지난 남북관광협력 성과와 과제

지난 남북관광협력 성과와 과제

김상태·김성윤

지난 남북관광협력 성과와 과제

지난 남북관광협력 성과와 과제

김상태·김성윤

1998년 금강산 관광을 시작으로 본격화된 남북관광 협력 사업은 2007년 개성관광까지 확대되면서 남북관계 개선에 큰 기여를 할 것으로 기대되었 습니다. 그러나 2008년 금강산에서 민간인이 피살되면서 이후 두 정권에 걸쳐 중단 되어오고 있습니다. 이러한 상황에서 새로운 정부가 출범함에 따라 그간 고착된 상황의 타개가 예상되고 있습니다.

새 정부는 국정운영 5개년 계획 등을 통해 북한의 증대되고 있는 핵과 미사일 위협으로부터 국민을 보호하고 한반도의 평화를 구축하여 북한의 태도변화가 있을 경우 이전 정부와 다르게 한반도 신경제지도 구상 등을 적극적으로 추진하겠다는 입장을 밝히고 있습니다.

그러나 최근 북한의 지속적인 도발로 이러한 논의가 유보되고 있으나 일정한 조건에 이르면 남북간 협력에 빠르고 큰 변화가 올 것을 예상할 수 있습니다. 더구나 오랜 단절이었던 것 만큼 보다 과감한 여건들이 조성 될 수도 있을 것입니다.

본 연구는 이러한 맥락에서 과거 남북관광 협력 사업들의 성과와 문제점을 짚어보고 체계성과 미래 대응성을 고려해 향후 남북관광 협력 방향을 모색 코자 했습니다.

지난 남북관광협력의 성과와 과제를 발굴하기 위하여 문재인 정부의 대북정책방향, 기존 문헌연구, 전문가 토론, 관계자 인터뷰 등을 추진함 으로써 다양한 방법을 통해 수집하였습니다. 도출된 결과에 대해서는 대학 및 연구기관에 소속된 전문가를 대상으로 전문가 조사를 수행함으로써 타당성을 확보하기 위해 노력하였습니다.

그러나 짧은 연구기간, 지속적으로 급변하는 남북환경, 과거 성과에 대한 비체계적 관리 등으로 큰 역할을 감당하기는 어려웠던 것이 사실 입니다. 그럼에도 불구하고 남북관광협력 재개준비라는 면에서 나름의 시대적 소명을 담당할 수 있기를 기대해봅니다.

바쁘신 중에도 기꺼이 공동연구에 참여해주시고 연구기간 중에도 지속적인 도움을 주신 것에 깊은 감사를 드립니다. 아울러 자류수집 등에서 크게 협력해주신 한국관광공사 박병직 강원지사장님과 전문가 조사와 각종 회의에 참석해 주신 전문가 선생님들께도 감사를 드립니다.

2017년 11월 한국문화관광연구원 원 장 김 정 만

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연구개요

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1. 서 론

가. 연구 배경 및 목적

1) 연구 배경

󰋫 문재인 정부의 대북정책 기조에 따른 한반도 평화정착 기대

○ 북한의 증대되는 핵과 미사일의 위협으로부터 국민을 보호하고 한반도 평화안정을 도모할 뿐만 아니라 남북관계 개선도 기대할 수 있음

○ 남북관계의 재정립을 통해 ‘한반도 신경제지도’구상이 실현되고 3대 벨트를 통한 관광분야 확대, 금강산 관광의 재개로 이어질 수 있는 기반이 마련될 수 있음

󰋫 지속적인 북한의 도발에도 불구하고 정부의 대화의지를 확인

○ 최근 3차례의 핵실험과 20여건의 미사일 발사는 남북관계의 악화, 국제사회에서의 제재를 받는 상황이지만 새 정부의 정책방향은 이 전정부와 다를 것으로 기대됨

○ 6.29 한미정상회담에서는 북한의 ｢선 핵동결 후 완전폐기｣라는 전 략을 제시하고 있지만 조건만족시 북한을 대화의 장으로 이끌며, 북 한의 체제 보장과 함께 경제·사회적 지원방안 제시

󰋫 새로운 대북기조에 따라 남북경협에 대한 재개준비가 필요함

○ 모든 경협사업의 중단, 대응조직 및 관련 연구의 진행이 중단된 상황 에서 대북정책기조의 변화는 재개를 위한 정책방안 준비가 요구됨

○ 관광객 신변확보, 투자를 위한 제도적 안전장치 등 도출가능한 다양한 정책과제를 제시하고 재개준비를 위한 다양한 대응방안을 제시함

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2) 연구 목적

󰋫 남북관광 재개를 위한 체계적인 정책대안 발굴

○ 정책분석, 선행연구 및 전문가 토론 등을 통해 정책대안을 발굴하고 국가별 대북정책을 고려한 정책대안을 마련함

- 타 기관 보고서, 논문 등을 토대로 남북관광 성과와 한계를 도출하고 사회·경제·문화적 접근을 통해 종합적인 정책대안을 제안함 - 우리정부의 국정운영 5개년 계획, 미국 및 중국의 대북정책을 파악

하여 남북관계를 전망하여 정책대안을 구분함

○ 북한 및 관광분야의 전문가를 대상으로 구조화된 설문지를 통해 정책 대안을 객관적으로 검증하고 이를 바탕으로 정책방안 제시

󰋫 남북관광 재개를 위한 기본방향 및 추진방안 제시

○ 남북관광 재개를 대비하여 6대 기본방향을 제시하고 이에 따른 단기 및 중장기적인 추진방안을 제시함

나. 연구 범위 및 방법

1) 연구 범위

○ 공간적 범위 : 대한민국 및 북한 전역

○ 시간적 범위 : 1998. 6 ~ 2017. 11

○ 내용적 범위

- 남북한 관광정책 및 선행연구 분석 - 문재인 정부의 대북정책 분석 - 북미·북중·남북간 대북저책 전망 - 남북관광정책 대응방안

v 2) 연구 방법

○ 정책분석·문헌연구·전문가 토론 등을 통해 남북관광 협력사업의 성과와 한계를 도출하고 정책과제를 발굴함

○ 한국·미국·중국의 대북정책 방향을 분석하고 정책

○ 전문가조사 및 토론회를 통한 정책대응방안 의견조사

2. 정책현황 및 선행연구 분석

가. 남북협력사업 분석

○ 7·4 남북공동성명을 시작으로 남북 정상회담 등을 통해 한반도의 안정과 평화를 위해 공동합의서 채택하는 등 다양한 노력을 실시하 였으며 남북간 경제협력사업의 일환으로 금강산 관광이 추진됨 - 한국관광공사를 통한 문화체육관광부의 관광정책사업 성과 정리,

북한의 국제관광 진흥정책 분석 나. 남북관광사업의 성과와 한계

1) 남북관광사업의 추진 경과

○ 금강산관광은 추진과정상 수많은 위기속에도 불구하고 남북관계는 한반도 분단 역사상 질과 양적를 제고하는 계기가 되었음

○ 민간인 억류사건(1999), 아시아지역 SARS발생(2003) 등으로 잠정적 중단사태 발생되었으나 곧 재개됨. 그러나 박왕자 관광객 피살사건 (2008.7.11)을 계기로 전면 중단된 상태로 지속되어옴

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○ 개성관광은 개성공단 정상화시 개성문화관광을 실시한다는 조건부 합의로 추진되었으며, 당일관광 위주의 상품으로 현대아산의 관광 사업 투자액은 금강산 관광에 비하여 적게 투입되었음

○ 백두산 관광은 현대그룹과 북한 조선아태평화위원회가 서명한 합의서 (2000.8)에 따라 추진 논의가 이루어졌으며 북한의 관광 인프라를 최대한 활용하고 최소한의 투자를 계획·추진하였음

2) 남북관광사업의 성과

□ 정치적 성과

○ 남북분단이후 2차례의 정상회담 개최에 기여하였음

○ 남북관광 사업추진기간에는 북한의 군사적 도발에도 불구하고 남북간 대화유지, 금강산관광 및 남북경협사업 등이 지속될 수 있었음

○ 한국의 외환위기(1997)시 남북관계 안정으로 인해 북한 위협요인이 완화되어 국가의 경제적 위기상황 극복에 간접적으로 기여했음

□ 군사적 성과

○ 남북관광의 추진과정에서 남북간 군사회담이 수시로 진행되었고 군 사적 안정을 도모하는데 기여하였음

○ 관광객 안전을 확보하기 위해 군사적 접촉을 상시 유지할 수 있는 채널이 확보되면서 한반도의 긴장을 완화하였음

○ 주둔군대 후방이동을 통한 군사적 위협요인을 일시적으로 해소함

□ 경제적 성과

○ 금강산·개성 출입을 위한 강원도내 접경지역 경제를 활성화시킴

○ 북한주민에게 서비스산업 이해도 증진 및 자본주의 학습기회를 제공함

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○ 금강산·개성관광을 추진하면서 자본주의를 경험한 북한사회에서는 관광에 대한 인식변화와 사업추진의 의지를 제고시킴

