WP 2007­6․ 기업도시 제도개선을 위한 연구

기업도시 제도개선을 위한 연구 A Study on Institutional improvement of

Enterprise City Development

WP 2007―6

기업도시 제도개선을 위한 연구

A Study on Institutional improvement of Enterprise City Development

•

하성덕․김진범․서관호

연 구 진 연구책임 하성덕 연구위원

연구반 김진범 책임연구원 서관호 연구원

WP 2007­6․ 기업도시 제도개선을 위한 연구

지은이․하성덕․김진범․서관호 / 펴낸이․최병선 / 펴낸처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 26일 / 발행․2007년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)

전화․031­380­0114(대표), 031­380­0426(배포) / 팩스․031­380­0474 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ 2007, 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

ⅰ

발간사

기업도시는 제조업, 관광업 등 산업입지와 경제활동을 촉진하기 위해 민간 기 업이 사업주체가 되어 개발하는 도시로서 산업시설은 물론 종사자의 정주에 필 요한 주택, 교육, 의료, 문화 등 복합기능을 가진 자족적 도시이다.

전국경제인연합회가 2003년 10월에 건설투자의 확대와 지방의 일자리 창출을 통한 경기진작 방안의 일환으로 기업도시 건설을 제안한 이래로 참여정부는 기 업도시 개발정책을 지역균형개발과 지역 산업 집적환경을 조성하기 위한 주요 정책수단의 하나로 설정하고 제도화 하였다. 정부는 2004년 9월에 「기업도시개 발특별법」을 제정하고 기업도시 개발사업의 지원책과 도시개발의 공익성확보 를 위한 제도적 장치를 마련하였다.

2007년 말 현재 태안기업도시가 이미 착공하고 원주, 충주 기업도시는 실시계 획 승인단계에 있으며, 무안과 무주는 개발계획이 승인단계에 있어 기업도시 개 발제도는 정착단계에 진입하고 있다.

우리연구원에서는 그동안 운영되고 있는 기업도시의 개발제도 중 개발이익 환 수에 관한 세부절차와 산정방법 중 분명하지 아니한 내용에 대해 개선방향을 제 시하고, 아울러 수도권에 있는 기업의 지방이전을 촉진하기 위해 이전하는 기업 에게 기업도시개발권을 부여하는 방안에 대해 수시과제로 채택하고 검토하였다.

본 연구에 참여한 하성덕 연구위원과 김진범 책임연구원, 서관호연구원의 열 의에 감사드리며, 기업도시 제도개선방안에서 제시된 내용이 기업도시 정책의 입안과 사업시행에 참여하는 기관들에게 도움이 되기를 바란다.

2007년 12월 국토연구원장 최 병 선

서 문

정부는 국가균형발전계획(2002~2006)을 수립하고 균형개발전략의 일환으로 행정중심복합도시의 건설, 공공기관 지방이전 및 혁신도시건설, 수도권의 계획 적 관리, 지방분권 등 4가지 정책과제를 제시하고 추진하고 있다. 정책의 기본방 향으로 지역균형발전과 수도권과밀 해소를 도모하기 위해 혁신주도형 발전패러 다임에 기초하여 자립적 지방화 전략을 통한 지역의 발전역량을 강화하는데 중 점을 두고 있다. 이러한 정책을 달성하기 위해서 지방에 행정중심복합도시, 혁신 도시, 기업도시 등 지역균형발전을 선도할 수 있는 신도시 개발을 추진하고 있 다. 기업도시 개발 정책은 균형개발 전략의 한축을 담당하고 있다.

기업도시 개발제도는 민간기업이 산업, 연구, 관광분야 등에 걸쳐 자족적인 도 시를 개발․운영할 수 있도록 하고, 계획적․주도적 참여를 유도함으로서 국민 경제와 지역균형 발전에 기여함을 목적으로 하고 있다. 기업도시 개발제도는 기 업이 필요한 지역에서 민간의 창의와 활력을 이용하여 도시를 직접 개발함으로 서 기업의 투자의욕을 고취하며, 기업의 복합적 도시개발을 유도하여 투자비를 절감하며 기업의 경쟁력을 강화하며, 한편 정부와 지방자치단체는 지방에 기업 환경 조성과 규제완화를 통한 산업의 집적으로 지역발전을 촉진할 수 있는 수단 으로 볼 수 있다. 2004년 12월 31일에 「기업도시개발특별법」을 제정하였고, 동 법률에 의거하여 2005년 7～8월에 6개의 기업도시 시범사업지역을 선정하였다.

2007년 9월 현재 6개 시범사업지역 중 태안, 원주, 충주, 무안, 무주 등 5개 기 업도시가 지구지정과 개발계획승인이 완료된 상태이며, 2007.10에는 태안 기업 도시가 착공되어 기업도시개발제도는 활성화되고 있다.

「기업도시개발특별법」에서는 기업도시개발사업의 주체와 사업시행절차, 지

ⅲ 는 그동안 운영되고 있는 기업도시 개발제도 중 개발이익 산정에 따른 세부적 절차와 방법의 불명확한 부분에 대해 보완할 수 있는 방안과 수도권으로부터 이 전하는 기업들에게 도시개발권을 부여할 수 있는 세부방안을 다루고 있다.

제1편에서는 현행 개발이익 산정기준에서 제시된 세부적 절차와 산정기준에 대한 불명확한 부분을 분석 제시하였으며, 바람직한 개선방안과 실질적 운용에 도움이 될 수 있는 간소화 방안 등을 제시하였다.

제2편에서는 수도권에서 지방으로 이전하는 기업들에게 도시개발권을 부여할 수 있는 세부방안에 대해 검토하였다. 수도권내에 입지하고 있는 대기업의 업종 별 분포현황, 사업특성, 이전성향 등을 분석하고 이를 토대로 수도권에서 지방으 로 이전하는 기업에게 기업도시개발권을 적정하게 부여할 수 있는 방안을 제시 하였다. 이전기업 중 기업도시를 개발할 수 있는 자격요건, 이전종업원 규모별 도시개발 규모의 설정, 개발구역 면적 중 주된 용도의 사용면적 비율, 직접의무 사용 비율 및 도시개발권 제도운영에 대한 제안 등을 담고 있다.

본 연구에서 제시한 내용은 기업도시 제도운영에 실무적으로 참여한 연구자의 경험을 토대로 개선방향을 제시하는 내용이기 때문에 정부의 담당정책부서에서 결정하는 정책사항과 직접적인 관련은 없다. 기업도시제도를 운영하는 담당기관 과 기업도시관련 자치단체, 사업시행자 및 이에 관심있는 전문가 여러분들에게 도움이 되기를 기대한다.

