은 지적되어야한다.
(2) 공간적 이질성의 무시
선진지역에 대한 규제를 하면서 이를 수도권 대 비수도권이라는 단편적인 시각으로 접근하였다. 이렇게 단편적인 시각으로 접근하다 보니 공간적 이질성(spatial heterogeneity) 을 충분히 고려하지 못하였다. 즉 수도권도 동일한 공간이 아닌데, 수도권과 지방이 라는 단편적인 이분법으로 접근한 것이 문제이다.
좀 더 자세히 들여다보면, 수도권 내에서도 지역간에 격차가 존재한다. 임형백 (2011b)은 이를 공간경쟁력(spatial competitiveness)라는 개념으로 설명하였다. 아 래 <그림 4>는 통근‧통학하는 인구의 10% 이상이 서울로 통근‧통학하는 18개의 시 ㆍ군ㆍ구를 보여준다. 서울에 가까운 시‧군구 일수록 서울로 통근‧통학하는 비율이 높 다는 것은, 서울의 인구흡인요인과 이로인한 서울의 공간경쟁력을 단적으로 보여주는 것이다.
자료: 통계청, 2011: 31.
<그림 4> 서울로 통근․통학하는 비율(2010)
위의 <그림 4>에서 보듯이 경기도내의 지자체간에도 격차가 존재한다. 경기도의 면적은 10,185.6㎢로 면적이 605.52㎢인 서울보다 16.8배 정도 큰 이질적인 지역이 다. 경기도의 용인시만 하여도 서울시보다 조금 작고, 화성시는 오히려 서울시보다 조금 크다. 따라서, 수도권 전체를 하나로 묶어 이를 규제하는 것은 타당하지 않은 측면이 있다.
또 수도권에서 서울을 규제한다고 하여 서울의 인구가 지방으로 이동하는 것도 아
니며, 서울로 이동하지 못하는 인구가 모두 지방에 머무는 것도 아니다. 실제로 최근 서울의 인구는 감소하는 반면, 경기도의 인구는 증가하고 있다. 경기도의 인구의 증 가는 지방에서의 이주뿐만 아니라 서울에서의 이주에 의한 결과이다. 또 서울로 이동 하지 못하는 지방의 인구가 중간경유지로써 경기도를 이용하는 현상이 나타나고 있다 (<그림 3>).
(3) 주간인구지수
이러한 현상을 보여주는 지표 중의 하나가 ‘주간인주지수’3)이다. 실제로 통계청 (2011)의 조사결과에서도 주간인구지수는 전국에서 서울이 108.6으로 가장 높았고, 종로는 215, 강남은 182, 서초는 140이며, 특히 서울 중구는 348.1로 주간인구가 상 주인구의 3.5배에 달한다.
<그림 5> 상주인구 및 주간인구지수 분포
3) 지역 상주인구 대비 낮시간 해당 지역에 머물고 있거나 상주하고 있는 인구의 비율을 의미한다. 어떤 지 역의 지역 상주인구가 100이라면 주민등록상 인구가 100명이고 낮시간에 실제로 그 지역에서 생활하는 인구도 100명이라는 의미이다.
반면 경기도는 주간인구지수가 92.7로 전국에서 가장 낮았다. 이는 경기도가 다른 광역자치단체에 비하여는 공간경쟁력이 높지만 가장 공간경쟁력이 높은 서울에 인접 하여 있기 때문에, 다른 광역자치단체로부터의 인구유입이라는 반사이익은 얻지만 상 대적 공간경쟁력의 격차가 큼을 의미한다.
이러한 서울과 경기도의 공간경쟁력의 상대적 격차로 인하여, 경기도에서 서울로 통근하는 사람이 많은 탓에, 서울이 낮시간에 인구가 가장 많은 도시인 반면 경기도 는 낮시간에 인구가 가장 적은 지역이 됨을 보여준다4).
5) 포퓰리즘
한국정부는 지역개발정책을 추진함에 있어서 나누어주기식(pork-barrel) 선심공약 으로 개발지구를 지정하는 반면, 실질적인 제도적 지원은 이루어지지 않고 있다. 현 재 한국의 개발지구는 53개 법률에 근거한 1,550여 곳이며 총 지정면적은 국토의 1.2배 이상이다.