□ 사회·문화적 성과

○ 남북관광은 본격적인 남북민간교류의 기회를 제공하였으며 문화·

체육·예술 등으로 확장할 수 있는 촉매역할에 기여하였음

○ 한국 북한방문을 통해 국민 인식전환의 기회를 제공하였음

○ 남북한간 주민들간 접점마련을 통한 민족적 이질성 극복 및 북한의 사람·문화·제도에 대한 수용성을 확대시킴

○ 남북관광을 통한 이산가족 상봉 활성화에 기여하였음

□ 관광분야에서의 성과

○ 한국관광의 국제적 위상을 제고시킴

○ 국민들에게 국내 관광목적지 다양화에 기여하였음

○ 관광업계 및 지역관광 관련 사업의 활성화를 촉진시킴

○ 관광산업 일자리 창출에 기여하였음

○ 문화부 및 한국관광공사의 역할이 확대됨

○ 남북관광을 통한 관광분야 연구의 다양성이 증대되었음 3) 남북관광사업의 문제점과 한계

○ 관광객 안전을 위한 남북간 제도적 장치가 미비하였음

○ 정치적 환경변화에 따른 사업의 불안정성 및 손실이 발생함

○ 북한정부와 민간기업간 불균형적 협상관계를 유지함

○ 남북관광 투자, 지원 및 발전을 위한 제도적 시스템이 부족함

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○ 남북교류가 아닌 일방적 한국관광객 송출, 관광객의 자유가 제한된 관광형태 등 금강산 관광사업의 근본적인 한계가 나타남

다. 남북관계발전 기본계획 종합검토

1) 제1차 남북관계발전 기본계획 검토

□ 기본계획의 수립 취지

○ 기본계획은 남북 공영과 평화통일 구현의 기반조성을 위한 비전과 목표 그에 따른 추진계획(5개년 계획)을 수립

□ 계획의 성과와 한계

○ 남북기본합의서, 6.15공동선언, 2007 남북정상선언 등 남북간 합의에 대한 실질적 이행을 위한 경제·사회문화 부분이 진전되었음

○ 지나친 미국의존도, 실행력 부족, 경협목표와 달리 제도적 제약 등 본질훼손, 일회성과 이벤트적 사업 운영 등이 추진되었음

□ 관광분야 평가 및 정책과제

○ 남북관광 초기단계를 실현하였으나 다양성 부족 등 현실적인 한계 도출, 금강산-개성 등 연계된 관광거점 및 기반을 마련함

○ 매칭펀드 형식의 투자·개발방식을 도입하고 남북관광의 제도적인 장치를 마련하였음

ix 2) 제2차 남북관계발전 기본계획 검토

□ 기본계획의 수립 취지

○ 제2차 기본계획은 이전 계획과 동일한 법적근거에 기반하고 동일한 기조에서 수립방향을 제시하였음

□ 계획의 성과와 한계

○ 통일교육, 북한이탈주민 지원 등 사업분야가 확대되었고, 이산가족 상봉 등 내부적 역량이 강화되었음

○ 남북간 대화채널 상실, 인도적 문제에 대한 실질적 해결촉구 미흡, 호혜적 교류협력의 확대 및 심화되었음

□ 관광분야 평가 및 정책과제

○ 기본계획상 관광분야의 내용이 부재하였음

○ 신변확보에 대한 문제해소 방안 마련, 기존 및 신규사업에 대한 기본 계획 제시, 중부주도의 민관·국책·국제 협력사업 등 투자 및 개발방 식의 다양화 등 정책대안의 발굴이 절실함

라. 남북관광 선행연구 분석

○ 남북관광 추진당시에는 활성화방안에 대한 논의가 진행되었으며 남북 관광 중단이후에는 남북관광을 포함한 남북경협 재개논의가 진행

○ 남북관광 관련 학술연구논문과 보고서에서는 대북관계에 대한 전망에 따라 다양한 정책방안을 제시하였으며 해당내용 중 특히 제안사항을 위주로 정책대안을 제시함

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3. 대북정책 분석 및 시나리오 전망

가. 국정운영 5개년 계획에 따른 대북정책 분석

○ 문재인 정부의 평화통일에 대한 기본입장은 평화에 우선순위를 두는 입장이며 흡수통일 및 인위적 통일 추진을 배제함. 과정 및 사실상의 통일을 지향하고 있음

○ 대북정책의 기조는 한반도 문제의 해결과정에서 한국의 주도권을 확립 하고 북한에 대해 제재와 관여의 병행 등을 병행·추진함

○ 문재인 정부의 대북정책은 강한안보와 책임국방, 남북간 화해협력과 한반도 비핵화, 국제협력을 주도하는 당당한 외교전략으로 분류됨 - 한반도 신경제지도 구상 및 경제통일 구현에서 한반도 3대 벨트 구

성과 남북경협 재개시 여건에 따라 개성공단 정상화 및 금강산 관광 재개에 대한 가능성을 제시함

나. 국가별 대북관계 전망

○ 트럼프 정부의 대북정책의 핵심은 ｢최대의 압박과 관여｣로 4대 대북 정책 기조를 제시하였음

- 북한을 핵보유국으로 인정하지 않는다 (비핵화 목표) - 모든 대북제재와 압박을 가한다 (｢최고의 압박｣) - 대북 레짐체인지를 시도하지 않는다 (북한 체제보장) - 최종적으로 대화로 해결한다 (｢관여｣)

○ 중국은 북핵의 부담도 상당하지만 지정학적 가치가 더욱 중요함 - 6자회담을 통해 북핵문제 관리, 장기적으로 경제적으로 관여함 - 2016년 이후 북한의 잇따른 핵실험, 장거리미사일 시험발사로 북핵

실전배치가 임박함에 따라 중국의 대북정책 딜레마는 심화됨

xi - 중국은 북한에 대해 ｢비핵화 vs. 북한 안정｣의 딜레마에서 과거

보다 비핵화에 중점을 두고 정책방향을 변화시킴

○ 문재인 정부는 베를린 구상에서 ｢新한반도평화비전｣비전을 제시함 - 항구적인 평화 정착을 위해 5대 정책기조(① 한반도 평화 추구,

② 북한 체제의 안전을 보장하는 비핵화, ③ 항구적 평화체제 구축,

④ 한반도 신경제 구상, ⑤ 비정치적 교류협력사업 추진) 및 4대 방안(① 이산가족 상봉 행사 개최, ② 내년 2월 평창 올림픽의 북한 참가, ③ 군사분계선에서의 적대행위 중단, ④ 남북정상회담을 포함한 남북대화 재개)을 제시하였음

다. 대북관계 전망

1) 비관적 전망

○ 북한 핵/미사일의 기술적 완성 시점(아마도 2018년 하반기 또는 그 이후)까지는 한반도에 ‘강 對 강’ 대치국면이 지속되면서 남북관 계도 대화의 모멘텀을 잡기가 어려울 것으로 예상됨

○ 한편 한국 정부는 지난번의 대화 제의가 북한에 의해 무시당한 상황 에서 공개적인 대화제의는 예측하기 어려운 상황임

○ 나아가 내년이후에 북한이 핵/미사일의 추가 개발 및 생산을 중단하는 동결협상을 제안할 경우 미국이 어떠한 반응을 보일 것인가가 핵심임

○ 단정적인 예측은 어렵지만 한미양국은 북한이 최종적 비핵화 목표에 동의할 경우 동결협상을 수용할 가능성이 존재함

○ 북한 입장에서는 미국이 자신들에 대해 인센티브를 적극적으로 제시 하지 않았기 때문에 여전히 미국에 대해 불만족스럽다는 태도

○ 따라서 북한의 비핵화를 향한 북미대화가 북핵 동결회담 수준에서 시작될 수 있을지는 불확실한 상황임

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○ 한편 북한이 미국에 대해 대화를 제의하면서 한반도의 ‘강 對 강’