2007년 12월 하성덕 연구위원

차 례

발간사 ···

서 문 ··· ⅱ

제 1 편 개발이익 산정기준 개선방안

제 1 장 연구 개요

1. 연구의 필요성 ··· 3

2. 연구 목적 ··· 4

3. 연구 방법 ··· 4

제 2 장 기업도시 개발이익환수의 의의와 절차 1. 기업도시개발사업의 의의 ··· 5

2. 개발이익의 정의와 범위 ··· 6

3. 개발이익 재투자의 개요 ··· 7

4. 개발이익 산정 및 조정절차 ··· 8

제 3 장 개발이익 산정의 작성원칙과 전제조건의 검토 1. 개발이익 산정기준의 작성원칙 ··· 13

2. 개발이익 산정 전제조건의 검토 ··· 15

제 4 장 개발비용의 산정에 대한 검토 1. 개발비용 산정의 주요내용 ··· 19

2. 개발비용의 범위와 산정방식에 대한 검토 ··· 19

3. 토지취득비용 산정에 대한 검토 ··· 23

4. 경비산정에 대한 검토 ··· 26

5. 자본비용의 산정에 대한 검토 ··· 28

제 5 장 개발수익 산정과 개발이익 재산정 및 조정과정에 대한 검토 1. 개발수입 산정의 주요내용 ··· 30

2. 개발수입 산정에 대한 검토 ··· 30

3. 개발이익의 재산정에 대한 검토 및 개선방안 ··· 32

4. 개발이익의 사후조정에 대한 검토 ··· 33

제 2 편 지방이전 기업에 대한 도시개발권 부여 방안

제 1 장 서론 1. 연구의 필요성 ··· 37

2. 연구 목적 ··· 38

3. 연구 범위 및 방법 ··· 39

제 2 장 기업도시개발 관련 제도 현황 1. 기업도시의 정의 ··· 41

2. 기업도시 개발 유형 및 기준 ··· 43

3. 기업도시 개발 시행자 자격요건 ··· 45

제 3 장 지방이전 기업에 대한 현행 인센티브 제도 1. 개괄 ··· 47

2. 지원제도 개요 ··· 47

3. 기업도시로 이전시 사업시행자에 대한 지원 ··· 51

제 4 장 수도권내 본사 및 사업장 분포 현황 1. 총사업체 조사 보고서에 의한 사업장 분포 현황 ··· 56

2. 우리나라 1,000대 대기업의 본사분포 현황 ··· 60

3. 수도권 기업의 지방이전실적 ··· 61

제 5 장 지방이전기업에 대한 도시개발권 부여 방안

1. 기본방향 ··· 64

2. 도시개발사업권 제도화 방안 ··· 65

3. 도시개발사업권 제도 운영방안 ··· 71

참고문헌 ··· 75

부 록 ··· 77

표 • 그림 차례

<표 Ⅱ-1> 기업도시와 기존 산업단지와의 비교 ··· 43

<표 Ⅱ-2> 기업도시 유형별 면적기준 및 직접사용의무비율 ··· 45

<표 Ⅱ-3> 지방이전 기업에 대한 세제감면 ··· 48

<표 Ⅱ-4> 기업유치 보조금 지원 종류 및 대상 ··· 50

<표 Ⅱ-5> 기업도시 이전시 부담금 감면 종류 및 감면 예 ··· 53

<표 Ⅱ-6> 사업별 조세지원제도 비교 ··· 53

<표 Ⅱ-7> 기업도시와 타 법률과의 인센티브 제도 비교 ··· 54

<표 Ⅱ-8> 전국의 종사자규모별 사업체수 및 종사자수 ··· 57

<표 Ⅱ-9> 수도권의 종사자규모별 사업체수 및 종사자수 ··· 57

<표 Ⅱ-10> 전국 및 수도권 지역의 산업별 종사자규모별 사업체수 및 종사자수 ·· 58

<표 Ⅱ-11> 전국의 종사자규모별 사업체 현황 ··· 60

<표 Ⅱ-12> 수도권의 종사자규모별 사업체 현황 ··· 60

<표 Ⅱ-13> 수도권내 기업의 규모별 지역별 지방이전 실적(2000년～2006년) ··· 61

<표 Ⅱ-14> 전국의 종사자규모별 사업체 현황 ··· 62

<표 Ⅱ-15> 수도권내 500인 이상 기업의 지방이전 실적(2000년～2006년) ··· 63

<표 Ⅱ-16> 전국의 부지면적 및 건물연면적의 사업체 및 종사 평균 원단위 ··· 69

<표 Ⅱ-17> 원주, 충주, 무안기업도시의 개발이익환수비율 및 환수액 ··· 72

<그림 Ⅰ-1> 개발이익 산정 및 조정절차 ··· 10

제 1 편

•

개발이익 산정기준 개선방안

제 1 장∙연구 개요 3

제1장 연구 개요

1. 연구의 필요성

기업도시 개발제도는 민간기업이 산업, 연구, 관광분야 등에 걸쳐 자족적인 도 시를 개발․운영할 수 있도록 계획적․주도적 참여를 유도함으로서 국민경제와 지역균형 발전에 기여함을 목적으로 하고 있다. 정부는 기업도시개발을 활성화 하기 위해 2004년 12월 31일에 「기업도시개발특별법」을 제정하였고, 동법률에 의거하여 2005년 7～8월에 6개의 기업도시 시범사업지역을 선정하였다. 2007년 9월 현재 6개 시범사업지역 중 태안, 원주, 충주, 무안, 무주 등 5개 기업도시가 지구지정과 개발계획승인이 완료된 상태이다.

「기업도시개발특별법」에서는 기업도시 추진과정에서 시행자가 향유하는 개 발이익 중 일부를 간선시설과 공공편익시설에 재투자하도록 하고 있다. 개발이 익의 산정과 재투자금액의 확정, 개발이익의 정산 등은 객관적이고 공정한 절차 와 방법에 의해 진행되어야 하므로, 이에 국토연구원은 관계부처의 요청에 따라 2005년 12월 「기업도시 검토기준 및 개발이익 산정기준」을 마련하여 관계부처 에 제출하고 이에 의거하여 정부는 건교부 훈령으로 2005년 12월에 「개발이익 산정기준」을 공포하여 현재 시행중에 있다.

하지만, 기업도시 시범도시의 지구지정과 개발계획 승인단계에서 「개발이익 산정기준」을 적용하는 과정에 예상치 못한 경우가 발생하고 있어 이를 해결하 기 위해 개발이익의 산정기준을 보다 명확화하고 구체화할 필요성이 제기되고 있다.

2. 연구목적

기업도시개발사업의 활성화에 맞추어 2005년 12월에 제정된 기업도시의 「개 발이익 산정기준」을 토대로 시행과정과 향후 예상되는 미비점을 파악하고 「개 발이익 산정기준」이 명확하도록 개선하는데 연구의 목적이 있다. 기업도시 개 발이익 산정에 관한 미비점을 개선하기 위한 단기적인 개발이익 산정 기준개선 방향뿐만 아니라 개발이익 산정제도의 장기적 안정화를 도모할 수 있는 제도개 선 방향에 대해 포괄적으로 검토하는 것을 지향하고 있다.

3. 연구방법

기업도시 개발이익 산정과정에서 드러난 「개발이익 산정지침」의 적용상 문 제점과 불명확한 사항에 대해서 중점적으로 조사하고 이를 개선하기 위한 절차 와 방안에 대해 연구를 수행하였으며, 개발이익 산정관련 경험이 있는 공인회계 사, 감정평가사 등 전문가의 의견을 수렴하여 개발이익 산정절차를 명확히 하였 다. 또한, 연구협의회를 개최하여 담당공무원, 전문가 등의 의견을 수렴하여 반영 하였다.

제 2 장∙기업도시 개발이익환수의 의의와 절차 5

제2장 기업도시 개발이익환수의 의의와 절차

1. 기업도시개발사업의 의의

도시개발사업이란 도시화 이전의 토지이용상태로부터 도시적 토지이용으로 토지의 상태, 성질, 이용행태를 의도적으로 변화시키는 행위로 정의할 수 있다.

따라서 도시개발사업은 토지형질변경이나 건축행위 등 유형적 개발행위와 용도 지역이나 용도지구의 변경을 비롯한 산림전용, 농지전용 등 무형적 개발을 포함 한다. 기업도시개발사업의 경우에는 민간기업이 산업, 연구, 관광분야 등을 걸쳐 자족적인 도시를 개발․운영할 수 있도록 계획적․주도적 참여를 유도함으로서 국민경제와 지역균형발전에 기여하는데 의의가 있다.

□ 기업도시개발사업의 특성

기업도시개발사업은 민간기업의 실수요와 개발된 토지에 대해서 일정규모 이 상의 직접사용을 전제로 하여 기업에게 도시개발권을 부여한다. 또한, 기업이 개 발계획을 수립하고 시행자로 참여하도록 하여 기업의 활력과 창의를 도시개발사 업에 접목함으로서 다른 도시개발사업과 구분이 되고 있다.

기업도시개발사업은 특성화된 산업기능과 주거기능, 지원기능 등을 복합적으 로 수용할 수 있도록 하고 토지이용계획에 반영함으로서 다기능적 도시개발의 특성이 있으며, 주된 유치산업의 특성에 따라 관광레저형, 지식기반형, 산업교역 형, 혁신거점형으로 구분하여 도시개발사업을 유도하고 있다. 또한, 「기업도시 개발특별법」에 의해 추진되는 도시개발사업으로서 수도권과 지방의 광역시 등 에서는 추진할 수 없도록 제도화함으로서, 지역균형발전을 위한 수단으로서의 기능을 지니고 있다.

2. 개발이익의 정의와 범위

개발이익은 공공투자로 인한 편익증진, 개발사업인․허가에서 초래된 계획이 익, 토지개발과 건축에서 발생하는 개발이익, 기타 경제적․사회적 여건 변동으 로 인해 얻은 우발이익 등을 포괄하는 총체적 개념으로 정의할 수 있다. 개발이 익의 광의적 개념은 도시개발사업(또는 토지개발사업) 과정에서 이해관계자가 얻는 자본이득 중에서 소유자의 직접투자에 의한 증가분을 제외한 이익의 증가 분을 의미하며, 선진국에서는 일반적으로 보유, 개발, 처분 단계별로 발생하는 개 발이익을 환수하고 있다.