2010년 전국에는 6개 경제자유구역에 93개 지구단위가 있다. 2010년 지식경제부 는 "전국 6개 경제자유구역의 93개 단위지구 중 35개 지구를 재조정할 필요가 있다' 며 실사를 거쳐 해당 지방자치단체와 후속 대책을 논의할 것이라고 밝혔다. 이후 2010년 12월 28일 지식경제부는 경제자유구역위원회 회의를 열고 '경제자유구역 구 조조정방안'을 의결했다. 해제 대상은 인천, 분산진해, 광양만권, 대구경북, 새만금군 산 등 5개 경제자유구역 지역 내 12개 단위지구이며, 인천공항 용지 일부, 부산 일대 그린벨트, 대구 수성의료지구 일부, 여수공항 용지 등이 포함되었다. 이번에 해제되는 지역의 총면적은 여의도 면적의 10.8배인 90.51㎢로, 현재 경제자유구역 총면적(571
㎢)의 15.9%에 해당한다.
4) 한국국민의 93.1%는 단일교통수단을 이용하고, 평균 통근‧통학시간은 38.7분이다. 이용교통수단별 평균 소요시간은 승용차는 32.2분, 시내버스 등은 37.3분, 전철‧지하철은 61.0분, 고속시외버스는 84.5분이다 (통계청, 2011).
자료: 지식경제부; 동아일보, 2010.12.29일자.
<그림 6> 경제자유구역 지정 및 해제 현황
2011년 286개 공공기관의 부채가 사상 처음으로 국가채무보다 많아졌다. 기획재정 부는 4월 30일 “2011년 공공기관부채가 전년(401조 6000억 원)보다 15.4% 늘어난 463조 5000억 원으로 집계됐다”고 밝혔다. 이는 2011년 국가채무 422조 7000억 원
보다 40조 8000억 원이 많은 것이다. 공공기관 부채가 급증한 것은 정부 정책의 영 향이 크다. 한국토지주택공사(LH)는 보금자리주택과 세종시 건설 등으로 9조 원, 4 대강 사업을 전담한 한국수자원공사는 4조 5000억 원 가량 부채가 늘었다. 당기순이 익도 2010년 4조 2000억 원 흑자에서 2011년 8조 4000억 원 적자로 돌아섰다5)(동 아일보, 2012.05.01일자).
부채도 자산에 포함된다. 공정거래위원회가 2011년 4월 5일 55개 상호출자제한기 업집단을 지정하면서 발표한 자산현황에 따르면, 삼성의 자산규모는 230조 9천억원 이었고, 한국토지주택공사는 148.2조원, 한국전력공사는 131.3조원, 현대자동차는 126.7조원, SK는 97조원의 순이었다. 한국토지주택공사는 삼성전자보다도 커다란 회 사인 셈이다. 한국토지주택공사의 부채가 자산에 포함된 결과이다.
3. 지역개발의 패러다임 전환
1) 양적개발에서 질적개발로의 전환
그 동안 부동산은 가격상승을 전제로 재테크 측면에서 묻지마 투자를 하여왔다. 일 단 사놓으면 가격이 오르기 때문에, 가격 상승폭이 큰 부동산을 찾는 것이 목적이었 다. 국민들은 너도 나도 앞장서서 주택을 구입하였고, 주택은 꼭 필요한 구매목록 1 순위였다. 합리적인 판단과 냉철한 분석이 필요한 투자재화가 아니었고, 따라서 다른 재화에 비하여 체계적인 자료수집과 분석방법이 뒤떨어져있다.
그런데, 2011년 1인 가구의 비율은 전체 가구의 25.3%를 차지하여 1위로 올라섰 고, 2035년에는 40.5%로 34.3%에 이를 것으로 전망된다(통계청, 2012). 1970년대 산업화‧도시화의 과정에서 주류 가족형태로 등장한 핵가족(4인 가족)의 쇠퇴이다. 이 처럼 최근 들어 1-2인 가구의 증가로 중‧대형 주택에 대한 수요가 줄어들고, 무엇보 다 국민들이 부동산을 전처럼 신뢰하지 않는 현상이 나타나고 있다.