대치국면이 다소 완화될 조짐을 보이기 시작할 때 한국정부로서는 남북관계의 경색국면을 타개하고자 하는 노력의 전개가 가능함

○ 하지만 미국정부와의 의견 조율이 여의치 않거나 북한이 남북대화에 별다른 관심을 가지지 않을 가능성도 배제할 수 없음

2) 낙관적 전망

○ 아무리 남북관계에 대한 낙관적 시나리오라고 해도 현실적으로 볼 때 북한 핵/미사일의 기술적 완성 시점 이전에 남북관계 대화의 모멘텀을 잡는다는 것은 상정하기 어려움

○ 남북관계 대화의 모멘텀을 잡기 위해서는 북한이 핵/미사일의 기술적 완성 시점 이후에 대화의 장에 나올 움직임을 보여야 함

○ 다만 남북간에 대화가 시작되더라도 남북관계가 실질적으로 풀려나 가기 나가기 위해서는 북미대화가 최소한 형식적으로라도 유지되거나 어느 정도 실질적으로 진전되어야 할 것임

○ 낙관적 전망하에서 한국은 1~2년 이내에 특히 문재인 대통령의 임기 내에 남북정상회담을 추진하는 것을 목표로 하며 최소 남북대화를 추진할 가능성이 있음

○ 향후 남북관계가 풀려나간다면 가장 먼저 인도적 지원 및 종교, 체육 등을 중심으로 한 사회문화교류, 이산가족 상봉 등 재개될 수 있음

○ 본격적 남북경협은 비핵화 협상이 어느 정도 진전되거나 혹은 일정한 성과를 낸 이후 재개될 것임

○ 비핵화 협상이 일정한 성과를 내지 못하고 있는 상황에서도 한국정 부의 의지가 중요한 요인으로 작용하는 것, 특히 문재인 대통령의 임기 후반기라는 성격을 고려하는 것이 불가능하지는 않음

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○ 비핵화 협상 재개 및 남북대화 추진이 진행될 경우 유엔제재에 위반 되지 않는 남북경협은 순차적으로 재개될 수 있음

○ 다만 이른바 ｢벌크캐쉬｣와 관련된 개성공단과 금강산관광은 비핵화 협상이 일정한 성과를 낸 이후 재개가 가능함

○ 3대 벨트 구축, 10.4 합의 이행 등은 남북관계가 상당히 진전된 이 후에, 예컨대 남북정상회담 성사 이후 추진될 가능성이 있음

4. 남북관광정책 대응방안

가. 남북관광의 필요성

○ 남북관광은 화해와 협력측면에서 상징적 의미가 있으며, 전 세계 평 화안정에 기여할 수 있는 가장 효과적인 정책수단임

○ 평화적인 남북관계 개선을 통한 남북경협은 북한의 경제난 완화에 기여하며 남북한 투자환경 조성에 공헌할 뿐만 아니라 동북아 경제 공동체를 구성할 수 있는 계기를 마련함

○ 남북관광을 통해 남북한 주민간 민족적 동질성 회복에 기여할 뿐만 아니라 대한민국 국민의 관광수요 충족, 한국 이미지 제고에 기여함 나. 남북관광 재개를 위한 기본방향

1) 호혜적인 남북관광 협력 추진

○ 한국경제의 새로운 성장동력 확보를 통한 관광분야 교류협력을 추진함

○ 한반도 긴장 완화 및 평화 체제의 기반을 구축함

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2) 국민 안전, 최우선 보장

○ 남북관광에 대한 관광객 안전강화와 적법한 절차를 확보함

○ 안정적인 환경조성을 통한 민간투자 기반을 확보함 3) 단계적 추진을 통한 남북관광 발전

○ 현시점에서의 인도적 지원과 교류협력을 통해 단계적으로 시행함

○ 남북경협 사업의 재개는 발전을 바탕으로 추진함 4) 관광분야에서의 문화체육관광부 주도권 확립

○ 남북관광 추진주체의 역할과 법·제도적 기반을 마련하기 위하여 관련 법을 개정하고 인프라 구축을 위한 사업을 추진함

5) 다각적인 거버넌스 참여의 촉진

○ 민간을 포함한 다각적인 거버넌스 구축을 통해 안정성을 확보하고 국제사회에서의 국가 신인도를 제고시킴

6) 제도적 기반마련을 통한 지속성과 안정성 확보

○ 남북관광 추진주체의 역할과 법·제도적 기반을 마련하고 공동관리 기구 도입을 위한 정책(안)을 마련함

다. 남북관광 재개에 대비한 정책방안

○ 남북관광 재개를 위한 정책대안은 문재인정부의 국정운영 방향과 과제, 통일부의 북한정책, 남북관광의 성과와 한계, 관련 기관의 보고서 및 학술연구 검토, 전문가 토론 등을 통해 도출하였음

xv - 도출된 대안은 전문가 설문조사를 통해 정책의 필요성, 실현가능

성을 조사하고 정책대안의 적정 추진시기를 조사하였음

- 전문가조사를 통한 의견을 토대로 공동연구진간의 토론을 통해 정책 추진시기를 단기와 중장기로 재구성하였음

○ 단기적 정책방안은 북-미, 북-중간의 관계를 긍정적인 방향에서 검토 하며 약 3년 정도의 기간에서 국제사회의 안정, 남북관계 개선 등이 예상되고 총 13개의 대안을 제시하였음

- 단기적 세부 정책방안은 ① 법·제도 기반 마련, ② 추진협력체계 구축, ③ 남북협력계기 조성 및 ④ 남북관광 재개준비 방안으로 구분하여 제시하였음

○ 남북관계의 개선시점은 예상하기 어려우며 교류가 활성화되는 시점을 중장기로 구분하여 제시하였음. 이에 대해 일정수준 합의가 되고 국민 공감대 형성, 국제사회에서의 북한 제재약화가 전제되어야 함

- 중장기적 세부 정책방안은 ① 지속적인 정책기반 마련, ② 남북협력 사업 본격화, ③ 다국간 협력사업 확대, ④ 소통·거버넌스 확장 으로 구분하여 제시하였음

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○ 도출된 정책대안은 다음과 같음

구분 정책구분 정책대안

단기 (13)

법·제도기반 마련 (3)

① 관광기본법 및 관광진흥개발기금법 근거마련

② 관광객 안전보장 남북합의서 검토

③ 제3차 남북관계발전 기본계획 참여

추진협력체계 구축 (4)

④ 남북관광 연구 데이터베이스 구축

⑤ 남북관광 세미나 및 학술대회 확대

⑥ 남북관광 추진체계 정비

⑦ 한반도 3대 벨트 구축(안)을 위한 사전연구 등 추진 남북협력계기 조성

(3)

⑧ 2018 평창 동계올림픽 북한 출전 응원 및 후속교류 추진

⑨ 남북관광 정기 국민인식조사

⑩ 국제관광기구 협력타진 남북관광 재개준비 방안

(3)

⑪ (가칭)금강산관광 복구 메뉴얼 작성

⑫ 남북관광 보상체계 마련

⑬ (가칭) 남북관광 공동관리위원회 설치

장기 (17)

지속적 정책기반 마련 (4)

① (가칭) 남북관광 기본협정을 통한 남북관광 중장기 계획 수립

② 한반도 관광종합개발계획 수립

③ 남북한 공동자원조사 실시

④ 남북관광 성과평가 환류시스템 구축

남북협력사업 본격화 (7)

⑤ 북한 관광특구 개발·타당성 평가

⑥ 남북한 교차관광상품 개발

⑦ 남북공동협력 마케팅 추진

⑧ 남북관광 공동 학술대회 개최

⑨ 남북공동협력 관광상품 개발

⑩ 관광 소외계층 남북관광 지원 사업

⑪ 북한주민 초청 지원 사업 다국간 협력사업 확대

(3)

⑫ 국제 관광기구 협력 추진

⑬ 동북아 관광연계상품 개발

⑭ 국내외기업 투자유치 촉진 소통·거버넌스 확장

(3)

⑮ (가칭) 남북관광 총괄관리위원회 설립

⑯ 남북관광 거버넌스 체계 구축

⑰ 남북관광 소통채널 확보

xvii 제1절 연구 배경 및 목적 ··· 3

1. 연구 배경 ··· 3 2. 연구 목적 ··· 5 제2절 연구의 범위 및 방법 ··· 6 1. 연구의 범위 및 내용 ··· 6 2. 연구 방법 ··· 6