□ 기업도시개발사업의 개발이익

기업도시개발사업의 개발단계에서 발생하는 총수입에서 총사업비를 차감한 금액의 현재가치를 개발이익으로 보고 있다. 개발이익의 산정대상이 되는 기업 도시개발사업의 범위는 시행자가 일차적으로 조성하는 도시용도의 토지개발사 업에만 한정하고 있으며, 시행자나 토지를 분양받은 기업이 조성된 토지에 건축 물 및 구조물 등을 설치하거나, 설치를 위한 토지형질변경사업 등의 기업활동에 대해서는 별도의 세제에 의해 환수되므로 개발이익의 산정범위에서는 제외하고 있다.

「기업도시개발특별법」제25조에 따라 개발사업시행자 및 입주기업 지원의 일환으로 법인세, 소득세, 취득세, 등록세, 재산세 등을 감면하여 주고, 「개발이 익환수에 관한 법률」제5조의 규정에 의한 개발부담금 및 그밖에 농지보전부담 금, 대체초지조성비, 대체산림자원조성비, 교통유발부담금 등을 감면함으로서 다 른 법률에 의한 개발이익환수제도의 적용을 배제하고 있는 것이 특징이다. 또한, 시행자가 산업용지, 업무용지, 관광용지 등으로 직접 사용하는 토지에 대해서는 개발이익을 부과하지 않고 있다.

제 2 장∙기업도시 개발이익환수의 의의와 절차 7

3. 개발이익 재투자의 개요

1) 개발이익 재투자의 의의

「기업도시개발특별법」에서는 기업도시개발사업을 원활하게 추진할 수 있도 록 시행자에 대한 세제 및 각종 지원사항이 포함되어 있다. 또한, 시행자에게 개 발계획에 따른 토지의 용도변경 및 개발사업권 부여, 부분적 토지수용권의 부여 등 특별한 혜택이 부여되므로 시행자로 하여금 도시개발사업과 지가상승 및 우 발이익 등에 따르는 개발이익의 일정부분을 회수하는데 개발이익 재투자의 의의 가 있다.

「개발이익환수에 관한 법률」에서는 대상사업(택지개발사업, 공업단지조성 사업, 관광단지조성사업, 도심재개발사업, 골프장 건설사업)에서 발생한 개발이 익 중 일부를 환수하여 특별회계를 편성하고 지역균형개발사업 등 다른 목적의 사업에 활용하고 있다. 반면, 기업도시개발사업에서 발생한 개발이익 중 법에서 정한 비율의 환수 대상 금액은 시행자가 개발구역 밖의 간선시설과 개발구역 안 의 도서관, 문화회관, 운동장 등을 설치하도록 하고 그 나머지 환수된 개발이익 에 대해서는 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 양여하도록 함으로서 개발이익 중 환수된 금액은 실질적으로 기업도시개발사업에 재투자하도록 되어 있다.

2) 개발이익 재투자비율의 설정

「기업도시개발특별법」에 의거하여 시행자가 제시한 개발이익 중 기업도시 가 속한 시군의 재정자립도, 인구증가율 등 지역별 낙후도를 감안하여 재투자비 율을 정하고 있다. 동법 시행령에 따르면 적정한 개발이익의 산출비율은 다음과 같다.

□ 적정한 개발이익의 산출비율(제12조제3항 관련)

적정한 개발이익의 산출비율 = 1- [0.25+K/X×(0.85-0.25)]

K : 개발구역이 위치하는 시․군․구의 낙후도 종합점수

X : 제8조제1항의 규정에 의하여 기업도시의 개발이 제한되지 아니하는 시․

군․구의 낙후도 측정점수 중 가장 높은 종합 점수

1. 낙후도 종합점수는 「국가균형발전 특별법 시행령」제2조의 규정에 의하여 행정자치부장관 이 낙후지역의 선정을 위하여 3년마다 다음 각목의 사항 등을 고려하여 시․군․구(자치구 에 한한다)별로 산출한 점수에 의하며, 백분율로 환산한 수치를 말한다.

가. 인구분야 : 인구증가율, 인구밀도

나. 산업․경제분야 : 「지방세법」제172조제3호의 규정에 의한 소득세할주민세 다. 재정분야 : 재정력 지수

2. 개발구역이 낙후도 종합점수가 다른 2개 이상의 시․군에 걸쳐 있는 경우에는 대상지역의 면적비율에 따라 낙후도 종합점수를 가중평균한 점수로 한다.

3. 법 제8조제3항의 규정에 의하여 개발이익을 재산정하는 경우에는 법 제12조의 규정에 의한 실시계획의 승인전의 낙후도 종합점수를 기초로 산정하며, 승인 후에 변경된 낙후도 종합점 수는 이를 반영하지 아니한다.

4. 개발이익 산정 및 조정절차

1) 개발이익 산정 및 조정절차

「기업도시개발특별법」과 동시행령, 「개발이익 산정기준」(건설교통부 훈 령 제595호, 2005.12)에 따른 기업도시개발사업의 개발이익 산정 및 조정절차는 개발이익의 산정, 개발이익의 재산정, 개발이익의 사후조정 등 3단계 절차를 거 치도록 되어 있다.

제 2 장∙기업도시 개발이익환수의 의의와 절차 9

(1) 개발이익의 산정

개발이익을 산정한 결과는 개발계획 신청시점에서 시행예정자가 사업성분석 관련자료와 함께 건설교통부 장관에게 제출하도록 하고 있다. 또한, 시행예정자 는 적정개발이익을 초과하는 부분에 대해서는 개발구역 밖의 지역에 설치하는 간선시설과 개발구역 안의 공공편익시설 비용 부담계획을 수립하도록 하고 있 다.

사업성분석 수행시 당해 기업도시 관할 시장․군수와 ①공공시설 등의 설치 내역, ②조성토지의 직접사용내역, ③기반시설의 설치범위 및 설치시기, 주체, ④ 조세 및 부담금의 감면, ⑤사업성분석 수행에 필요한 기타 협의사항 등에 대해서 협의하여 반영토록 하고 있다. 개발이익은 개발계획을 토대로 도시개발사업의 개발수익에서 개발비용을 차감하여 산정하므로 사전적 추정의 의미를 지닌다.

따라서, 수익을 결정하는 토지이용계획과 비용을 결정하는 토지매입가격 등에 대한 수치가 개략적이어서 정확한 개발이익의 산정이 곤란한 측면이 있다.

(2) 개발이익의 재산정

실시계획 승인이전에 시행자가 개발규모 및 토지의 직접사용 비율의 변경이나 주요 토지이용계획의 변경, 토지취득비용의 변경 등이 있는 경우에는 개발이익 을 재산정하도록 관련법규에 명시되어 있다. 실시계획 제출시점에서는 개발이익 산정시 토지보상계획, 도시조성비용, 토지매각대금의 회수계획 등이 보다 구체 화되기 때문에 개발이익 재산정자료를 토대로 개발이익과 재투자금액의 준거로 활용할 수 있다.

또한, 재산정한 개발이익이 개발계획 승인 시에 산정한 개발이익과 10% 이상 의 차이가 발생할 경우 간선시설 및 공공편익시설에 대한 재투자액을 조정하도 록 하고 있다.

(3) 개발이익 사후조정

시행자는 준공검사를 받기 전에 기업도시개발사업의 사업기간동안 실질적으

로 발생된 수익과 비용을 토대로 개발이익을 확정하도록 하고 있다. 즉, 실적 개 발이익과 개발계획 수립시 산정된 개발이익(또는 실시계획 수립시 재산정된 개 발이익)을 서로 대비하여 개발이익의 조정치를 산정하도록 하고 있다.

개발이익의 조정치가 당초 산정한 개발이익과 대비하여 20% 이상의 차이가 발생하는 경우 지방자치단체와 협의하여 지역특성에 맞는 교육복지시설, 공공편 익시설(도서관, 문화관, 운동장 등), 기타 지역발전에 필요하다고 인정되는 시설 의 확충에 활용하도록 하고 있다.