또, 30대 연령층의 주택구입의사는 2010년 40.6%에서 2012년 13%로 떨어졌다.
5) 이에 대하여 기획재정부는, “예금보험공사는 부실 저축은행 지원을 하면서 부채가 13조 3000억 원 늘었 고, 한국전력은 해외투자와 전기요금 인상 억제로 10조 4000억 원의 부채가 증가했고, 한국장학재단은 학자금 대출사업으로 2조 9000억 원이 늘었다”고 밝혔다. 또 기획재정부는 공공기관의 재무구조가 부채 보다 자산이 훨씬 큰 만큼 부채 상환에는 문제가 없다고 보고 있다. 실제로 지난해 공공기간의 자산은 698조 9000억 원으로 전년 대비 8.4% 증가했다. 기관별로는 LH 10조 6000억 원, 한전 6조 9000억 원, 한국가스고사 6조 원, 수자원공사 4조 8000억 원 등 자산이 늘었다. 또 기획재정부는 단기순이익의 적자에 대하여도, “예금보험공사와 한전의 적자(총 14조 2000억 원)를 제외하면, 나머지 기관에서는 5조 8000억 원의 흑자가 났다”고 밝혔다. 각 기관의 구체적인 경영정보는 경영정보 공개시스템인 ‘알리오 (www.alio.go.kr)에서 확인할 수 있다(동아일보, 2012.05.01일자).
아래 <그림 7>은 ‘주택을 구입할 의사’가 있는 30대의 비중을 나타낸다. 불과 2년만 에 1/3로 줄어들었다. 이것은 개인의 자금부족, 주택의 투자가치 상실, 구매 심리 저 하 등 여러 가지 이유로 인한 복합적 결과로 보인다.
자료: 한국갤럽, 부동산114.
<그림 7> ‘주택구입 의사가 있다’고 응답한 30대 비중
1970년 통계 작성 이래 2011년은 처음으로 수도권으로 전입인구보다 전출인구가 8,000명이나 많아 순유출을 기록했다. 서울은 이미 1990년부터 순유출이 시작되었지 만, 대부분 서울에서 수도권 신도시로 이동한 사람들이어서 수도권 전체는 유입인구 가 유출인구보다 많았다(통계청, 2012a). 또, 이수욱 외(2011)에 의하면, 수도권의 연간 신규 주택수요는 2011년 대비 2020년에는 13% 감소한다.
제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020년)에서는 도시발전 전략을 신도시 개발 에서 도시 재생을 통한 ‘압축도시’(Compact City)로 바꾸겠다고 밝혔다. 압축도시는 신도시로 도시의 외형을 넓히면서 주택을 공급하던 팽창ㆍ확장 위주의 주택 정책이 구도심을 되살리는 방식으로 ‘방향 전환’이며, 사실상의 ‘신도시 포기 선언’이다.
결국, 국토해양부는 330만 m² 이상 규모로 지정해 계획적인 도시개발을 추진하는 신도시 사업을 수도권에서는 잠정 중단하겠다고 밝혔다. 국토부 고위 관계자는 “수도 권에서 신도시 추가 지정은 없다”며 “잠정적으로 2017년까지 국책사업으로 신도시 신규 개발을 추진하거나 지방자치단체의 330만 m² 이상 대규모 택지개발 사업을 승 인하지 않을 방침”이라고 말했다.
박종철(2011)은 전라남도의 18개 중소도시를 사례로, 확대위주의 도시계획에서 축 소위주의 도시계획으로의 전환을 주장하였다. 박재운‧안세훈(2012)은, “이명박 정부는
인구기준(단위: 명) 국가
200 핀란드, 스웨덴
250 덴마크
300 아이슬란드
4대강 살리기 사업의 경제적 파급효과를 40조원으로 예상했으나, 2009년 산업연관표 에 의한 각종 유발계수를 적용해 그 효과적 측면을 산출한 결과, 실제로는 최대 26조 원에서 최소 13조원에 불과한 것으로 나타났다”고 하였다.