제2장 남북관광 정책 및 선행연구 분석 ··· 7

제1절 남북한 관광정책 분석 ··· 9 1. 한국정부의 남북정책 분석 ··· 9 2. 북한의 국제관광진흥정책 분석 ··· 14 제2절 남북관광사업의 성과와 한계 ··· 16 1. 남북관광사업의 추진경과 ··· 16 2. 남북관광 사업에 대한 전문가 평가 ··· 23 3. 남북관광 사업의 성과와 한계 ··· 27 제3절 남북관광 선행연구 분석 ··· 38 1. 학술문헌 검토 ··· 38 2. 한국관광공사 연구보고서 검토 ··· 42 3. 한국문화관광연구원 보고서 검토 ··· 44 4. 문헌분석 시사점 ··· 45 제4절 시사점 ··· 47

제3장 대북정책 분석 및 전망 ··· 49

제1절 국정운영 5개년 계획에 따른 대북정책 전망 ··· 51 1. 평화통일에 대한 기본입장 ··· 51 2. 대북정책의 기조 및 방향 ··· 52 3. 국정운영 5개년 계획에서의 대북정책 ··· 53 4. 문재인 정부 대북정책에 대한 전문가 평가 ··· 56

xviii xviii

제2절 남북관계발전 기본계획 종합검토 ··· 57 1. 남북관계발전 기본계획 추진경과 ··· 57 2. 제1차 남북관계발전 기본계획 검토 ··· 59 3. 제2차 남북관계발전 기본계획 종합검토 ··· 63 제3절 주요국 대북관계 전망 ··· 68 1. 미국의 대북정책 ··· 68 2. 중국의 대북정책 ··· 69 3. 최근의 남북관계 ··· 70 제4절 향후 5년간 남북관계 종합전망 ··· 72 1. 전제적 논의 ··· 72 2. 비관적 전망 ··· 74 3. 낙관적 전망 ··· 76 4. 대북관계 전망에 대한 전문가 조사결과 ··· 78 제5절 남북관광 정책대안 사전평가 ··· 80 제6절 시사점 ··· 84

제4장 남북관광정책 대응방안 ··· 87

제1절 남북관광 정책의 필요성 및 기본방향 ··· 89 1. 남북관광 정책의 필요성 ··· 89 2. 남북관광 재개를 위한 기본방향 ··· 91 제2절 남북관광 재개에 대비한 정책사업(안) ··· 94 1. 남북관광 재개를 위한 정책방안 발굴 프로세스 ··· 94 2. 단기적 정책방안 ··· 95 3. 중장기적 정책방안 ··· 106 4. 남북관광 재개를 위한 정책방안 ··· 116

제5장 결론 및 제언 ··· 119

제1절 요약 및 결론 ··· 121 제2절 정책적 제언 ··· 124

xix 참고문헌 ··· 125

ABSTRACT ··· 127 부록 ··· 129

부록 1. 설문지 ··· 131 부록 2. 한국관광공사 보고서 리스트 ··· 135

xx xx

표 목차

<표 2-1> 남북간 주요 성명·선언문 요약 ··· 9

<표 2-2> UN 대북제재 결의안 ··· 11

<표 2-3> 한국관광공사 남북관광 관련 조직 연혁 ··· 12

<표 2-4> 한국관광공사의 남북관광 추진 성과 ··· 13

<표 2-5> 금강산관광 주요추진 연혁 ··· 17

<표 2-6> 금강산관광 중단 과정 ··· 19

<표 2-7> 외부 투자자 투자현황 ··· 20

<표 2-8> 개성관광 주요추진 연혁 ··· 21

<표 2-9> 설문 응답자 소속기관별 전문분야 ··· 24

<표 2-10> 남북관광사업의 성과 평가 ··· 25

<표 2-11> 남북관광사업의 한계 ··· 26

<표 2-12> 남북 협력사업 승인현황(사회문화분야) ··· 29

<표 2-13> 남북관광 관련 연구현황 ··· 38

<표 2-14> 남북관광 발전 및 재개를 위한 주요 정책제안 ··· 39

<표 2-15> 한국관광공사 시점별 연구보고서 현황 ··· 43

<표 2-16> 한국관광공사 유형별 연구보고서 현황 ··· 43

<표 2-17> 한국문화관광연구원 정책연구보고서 현황 ··· 44

<표 2-18> 남북관광의 성과요약 ··· 47

<표 3-1> 국정운영 5개년계획의 대북정책 ··· 53

<표 3-2> 한반도 3대 벨트 구축(안) ··· 54

<표 3-3> 남북관계 개선에 대한 정부노력 동의정도 ··· 56

<표 3-4> 제1·2차 남북관계발전 기본계획 비교 ··· 59

<표 3-5> 대북관계 세부 시나리오 전망에 대한 동의정도 ··· 78

<표 3-6> 남북관광 재개를 위한 주요 정책대안 (중요도 평가) ··· 80

<표 3-7> 남북관광 재개를 위한 주요 정책대안 (실현가능성 평가) ··· 81

<표 3-8> 중요도-실현가능성에 따른 정책대안 분석 ··· 82

<표 3-9> 남북관광 재개를 위한 주요 정책대안 (추진적절 시기) ··· 83

<표 4-1> 관광기본법 제13조 개정(안) ··· 96

<표 4-2> 관광진흥개발기금법 시행령 제2조 개정(안) ··· 96

<표 4-3> 개성공업지구와 금강산 관광지구의 출입 및 체류에 관한 합의서 개정(안) · 97

<표 4-4> 남북관광 재개를 위한 정책방안(종합) ··· 117

<표 5-1> 남북한 세부 정책목표 ··· 124

xxi 그림 목차

[그림 2-1] 남북관광 선행연구에 따른 제안사업 분류 ··· 45 [그림 4-1] 정책대안 발굴 프로세스 ··· 94

서 론

제1절

연구 배경 및 목적

○ 문재인 정부의 국정운영 5개년 계획에서는 북한의 증대되는 핵과 미 사일의 위협으로부터 국민을 보호하고 한반도의 평화를 정착시키고자 하였으며, 남북관계가 재정립된다면 ‘한반도 신경제지도’구상을 추 진하여 남북 경제통일과 더불어 남북관광 재개를 기대할 수 있음

○ 한반도 신경제지도의 3대벨트는 동해권 에너지・자원 벨트, 서해안 산업・물류・교통 벨트, DMZ 환경・관광벨트로 구성되어 있으며, 남북관계가 호전되어 남북경협이 재개될 경우 금강산관광을 재개하 겠다는 국정과제를 포함하였음

○ 그러나 지난해 제4차 및 제5차 핵실험과 20여건의 미사일 발사로 인해 남북관계는 악화되고 국제사회에서 제재를 받고 있는 가운데 6・29 한미정상회담, 8・5 유엔 안전보장이사회에서 문재인 정부의 대북 정책 방향을 이전 정부와 다를 것으로 기대하고 있음

○ 문재인 대통령의 대북정책은 ‘선 핵동결 후 완전폐기’라는 전략으로 북한의 선조치가 필요하다는 입장이지만 조건을 만족할 시에는 북한을 대화의 장으로 이끌며, 한국과 미국은 북한의 체제 보장과 함께 경제・

사회적 지원을 하겠다는 입장에서 이전정부와 차별화되고 구체적인 방안을 제시하였음

○ 향후 5년간 현 정부의 대북정책 방향이 북한이 국제사회의 요구를 수용할 경우에는 남북관계는 화해와 협력의 방향으로 조속히 전환 될 것으로, 금강산・개성관광 재개뿐만 아니라 신규 관광사업에 대한 검토도 필요할 것임

○ 한편 개성공단이 중단된 이후 모든 남북관광 협력사업이 추진되지 못했 으며, 한국관광공사 남북관광센터 등 관련 대응조직이 없어졌고 관련 연구진행이나 세미나 개최도 거의 중단된 상태임. 그러나 정부의 기 본적 방침이 바뀐만큼 남북관계의 변화를 전제한 대비적 연구가 필요함

○ 따라서 과거 남북관광의 성과와 문제점을 분석하여 재개방안과 안전대책 등을 사전에 준비함으로써 남북관광의 효과적인 재개준비를 위해서 선제적 연구가 필요한 실정임