<그림 Ⅰ-1> 개발이익 산정 및 조정절차

개발구역 지정의 제안 ∙개발이익 산정

∙개발이익 환수계획 수립 후 협약서에 반영

- 개발구역 밖의 간선시설과 개발구역 안의 공공편익시설 설치, 조성토지의 무상양여 등

개발구역 지정의 고시

개발계획 승인

실시계획 작성 ∙개발이익 재산정

- 개발규모, 직접토지사용 비율, 공급대상토지의 변경

∙개발이익 환수계획 재조정

- 간선시설, 공공편익시설의 설치 및 무상양여 계획을 조정(개발 계획 승인 단계의 개발이익과 10% 이상의 차이 발생시)

공사 시행

사업 준공 ∙개발이익 사후조정

∙관할 지자체장과 교육기관 또는 복지시설, 공공편익시설 등의 설치비용 부담에 대한 협의(당초 개발이익과 20%이상의 차이 발생시)

제 2 장∙기업도시 개발이익환수의 의의와 절차 11

2) 개발이익 산정 및 조정절차의 문제점과 개선방안

개발계획단계, 실시계획단계, 준공단계별로 각각 개발이익 산정, 개발이익재 산정, 개발이익의 조정절차를 거치게 함으로서 개발이익 산정에 대한 절차가 번 거로운 측면이 있다. 특히, 개발계획단계에서 태안, 충주, 원주, 무안 등의 기업도 시개발사업의 개발이익 산정과 환수액의 규모가 크지 않은데 비해 절차가 복잡 하다. 개발계획 수립단계에서 개발비용의 추정근거가 되는 자료의 구체성이 결 여되어 시행자가 개략적으로 개발비용을 산출할 수밖에 없으며, 사업성분석 등 에 대한 연구기관의 검토도 구체적․객관적으로 수행하는데 어려움이 노정되고 있다. 개발계획 승인시점과 실시계획 승인시점 간에 약 1년 정도의 기간을 두고 개발이익 산정과 재산정 절차를 수행하는 것도 사업시행자와 사업성검토를 담당 하는 기관에게 부담이 될 수 있다.

개발계획의 승인시점에서 개발이익 산정과 재투자액을 추정하는 취지는 개발 계획 승인시점에서 개발이익 재투자액 및 개발구역 밖의 간선시설에 대한 시행 자의 부담내역을 파악하고 정부와 지방자치단체가 부담할 간선시설을 조기에 결 정하기 위한 것이라 할 수 있다. 현실적으로 개발이익으로 개발구역 밖의 주요간 선시설에 대해 재투자하기는 어렵기 때문에 개발계획단계에서 개발이익의 재투 자와 관계없이 기업도시의 도시 밖 간선시설에 대한 지원계획이 개발계획승인과 병행하여 수립되어야 할 것으로 볼 수 있다. 개발이익 산정과 개발이익 재산정을 통합하여 절차를 간소화하고, 실시계획승인 신청시 사업시행자가 보다 구체적인 토지보상계획과 토지이용계획을 토대로 개발이익을 산정하는 것이 바람직하다 하겠다.

준공시점에 수행하는 개발이익 조정절차의 필요성에 대한 검토도 또한 필요하 다. 개발이익의 조정절차는 준공시점에 기업도시개발사업과정에서 실질적으로 발생한 개발수입과 개발비용의 자료를 활용하여 개발이익을 확정하고 개발이익 산정과 재산정과정에서 산정된 개발이익과 재투자액을 대비하여 조정하는 절차 이다. 개발이익 산정과 재산정 단계에서의 재투자액은 미실현된 개발이익의 일 부를 기업도시 개발구역 밖의 간선시설에 재투자하게 하는 부담금의 특성을 지

니고 있으며, 아울러 확정되지 아니한 개발이익의 일부를 예정하여 부과하는 부 담금의 특성을 지니고 있다고 볼 수 있다. 또한, 개발이익의 산정에 따른 객관적 인 도시개발사업의 투자계획과 추정손익 자료를 토대로 산정된 개발이익과 재투 자액에 대해서 시행자와 중앙정부, 지자체간에 협상에 의해 결정되는 부담금의 특성을 지니고 있다.

준공단계에서 개발이익의 조정절차는 시행자가 계획단계에서 예정한 개발이 익과 재투자액을 정확하게 정산하며 아울러 시행자가 과도한 개발이익의 창출을 제어할 수 있는 수단으로서 필요성이 있는 것으로 보인다. 그러나, 조정절차를 실무적으로 운영하는 과정에서 문제점이 발생할 수 있는 소지가 있다. 준공단계 에서 여러 해에 걸친 개발이익의 확정을 위한 수입과 비용의 실적자료를 외부전 문가가 검증하기 어려우며, 조정을 위한 회계적 세부절차가 마련되지 아니하여 실적과 조정에 대한 검증과정에서 사업시행자와 승인권자간에 마찰의 소지가 있 다. 또한, 시행자로 참여하는 기업은 대부분 당해 기업도시 개발을 전담하는 기 업이기 때문에 영속적인 기업이 아니며 당해 기업도시의 개발기간 동안 존속하 는 한시적인 기업이다. 또한, 기업도시 전담기업은 장기적인 이윤의 극대화를 도 모하는 일반기업이기보다는 전담기업에 투자한 모기업의 이윤의 극대화를 도모 하는 기업의 특성이 강하기 때문에 개발이익과 재투자액을 최소화할 가능성이 상존할 수 있다.

따라서 준공단계에서 복잡한 조정절차를 도입하기 보다는 실시계획단계에서 객관적이고 구체적인 계획자료를 토대로 산정 또는 재산정하는 예상개발이익에 대해서 전문연구기관이 검증하고, 시행자와 개발승인권자간의 합의과정을 거쳐 개발계획승인을 대가로 개발이익의 일부를 재투자액으로 확정하고 준공시점에 서 정산하지 아니하는 방안도 검토할 수 있을 것이다.

제 3 장∙개발이익 산정의 작성원칙과 전제조건의 검토 13

제3장 개발이익 산정의 작성원칙과 전제조건의 검토

1. 개발이익 산정기준의 작성원칙

1) 법령과의 적합성

개발이익에 대한 산정은 「기업도시개발특별법」제8조와 제20조 그리고 동법 시행령 제12조와 제32조를 토대로 산정된다. 동법과 시행령의 주요내용을 살펴 보면 다음과 같다.

◦ 시행령에서 정하는 적정한 개발이익을 초과하는 경우에는 일정한 기간이내 에 그 초과이익의 범위 안에서 시행자에게 개발구역 밖의 간선시설과 개발 구역 안의 도서관, 문화관, 운동장 등 공공편익시설을 설치하도록 하고 그 나머지 개발이익에 대하여는 국가 또는 지방자치단체에 무상양여

◦ 개발부담금이 부과되는 지역에서는 개발부담금을 초과한 이익에 대해 적용

◦ 실시계획 승인시 개발이익 산정의 기초가 된 중요한 사항의 변동이 있는 경우 개발이익을 재산정

◦ 개발이익을 재산정한 결과 개발계획단계에서 산정된 개발이익과 현저한 차 이가 발생한 경우(10% 이상) 간선시설, 공공편익시설의 설치 및 무상양여 계획을 조정

◦ 비용부담의 사후 조정

- 준공검사를 받기 전에 개발계획승인시 산정한 개발이익과 대비하여 20%

이상 이익이 발생하는 경우에는 시행자가 교육기관, 복지시설, 공공편익시 설, 기타 시장․군수가 요청하는 시설의 설치비용 분담

2) 개발계획과의 정합성

개발이익은 개발계획에 근거하여 산정하도록 하되 기준의 내용이 개발계획의 수립 등에 과도하게 영향을 미치는 일이 없도록 개발계획과의 정합성을 유지할 필요가 있다. 또한, 개발계획, 실시계획 등의 내용 중 계획승인 단계에서 개발이 익에 영향을 미치는 내용이 변경되는 경우 시행자는 개발이익의 산정 및 재산정 내용을 수정하여야 한다.

3) 개발사업간의 형평성과 산정방식의 합리성 등

개발사업간의 형평성에 있어서 기업도시의 유형별 지역별 개발사업의 특성을 고려하되, 사업간에 공정하게 개발이익이 산정되도록 유도할 필요가 있다. 산정 방식의 경우에는 합리적으로 선정하고, 국가적으로 공인되고 있는 자료의 활용 을 원칙으로 하여야 한다. 다만, 시행자가 비용항목별 추정에 있어서 국가적으로 공인되고 있는 자료보다 낮은 비용으로 작성하는 것은 인정될 수 있다.