2) 지역특성을 반영한 차별화된 개발
프랑스는 '탁월한 농촌거점'(Pôle d'exellence rurale)이란 정책을 추구하고 있는데, 이는 농촌의 개별 지역이 가지는 고유한 잠재성을 발굴‧개발함으로써 지역의 경쟁력 을 강화하고자 하는 정책적 시도이다. 프랑스의 농촌거점 정책은 종래와 같이 낙후된 지역에 대하여 보조금을 지급한다는 수동적 시각에서 벗어나, 지역 발전의 잠재력을 가지는 지역에 대하여 그 잠재력을 일깨우는 기회를 제공한다는, 보다 능동적이고 발 전적인 지역 정책의 시각을 정립해 나가고 있다. 이러한 농촌거점 정책은 도시지역과 는 차별되는 농촌지역의 잠재력을 개발하여 고용과 혁신을 창출하기 위한 정책이다 (성주인 외 2인, 2008: 112-113).
3) 인구의 질적 성장 추구
도시를 규정하는 최소 인구규모는 국가마다 다르다. 예를 들어 독일‧프랑스는 2,000 명, 미국은 2,500명, 호주‧인도는 5,000명, 영국‧스페인은 10,000명, 한국과 일본은 50,000명, 그리고 중국은 100,000만명을 기준으로 하고 있다(김철수, 2008: 14).
이처럼 도시를 규정하는 최소 인규규모가 크다는 것은, 그만큼 한국에서 인구가 도 시로 집중하는 경향이 강하다는 것을 의미한다. 일반적으로 도시로 인구가 집중하는 경향은 아시아국가, 영‧미권, 유럽대륙의 순서로 나타난다. 이러한 현상은 역사적‧문화 적 차이에 기인한다. 한국은 서구의 국가와 비교하여 인구가 도시로 밀집되는 경향이 더 강하여, 인구의 분산은 더 어렵다.
<표 6> 도시최저인구규모의 국가별 비교
1,000 베네수엘라, 뉴질랜드, 호주, 캐나다
1,500 아일랜드
2,000 프랑스, 콩고, 이스라엘, 아르헨티나, 과테말라 2,500 미국, 멕시코
5,000 벨기에, 인도, 가나, 이란, 네덜란드, 오스트리아, 파키스탄 10,000 그리스, 스위스, 터키, 네팔
20,000 한국, 일본
주) 한국과 일본은 법정시가 되려면 인구 50,000 이상을 요구한다.
자료: King and Golledge, 1978: 32; Northam, 1979: 12.
한국에서 어느 지역으로 인구가 유입되는 첫 번째 조건은 직업이고 두 번째 조건은 교육환경이다. 직업요인 중 인구의 유입에는 새로 만들어지는 일자리가 크게 작용하 는데 통상 서울을 제외하고 경기도에서만 새로 만들어지는 일자리의 50% 이상이 만 들어진다. 거기에 더하여, 교육환경도 중요한 인구이동요인으로 작용한다.
<표 7> 한국의 인구이동요인
(단위: 천명) 이동요인
이동방향
직업요인 교육요인 가족요인 주택요인 주거‧근린
환경요인
자연환경‧
기타요인
농촌→도시 193 99 67 24 7 7
도시→농촌 155 30 78 36 3 27
자료: 통계청, 1997, ‘97년 인구이동특별조사6).
서울로 진입하지 못하고, 경기도나 강북으로 진입한 인구도, 아이들의 중‧고등학교 진학에 맞추어서 서울이나 강남으로 재이주하는 현상이 나타난다. 수도권 내에서도 인구밀집지역과 인구희박지역이 구분된다.
따라서 직업과 교육환경 등을 포함한 정주환경(settlement environment)을 갖추지 않고, SOC 확충, 대규모개발, 공공기관의 이전만으로는 충분한 인구유입효과를 가져 오기 어렵고 특히 고급인력의 유입은 더더욱 어렵다.