○ 특히 금강산 한국인 관광객 피살사건(2008) 및 미국 관광객 웜비어 사건(2017) 등과 같이 관광객 신변확보를 위한 재발방지 방안 마련과 동시에 한국기업의 투자를 보장할 수 있는 제도적・절차적 안전장치 등 주요한 논의 주제가 될 것이며, 또한 ‘한반도 신경제지도 구상’

에서 제시된 3대 벨트와 효과적으로 연계할 수 있는 방안이 검토되 어야 할 것임

2. 연구 목적

○ 본 연구는 과거 남북관광 협력사업에서 나타난 성과와 한계를 종합적 으로 분석하여 남북관광 재개 이전단계에서의 정책 준비와 향후 재개 방향을 모색하기 위한 것임

○ 남북관광 협력사업의 성과와 한계를 종합적으로 정리하기 위해서는 타기관 연구보고서, 전문가 칼럼, 관련 회의록 등을 대북관계와 연계 하여 종합적으로 검토함

○ 그간 제기되어왔던 남북관광의 문제점뿐만 아니라 전임정부의 대북 관계를 고려한 남북관광 재개를 위한 사전 준비방안을 법제도적・

경제적 및 사회문화적 측면으로 접근하여 종합적으로 정책과제를 제언하도록 함

○ 국정운영 5개년 계획과 대북정책 등을 고려하여 남북관광 재개에 따른 사전적 대응방안을 마련함과 동시에 남북관계의 예상되는 전망을 설정 하고 중장기적인 정책체계를 작성하고 검토함

○ 대북관계 변화에 대해 예측가능하고 엄밀한 시나리오의 구성과 대책 마련을 위해 북한 관련 전문가, 금강산 관광 전문가로 구성된 외부 공동연구진을 구성하여 연구의 전문성을 제고시킴

○ 이로써 국정운영 5개년계획의 취지를 살려 한반도 평화를 통해 동북아 안정을 도모하고자 하는 기본방향을 관광정책에 반영코자 하는 것임

제2절

연구의 범위 및 방법

○ 공간적 범위 : 대한민국 및 북한 전역

○ 시간적 범위 : 1998.6 ~ 2017.7

○ 내용적 범위

- 정책현황 및 선행연구 분석

- 문재인 정부의 대북정책 방향 분석 및 미국과 중국의 대북정책 전망 - 남북관광 사업의 종합평가

- 남북관광정책 대응방안

2. 연구 방법

○ 문헌연구

- 선행연구 검토를 통한 남북관광 협력사업의 성과와 문제점 - 대북정책 방향 종합 분석 및 검토

○ 전문가 조사

- 남북관광 평가 및 정책 우선순위도출

○ 전문가 토론회

- 시나리오별 남북관광 정책대응을 위한 전문가 토론회

○ 금강산 투자사업가 인터뷰

- 금강산기업 투자자 심층 인터뷰 실시

남북관광 정책 및 선행연구 분석

제1절

남북한 관광정책 분석

○ 남북 경제협력은 1988년부터 허용되었으며 국민의 정부가 들어선 이후부터 본격적으로 활성화되었음. 단순한 경제적 교류부터 한반도 긴장완화, 평화 분위기 조성 등 통일을 지향하는 포괄적인 사업임

○ 최근 남북경제협력에서의 주요성과는 1998년 금강산 관광 사업과 2002년 개성공업지구가 설정되어 한국 기업이 적극 참가하였고 북한 지역에서 한국자본을 통해 경제활동을 추진하였음

가. 남북협력정책 분석

○ 1972년 7월 4일 남북공동성명을 시작으로 남북 정상간 혹은 고위급 회담을 통하여 한반도의 안정과 평화를 위해 상호노력을 지속해옴

일시 명칭 주요 내용

1972.7.4 7·4 남북공동성명 (고위급 회담)

- 외세에 의존하거나 간섭을 받음이 없이 자주적으로 해결하며, 상대방을 반대하는 무력행사에 의거하지 않고 평화적인 방법을 실현하고자 함 - 사상, 이념 및 제도의 차이를 초월하여 우선 하나의 민족으로서 민족적

대단결을 도모하여야 함을 공식적으로 천명함

2000.6.15 6·15 남북공동선언 (정상급 회담)

<분단 이후 남북한 최초 정상이 합의한 공동선언문>

- 故김대중 대통령이 故김정일 국방위원장과 함께 평양에서 역사적으로 첫 정상회담 개최하면서 선언문을 발표함

① 남과 북의 통일문제에 대해 자주적으로 해결

② 통일을 위한 상호간의 제안을 인정하고 통일을 지향함

③ 당해연도 8월 15일 즈음하여 이산가족 상봉을 추진하며 비전향 장기수 문제 해결

④ 남북의 경제협력을 통해 균형발전하며, 사회·문화·체육·보건·

환경 등 제반 분야의 협력과 교류 활성화

⑤ 조속한 실헌을 위해 당국 사이의 대화를 개최하기로 합의

<표 2-1> 남북간 주요 성명·선언문 요약

○ 이와 더불어 전·현직 대통령들은 통일의 역사를 지닌 독일을 방문 하면서 총 3회에 걸친 연설을 통해 대북메시지를 전달함

- 베를린선언(2000.3.9) : 故김대중 전대통령은 베를린 자유대학에서 한반도 평화정착과 남북통일 위해 선언. ① 남북경제협력을 통한 북한의 경제적 어려움 극복 ② 냉전종식과 평화정착 제안 ③ 이산 가족문제 해결 ④ 남북 당국간 대화 실시

- 드레스덴구상(2014.3.28) : 박근혜 전대통령은 드레스덴 공대의 기조연설에서 ① 남북주민의 인도적 문제 우선해결 ② 남북 공동 번영을 위한 민생인프라 구축 ③ 남북주민의 동질성 회복 강조 - 베를린 평화구상(2017.7.6) : 문재인대통령은 독일 쾨르버재단

연설에서 한반도 냉전구조 해체와 항구적 평화정착을 위해 ① 북한 붕괴, 흡수통일, 인위적 통일을 배제한 평화추구 ② 북한 체제의 안전을 보장하는 한반도 비핵화 추구 ③ 남북합의 법제화 및 종전

일시 명칭 주요 내용

2007.10.4 10·4 남북공동선언 (정상급 회담)

- 故노무현 대통령이 평양을 방문해 故김정일 국방위원장과 함께 두 번째 정상회담을 개최하며 해당 선언문을 발표함

① 6·15 공동선언의 적극 구현

② 상호 존중과 신뢰의 남북관계로 전환

③ 군사적 긴장완화와 평화 보장

④ 평화체제 구축과 비핵화

⑤ 민족경제의 균형발전과 공동 번영

⑥ 사회문화 교류

⑦ 인도주의 협력사업

⑧ 국제무대 협력

2015.8.25 8·25 남북 고위당국자 접촉 공동 보도문

- 목함지뢰도발(8월4일) 사건으로 시작된 군사적 긴장국면 해소를 위해 고위급접촉을 통해 전격 합의

① 남북은 관계개선을 위해 당국 회담 개최합의(서울 또는 평양)

② 지뢰 폭발로 인한 남측 군인들이 부상당한 것에 대해 유감 표명

③ 남측은 모든 확성기 방송을 중단

④ 북측은 준전시상태 해제

⑤ 추석을 계기로 이산가족 상봉을 진행하고 적십자 실무접촉 실시

⑥ 남북분야의 민간교류 활성화

선언과 관련국이 참여하는 한반도 평화 협정 ④ 남북 철도연결, 가스관 연결 등 한반도 신경제지도 구상 ⑤ 정치·군사적 상황과 분리된 비정치적 교류협력 지속 등 대북정책 5대기조 제시. 이와 함께 ① 이산가족 상봉 및 성묘 추진 제안 ② 북한 선수단의 평창 동계올림픽 참가제의 ③ 군사분계선의 적대행위 중단 촉구 ④ 남북 대화 재개를 제안하였음

○ 그러나 북한은 잇단 핵과 ICBM급 미사일 실험을 강행하면서 UN에 서는 총 10차례의 대북제제 결의안이 채택되었음

일시 사건 UN결의안 주요 내용

1993.03 핵확산금지조약 탈퇴선언 825호 - 북한의 NPT 탈퇴선언 제고 촉구

2006.07 ICBM(대포동2호) 발사 1695호 - 미사일 관련 물자·상품·기술·재원의 북한 이전 금지

2006.10 제1차 핵실험 1718호 - 북한 핵, 대량살상 무기, 미사일 개발 금지, 북한 지원자 금 금융, 경제적 지원 동결

2009.05 제2차 핵실험 1874호 - 무기금수 및 수출 통제, 화물검색, 금융 및 경제제재 2012.12 ICBM(은하3호) 발사 2087호 - 제재 대상의 확대, 금융기관 감시, 공해상 의심선박 검색 강화, 대량현금 이용수법 환기, 대북수출 통제 강화 2013.02 제3차 핵실험 2094호 - 북한의 탄도미사일 등 대량파괴 무기 개발, 수출에