4) 평가의 객관성 및 산정 소요비용의 최소화

토지의 취득 및 매각 등의 예측에 활용되는 지가는 감정가격 적용을 원칙으로 하고 공인감정평가사의 활용 등 시스템에 의한 객관적 평가를 유도한다. 토지의 취득 및 매각 등에 활용되는지 여부가 평가의 객관성을 확보하기 위하여 시행자 가 관할 시장․군수에게 감정평가업자 선정을 의뢰하고 관할 시장․군수가 2명 의 감정평가업자를 선정하며, 감정평가에 소요되는 비용은 시행자가 부담하는 방안을 고려할 수 있다.

기업도시 관할 시장․군수는 선정된 감정평가업자에게 개발이익 산정을 위한 토지평가의 목적과 취지를 설명하고 개발전후의 토지 비용가치와 수익가치가 객 관적으로 평가될 수 있도록 협력할 필요가 있다.

또한, 개발이익 산정의 신뢰성과 형평성을 유지하는 범위내에서 산정에 따른 소요비용을 최소화하여 기업의 부담을 덜어 주도록 하는 배려가 필요하다.

제 3 장∙개발이익 산정의 작성원칙과 전제조건의 검토 15

2. 개발이익 산정 전제조건의 검토

1) 기업도시 개발이익 산정기준의 전제

기업도시와 관련한 「개발이익 산정기준」에서는 개발이익의 정의, 사업기간, 배제 항목 등 개발이익 산정에 있어 전제 조항들을 규정하고 있다. 그밖에 불변 가격 적용 및 제외 항목 등 8가지의 구체적인 전제조항은 다음과 같다.

◦ 개발이익은 총개발수입에 총개발비용을 차감하여 산정

◦ 사업기간은 계획상 개발비용이 발생되는 시점으로부터 개발수입이 완료되 는 시점까지의 기간을 의미

◦ 개발이후 운영단계에서 발생되는 수입과 비용은 산정대상에서 배제

◦ 개발이익의 산정은 개발구역 지정 제안시점을 기준으로 불변가격을 적용하 여 산정

◦ 법 제16조제1항의 규정에 의하여 시행자에 의하여 직접 사용되는 토지는 개발이익의 산정에서 제외

◦ 개발사업에 한정하여 「기업회계기준」에 따라 별도 산정

◦ 법인세를 납부한 후의 세후 개발이익을 전제

◦ 개발계획 승인 등의 과정에서 변경된 내용은 개발이익 산정에 수정 반영하 여야 함

2) 개발이익 산정의 전제조건 검토와 개선방향

(1) 개발이익 산정대상의 범위

기업도시개발사업에서 개발이익이란 사업기간동안에 조성된 토지로부터 발생 한 이익으로 사업기간동안의 개발사업에 한정하여 총수입에서 총비용을 차감한 금액을 의미한다.

따라서 토지개발사업 이후 토지를 활용하기 위한 형질변경 및 건축 등은 개발

이익의 산정대상에 포함되지 않는다. 예를 들어, 골프장 부지, 스키장 부지 등의 사업지가 도시개발사업에 포함될 경우 동 부지의 형질변경 사업은 사실상 도시 개발사업으로 판단하기에 적합하지 아니하고 특정한 사업시설 조성사업으로 볼 수 있으므로 도시개발사업 단계에서는 토지취득과 특정한 사업시설용도로 사용 할 수 있을 정도의 개발활동만 도시개발사업으로 간주되어야 할 것으로 보인다.

(2) 수익과 비용의 대응

개발이익의 산정 전제조건은 개발사업에 대한 수입과 비용의 대응을 정확하게 할 수 있는 준거를 제시하는데 있다. 수입과 비용을 정확하게 대응시키는데 영향 을 미치는 요소로는 사업기간, 수입과 비용의 대상과 측정방법, 가격의 적용, 투 입자료의 객관성 등을 들 수 있다.

사업기간은 개발계획상 개발비용이 발생되는 시점으로부터 개발수입이 완료 되는 시점까지로 정의하고 있다. 개발비용은 장래 개발수입에 대응하는 판매 및 일반관리비를 제외하고는 대부분 준공시점까지 소요될 것으로 보이며, 다만 개 발계획상 개발된 토지의 분양 및 대금회수기간은 준공시점 이후 발생할 수 있다.

개발된 토지의 분양 및 대금회수기간은 시행자가 작성한 개발계획에 따라 설정 되고 수익측정의 기초자료로 활용되는 것이 원칙이지만 시행자에 의해서 토지의 분양 및 대금회수기간이 의도적으로 늘어날 수 있어 기업도시들간의 수익측정의 형평성의 문제가 일어날 수 있고 수익측정이 왜곡될 수 있는 위험성이 있다.

토지의 분양 및 대금회수기간의 적정성에 대해서는 개발계획 승인과정에서 승 인권자가 전문기관의 의견을 들어 시행자와 협의 조정하는 것이 바람직하다. 다 만, 시행자가 토지의 분양 및 회수기간을 준공일로부터 일정기간(예시 : 5년)을 초과하지 않도록 「개발이익 산정기준」에 명시하는 것도 시행자의 개발계획 수 립에 도움이 될 것으로 보인다. 수입항목과 비용항목의 설정과 측정에 대한 보다 구체적인 과제와 개선방향에 대해서는 다음 장에서 별도로 정리한다.

제 3 장∙개발이익 산정의 작성원칙과 전제조건의 검토 17

(3) 가격의 적용

개발이익과 재투자액을 산정할 때 경상가격을 적용할 것인지 산정시점의 불변 가격으로 산정할 것인가에 대해 구체적으로 검토할 필요가 있다. 기업도시개발 사업에서 개발이익은 사업기간동안에 예정되는 총수입에서 총비용을 차감한 금 액의 현재가치로 예정하고 있다. 한편, 준공시점에 도시개발사업 시행과정에서 실질적으로 발생된 개발이익과 계획수립단계에서 예정한 개발이익과 차이를 산 정하여 재투자액의 차이가 발생하는 경우 재투자액을 기업도시의 편익시설 확충 에 사용토록 하고 있다.

계획단계에서 산정시점의 예정된 개발이익과 재투자액의 값이 불변가격으로 필요하고 준공시점의 조정단계에서는 경상가격의 자료가 필요하다. 계획수립단 계에서 투자사업비와 투자계획, 개발이익과 재투자액의 산정에 사용되는 공식적 자료는 산정시점의 불변가격으로 사용하되 준공단계의 개발이익 조정을 용이하 게 하기 위하여 시행자로 하여금 계획수립단계에서 경상가격의 연차별 투자계획 과 개발이익 산정자료도 불변가격 자료와 병행하여 제출하도록 의무화하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 경상가격의 연차별 투자계획과 개발이익의 자료는 불 변가격으로 표시된 연차별 수익과 비용을 토대로 한국은행에서 발표하는 개발계 획제출일 기준 직전 3개년도의 생산자물가지수의 평균치를 적용하여 환산할 수 있을 것으로 보인다.

(4) 투입자료의 객관성 확보

현행 「개발이익 산정기준」에서는 회계자료의 작성절차에 대해서 개발사업 에 한정하여 「기업회계기준」에 따라 별도 산정한다고 포괄적으로 기술되어 있 다. 사업시행자가 준비해야할 자료와 작성양식 등에 대한 지침이나 사례가 부족 하고 사업시행자가 개발이익의 산정 대상이 되는 도시개발사업 이외에 다른 사 업을 영위하는 경우에 대한 회계자료의 명확한 구분처리에 대한 기준이 분명하 지 아니하다.

계획수립단계에서 개발이익은 개발계획 또는 실시계획 토대로 개발사업에 한

정하여 「기업회계기준」에 따라 작성하도록 한다. 아울러 시행자는 사업기간동 안에 도시개발사업부문에 대한 재무제표를 기업의 연결재무제표와 구분하여 별 도로 관리하고 건설교통부장관, 관할 지방자치단체의 장이 제출을 요구하는 경 우 제출하도록 하는 것이 바람직하다.

시행자는 개발이익 산정에 필요한 자료를 전문연구기관이 검증하는데 용이하 도록 개발계획 승인신청시 제출해야한다. 또한, 개발이익재산정에 필요한 자료 를 실시계획 승인시 각각 제출해야 하도록 하고 반드시 제출해야 하는 자료의 목록과 양식에 대해 표준화하고 시행자가 표준화된 양식에 따라 작성할 수 있도 록 유도할 필요가 있다.