6) 1997년 7월 1일부터 10일까지(10일간) 실시된 1회성 조사이다. 전국의 40,700 표본가구의 가구원(약 126,000명)을 조사대상으로, 조사원이 조사대상가구를 직접방문하여 면접조사를 실시하였다.
자료: 임형백, 2006: 38.
<그림 8> 수도권의 인구밀집지역과 인구희박지역
중요한 것은 고용의 양이 아니라 고용의 질이다. 여준호(2009)의 연구에서는 일자 리 증가로 인한 인구증가 또는 인구유입 효과는 농촌지역이 오히려 도시지역보다 더 큰 것으로 나타났다. 그러나 농촌지역의 산업간 연계구조가 취약하고 일자리의 질이 떨어져 재정자립도 제고에 미치는 효과는 도시지역의 8분의 1에 불과한 것으로 나타 났다.
'통념의 편안함'보다 '역발상의 불편함'을 활용할 수 있어야 한다. 스위스의 26개 주 (州) 중 하나인 추크(Zug)주는 인구가 10만명에 불과하지만 기업수는 3만개(2008년 기준)에 가깝다. 소득도 바젤(Basel)주에 이어 두 번째로 높다. 선진국의 살기 좋은 지역이 인구밀도가 높은 때문인가? 분명히 아니다. 정책의 중심을 인구밀도가 아닌 자생적 경제력에 두어야 한다(임형백, 2010: 259).
4) 내생적 성장을 통한 지역격차 완화
세계화, 시장개방, 무한경쟁사회 등으로 인하여, 각각의 지방자치단체가 스스로의 경쟁력을 갖추어야만 하는 시대가 되었다. 또, 사회의 급속한 변화, 인구의 이동성 증 가, 지방자치제의 발달 등으로 인하여, 중앙정부 또는 광역자치단체가 각각의 지방자 치단체의 여건을 파악하는 것도 불가능해졌고, 각각의 지방자치단체가 변화하는 상황 에 능동적으로 신속하게 대응하여야만 하는 시대가 되었다.
지역균형발전정책의 구조 측면에서 1990년대 말 이후 모든 나라에서 지역간 격차 해소 중심에서 지역경쟁력 강화 중심으로 바뀌었다(장재홍 외 3인, 2008). 영국은 지 역정책의 형평성 측면보다는 경쟁력을 강조하고 있으며, 중앙 차원의 정책과 지역 차 원의 정책을 연계하고 전달체계의 효율성을 강조하는 국가정책의 지역화(regionalization of national policy)를 추진하고 있다(정준호, 2008).
<표 8> 지역균형발전정책의 범주 및 효과
지역균형발전정책의 범주 정책목표별 효과
지역간 격차 완화 내생적 지역발전
물리적 정책 선진지역 규제 ○ ×
이전‧재배치 ○ △
재정‧세제 차등화 정책 지역간 차등 재정지원 ○ △
지역간 차등 세제 ○ △
제도적 기반 구축 추진기구 설치 ○ ○
법제의 제정 ○ ○
주: ○, △, ×는 각 정책범주가 당해 정책목표에 각각 긍정적인 영향, 불확실한 영향, 부정적인 영향 을 미칠 것임을 의미한다.
자료: 장재홍 외 3인, 2008: 44.
지역균형발전의 최전선의 시행자이면서 수혜자인 지자체의 역량이 강화되지 않고서 는, 지역균형발전은 가능하지 않다. 지금도 상당수의 지방자치단체는 스스로의 역량 을 강화하지 못하고, 중앙정부에 일방적인 지원을 요구하고 있다. 또 지원된 정책자 금의 비효율적 운영에 대하여는 침묵하고 있다. 어떠한 선행적 지원이 이루어지면 이 를 어떻게 운영하여 어떠한 결과를 가져오겠다는 청사진의 제시는 부족하다.
지방자치시대에 스스로의 역량을 강화하지 않고, 중앙정부 또는 광역자치단체의 지 원에 의존하는 것은 시대착오적일 뿐만 아니라 궁극적인 해결책이 아니다. 중앙정부 또는 광역자치단체로부터의 일방적 지원보다는 ①지자체의 역량 강화→②지역경제활 성화(내생적 발전)→③세수확충→④해당 지자체에의 재투자라는 선순환 구조의 구축 이 필요하다. 이를 위해서는 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부의 자체역량강화가 필수 적이다.