관여하는 기관 추가, 항공기 운항 및 금융제재 강화 2016.01 제4차 핵실험 2270호 - 달러화, 물품유입 등 차단, 무기거래, 항공 해상 운송

제한, 대량살상무기 수출통제, 금융거래 제한 2016.09 제5차 핵실험 2321호 - 석탁 수출액이나 규모에 상한선 등 수출 규제 2017.05 ICBM급 발사 2356호 - 거래제한 블랙리스트 추가(기관4, 개인14)

계속된 ICBM급 발사 대응 2371호

- ICBM강력규탄/중단, 핵포기, 수출전면금지, 수산물 수출금지, 노동자 송출동결, 블랙리스트 추가, 회원국 항구입항금지, 신규합작투자금지

<표 2-2> UN 대북제재 결의안

출처 : 발표된 결의안을 바탕으로 연구자 재정리

나. 남북관광사업 추진경과

○ 남북경협의 핵심사업으로 1998년 금강산 관광사업이 추진되었으며 2008년 관광객 피살사건으로 중단되었음. 문화체육관광부의 남북 관광정책은 한국관광공사를 통해 추진되었음

- 한국관광공사는 1993년 직원 2명으로 출발하여 금강산 육로관광이 시작되었던 2003년에서 중단된 2008년까지 최대 규모로 확장되었 으나 금강산 관광 중단이후 점차 축소되었음

일 자 부 서 명 비 고

1993. 10 조사전산실 연구부 북한과 2명(과장 등)

1995. 5 국민관광처 북한부 6명(부장 등)

1997. 8 조사분석실 북한부 6명(부장 등)

1998. 6 국민관광처 북한부 5명(부장 등)

1999. 4 국내사업처 북한관광부 5명(부장 등)

2000. 4 자원개발처 북한관광팀 5명(팀장 등)

2002. 2 국내진흥본부 북한관광팀 3명(팀장 등)

2002. 7 국내진흥본부 북한사업팀 3명(팀장 등)

2003. 1 북한관광사업단 (북한관광팀, 금강산사업팀) 1단2팀제(단장 및 팀장등) 2003. 10 북한관광사업단 (금강산 사업소 개소) 주재원 파견(소장 및 차장) 2004. 1 북한관광사업단 (남북관광협력단 명칭 변경) 1단 2팀제 (단장1 및 팀장2) 2004. 10 남북관광협력단 (남북관광사업단) 1팀제로 변경(단장1 및 팀장1)

2005. 7 남북관광사업단 단장 체제로 변경

2010. 1 남북관광센터 단에서 센터로 변경

2014. 6 지역관광실 남북관광팀 실내 팀으로 기구 축소

2014.11 남북관광센터 팀에서 센터로 변경

2016. 8 남북관광센터 폐지 남북관광기능을 관광개발팀으로 이관

<표 2-3> 한국관광공사 남북관광 관련 조직 연혁

출처 : 제4차 통일관광포럼 ｢남북관광협력에서의 한국관광공사 역할과 과제｣ 발제자료 요약

- 한국관광공사는 본격적으로 착수에 합의(2001.6.20)하면서 남북 협력기금을 통해 900억 원이 투입되었음. 면세점, 온천장 등의 사업에 참여하였으며 금강산 관광객 자금지원, 외래관광객 요금 할인 등을 통해 지원사업을 추진하였음

- 금강산 관광객 피살사건(2008.7.11)으로 인해 금강산 및 개성관광 중단이 발표되었으며 동년 8월 11일 금강산 지사는 철수하였음

일 자 내 용

2000. 8 - 금강산 종합개발 합의서 발표

- ㈜현대아산과 한국관광공사 협정서 체결(8. 29) : 해외 홍보, 마케팅, 남북연계 관광상품 개발

2001. 6

- 공사-현대 금강산 관광 사업참여 합의서 체결 (6.20) : 국내외 관광객 유치홍보, 모집 및 운송, 수익사업 및 관광기반 시설운영사업 등

- 남북협력사업자에 관광공사 추가 (6. 23) - 남북협력기금 대출 신청 (통일부 : 6. 26) - 사업자금 900억원 대출 승인 (통일부 : 6. 29)

2001. 7 - 남북협력기금 현대에 지급 및 온정각, 온천장, 문화회관 담보설정(7.16)

2002. 2　- 공사-현대 합의서 및 자산 양수도 계약서 체결 (2. 27) : 온천장, 금강산여관 인수 및 문화회관 지분확보

2002. 4　- 금강산관광객 자금지원 실시(3. 28일 통일부지침에 의거) - 금강산 관광시설(온천장, 문화회관) 자산인수 실시 (4. 27) 2002. 5　- 금강산 외래관광객 요금 할인(15%)

- 단체관광객 가이드 관광 요금(10인 이상) 전액 지원 실시

2002. 9 - 공사-현대 자금 투입 및 자산인수 관련 합의서 및 부속 합의서 체결 (9.17) 2008. 8 - 관광공사 금강산 지사 철수

<표 2-4> 한국관광공사의 남북관광 추진 성과

출처 : 제4차 통일관광포럼 ｢남북관광협력에서의 한국관광공사 역할과 과제｣ 발제자료 요약

○ 한국관광공사는 온천장, 문화회관, 온정각에 총 900억의 투자를 실시 하였고 약 1년 4개월간의 면세점 사업을 추진하였음

- 투자 자산(금액) : 온천장(355억), 문화회관(300억), 온정각(245억) - 면세점 사업에서는 투자비 13억 원을 전부 회수하였으며 약 14억

원의 순익 성과를 나타내었음

2. 북한의 국제관광진흥정책^* 분석

○ 북한 관광정책은 김일성-김정일-김정은 시대로 구분할 수 있으며 국제관광진흥을 위한 정책적 노력을 정리하면 다음과 같음

- 제1기(1950.07~1991.12) : 1953년 8월에는 여행관리국 및 조선 국제 여행사를 설립하고, 1987년 9월 UNWTO에 가입하면서 국제 관광정책이 추진되기 시작함. 같은 해에 비로소 일본인에 대해서 북한관광을 첫 허용하였으며 1991년 5월에는 북-일간 전세기를 운행함. 이어서 1988년 금강산 국제관광회사를 설립하고 1991년 에는 나진·선봉을 자유경제 무역지대로 선정하였음

- 제2기(1991.12~2011.12) : 1996년부터는 원산, 해주, 청진 등을 중심으로 단체 외국인을 중심으로 관광코스를 개발하였으며, 1998년에 대한민국 국민이 해로를 통해 북한으로 관광할 수 있는 상품판매를 시작하였음. 2003년에는 육로를 통한 금강산 관광이 실현되었을 뿐만 아니라 2007년에는 개성관광루트가 확보되었음.