[제출자료(예시)]

◦ 개발이익 및 재투자액 산정 명세서

◦ 연차별 추정손익계산서 및 추정 대차대조표(경상가격 및 제출일 기준 불변가격) ◦ 연차별 투자계획

◦ 토지취득비용명세서 ◦ 도시조성비용명세서

◦ 예상보상가격을 추계한 용역보고서(감정평가사가 작성) 또는 토지보상계획(실시설계 시에 토지보상가격이 구체적으로 예정된 경우)

◦ 분양계획 및 직접사용토지 사용계획 ◦ 분양대금 회수계획

◦ 토지매각수입의 가구별, 용도별 예상감정가격

제 4 장∙개발비용의 산정에 대한 검토 19

제4장 개발비용의 산정에 대한 검토

1. 개발비용 산정의 주요내용

기업도시의 개발비용 산정을 위해 「개발이익 산정지침」에서는 개발비용의 구성, 토지취득비용의 산정, 도시조성비용의 산정, 자본비용의 산정 등에 대해서 구성항목과 산정방법에 대해서 규정하고 있다. 「개발이익 산정지침」에 따르면 개발비용에 있어 총사업비는 토지취득비용, 도시조성비용, 자본비용 등으로 구 성되어 있다. 그중 도시조성비용의 경우에는 조사비, 설계비, 공사비, 일반관리비 및 기타경비로 구성되어 있으며, 토지취득비용의 경우에는 토지매입비, 지장물 보상비, 권리 보상비 및 이주대책비 등으로 구성되어 있다. 자본비용의 경우에는 사업기간 중 사업비 조달에 소요되는 비용을 의미하며, 이는 타인자본을 조달하 는데 소요되는 비용뿐만 아니라 자기자본 조달비용도 포함하고 있다¹⁾.

2. 개발비용의 범위와 산정방식에 대한 검토

1) 개발비용의 범위와 산정방식의 문제점

현행 「개발이익 산정기준」에서 개발비용에 포함되어야 하는 항목과 개발비 용의 산정에 필요한 자료의 활용에 대해서는 상세하게 열거되어 있다. 그러나 기 업도시별 특성과 유형에 따라 개발이익의 산정에 대응할 수 있는 도시개발사업 의 내용과 개발비용의 범위와 산정방식에 대해서는 분명하지 않다.

1) 개발비용 산정을 위한 법적 근거 및 구체적인 절차에 대해서는 <부록>에서 자세히 소개하였다.

일반적인 도시개발사업의 경우 개발비용의 총액은 대상지역면적의 토지취득 비용과 도시조성비용, 자본비용을 합산하고 개발비용의 총액을 수익에 대응하면 개발이익을 산정할 수 있다. 그러나 기업도시 개발사업의 경우 시행자가 주된 용 도로 사용하는 직접사용토지의 개발비용은 개발이익 산정에서 제외하도록 되어 있다.

일반적으로 기업도시에서 조성되는 토지는 직접사용토지, 매각대상토지, 공공 부문에 무상 귀속되는 공공시설 대상토지로 구분되는데 각각의 토지에 대한 비 용배분 기준이 모호하다. 공공시설용 토지의 개발비용을 특정한 부문의 토지의 개발비용에 전가하는 것은 공정하다고 볼 수 없다. 합리적인 공공시설용 토지의 개발비용 배부방안을 마련할 필요가 있다.

2) 개발비용의 범위와 산정방식의 개선방안

기업도시별 특성과 유형에 따라 개발이익의 산정에 대응할 수 있는 도시개발 사업의 내용, 개발비용의 범위와 산정방식에 대해 보다 상세하게 규정할 필요가 있다. 토지개발사업 이후 토지를 활용하기 위한 형질변경 및 건축 등은 개발이익 의 산정대상에 포함되지 않는다. 예를 들어, 골프장 부지, 스키장 부지 등은 사업 지가 도시개발사업에 포함될 경우 동 부지의 형질변경 사업은 사실상 도시개발 사업으로 판단하기에 적합하지 아니하고 특정한 사업시설용도로 사용할 수 있을 정도의 개발활동만 도시개발사업으로 간주되어야 할 것이다. 따라서, 골프장, 스 키장 등의 시설부지에 대한 개발비용은 토지취득비용과 시설부지로서 적합한 정 도의 최소한의 형질변경에 대해서만 개발비용으로 포함되어야 할 것으로 보인 다. 또한, 형질변경이 상대적으로 적은 보전목적의 구릉지나 농지 등에 대해서도 개발비용을 실질적으로 소요되는 개발비용을 산정하도록 유도할 필요가 있다.

한편 시행자가 기업도시개발과 직접 관련이 있는 개발구역 밖 지역에 시행자 의 비용으로 건설하는 도로나 공급처리시설에 대한 비용은 개발비용에 포함하는 것이 타당할 것으로 보인다. 또한, 기업도시개발과 관련하여 개발구역 안팎의 환

제 4 장∙개발비용의 산정에 대한 검토 21

할 필요가 있다.

다음은 시행자의 주된 용도 중 직접사용토지의 개발비용을 제외하는 방안에 대해 구체적으로 보완할 필요가 있다. 공공시설비용을 포함한 시행자의 직접사 용토지의 개발비용과 매각대상의 토지의 개발비용을 각각 구분해서 산정하여 매 각대상 토지의 개발비용만 개발수입과 대응하는 것이 기본적인 원칙이다.

그러나 현실적으로 녹지, 도로, 환경처리시설 등 공공시설의 설치를 위한 개발 비용을 직접사용토지와 매각대상의 토지별로 각각 구분하여 산정하기는 곤란하 다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 다음의 <대안 1>, <대안 2>와 같은 두 가지 대안을 생각할 수 있다.

<대안 1>은 개발구역 대상토지의 총 개발비용을 직접사용토지, 매각대상토지, 공공시설용지의 면적 비례대로 나누고, 공공시설용지의 개발비용은 직접사용토 지와 매각대상토지에 면적 비례로 배부하는 방식이다. <대안 2>는 <대안 1>의 방식을 포함하되 직접사용토지와 매각대상토지의 특성을 보다 구체적으로 반영 하는 방식이다.

<대안 1>과 <대안 2>를 비교하자면 <대안 1>의 방식은 개발이익에 대응하는 개발비용을 간단하게 계산할 수 있어 계산방법 및 결과에 대해 쉽게 이해할 수 있는 반면에 직접매각 대상의 수익에 대응하는 개발비용의 정확도가 떨어진다.

반면에 <대안 2>의 방식은 공공시설의 개발비용을 보다 정확하게 직접사용토지 와 매각대상의 토지에 배부할 수 있는 장점이 있으나 계산방법이 복잡하여 기업 도시 개발비용 산정에 대해 정확히 숙지하고 있지 못할 경우 계산방법 및 그 결 과를 도출하는데 다소 어려움이 따를 수 있다.

그밖에 조성원가 산정에 대해 살펴보면, 일반적인 도시개발사업에서 조성원가 는 총개발비용을 분양토지로 나누어 산정하는데 기업도시의 경우에는 직접사용 토지가 포함되기 때문에 기업도시의 특수한 여건을 반영할 필요가 있다. 따라서, 분양토지와 직접사용토지를 모두 포함한 가용토지를 유상공급토지로 상정하여 조성원가를 산정하여야 한다. 즉, 총개발비용을 가용토지로 나누어 조성원가를 산정하여야 한다(조성원가=총개발비용/가용토지).

