김현수 | 단국대학교 도시계획부동산학부 교수([email protected])
효율적 관리를 위한 5
통합거버넌스 구축방안
라이프라인이란?
우리나라처럼 단기간에 서울 등 대도시 중심으로 인구와 산업이 집중한 곳에서는 기반시설을 설치하고, 개보수하며, 고도화해감에 있어 시행착오가 불가피하였을 것이다. 최근 들어 그전에 일찍이 보지 못하였던 대형 사고들이 우리 주위에서 일어나고 있다. 2014년에는 대형 유통매장 건설현장 주변으로 싱크홀(sinkhole)이 발생하여 온갖 루머가 난무하였고, 이제는 길을 걷던 보 행자가 갑자기 싱크홀에 빠졌다는 뉴스가 그리 낯설지도 않다. 철도나 지하철이 예고 없이 멈 추거나 충돌하는 일이 일어나기도 하며, 주택이 밀집한 도심에서 도시가스화재가 일어나는 경 우 끔찍한 대형 참사로 이어지기도 하였다. 한편, 지하에 매설된 상수도나 하수도, 전기시설이 나 에너지 시설의 개보수나 신설 시에는 개별 시설마다 파고 묻는 같은 공사가 되풀이되기도 하 여 예산낭비라는 지적이 이어진다.
기반시설 중에서도 지자체 간을 넘나드는 선형의 시설들은 그 설치와 관리에 있어 더 세심한 배려가 요구된다. 우리는 가정에서 가스, 전력, 수도, 열공급 시설에 의존하고, 출·퇴근 시에는 도로와 지하철에 의지하는 등 24시간 여러 가지 라인(선)에 의지하면서 살아가고 있다. 이처럼 국민생활을 안전하고 편리하게 해줄 뿐만 아니라 기업들의 생산활동을 지원하기 위해 공급하는 선형의 시설이 ‘라이프라인(Lifeline)’이다(장철순 2014). 라이프라인이란 국민생활과 산업 및 경
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ㅣ 특집 ㅣ 국토 라이프라인: 국민 안전을 위한 생명선
제활동에 필수적인 ‘도시기반 생명망(Urban Lifeline Infrastructure)’으로서, 도시가스시설, 전력시설 및 열공급시설, 상하수처리시설, 쓰레기소각시설 등 도 시의 각종 유틸리티 공급·처리시설과 이의 연결배 관망, 정보·통신시설 등 도시기능을 유지하는 데 필 수적인 시설을 말한다. 이렇듯 중요한 라이프라인에 무슨 일이 생긴 것일까? 무엇보다도 급속한 도시화 과정에서 공급된 시설들의 개보수 시기가 도래하고 있고, 이에 따라 이전보다 더 세심한 관리가 요구되 기 때문이다.
이 글에서는 특히 라이프라인과 같은 기반시설들 을 다루는 법령과 제도, 관리부서가 각기 달라서 비 효율이 크다는 점에 주목하고 있다. 특히, 도시지역 에서 선형으로 제공되는 라이프라인의 경우 현재보 다 통합적인 방법으로 관리해야 할 필요성이 커지고 있다. 정부도 이에 대한 필요성을 진작부터 인식하고 다양한 노력을 기울여왔다. ‘기반시설 통합정보관리 체계’를 구축하거나 ‘기반시설 조정위원회’를 통하여 이견을 줄여가는 사례가 있지만, 다기한 법령체계를 통합하거나 국토교통부의 시설규칙과 각 부처의 개 별법 간의 역할을 분담하는 등 보다 근본적인 거버넌
스 구축에 대한 고민이 필요한 시점이다.
다기한 법령체계
기반시설의 설치에 있어서 국토교통부, 환경부, 미 래창조과학부, 산업통상자원부 등 여러 중앙부처와 지자체, 지방공사 등 다수의 관리주체가 관여하다보 니, 기성시가지에 라이프라인의 신규공급이 쉽지 않 고 시설의 노후화에 따라 유지관리에도 많은 비용이 소요되는 등 라이프라인의 공급이나 운영, 관리에 비 효율 문제가 나타나고 있다.