2008년 한국관광객 피살사건으로 인해 현재까지 금강산 및 개성 관광이 중단된 상태임. 2010년 4월에는 중국인의 북한 단체관광이 공식적으로 시작되었으며 평양-상해(2011.7), 평양-쿠알라룸프 (2011.8)의 노선이 개설되는 등 타국과의 관광교류를 진행함 - 제3기(2011.12~) : 현재의 김정은 체제에서는 2012년부터 중국인

관광객이 여권없이 방북하도록 규제를 완화하였으며, 2013년에는 외국인에게 평안남도 평성시, 평안북도 동림군, 신의주와 회령 등이 외국인에게 개방되었음. 2014년에는 평양에 관광대학을 설립 하여 교육적 노력과 함께 마식령스키장·문수물놀이장(2013), 갈 마비행장 리모델링 등 인프라에 대한 투자도 지속되고 있음. 특히

* 본 내용은 문화·관광분야 통일정책의 방향과 과제(KCTI)의 보고서 중 북한의 국제관광진흥 성과와 과제(김상태)의 내용을 요약·정리하였음

북한이 주력하는 관광지역은 금강산·원산 국제관광지대로 2025 년까지 우리 돈 8조 5천억 원(78억 달러) 규모의 투자를 통해 연간 100만 명 수준의 외국인 관광객을 유치하려는 목표를 밝히고 개발 에 착수하였음. 북한이 주목하는 해당지역은 140여 개의 역사유적, 10개의 백사장과 호수, 680여 개의 관광명소, 4개의 광천자원과 330만 톤의 감탕(온천)자원이 있음. 이전과 다르게 직접 투자설 명회를 개최하고 실사단을 초청하여 방문하는 등 외자유치를 위한 노력을 병행하고 있음

○ 북한의 정권별 관광정책을 분석하면 다음과 같음

- 제1기는 관광정책 초기단계로써 소규모의 국제관광객을 유치하였 으며 주로 일본을 대상으로 정책을 추진하였음

- 제2기에 이르러서는 남북관광루트가 개발되면서 북한의 관광정책 사상 최고의 전성기로 평가될 수 있으며 중국 등 타국과의 교류의 문호를 개방하기 시작하였음

- 제3기에 이르러서는 중국관광객들에게 관광편의를 제고하기 위한 노력과 금강산, 평양지역 외에 신의주, 평성시 등을 외국인에게 개방하였고, 마식령스키장, 문수물놀이장, 금강산·원산지구 개발 등 대규모 투자를 통한 개발 사업으로 전환되고 있음

제2절

남북관광사업의 성과와 한계

가. 금강산 관광사업의 추진경과

○ 금강산관광은 추진과정에서 남북 모두 다양한 유형의 위기가 많았음.

그러나 이러한 난관에도 불구하고 금강산관광을 시작으로 남북관계는 한반도 분단 역사상 질과 양적으로 개선되었음

- 추진경위 : 1989년 1월 31일 故 정주영 현대그룹 명예회장은 북한을 방문하여 ｢동부지구군사분계선 통과하는 관광｣을 명시한 의정서를 조선아세아무역촉진회와 체결하였으나 국내외 복잡한 상황으로 실질적으로 추진되지 못하였음

- 금강산관광 본격적 논의시작 : 1998년 4월 30일 정부의 ｢남북경협 활성화 조치｣가 발표되었고 이에 따라서 동년 6월 故정주영 현대 그룹 명예회장 일행이 소떼와 함께 북한을 방문하여 김정일 국방 위원장을 만나 아시아 태평양 평화위원회와 금강산관광 및 개발 사업에 합의함

- 금강산 해로관광 시작 : 1998년 11월에는 금강호에 관광객 826명과 승무원 등 총 1,418명이 승선 동해항을 출항하여 북한의 장전항에 입항. 육로관광으로 전환(2003)되기까지 약 5년간 58만 명의 관 광객들이 북한을 방문함

- 금강산 육로관광 추진배경 : 2001년부터 2003년까지 사업수익성 저하에 따라 한국관광공사를 통한 정부의 우회적 개입을 시도함.

* 본 절은 공동연구자인 심상진 교수(경기대학교 관광경영학과)의 원고를 재구성함

2003년 8월 3일 故정몽헌 현대아산 회장의 급작스러운 사망으로 금강산 관광사업 자체의 중단위기에 처하자 북한은 5년간 미루었던 금강산 육로관광을 9월 1일부터 허용하였음

- 금강산 육로관광 실현 : 2003년 9월 1일 금강산 육로관광이 본격적 으로 추진되면서 해로상품기준 148만 원의 상품이 2004년 당일 관광 상품으로 최저 9만 8천원 선에서 판매되는 등 상품가격이 인하되었고, 2박 3일, 당일관광 상품 등 상품의 다양화가 이루어짐.

정체되어 있던 금강산 관광객은 육로관광이 시작되면서 2004년 연방문객이 26만 명으로 증가하였으며, 매년 약 20만 명씩의 관 광객을 유치하였음

- 금강산 중단 : 2008년 7월 11일 박왕자씨가 북한 초병에 의해 피격 되면서 익일부터 잠정중단 조치가 이루어졌으며 금강산 관광은 사업중단 시점까지 누적관광객 195만 명이 방문하였음

일 자 주 요 내 용

1989. 1 - 故 정주영 현대그룹 명예회장 북한 방문

- 『금강산 관광개발 의정서』 체결, (동부지구 군사분계선 통과 관광 명시)

1990. 8

- 남북교류협력법 및 남북협력기금법 제정. 시행

※ 남북교류협력에 관한 법적, 제도적 장치마련, 합법적인 남북한 접촉, 왕래, 교역, 협력사업 추진 및 지원

1998. 4

- 정부, ｢남북경협 활성화 조치(2차)｣ 발표

※ 대기업 총수 및 경제단체장의 방북 허용, 투자규모 제한 폐지, 투자업종 규제방식을 Positive 방식에서 Negative 방식으로 전환

1998. 6

- 故 정주영 현대그룹 명예회장 소떼 500마리와 판문점 경유하여 육로로 북한 방문

※ 금강산관광개발 추진위원회 설립, 1단계로 유람선에 의한 금강산 조직 관광준비 등, 다양한 남북경협사업 추진 합의

1998. 9

- 정부는 남북교류협력추진협의회를 개최, 현대3사(현대건설, 현대상선, 금강개발 –현대백화점 전신)의 금강산 관광 및 개발 사업 승인

※ 투자규모 9,583만$의 합영사업(북한측 450만$), 관광요금은 1인당 300$(4박5일 기준)

- 북한측의 신변안전보장 각서(백학림 사회안전부장)

1998. 10

- 故 정주영 현대그룹 명예회장, 北 김정일 국방위원장 면담 - 『금강산 관광사업에 관한 합의서 및 부속합의서』체결

※ 금강산 지역(원산~해금강)에 대한 독점적 관광사업권, 토지 및 시설 이용권

<표 2-5> 금강산관광 주요추진 연혁

일 자 주 요 내 용 보장(30년)

1998. 11 - 금강산 관광 시험 운항 (현대 금강호 동해항 출항)

1998. 11 - 금강산 관광 개시 (현대 금강호 동해항 출항) ※ 826명 관광객, 승무원 포함 1,418명 승선

1999. 2 - ㈜현대아산 설립 : 현대그룹에서 남북경협사업 전담 회사로 설립 2000. 3 - 풍악호 부산 다대포항 첫 출항 : 관광객 645명 및 승무원 등 총 960명 2000. 9 - 김정일 국방위원장 금강산 방문

2001. 6 - 한국관광공사의 금강산 관광사업 참여 합의(현대 자금난) 2002. 9 - 남북 경의선 및 동해선 철도·도로 연결 착공식 2002. 11 - 금강산 관광지구법 발표 (50년간 토지이용증 발급)

2003. 2 - DMZ를 통과하는 육로관광 시범실시

2003. 6 - 금강산 관광지구법 세부규정 일부 발표(지구개발규정, 기업창설운영규정) 2003. 8 - 정몽헌회장 사망

2003. 9 - 금강산 육로관광 본격화(9. 1) 2003. 10 - 금강산 관광특구 경계확정 (1차)

2004. 5 - 금강산 관광지구법 세부규정 일부 발표

※ 관리기관 설립 운영, 세관, 출입·체류·거주, 노동, 외화관리, 광고규정 2004. 6 - 1박2일 관광 실시

2004. 7 - 당일관광 실시

2004. 11 - 남북 동해선 본도로 완공

2004. 11 - 금강산 골프장 착공, 신계사 대웅전 낙성식

2005. 6 - KBS 금강산 열린음악회 개최(6.15 공동선언 발표5돌과 금강산관광객 수 ｢100만명 돌파 기념, 남북공동행사)

2005. 7 - 현정은 회장, 김정일 위원장 면담 (개성관광, 백두산관광 합의) 2005. 8 - 개성 시범관광 3차례 실시 (8/26, 9/2, 9/7)

2006. 5 - 내금강 답사(27일) 2006. 6 - 화진포아산휴게소 개소 2006. 8 - 외금강호텔 개관

2006. 11 - 농협 금강산지점 개소 및 신계사 낙성식 2007. 6 - 내금강관광 시작

2007. 11 - 현정은회장 김정일 국방위원장 면담 (백두산관광, 개성관광 실시 합의) 2008. 7 - 금강산 피격 사건 발생 (7.11)

2008. 7 - 금강산관광 중단 (7.12)