이를 통하여 흔히 비수도권으로 지칭되는 지방자치단체에서는 내생적 성장의 결과 에 더하여, (선진지역을 규제하지 않고 선진지역의 성장을 독려하면서)수도권에서의 성장의 결과를 이전할 수 있는 방법을 찾아야 한다. 즉 선진지역의 파이를 줄이기 보 다는 오히려 파이의 성장을 촉진하고 대신 더 많은 부분을 받을 수 있는 방법을 찾아 야 한다.
5) 포퓰리즘의 배제
공공투자사업의 타당성분석(feasibility analysis)의 하나로 비용-편익 분석(cost-benefit analysis)이 많이 사용된다. 비용-편익 분석은 효율성 중심의 경제적 합리성에 근거 한 분석방법이다. 그럼에도 불구하고 최종판단은 정책결정자에 달려 있는 것인 만큼 이때 다른 가치판단(예컨대 사회‧정치적 합리성)에 의해 다른 결정을 내릴 수 있다 (김동건, 2012)
그러나 포퓰리즘은 이러한 가치판단에 해당되지 않는다. 포퓰리즘에는 반드시 대가 가 따른다. 예산없는 정책은 허구이고 정책없는 예산은 낭비이다. 반드시 유권자에게 직‧간접적으로 비용을 청구한다. 다만, 그 청구방법이 우회적이어서 유권자가 모를 뿐 이다. 포퓰리즘을 추구하는 정치인은 눈앞에서 작은 이익을 주면서, 보이지 않는 곳 에서 커다란 것을 훔쳐가는 도둑이다. 선심성 정책의 수혜자는 이를 통하여 득표에 성공한 정치인 뿐이다. 손실은 사회화되고 이익은 개인화되는 것이다.
동남권신공항은 이미 타당성이 없는 것으로 결론이 났음에도 이후 발간된 이명박대 통령의 공약집에 들어가 있고, 박근혜 대표도 동남권신공항을 재론하고 있다. 2012년 에는 대선을 앞두고 잠재적 대권주자들에게서 제주도해저터널과 한‧중해저터널이 회 자되고 있다. 제주도해저터널만 하여도 10조원이 넘는 돈을 투입하여 얻으려고 하는 효과는 너무나도 불투명하다. 더구나 항공 및 해운과 경쟁관계(competitive relationship) 가 발생한다. 경제적 합리성에 근거하여 분석하고, 때로 사회적‧정치적 합리성이 고려 될 수는 있다. 그러나 선거에서의 득표를 위한 고려는 결코 이러한 사회적‧정치적 합 리성에 해당되지 않는다.
이미 우리는 이러한 포퓰리즘을 무수히 보아왔다. ‘정책’과 ‘비전’을 제시할 수 없는 무능한 단체장들은 손쉬운 방법으로 대규모 개발사업을 선택한다. 질적성장을 위한 정책을 포기하고 양적인 성장 정책을 선택한 것이다. 나아가 자신들의 치적 자랑을 넘어 자신이 ‘전국구급’ 인물이라는 이미지를 심어주기 위해 세금을 물쓰듯 썼다. 서 울 뿐만 아니라 오늘날 많은 자치단체와 공공기관에서 이러한 문제가 발생하고 있다.
많은 자치단체의 재정이 악화되고 있고, 다수의 애물단지와 ‘돈먹는 하마’를 만들어 놓았다. 인천의 월미도 은하레일, 경기도 용인시의 경전철, 전라북도 진안군 용담호의 대형분수 등 헤아릴 수도 없다. 이제는 ‘토목’이라는 용어에는 비하의 의미가 포함되 어 사용되고 있다.