기반시설 설치의 근거법으로 「국토의 계획 및 이 용에 관한 법률」 및 다수의 개별 시설법이 입법되어 있다. 「국토계획법」에 의한 기반시설 중 도시계획 결 정에 따른 도시계획 시설의 구체적인 유형 분류 및 시설의 범위, 규모, 구조 및 설치기준 등에 대해서는
‘도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관 한 규칙’으로 정하고 있다. 그중 일부 시설에 대해서 는 「도로법」, 「철도건설법」 등 해당 시설과 관련된 법 령의 내용을 따르도록 되어 있다. 수용·보상·구분 지상권 등에 대해서는 「공익사업을 위한 토지의 취득
<그림 1> 도시계획시설 관련 법제도 구성
출처: 국토교통부. 2014.
도로법
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률
건축법 건축물인 도시계획시설의 설치기준
철도건설법 도시철도법 기타 개별법
개별 시설 정의, 결정 및 설치기준, 점용 및 부대시설
기반시설부담구역 지정
기반시설의 기부채납에 대한 인센티브 규정(지구단위계획) 공익사업을 위한 토지의 취득 및
보상에 관한 법률 공유재산 및 물품관리법
부동산등기법 사회기반시설에 대한 민간투자법
토지의 수용 및 보상, 구분지상권 등 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시설정의, 구분·분류,
관리계획 수립
도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙
결정범위, 규모, 구조 및 설치기준, 중복·입체 결정
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제반 법규를 따라야 한다(국토교통부 2014).
즉, 기반시설을 설치하기 위한 근거법이 여러 개 별법에 산재되어 있는데, 이러한 법체계는 기반시설 의 설치, 주민 및 지자체 협의, 관리 등의 추진에 있 어 불필요한 비용을 초래하게 된다.
이외에도 개별법에 근거한 기반시설관련 규정들 은 해양수산부(「항만법」 등), 안전행정부(「도로교통 법」 등), 산업통상자원부(「유통산업발전법」 등), 농림 축산식품부(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법 률」 등), 미래창조과학부(「전기통신법」 등), 문화체육 관광부(「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 등), 보 건복지부(「사회복지사업법」 등), 고용노동부(「근로자 직업능력개발법」), 여성가족부(「청소년활동진흥법」), 식품의약품안전처(「축산물위생관리법」 등), 교육부 (「유아교육법」 등), 환경부(「수도법」 등) 등 거의 모든 정부부처를 망라하고 있다. 이는 개별 부처의 정책집 행에 요구되는 시설들의 기능을 규정하는 기준, 절차 에 관한 것인 바 일부 내용들은 입지, 기반시설 여건, 주변 토지이용 관계 등을 규정하는 국토교통부의 시 설규칙과 중복되는 등 혼란을 가져오게 된다.
물론 국토교통부 내에서도 도로건설은 「도로법」, 철도는 「철도건설법」, 공항은 「항공법」, 주차장은 「주 차장법」 등의 적용을 받도록 되어 있어, 개별법 없이 모든 기반시설을 단일법으로 설치하거나 관리하기는 어려운 일이다. 그러나 라이프라인과 같이 각 지자체 의 경계를 관통하는 도로, 철도, 하천의 경우 소관부 처가 상이함에 따른 비효율이 크다. 국가하천과 지 방하천의 경우에는 국토교통부 「하천법」에 따른 국 가수자원관리종합정보시스템(WAMIS)에 의하여 관 리되나, 2만 5천여 개에 달하는 소하천의 경우 국 민안전처의 「소하천정비법」에 따른 국가재난관리시
라이프라인의 중요한 시설을 포함하는 지하시설물의 경우, 내륙지하는 국토교통부의 「국가공간정보에 관 한 법률」에 따른 지하시설물 정보시스템에 의하여 관 리되나, 항만지하의 경우에는 해양수산부의 「항만법」
에 따른 항만지하시설물 정보시스템에 의하여 관리 가 이루어진다.