[대안 1]

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․S : 개발이익에 대응하는 개발비용 ․TM : 개발구역 총 개발비용 ․CM : 공공시설용지 개발비용

․A : 매각대상토지의 면적 ․B : 시행자의 직접사용토지 면적 ․C : 공공시설용지 면적

[대안 2]

D B C

E A

․A : 골프장, 스키장 등을 제외한 분양대상의 개발사업지

․B : 골프장, 스키장 등을 제외한 분양할 수 없는 공공시설용지(도로, 녹지, 공원 등의 부지)

․C : 골프장, 스키장 등을 제외한 시행자의 직접사용토지

․D : 골프장, 스키장 등 분양대상의 개발사업지

․E : 골프장, 스키장 등 시행자의 직접사용토지

■ 총개발비용(총사업비) : 개발구역안 전체 토지취득비용 + 도시조성비용 + 자본비용 ※ 총개발비용 = 전체토지 취득비용 + 도시조성비용 + 자본비용 (도시조성비용에는 판매 및 일반관리비 포함)

■ 개발이익 산정에 대응하는 개발비용은 A사업지와 D사업지의 개발비용의 합



◦ A사업지의 개발비용 : A사업지, B사업지, C사업지의 조성에 투입되는 비용의 총계(D사업지 와 E사업지의 개발비용 제외)에 대한 A사업지의 비율에 해당되는 투입 비용과 공공시설용지 개발비용 중 A사업지에 배부되는 비용을 합하여 산정할 수 있음

_{× } _

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제 4 장∙개발비용의 산정에 대한 검토 23

<[대안 2] 계속>

- A사업지의 공공시설용지 개발비용 배부 금액 : B사업지(공공시설용지)개발비용에 대해 A사업지의 면적 비례만큼 배부

◦ D사업지의 개발비용은 D사업지의 토지취득비용과 B사업지(공공시설용지) 개발비용에 대한 D사업지에 배부되는 비용의 합

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- D사업지의 토지취득비용을 개별적으로 산정하기 곤란한 경우 전체 토지취득비용에 대해 전 체 사업지조성면적 중 D사업지의 조성면적 비율을 곱하여 산정

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

- 공공시설용지 개발비용 : 시행자가 부담하는 공원, 녹지, 도로, 공동구 등 개발후 행정청에 기부채납 또는 무상귀속되는 시설부지의 개발비용. 도시조성비용을 사업지별로 구분하여 산정하기는 어렵기 때문에 공공시설용지 개발비용은 대상사업지안의 모든 사업지에 대해 면적 비례로 균등하게 배분할 필요가 있음

_{× }

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- 시행자가 개발구역 안에서 계속 보유하는 토지 중 준공 이후에도 개발전과 동일한 모습으로 사용되어지는 토지에 대해서는 기업의 직접사용토지로 보지 아니하며, 개발사업비용에도 포함되지 아니함

․A, B, C, D, E : 각각의 사업지면적

․DI : D사업지의 토지취득비용

․AM : A사업지의 개발비용

․DM : D사업지의 개발비용

․S : 개발이익에 대응하는 도시개발비용

․TI : 전체토지취득비용

․BM : 공공시설용지의 개발비용

․TM : A, B, C 사업지의 개발비용 합계

3. 토지취득비용 산정에 대한 검토

1) 공익용지 등의 취득비용 산정

□ 문제점

개발구역 안에 포함된 국공유지 무상취득의 규모에 대해서는 정부와 지자체와 의 협의를 통해서 결정되므로 개발계획 및 실시계획단계에서 정확하게 알 수는 없다.

- 「기업도시개발특별법」제27조제2항에 따르면 국가 또는 지방자치단체 소 유의 토지로서 개발사업에 필요한 재산은 시행자에게 수의계약의 방법으로 처분할 수 있도록 하고 있다.

□ 개선방안

통상적으로 지구지정 이전에 공익적 시설용지로 활용되고 있는 하천, 구거, 도 로 등은 무상 취득으로 간주하고, 그밖의 국공유지는 감정평가업자가 평가한 감 정가격을 적용하여 산정하는 것이 바람직하다.

2) 감정평가업자의 선정

□ 문제점

개발비용 중 토지취득비용은 중요한 요소로서 실질보상가격에 근접하게 객관 적으로 예측되어야 한다. 현행 「개발이익 산정기준」에 따르면 토지취득비용 (토지매입비용, 지장물보상비, 권리보상비, 이주대책비 등)은 감정평가업자가 추 계한 용역보고서에 의하여 산정하도록 하고 있다. 그러나 감정평가업자를 누가 선임할 것인가에 대해서는 명시되어 있지 않다. 통상적으로 시행자가 감정평가 업자를 선정하여 평가하고 있기 때문에 시행자가 소유한 토지 또는 개발구역 안 의 토지의 예상보상가격이 과대 또는 과소평가될 우려가 있다.

□ 개선방안

시행자가 기업도시 관할 시장․군수에게 감정평가업자의 선정을 의뢰하고 관 할 지방자치단체장이 2명의 감정평가업자를 선정하도록 하며, 이때 감정평가비 용에 대해서는 시행자가 부담하는 방안을 고려할 수 있다. 이러한 방안이 토지취 득비용을 보다 객관적으로 산정하는데 도움이 될 수 있다. 아울러 지자체는 선정 되는 감정평가업자에게 토지취득비용의 산정취지가 개발이익 산정에 부합될 수 있도록 다른 목적의 토지평가와는 구별되는 평가를 실시하도록 고지할 필요가

제 4 장∙개발비용의 산정에 대한 검토 25

3) 감정평가 대상 표본필지수의 선정

□ 문제점

토지보상의 대상이 되는 필지들에 대한 표본필지수가 과다하면 감정평가비용 이 상승하며, 반면 과소하면 토지보상 평가액이 왜곡될 수 있다. 또한, 기업도시 의 예정지별로 개발구역내 토지의 특성이나 지목이 다를 수 있기 때문에 감정대 상필지수를 획일적으로 선정하는 것은 한계가 있을 수 있다. 참고로 공시지가를 산정하는데 사용되는 표준지의 표본수는 전체필지의 5% 수준이다.

□ 개선방안

감정평가업자는 표본지 수와 관계없이 공시지가 기준으로 형성되는 구역내 대 표필지와 표본수를 관할 시장․군수와 시행자의 의견을 들어 결정하는 것이 바 람직할 것으로 보인다.

4) 토지보상 및 유지를 위한 부대경비

□ 문제점

시행자가 지자체 등에 위탁하여 토지보상을 수행하는 경우 위탁수수료가 발생 된다. 현행 규정에는 위탁수수료에 대한 부대경비 항목이 규정에 포함되어 있지 아니하다.

□ 개선방안

토지보상을 위한 보상위탁수수료, 재산세 등에 대해서는 토지매입비의 부대 항목으로 인정할 필요가 있다. 시행자가 사업시행 전에 이미 보유하고 있는 토지 에서 발생하고 있는 재산세 등 토지자산의 부대비용은 사업기간 착수시점(또는 실시계획 승인시점)부터 분양대금회수시점까지 인정하는 것이 바람직하다.

4. 경비산정에 대한 검토

1) 재산세 및 취득세

□ 문제점

재산세 및 취득세 등 적용기간이 명확하지 아니하며, 재산세 및 취득세 등의 비용분류를 체계화할 필요가 있다.

□ 개선방안

재산세 및 취득세 등의 적용기간은 시행자 지정 시점부터 최종 자금회수기간 까지 시행자가 보유하거나 취득한 사업시행대상토지에 재산세와 취득세를 반영 하도록 하는 것이 바람직하다. 또한, 재산세 및 취득세 등은 토지취득비용의 부 대비용 항목으로 반영하는 것이 바람직하다.

참고로 행정자치부는 기업도시개발사업의 원활한 추진을 위해 기업도시에 참 여하는 기업에 대한 지방세 감면 기준(「지방세감면조례 표준안」)을 마련하였 다. 지방자치단체에 전달한 「지방세감면조례 표준안」에 따르면 기업도시개발 사업 시행자와 기업도시개발구역에 입주하는 기업은 사업을 영위하기 위하여 취 득․보유하는 부동산에 대하여 취득세와 등록세를 15년간 면제받고 재산세는 처 음 5년간 면제, 이후 3년간 50%를 감면받을 수 있다. 따라서, 재산세의 경우 5년 간은 면제받고 이후 3년간은 50%를 감면받는 것으로 간주된다. 이러한 감면대상 사업을 영위하기 위하여 취득․보유하는 재산에 대한 취득세․등록세․재산세 및 종합토지세에 대하여는 지방자치단체가 15년의 범위 안에서 감면비율․공제 비율과 감면기간․공제기간을 「지방세법」제9조의 규정에 따라 행정자치부장 관의 허가를 얻어 조례로 정할 수 있다.

2) 사업전 비용에 대한 인정

□ 문제점

제 4 장∙개발비용의 산정에 대한 검토 27

하게 할 필요가 있다.

□ 개선방안

시행자로 지정되기 이전이나 전담법인 설립이전의 비용 중 사업기회의 탐색을 위해 지출된 비용은 개발비용으로 인정하지 않아야 한다. 다만 당해 도시개발사 업과 직접 관련되는 개발계획수립과 지구지정 등을 준비하기 위해 지출된 기술 용역비 등 직접경비와 전담법인의 창업을 위해 소요된 비용은 개발비용으로 반 영하는 것이 바람직하다. 또한, 상기 개발계획 수립과 지구지정 등을 준비하기 위해 지출된 비용 중 기술용역비 등은 조사비나 설계비 항목에 구분하여 반영하 고 창업비 등은 판매 및 일반관리비 항목의 세목으로 구분하여 반영할 수 있다.