한편, 이러한 포퓰리즘의 바닥에는 국민들 개개인의 이기심과 지역이기주의가 놓여 있다. 이명박정부에서의 대규모 국책사업을 둘러싼 지역갈등은 이러한 지역이기주의 를 극명하게 보여주고 있다(<표 9>). 정책은 합리성과 효율성의 산물이면서, 동시에 정치성과 권력성의 산물이다. 그런데 오늘날 범사회적으로 집단적 가치보다 개인적 가치가 우선시 되고, 다원화‧분권화된 사회구조가 일반적인 시대적 이념하에서 민주성
과 절차적 타당성이라는 가치의 중요성이 부각되고 있다(권기헌, 2010: 5). 포퓰리즘 을 방지하려면 이러한 지역이기주의에서 탈피하고, 국가의 차원에서 합리적인 개발정 책을 계획하고 실행하여야 한다.
<표 9> 국책사업으로 인한 지역갈등
국책사업과제 갈등지역 결과
첨단의료복합단지 대구↔충북↔원주 대구‧충북 나누기
세종시수정안 충청‧지방↔수도권 수정안 무산
동남권신공항 대구‧경북‧경남‧울산↔부산 신공항백지화
LH이전 전북혁신도시(전주)↔경남혁신도시(진주) 진주 이전
과학비즈니스벨트 충청↔영남↔호남 대전 대덕
자료: 내일신문, 2011.05.16.
4. 결 론
이 논문에서 한국지역개발의 패러다임 전환으로 제시된 것들은, 단편적으로는 기존 의 선행연구에서 유사한 의미로 이미 제시되었던 것들이다. 그럼에도 여러 가지 이유 로 아직 주류 패러다임으로서 자리잡지는 못하고 있다.
특히 이전에는 이러한 전환 패러다임들이 새로운 패러다임 정도의 의미를 가지고 있었으나, 이제는 충분히 주류 패러다임으로 자리매김할 시기가 되었다고 생각된다.
이러한 입장에서 이러한 전환 패러다임들을 하나의 틀로 엮어서 아래와 같이 제시하 였다.
〈표 10〉 한국 지역개발의 패러다임 전환
현재의 지역개발 패러다임 새로운 지역개발 패러다임
인구성장시대에 적합한 개발계획
→
양적개발에서 질적개발로의 전환 지역지향성을 무시한 획일적 도시화 지역특성을 반영한 차별화된 개발
인구의 양적 성장 추구 인구의 질적 성장 추구
선진지역에 대한 규제를 통한 하향적 평준화 내생적 성장을 통한 지역격차 완화
포퓰리즘 포퓰리즘의 배제
실제로 참여정부의 국가균형발전정책과 이명박정부의 지역발전정책의 추진속에서, 전국에서 이전과는 비교할 수 없는 대규모의 개발이 이루어졌다. 혁신, 녹색성장, 지 역상생 등의 이념이 제시되었지만, 실제적인 지역개발정책은 이전시대와 차이가 없는 대형국책개발사업을 통한 SOC개발, 양적개발정책이었다. 이 과정에서 국가와 공공기 관의 부채가 증가였을 뿐만 아니라, 지방자치단체의 부채도 증가하였다. 그럼에도 인 구의 지방분산은 이루어지지 않았고, 오히려 수도권으로의 인구집중이 이루어졌다.
이는 지방이 공간경쟁력을 갖추지 못하고 있음을 보여준다. 지방이 공간경쟁력을 갖 추지 못하고 있으므로, 지방으로 인구가 이동하지 않는 것이다.
더구나 이제는 사회적 추세도 변하고 있다. 그럼에도 여전히 지역개발에서는 ①인 구성장시대에 적합한 개발계획, 특히 대규모의 택지개발과 대형국책개발사업의 추진,
②지역지향성을 무시한 획일적인 도시화, ③인구의 양적 증가와 이를 통한 택지개발 과 세수증가라는 양적 성장의 추구, ④선진지역에 대한 규제를 통한 하향적 평준화,
⑤전시행정과 나누어주기식(pork-barrel) 개발공약 등 포퓰리즘을 찾아볼 수 있다.
참 고 문 헌
권기헌. (2010).「정책분석론」. 서울: 박영사.