이러한 비효율을 인식하고 정부 각 부처는 시설 물의 통합관리를 위한 다양한 노력을 경주해온 것이 사실이다. 특히, 재해와 안전에 관한 지하시설물, 물 순환시스템, 교통체계 등의 분야에서 정보의 통합관 리, 시설물의 스마트관리를 통하여 비효율을 제거하 기 위한 노력이 돋보인다.
효율적 관리를 위한 통합관리체계 구축의 사례
1. 지하매설물 통합관리
지중관로, 가스관, 수도관 등 땅속에 묻혀 있는 지 하 시설물 정보를 통합관리할 수 있는 기반 구축이 꾸준히 이루어져 왔다(국토해양부 공간정보기획과 2012). 국토해양부는 공공기관과 민간기업에서 개별 관리하는 7대 지하시설물(전기, 상수도, 하수도, 가 스, 통신, 난방, 송유) 데이터를 통합하는 ‘지하시설물 통합관리체계’ 1단계 구축사업을 구축하였다.
정부는 지난 1990년대 서울 아현동과 대구지하 철 가스폭발 사고를 계기로 지하시설물 전산화사업 을 추진했지만, 관리기관별로 DB를 구축해 활용성이 떨어지고 유지관리도 비효율적이라는 지적이 제기됨 에 따라 지난 2008년 지하시설물 통합관리 정보화전 략계획(ISP)을 수립한 뒤 2011년부터 지하시설물 통 합관리체계 구축 1단계 사업을 추진해왔다.
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국토교통부는 2014년 9월 29일 싱크홀 대처를 위해 구성한 ‘범정부 민관합동특별팀’이 마련한 싱 크홀 예방대책을 발표하였다(김디모데 2014). 국토 교통부는 특히 지하공간 통합지도를 만들고 지하공 간 통합안전관리체계 구축을 구상하고 있다. 국토 교통부는 현재 지하시설물 통합관리시스템을 통해 상하수도·가스관·전력케이블 등 6가지 지하매설 물 정보를 관리하고 있다. 여기에 지하철·지하보 도·지하상가 등 지하구조물과 지질·시추 등 지반 정보까지 15개 정보를 통합해 3차원 지도를 구축하 기로 했다. 국토교통부는 이를 위해 「지하공간 이용 및 관리에 관한 특별법」 제정도 중장기 과제로 추진 할 계획이다.
2. 교통체계 통합관리
국가교통정보센터는 전국의 모든 교통수단(승용차, 항공, 선박, KTX, 버스, 지하철 등)과 교통시설(도 로, 공항, 항만, 역, 버스정류소, 지하철 및 철도역 등)에서 수립되는 교통정보가 공유될 수 있도록 정 보를 체계적·효율적으로 연계, 통합, 관리하는 허브 (HUB) 기능을 수행한다. 지능형교통체계(ITS)라 함 은 교통수단 및 교통시설에 전자·제어 및 통신 등 첨 단기술을 접목하여 교통정보 및 서비스를 제공하고 이를 활용함으로써 교통체계의 운영 및 관리를 과학 화·자동화하고, 교통의 효율성과 안정성을 향상시 키는 교통체계를 말한다.
개별 지자체 단위로 서비스를 하고 있는 교통상황 및 돌발상황 관리, 대중교통 운행 등에 대한 정보를 연계·통합하여 권역별 정보를 수집·제공한다. 버 스, 고속철도, 항공, 항만 등의 교통수단 정보 및 기 상정보, 고속국도 소통정보 등의 다양한 정보를 수 집하여, 각각의 수단 간 정보를 비교하고 보다 경제
적인 선택을 할 수 있는 기회를 제공함으로써 시설 물 관리의 효율성, 이용자의 편리성 제고에 기여하 고 있다.