3) 법인세의 산정

□ 문제점

법인세는 기업의 회계연도별 이익에 대해 부과하기 때문에 시행자의 도시개발 사업부문을 별개의 독립사업체로 간주하고 작성된 추정손익계산서에 기초하여 법인세 금액(간주 법인세)을 산정하여 별도 비용항목으로 인정하는 것이 원칙이 라고 할 수 있다. 그러나 법인세 산정에 대한 명확한 지침이 없어 시행자들은 연 도별 투자계획에서 나타난 수익과 비용의 수지차에 대해서 단순하게 법인세 비 율을 일괄적으로 적용하고 있다.

□ 개선방안

계획단계에서 분양수익과 개발비용을 토대로 최종대금 회수기간까지 연도별 추정 손익계산서와 대차대조표를 작성하고 이를 토대로 연도별 법인세를 추정하 는 것이 바람직하다. 또한, 법인세의 산정과정에서 시행자가 속한 법인(전담법인 포함)이 당해 도시개발사업과 다른 사업을 병행하는 경우 당해 도시개발사업의 독립회계부문에서 발생하는 이익에 대해서 법인세 요율을 적용하여 산정하는 것 이 바람직하다. 참고로 현행 「조세특례제한법」의 감면 조항에 따르면 기업도

시 시행자는 이익이 발생하는 년도로부터 법인세부과액은 3년간 50% 감면, 그다 음 2년간 25% 감면되므로 이에 대한 감면 내용을 반영하여 법인세를 산정하도록 유도할 필요가 있다.

5. 자본비용의 산정에 대한 검토

□ 문제점

당해 도시개발사업을 영위하기 위해서 실질적으로 조달되는 자본비용은 자기 자본 조달비용과 타인자본 조달비용의 가중평균자본비용 뿐만 아니라 사업의 리 스크에 대한 프리미엄을 포함하고 물가 상승률을 공제한 금액이라고 볼 수 있다.

자기자본조달비용은 기업이 당해 사업에 직접투자한 자본의 기대수익률로서 획 일적으로 설정하기 어려운 점이 있으며 도시개발사업의 리스크에 대한 프리미엄 도 시행자와 금융기관간의 협상에 의해 결정되고 외부로 공시되지 아니하기 때 문에 객관적으로 예측하기 어려운 점이 있다.

불변가격의 자본금에 대한 비용 산정 방식은 간편한 측면은 있으나 개발이익 의 정산 시점에 손익의 편차가 확대될 가능성이 있다. 현재 활용되고 있는 자본 비용률은 당해 연도를 제외한 최근 3년간 민간투자사업의 평균수익률 7.2%를 적 용하고 있다. 이것은 「민간투자지원센터 백서」(국토연구원. 2005)에 나타난 2002～2004년 기간 중 협상완료된 44개 사업의 수익률을 대상으로 추정한 평균 자본비용률이다. 자본비용률은 시간의 경과와 경제여건에 따라 변동되기 때문에 계속해서 보정할 필요가 있는데 현재 활용되고 있는 자본비용률은 고정된 수치 를 활용하고 있다. 자본비용률은 기준 자본비용률에서 ±1%의 범위내에서 결정 하되 변동추세 및 사업별 특성 등을 감안하도록 되어 있으나 협상당사자가 불분 명하고 이를 조정하여 적용하기가 용이하지 않다. 자본비용을 기회비용의 개념 으로 복리산정방식을 적용해야 하는지 아니면 회계법인, 민간투자사업에서 산정 하는 단리상정방식을 적용하는 것이 바람직한지 검토할 필요가 있다.

제 4 장∙개발비용의 산정에 대한 검토 29

□ 개선방안

향후 신규로 제출되는 기업도시의 개발계획 제출시부터 개발이익 산정에 적용 하는 자본비용률은 한국은행이나 통계청에서 발표하고 있는 무담보회사채수익 률의 개발계획 제출일 전년도의 평균회사채수익률(aaa-기업과 bbb+기업의 평균 값)을 사용하는 방안을 강구할 필요가 있다. 다만, 현행 고정적인 자본비용률 7.2%는 기존에 선정된 6개 기업도시 개발이익 산정에 적용하되 관련 연구기관의 협조하에 자본비용률을 변동하여 적용할 수 있는 방안을 강구할 필요가 있다.

그리고 수익률의 변동추세 및 사업별 특성에 따라 자본비용률을 ±1% 범위내 에서 적용하는 조항은 임의성이 크므로 삭제하는 것이 바람직하다. 자본비용은 개발계획안에 포함된 투자계획에 따라 기간별로 자본비용에 대하여 복리산정방 식으로 적용하는 것이 단리방식보다 수익과 비용의 대응에 적합하다고 할 수 있 다. 또한, 경상가격으로 표시되는 연차별투자계획과 개발이익의 자료에 적용되 는 자본비용에 대해서도 생산자물가지수를 반영한 경상 자본비용으로 환산하여 산정하는 것이 바람직하다.

제5장 개발수익 산정과 개발이익 재산정 및 조정 과정에 대한 검토

1. 개발수입 산정의 주요내용

기업도시 개발수입의 추정을 위해 「개발이익 산정지침」에서는 개발수입 추 정대상, 토지 매각수익의 추정 내용과 함께 개발수입 추정에 대한 절차를 규정하 고 있다. 개발수입은 토지의 처분과 임대 등에 의하여 발생되는 수입금을 대상으 로 산정하게 되며, 개발이후 운영의 결과로 나타나는 수입은 제외한다.

토지 매각수입의 추정의 경우 조성토지의 매각수입은 조성토지의 예상감정가 격 또는 예상감정가격을 추계한 용역보고서에 의한 가격에 의하여 산정하게 된 다. 또한, 조성토지의 예상감정가격의 추계는 사업의 특성에 따라 거래사례비교 법, 원가법 및 수익환원법 중 가능한 방법을 선정하여 추정한 후 이를 비교하여 종합 평가를 내리게 된다²⁾.

2. 개발수입 산정에 관한 검토

1) 개발수입 대상의 검토

□ 현황 및 문제점

일반적으로 개발수입에 영향을 미치는 요인은 분양대상 토지의 면적과 가격, 연도별 분양률, 분양대금 회수기간 등이 있다. 기업도시 분양대상 토지의 면적과

제 5 장∙개발수익 산정과 개발이익 재산정 및 조정과정에 대한 검토 31

가격, 분양률, 분양대금회수기간 등은 시행자가 지구지정 및 개발계획에 포함하 고 승인권자에게 제출하여 승인을 받으면 인정된다. 이러한 개발수입에 영향을 미치는 요소 중 분양대상면적은 개발계획 단계에서 비교적 명료하게 판별될 수 있으나 연도별 분양률과 분양대금회수기간에 대해서는 시행자의 의도대로 자의 적으로 결정될 수 있는 소지가 있어 기업도시 간에 수익측정의 형평성에 관한 문제가 일어날 수 있고 수익측정이 왜곡될 수 있는 위험성이 있다.

□ 개선방안

토지의 분양 및 대금회수기간의 적정성에 대해서는 개발계획 승인과정에서 승 인권자가 전문기관의 의견을 들어 시행자와 협의조정하는 것이 바람직하다. 다 만, 시행자가 토지의 분양 및 회수기간을 준공일로부터 일정기간(예시 : 5년)을 초과하지 않도록 「개발이익 산정기준」에 명시하는 것도 시행자의 개발계획 수 립에 도움이 될 것으로 보인다. 아울러 기업도시간의 형평성을 위해서 분양대금 의 회수기간은 원칙적으로 분양시점 이후 2년이 넘지 않는 범위내에서 산정을 유도하고 분양대상면적의 용도별 면적의 평균 분양대금회수기간은 분양시점 이 후 1년이 넘지 않도록 유도할 필요가 있다. 또한, 개발계획 승인단계에서 개발수 익에 영향을 미치는 토지이용계획과 분양계획의 변경이 있는 경우 시행자는 수 정된 분양계획을 토대로 개발이익 산정을 유도하는 것이 바람직하다.

2) 감정평가업자에 의한 분양가격의 평가

□ 문제점

시행자가 감정평가업자를 선정하여 분양가격을 평가할 경우 분양대상 토지 또 는 개발구역안의 토지예상보상가격의 과대 또는 과소평가의 우려가 있다.

□ 개선방안

토지취득비용의 산정과 동일한 방법으로 시행자가 관할 기초자치단체장이 감