권용우. (2001).「교외지역: 수도권 교외화의 이론과 실제」. 서울: 아카넷.
김동건. (2012).「비용‧편익분석 (제4판.)」. 서울: 박영사.
김성태․장정호. (1997). 한국 지역간 인구이동의 경제적 결정요인: 1970-1991, 「국제 경제연구」, 제3권 제2호, pp. 175-198.
김인. (1986).「현대인문지리학: 인간과 공간조직」. 서울: 법문사.
김창현‧강호제‧이종열. (2008). 「농촌이주 인구의 공간적 분포특성과 국토정책과제」.
국토연구원.
김철수. (2008).「현대도시계획」. 서울: 기문당.
박재운‧안세훈. (2012). 4대강 살리기 사업의 정치경제학: 지역경제 파급효과를 중심 으로,「2012 경제학공동학술대회 한국경제통상학회 발표논문집」.
박종철. (2011). 인구감소시대의 축소 도시계획 수립방안: 전라남도 중소도시의 도시 공간구조를 중심으로, 「한국지역개발학회지」, 제23권 제4호, pp. 55-88.
성주인‧이동필‧권인혜. (2008). 「국토 공간구조 변화에 대응한 농촌 중심지 발전 방안」.
한국농촌경제연구원.
안태환. (2000).「도시의 이해 (개정판.)」. 대구대학교출판부.
여준호. (2009). 일자리 증가가 지역 인구유입과 재정자립도에 미치는 영향 분석,
「농업경제연구」, 제50권 제4호, pp. 87-101.
이강철‧김우성. (2002). 「SAS 통계분석」. 서울: 자유아카데미.
이민형. (2008). 지역혁신과 자율책임예산관리체제, 고영선 편. 「지역개발정책의 방향 과 전략」. 한국개발연구원, pp. 309-367.
이수욱‧박천규‧최윤경‧이현지‧전성제‧선우덕‧이범수‧김완중‧김성희 외. (2011).
「사회‧경제구조 전환기의 주택정책 패러다임 정립방안 연구」. 국토연구원.
이원섭. (2006). 제4차 국토종합계획 수정계획(2006-2020)의 기조와 추진전략, 「도시정보」, 제286호, pp. 3-15.
임형백. (2006). 지역전략산업 선정의 과제: 혁신정책, 혁신의 성패요인, 전략산업선 정을 위한 고려사항, 「수원 지역혁신발전포럼 세미나자료집」, pp. 27-49.
임형백. (2010). 농촌개발과 지역균형발전, 김태명 외 6인. 「농촌활력론」.
서울대학교출판문화원, pp. 227-263.
임형백. (2011a). 행정중심복합도시 건설에 대한 비판적 고찰과 제언, 「한국정책연구」, 제11권 제3호, pp. 235-257.
임형백. (2011b). 안양시의 공간경쟁력, 「안양학논총」, 제11호, pp. 183-205.
임형백‧이성우. (2004). 「농촌사회의 환경과 기능」. 서울대학교출판부.
최병선 외 2인. (2004). 공간계획 체계, 대한국토‧도시계획학회 편저. 도시계획론 (4 정판.)」. 서울: 보성각, pp. 151-179.
최양부. (2008.09).「기초생활권 정책검토자료 초고」.
통계청. (각년도).「농가경제자료」.
통계청. (1997).「‘97년 인구이동특별조사」.
통계청. (2004).「가계조사」.
통계청. (2005).「농업총조사」.
통계청. (1995, 2000, 2005, 2007). 「인구주택총조사」.
통계청. (2011.09.22, 2010). 「인구주택총조사 인구이동ㆍ통근ㆍ통학 표본집계 결과」.
통계청. (2012a).「국내이동통계」.
통계청. (2012b).「2010-2035년 장래가구추계 보고서」.
한국감정원. (2011).「부동산조사/통계」.
함유근‧김영수. (2010).「커뮤니티 비즈니스: 지역 경제를 살리는 새로운 대안」. 삼성 경제연구소.
Kings, L. J. and Golledge, R. G. (1978).
Cities, Space, and Behavior
. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.Northam, R. N. (1979).