3. 물순환시스템 통합관리
도시의 생명망이라고 할 수 있는 물순환시설에 BIM (Building Information Modeling)과 GIS(Geographic Information System)를 연계한 관리기법이 개발돼 주 목을 받고 있다.
물순환시설(Water Cycle Facilities)은 도시기능 을 유지하기 위한 중요한 라이프라인 시설이다. 물순 환시설물은 자연재해와 노후화 등으로 인해 기능을 상실할 수 있다. 이렇게 되면 시급히 복구작업을 해 야 하지만 도심의 경우 유지보수를 위한 대규모 공사 가 어렵다는 한계가 있다. 따라서 물순환 노후시설물 의 기능을 유지하고 필요 시 재생기술을 적용할 필요 가 있다. 특히, 사고발생 시 물순환시설은 상호 연계 되어 있으므로 2차 재해로 이어질 수 있어 각 시설 간 의 상호 의존성과 독립성이 조화를 이루도록 유지관 리 대책이 수립되어야 한다.
물순환시설의 효율적 설계와 시설 운영·유지 관리를 위해서는 BIM 기반의 건설정보 통합관리 시스템 구축 등과 같은 첨단건설 정보화 기술의 접 목이 필요하다. 특히, 광역화·집적화·지하화되 고 있는 상하수도시설, 열공급시설 및 발전시설 등 ULN(Urban Lifeline Network)의 기획, 설계 및 시 공에서도 BIM·GIS와 연계된 응용기술을 개발 적용 하면 다양한 변수를 최적화할 수 있는 통합설계, 시 공 및 유지관리 시스템을 구축할 수 있게 된다(장윤 석 2014).
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한편, 신도시와 같이 단지형 개발이 이루어진 곳에서 는 지방정부에 의한 시설물 조정위원회를 통하여 관 리주체 간의 이견을 조정하기도 한다. 행복도시 내 도로, 하천, 전력·통신·상수도 공급시설 등 도시기 반시설이 조정위원회에 의하여 통합관리된다. 행정 중심복합도시건설청은 도시기반시설의 통합적인 건 설·관리를 위해 23개 기관이 참여하는 기반시설조 정위원회를 구성했다고 밝혔다. 앞으로 기반시설조 정위원회는 도로, 하천, 학교 등 기반시설 건설과정 을 관리하고, 관계기관 간 이견을 조정하는 역할을 담당하게 된다(행정중심복합도시건설청 2006).
기반시설조정위원회는 전력·통신·상수도 공급 시설을 수용하는 지하 공동구 설치에 대해 사업시행 자 간의 이견을 조정하는 역할을 담당하는데, 그동안 한국전력공사, KT 등은 공동구 설치에 대해 초기 투 자비 부담으로 다소 회의적인 반응을 보여왔다. 위원 회는 국토교통부, 환경부 등 9개 중앙행정기관, 대 전, 충남·북의 6개 자치단체, 한국전력공사, KT 등 8개 정부투자기관으로 구성되어 있다.
효율적 관리를 위한 통합거버넌스 구축방안
앞서 살펴본 대로, 국토 라이프라인의 중요성은 증가 하는데 비하여 개별법에 의한 분산관리로 인해 비효 율이 큰 것이 문제로 지적되어 왔다.
우리나라의 발전된 IT 기반 기술을 시설물 정보관 리에 접목하는 관리기술이 괄목할 만하다. 대표적인 것이 BIM, GIS 등 IT 기반 기술을 시설물 관리에 접 목하는 시설정보의 통합관리체계 구축이다. 특히, 선 형의 형태를 가지고 있어 지자체 간을 관통하거나 지 하에 매립되어 있어 관리에 어려움이 있는 시설들을
용편리성이 획기적으로 제고되었으나, 정보시스템의 구축이 법령에 의한 칸막이를 넘지 못하는 한계를 보 이고 있다. 따라서 기관별 법령의 칸막이를 통합하거 나 혹은 개별법의 집행과정을 통합, 조정하는 위원회 기능을 통하여 이를 지원하는 보다 적극적인 대안강 구가 필요하다.