출처 : 현대아산 자료를 바탕으로 연구자 재정리

○ 금강산 관광이 본격적으로 시작되면서 민간인 억류사건(1999), 아시 아지역의 SARS발생(2003) 등으로 잠정적 중단사태가 발생하였으나 재개되었음. 그러나 박왕자 관광객 피살사건(2008.7.11)을 계기로 전면 중단된 상태로 지속되고 있음

일 자 주 요 내 용

2008.11 - 개성관광 중단 (11.28)

2009.8 - 현정은회장 김정일 국방위원장 면담(5개항 공동보도문, 8.17) - 금강산·개성관광 조속 재개, 백두산 관광시작

2009.9 - 2009년 추석 이산가족 상봉행사(금강산 이산가족면회소, 9.26 ~ 10.1) 2010. 2 - 금강산관광 재개를 위한 남북당국자 회담 개최(개성, 2.8)

2010. 3 - 천안함 침몰 (3.26)

2010. 4 - 北 금강산 부동산 동결 및 몰수 (4.30) 2010. 5 - 대통령 담화 발표 및 대북제재 내용 발표 (5.24)

일 자 주 요 내 용

1999. 6. 20

- 민영미 관광객 억류사건 발생 (북한주민을 남한으로 귀순 권유하였다는 이유)

※ 40일간 관광유람선 출항 금지 조치

- 현대아산과 아태간의 합의로 7. 30 금강산 관광세칙 및 신변안전보장 합의서 체결로 관광객의 신변안전 강화

- 관광객의 신변안정보장을 위해 총 5건 합의 : ① 현대-아태간 관광계약서(억류금지),

② 북한당국의 신변안전보장 각서, ③ 남북기본합의서 교류협력부속합의서 (신변안전, 무사귀환 보장), ④ 금강산 관광세칙(합의위반 행동 시 위반금 부과),

⑤ 신변안전보장을 위한 합의서(당일 추방, 협의처리)

2003. 4. 25 - 아시아 지역에서 급속하게 확산되고 있던 SARS(급성호흡기증후군) 의 북한 전파 차단 목적. 중국과의 국경도 봉쇄 (60일간)

2003.08.04 - 정몽헌회장 사망에 대한 북한의 조의 목적 주장(7일간) 2008.07.11 - 박왕자 관광객 총격 피살 (3,384일) 2017.10.17.일 기준 2008.07.12 - 금강산관광 잠정 중단 발표

2009.08.17 - 현대와 북한 금강산관광 재개 합의 2010.01.14 - 북한, 금강산 개성관광 재개 실무접촉 제의

2010.02.08 - 남북한 당국자 금강산 개성 관광 재개 실무회담 개최(개성) 2010.04.08 - 북한, 금강산이산가족면회소 등 주요시설 동결 및 직원 추방 통보

<표 2-6> 금강산관광 중단 과정

출처 : 현대아산 자료를 바탕으로 연구자 재정리

○ 금강산 사업에 현대그룹은 약 15억 달러를 투입하였으며 외부 투자 자들에 의해 약 1,382여 억원이 호텔, 골프장, 면세점 등에 투입됨 - 금강호, 봉래호, 풍악호, 설봉호의 용선 및 구매비용, 북한에 지 불한 관광사업대가 및 동해 출입국터미널, 속초터미널, 부산다대 포항 임시터미널, 금강산 장전항 크루즈터미널, 금강산지역내 관 광도로, 공연장, 온천, 편의시설 등

구분 투자내용 투자금액(백만원) 비고

한국관광공사 문화회관, 온천장, 온정각, 면세점 92,000 사업권 포함

농협중앙회 은행지점 설치 530

에머슨퍼시픽 골프장 22,600

일연인베스트먼트 비치호텔 11,500

기타 펜션, 고성항횟집, 식당, 세탁소 등 11,530

계 138,160

<표 2-7> 외부 투자자 투자현황

출처 : 현대아산 자료를 바탕으로 연구자 재정리

나. 개성 관광사업의 추진경과

○ 개성관광은 개성공단 운영 정상화시 개성문화관광을 실시한다는 조건부 합의로 추진되었으며, 당일관광 위주의 상품으로 현대측의 관광사업 투자액은 금강산 관광에 비하여 적게 투입되었음

- 추진경위 : 故정주영 회장은 개성공단 건설사업에 대한 합의서 (1999.10)를 체결하면서 개성공단이 정상화가 되었을 경우 실시 한다는 합의서를 체결(2003.3)하면서 논의가 시작됨

일 자 주 요 내 용

2010.04.13 - 북한, 금강산내 주요시설 동결 및 직원추방 조치 2011.04.08 - 북한, 현대의 금강산 관광 독점권 효력 취소 통보

2011.04.29 - 북한 최고인민회의, 금강산지구에 국제관광특구 신설한다는 정령 발표

- 추진경과 : 개성에 정기버스 시범운행(2004.9)을 통하여 육로가 개방되었으며 2005년 8월에 3차례의 시범관광(8.26, 9.2, 9.7)을 실시하게 됨으로써 본격적인 준비단계에 착수하였음

- 개성관광의 본격 추진과 중단 : 2007년 12월 개성관광이 본격적 으로 시작되면서 중단시점인 2008년 1월까지 누적 약 11만 명의 관광객이 방문하게 되었음

일 자 주 요 내 용

1999. 10 - 故정주영 현대그룹 명예회장 김정일 국방위원장 2차면담 (공단건설사업 합의서 체결)

2000. 8 - 故 정몽헌 회장 김정일 국방위원장 4차면담 (원산) 개성지역 특별경제지구 지정 - 개성공업지구 건설 및 운영에 관한 합의서 체결 (북경)

2002. 9 - 남북 경의선및 동해선 철도·도로 연결 착공식 2002. 11 - 개성공업지구법 발표

2002. 12 - 개성공업지구 공장지역 1단계 조성사업 협력사업자 승인 (현대아산, 한국토지공사) 2003. 3 - 개성관광사업 협력사업자 승인

2003. 10 - 개성공업지구법 세부규정 일부 발표 (세금규정, 노동규정)

2003. 12 - 개성공업지구법 세부규정 일부 발표 (관리기관 설립 운영규정, 세관규정, 출입·체류·거주규정)

2004. 1 - 개성공단 개발사무소 착공 (한국토지공사) 2004. 4 - 개성공단 1단계(100만평) 조성공사 착수

2004. 6 - 시범단지 (28,000평) 입주대상 15개 업체 선정 및 시범단지 준공식(6.30) 2004. 9 - 개성 정기버스 시범운행

2004. 10 - 개성공업지구관리위원회 개소식 2004. 12 - 개성공단 첫 제품 생산 기념식

2005. 8 - 개성 시범관광 3차례 실시 (8/26, 9/2, 9/7) 2007. 12 - 개성관광 시작

2008. 10 - 개성관광객 누적 10만명 돌파 2008. 11 - 개성관광 중단

<표 2-8> 개성관광 주요추진 연혁

출처 : 현대아산 자료를 바탕으로 연구자 재정리

다. 백두산 관광사업 추진경과

○ 백두산 관광은 현대그룹과 북한 조선아태평화위원회(이하 아태)가 서명한 합의서(2000.8)에 따라 추진논의가 이루어졌으며 북한 관광인프라를 최대한 활용하고 최소한의 투자를 계획·추진하였음

- 추진경위 : 금강산 관광이 시작(2000.3)되고 6·15남북 공동선언 (2000.6) 등 남북관계가 평화적인 분위기가 조성되면서 현대그룹과 북한 아태는 백두산, 묘향산, 칠보산 등의 개발에 합의함

- 추진경과 : 현대그룹과 북한 아태간 본격적인 사업권 논의가 시작 되었으며 2005년 7월 백두산 시범관광과 함께 한국관광공사가 공동사업자로 참여하는 데 합의하였음. 또한 10·4 공동선언문에서 남북간 사회문화 교류협력을 추진하기 위해 백두산 관광 실시에 대한 합의를 실시함

- 개발방향 : 백두산 관광개발은 논의 당시 대규모 투자가 없이도 이미 북한측의 도로, 숙박시설, 식당 등 관광으로 활용이 가능한 인프라를 사용하는데 합의함

- 논의 중단 : 현정은 현대그룹 회장은 김정일 국방위원장과의 면담 (2007.11)에서 2008년 5월부터 백두산 관광을 시행하는데 합의 하였으나 금강산 관광객 피격사견(2008.7) 이후로 남북관계는 급 격하게 경색국면으로 전환되었고 더 이상 거론되고 있지 않음