신도시의 ‘유시티(U-city)시스템’이나 행복도시의
‘기반시설조정위원회’와 같이 장소 중심적 통합화 방 안도 지속적으로 강구되어야 한다. 단지형으로 개발 되고 관리되는 대형택지, 산업단지, 항만 등 대규모 단지에는 지방정부, 산업단지관리공단 등 명확한 관 리주체가 있으므로, 다기한 기반시설의 설치자와 관 리자 간의 이견을 조정해가는 것이 가능하다.
중앙부처 차원의 기반시설조정위원회를 구축하는 방안도 검토될 수 있다. 특히, 재난과 방재, 교통체 계, 물순환시스템과 같이 국민의 생명과 안전, 산업 활동과 연관된 시설 간 조정을 위하여 ‘(가칭)국가기 반시설조정위원회’를 총리실 산하에 두고 주요 의사 결정을 조정해가는 방안도 바람직하다. 시·도에는 지방조정위원회를 두고 중앙의 지침에 따른 현장에 서의 이견을 조정해가면 보다 현장적응적인 조정이 가능할 것이다. 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특 별법」에 의한 ‘도시재생특별위원회’를 총리실 산하에 두고, 각 부처별 지원예산을 통합적으로 운영해가는 것이 관련사례가 될 수 있다.
각 부처별로 다기한 법령들을 통합해가는 방법도 검토될 수 있다. 그러나 이 모든 기반시설들을 하나 의 법령으로 통합하여 설치·관리하기는 불가능하므 로, 이를 교통물류, 물순환, 재난안전, 에너지 등 기 능별로 통합해가는 방안을 검토해볼 수 있다. 그러나 통합과정이 지난하여 엄청난 비용을 발생시킬 것으
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ㅣ 특집 ㅣ 국토 라이프라인: 국민 안전을 위한 생명선
로 우려되는 바, 기능을 규정하는 개별법을 두되 기 반시설의 설치기준과 절차를 일원화하는 「(가칭)기반 시설의 설치 및 관리에 관한 특별법」을 입법하여 개 별 시설의 기능과 성능을 규정하는 개별법과 입지, 규모, 주변 토지이용 관계, 관리 등을 규정하는 시설 법으로 그 역할을 명확하게 차별화함으로써 기반시 설의 설치자나 관리자, 이용자의 혼란을 줄여나가는 방안도 검토될 수 있을 것이다.
제안된 여러 가지 대안들 중에서 시설정보의 통합 관리방안은 이미 시행되어 오고 있어 그 성과가 가시 화되고 있으나, 여전히 개별법 간의 간극으로 인한 비효율이 있다. 행복도시와 같이 명확한 건설·관리 청이 있는 경우, 공간단위의 통합관리방안도 효과적 인 대안이 될 수 있다. 그러나 보다 근본적으로는 중 앙과 지방 간 위계적인 조정위원회 운영을 통하여 부 처별, 기관별 기반시설 설치에 관한 이견을 조정해가 는 거버넌스체계 구축을 검토해볼 수 있다. 그리고 부처별 ‘개별법’과 국토교통부의 ‘설치법’ 간 역할 분 담을 통하여 비효율을 원천적으로 제거해가는 대안 도 장기적으로 검토되어야 할 것이다.
고도경제성장기에는 기반시설의 효율적 공급이 시급하여 부처마다 관련법을 양산하였으나, 안정기 에는 새로운 시설공급보다는 이를 고도화하고 효율 적으로 관리해가는 일이 중요하므로 시대변화에 맞 는 통합관리방안이 구축되어야 할 것이다.
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